Ziff. 2.11.6.10 Staatliche Beihilfen (Art. 12-19)

Als level-playing-field-Materie deckt das Stromabkommen auch die staatlichen Beihilfen ab. Die betreffenden Vorschriften regeln einerseits das direkt anwendbare materielle Beihilfeverbot mit diversen ebenfalls direkt anwendbaren Ausnahmen, andererseits die Grundpfeiler des Überwachungsverfahrens. Die Vorschriften sind weitgehend identisch mit denjenigen der Beihilfeprotokolle zum Landverkehrs- und Luftverkehrsabkommen - mit der Ausnahme von einzelnen sektoriellen Rechtsakten

– und werden in Kapitel 2.2 allgemein erläutert. Nachfolgend werden nur die Aspekte dargestellt, die für das Stromabkommen spezifisch sind. Die in den Bestimmungen über staatliche Beihilfen vorgesehenen Pflichten gelten nur für Beihilfen, die Unternehmen für Tätigkeiten gewährt werden, die in den Geltungsbereich des Stromabkommens (Art. 2) fallen (s. Ziff. 2.2.6.3). Da dieser insbesondere den Stromverbrauch nicht erfasst, fallen zum Beispiel zahlreiche Fördermassnahmen für Stromgrossverbraucher oder nationale und kantonale Systeme zur Förderung von Energieeffizienz oder dem rationellen Stromverbrauch nicht unter das Stromabkommen. Aufgrund der nur sektoralen Anwendbarkeit entsteht eine weitere spezifisch schweizerische Besonderheit, nämlich wenn ein und dasselbe Unternehmen sowohl in Bereichen tätig ist, die in den Geltungsbereich fallen, wie auch in Bereichen ausserhalb desselben. Ein Überschwappen (spill-over) der Beihilferegeln auf Bereiche ausserhalb des Geltungsbereichs kann durch zielgerichtete Gewährung der Beihilfen für «strom-relevante» Aktivitäten und durch Trennung der Buchführung (Unterbindung der Quersubventionierung, s. Ziff. 2.2.6.3) vermieden werden. Das Abkommen sieht Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot der Gewährung von Beihilfen durch die Schweiz vor. Zunächst geht es um Ausnahmen, die in Artikel 13 stehen und des Weiteren sieht Anhang III ein System von Ausnahmen vor.

Anhang III Abschnitt A Ziffer 1 listet die sechs wichtigsten bestehenden Schweizer Unterstützungsmassnahmen im Strombereich auf: bei den erneuerbaren Energien (1) die gleitende Marktprämie und (2) die Investitionsbeiträge (inklusive Reduktion des Wasserzinses in Fällen, in denen auch Investitionsbeiträge gewährt werden), (3) die Betriebskostenbeiträge für Biomasse und (4) die Garantien für die Geothermie sowie beim Gewässerschutz (5) die Förderung respektive Abgeltungen für die Restwassersanierung und (6) die Sanierung der Wasserkraft. Bei der gleitenden Marktprämie und den Investitionsbeiträgen für erneuerbare Energien muss die Schweiz zwar noch geringe Anpassungen vornehmen (hinsichtlich Direktvermarktung und zur Vermeidung von Produktionsanreizen in Negativpreisphasen, s. Anhang III Abschnitt A Ziff. 2), ansonsten sind diese Instrumente aber schon heute beihilferechtskonform. Bei den Hauptförderinstrumenten erfolgt die Konformitätserklärung nota bene, obschon die Schweiz teilweise keine Auktionen durchführt, so bei der Windkraft. Zusätzlich zur aktuellen Liste kann der Gemischte Ausschuss künftig zusätzliche Ausnahmetatbestände aufnehmen, die vom EU-Recht abweichen können. Das gilt auch für Abschnitt B von Anhang III, in dem bisher keine Massnahme aufgeführt ist.

Zur Auflistung in Anhang III Abschnitt A sind mehrere Punkte festzuhalten: So darf aus der Liste nicht gefolgert werden, dass andere, nicht aufgeführte Beihilfen unzulässig sind. In den Verhandlungen zum Stromabkommen wurden bewusst, unter anderem wegen des Zweipfeiler-Ansatzes bei der Beihilfeüberwachung, nur wenige, wichtige Beihilfen analysiert. Ferner folgt aus dem Umstand, dass die Beihilfen auf der Liste solche des Bundesrechts sind, nicht, dass kantonale oder kommunale Regelungen unzulässig sind – im Gegenteil; für analoge kantonale oder kommunale Instrumente ist davon auszugehen, dass sie ebenfalls beihilfekonform sind. Richtig einzuordnen ist auch die zeitliche Aussage zur Konformität. Dass die Beihilfen für sechs beziehungsweise für zehn Jahre konform erklärt werden, ist verfahrenstechnisch motiviert (weil bestehende Beihilferegelungen in der EU der fortlaufenden Prüfung unterstehen [s. Ziff. 2.2.6.5 und 2.2.8] und Beurteilungen, die einmal vorgenommen wurden, zeitlich somit nicht unlimitiert sind) und nicht materiell. Diese Fristen sind keine Auslauffristen, nach deren Ablauf die Beihilfen unzulässig werden. Vielmehr müssen diese danach in die erwähnte fortlaufende Prüfung bestehender Beihilferegelungen durch die Schweizer Überwachungsbehörde einfliessen. Für Unternehmen, die schon vor dem Inkrafttreten des Stromabkommens in die fraglichen Förderinstrumente aufgenommen wurden, sowohl in diejenigen gemäss der Liste in Anhang III

Abschnitt A Ziffer 1 wie auch in die ähnlich ausgestalteten Instrumente, die teilweise altrechtlich sind (bspw. kostendeckende Einspeisevergütung, Einspeisevergütungssystem), greift sodann das Prinzip des Vertrauensschutzes. Auch in der EU ist es verbreitete Praxis, dass solche langen, mehrjährigen Verpflichtungen nicht in Frage gestellt und bis zum Ende der anfänglichen Zusage honoriert werden. Bei den aufgelisteten Unterstützungsmassnahmen ist für die künftige Bewertung im Rahmen der fortlaufenden Prüfung die jetzige positive Bewertung durchaus relevant, und zwar als starkes Signal für die Zeit nach Ablauf der genannten Fristen. Die Beurteilung erfolgt anhand der verschiedenen im Abkommen vorgesehenen, ans EU-Recht angelehnten Ausnahmegründe. Umgekehrt ist auch nicht ausgeschlossen, dass diese Beihilfen später, nach Ablauf der sechs bzw. zehn Jahre, unzulässig werden, zum Beispiel wegen einer neuen Rechtslage. Umsetzungsbeihilfen auf der Grundlage dieser Beihilferegelungen dürften dann ab der Feststellung der Unzulässigkeit nicht mehr gewährt werden.

Darüber hinaus sieht Artikel 13 Absatz 4 vor, dass Beihilfen, die gemäss Abschnitt C von Anhang III gewährt werden und mit dem Abkommen vereinbar sind, nicht der Anmeldepflicht unterliegen. Abschnitt C von Anhang III deckt die Gruppenfreistellungen ab und Abschnitt D die De-minimis-Beihilfen (s. Art. 13 Abs. 6).

Anhang IV listet in Abschnitt A Ziffer 1 die in der EU für staatliche Beihilfen im Rahmen des Stromabkommens anwendbaren Rechtsakte auf.

Pour assurer des conditions globalement équitables, l’accord sur l’électricité traite également des aides d’État. Les prescriptions concernées régissent, d’une part, l’interdiction d’aides d’État directement applicable sur le plan matériel, interdiction assortie de différentes exceptions, elles aussi, directement applicables, ainsi que, d’autre part, les principes applicables à la surveillance. Les prescriptions en matière d’aides d’État font l’objet d’un commentaire général au chiffre 2.2. À l’exception de certains actes juridiques sectoriels, ces prescriptions sont largement identiques à celles qui figurent dans les protocoles sur les aides d’État à l’accord sur les transports terrestres et à l’accord sur le transport aérien. Seuls sont présentés ci-après les aspects relevant spécifiquement de l’accord sur l’électricité. Les obligations prévues dans les dispositions sur les aides d’État ne s’appliquent qu’aux aides octroyées aux entreprises pour des activités relevant du champ d’application de l’accord (art. 2 ; cf. ch. 2.2.6.3). Comme la consommation d’électricité en particulier n’est pas concernée, de nombreuses mesures d’encouragement en faveur des grands consommateurs d’électricité, ou encore des instruments nationaux et cantonaux pour l’encouragement de l’efficacité énergétique ou d’une utilisation rationnelle de l’électricité, ne tombent pas dans le champ d’application de l’accord. Le fait que l’accord ne concerne que certains secteurs donne lieu à une autre spécificité suisse : il s’agit du cas de figure où une seule et même entreprise est active à la fois dans des secteurs relevant du champ d’application de l’accord et dans des domaines qui ne relèvent pas de celui-ci. L’octroi ciblé des aides d’État pour les activités liées à l’électricité et une séparation comptable (pas de financement croisé) permettent d’éviter un effet d’arrosage (spill-over) (cf.

ch. 2.2.6.3).

L’accord prévoit des dérogations à l’interdiction de principe des aides accordées par la Suisse. Dans un premier temps, il s’agit de dérogations qui se trouvent à l’art. 13 ; dans un deuxième temps, l’annexe III prévoit un système d’exceptions.

L’annexe III, section A, chiffre 1, énumère les six principaux instruments d’encouragement suisses existants dans le domaine de l’électricité : (1) la prime de marché flottante et (2) les contributions d’investissement pour les énergies renouvelables (y compris la réduction temporaire de la redevance hydraulique en cas d’octroi de contributions d’investissement), (3) la contribution aux coûts d’exploitation allouée pour les installations de biomasse et (4) les garanties pour la géothermie ainsi que, dans le domaine de la protection des eaux, (5) les mesures d’encouragement, à savoir l’indemnité pour les mesures liées au débit résiduel et (6) l’indemnisation pour l’assainissement de la force hydraulique. En ce qui concerne la prime de marché flottante et les contributions d’investissement pour les énergies renouvelables, la Suisse doit certes procéder à des adaptations minimes (pour ce qui concerne la commercialisation directe et pour éviter les incitations à produire en période de prix négatifs ; cf. annexe III, section A, ch. 2). Pour le reste, ces instruments sont aujourd’hui déjà compatibles avec les règles sur les aides d’État (cf. annexe III, section A, ch. 2). En effet, les principaux instruments d’encouragement sont déclarés compatibles même si dans certains domaines, comme l’énergie éolienne, la Suisse n’organise pas d’enchères. En plus de la liste actuelle, le Comité mixte pourra introduire d’autres exceptions donnant lieu à des dérogations au droit de l’UE. Il en va de même de la section B de l’annexe III, dans laquelle aucune mesure n’est prévue à ce jour.

S’agissant de l’énumération figurant à l’annexe III, section A, il faut relever plusieurs points : l’énumération n’a pas vocation à être exhaustive : une aide qui n’y figurerait pas n’est pas nécessairement inadmissible. Les négociations sur l’accord sur l’électricité se sont intentionnellement concentrées sur l’analyse de quelques aides importantes, notamment en raison de l’approche à deux piliers pour ce qui est de la surveillance. De plus, le fait que les aides énumérées dans la liste relèvent du droit fédéral ne signifie pas que des réglementations cantonales ou communales ne sont pas admissibles. Au contraire, il faut partir du principe que des instruments analogues à l’échelon cantonal ou communal sont également compatibles avec la réglementation sur les aides d’État. En outre, la déclaration de conformité limitée dans le temps doit être correctement attribuée. Le fait qu’une aide d’État soit déclarée conforme pour six ans ou dix ans relève de questions procédurales (parce que les réglementations existantes sur les aides d’État dans l’UE sont soumises à l’examen permanent [cf. ch. 2.2.6.5 et 2.2.8] et que l’analyse faite a une validité qui est limitée dans le temps) et non matérielles. Ces délais ne sont pas des échéances au terme desquelles les aides d’État deviendraient inadmissibles. Une fois ces délais échus, l’autorité suisse de surveillance devra inclure ces aides d’État dans son examen permanent des régimes d’aide existants. Le principe de la confiance s’applique aux entreprises qui, au moment de l’entrée en vigueur de l’accord sur l’électricité, bénéficient déjà des instruments d’encouragement, qu’il s’agisse des instruments énumérés à l’annexe III, section A, ch. 1, ou des autres instruments similaires qui relèvent en partie de l’ancien droit (p. ex. rétribution de l’injection à prix coûtant, système de rétribution de l’injection). La pratique courante dans l’UE veut également que des engagements de ce type, qui s’étendent sur plusieurs années, ne soient pas remis en question, mais qu’ils soient honorés jusqu’au terme de la promesse initiale. S’agissant des mesures de soutien énumérées, l’évaluation positive actuelle est pertinente pour l’évaluation future effectuée dans le cadre de l’examen permanent, en ce sens qu’elle constitue un signal fort pour la période qui suit les échéances fixées. L’évaluation repose sur les différentes exemptions prévues dans l’accord, qui s’orientent sur le droit de l’UE. Par contre, il n’est pas exclu qu’à un stade ultérieur, au terme du délai de six ou dix ans, ces aides deviennent inadmissibles, par exemple en raison d’un changement du cadre juridique. À partir du moment où l’inadmissibilité est constatée, les aides à la mise en œuvre fondées sur ces régimes d’aide ne pourraient plus être octroyées.

L’art. 13, par. 4, prévoit en outre que les aides octroyées conformément à la section C de l’annexe III et qui sont compatibles avec l’accord, sont exemptées de l’obligation de notification. La section C de l’annexe III prévoit quelles catégories d’aide sont exemptées et la section D traite des aides « de minimis » (cf. art. 13, par. 6). L’annexe IV, section A, ch. 1, énumère les actes juridiques applicables dans l’UE en matière d’aides d’État qui sont concernés par l’accord sur l’électricité.

Costituendo una materia «level playing field», l’Accordo sull’energia elettrica riguarda anche gli aiuti di Stato. Le rispettive norme disciplinano, da un lato, il divieto materiale e direttamente applicabile di concedere aiuti di Stato, con diverse deroghe anch’esse direttamente applicabili, e, dall’altro, i pilastri della procedura di sorveglianza. Le prescrizioni sono sostanzialmente identiche ai protocolli dell’Accordo sui trasporti terrestri e dell’Accordo sul trasporto aereo, ad eccezione di alcuni atti giuridici settoriali, e sono spiegate in termini generali al numero 2.2. Di seguito vengono illustrati solamente gli aspetti specifici per l’Accordo sull’energia elettrica. Gli obblighi previsti dalle disposizioni in materia di aiuti di Stato si applicano unicamente agli aiuti concessi per attività che rientrano nel campo di applicazione dell’Accordo (art. 2,

v. n. 2.2.6.3). Poiché quest’ultimo non contempla in particolare il consumo di energia elettrica, nell’Accordo non rientrano ad esempio numerose misure di promozione a favore dei grandi consumatori di energia elettrica o sistemi nazionali e cantonali per la promozione dell’efficienza energetica o del consumo razionale di energia elettrica. L’applicabilità solo settoriale dà luogo a un’ulteriore particolarità specifica per la Svizzera, ovvero quando una stessa impresa opera sia in settori che rientrano nel campo di applicazione dell’Accordo sia in settori che ne sono esclusi. È possibile evitare un’estensione («spill-over») delle norme sugli aiuti di Stato ad ambiti estranei al campo di applicazione concedendo gli aiuti in modo mirato alle attività proprie all’energia elettrica e separando la contabilità (divieto di sovvenzionamento trasversale, v. n. 2.2.6.3). L’Accordo prevede delle deroghe al divieto di principio degli aiuti concessi dalla Svizzera. Si tratta innanzitutto delle deroghe di cui all’articolo 13; anche l’allegato III prevede un sistema di deroghe.

Nella sezione A punto 1 dell’allegato III sono elencate le sei principali misure di sostegno esistenti in Svizzera nel settore dell’energia elettrica: per le energie rinnovabili

(1) il premio di mercato fluttuante e (2) i contributi d’investimento (compresa la riduzione del canone per i diritti d’acqua nei casi in cui vengono concessi anche contributi d’investimento), (3) i contributi alle spese d’esercizio per la biomassa e (4) le garanzie per la geotermia nonché, per la protezione delle acque, (5) la promozione e gli indennizzi per il risanamento dei deflussi residuali e (6) il risanamento legato alla forza idrica. Per quanto riguarda il premio di mercato fluttuante e i contributi d’investimento per le energie rinnovabili, la Svizzera deve ancora apportare lievi modifiche (concernenti la commercializzazione diretta e per evitare incentivi alla produzione nelle fasi di prezzo negative; v. allegato III sezione A p. 2); per il resto, questi strumenti sono già oggi conformi al diritto in materia di aiuti di Stato. Per i principali strumenti di promozione la dichiarazione di conformità è richiesta, fermo restando che la Svizzera non sempre prevede aste, come nel caso dell’energia eolica. In aggiunta all’attuale elenco, in futuro il Comitato misto potrà adottare ulteriori deroghe che possono discostarsi dal diritto dell’UE. Ciò vale anche per la sezione B dell’allegato III, che finora non indica alcuna misura.

È importante sottolineare alcuni aspetti relativi all’elenco riportato nella sezione A dell’allegato III: per esempio, se non vi figurano degli aiuti non significa che siano inammissibili. Nei negoziati per l’Accordo sull’energia elettrica sono stati intenzionalmente analizzati solamente alcuni aiuti principali, tra le altre cose per via del modello a due pilastri su cui poggia la sorveglianza degli aiuti di Stato. Inoltre, non si può desumere che le norme cantonali o comunali siano inammissibili dal fatto che gli aiuti compresi nell’elenco siano di diritto federale, al contrario; anche per analoghi strumenti cantonali o comunali si presume che siano conformi agli aiuti di Stato. Anche l’affermazione circa la durata della conformità deve essere inquadrata correttamente: il fatto che gli aiuti siano dichiarati conformi rispettivamente per sei e dieci anni è motivato da ragioni procedurali (in quanto nell’UE i regimi di aiuti esistenti sono soggetti ad esame continuo [v. n. 2.2.6.5 e 2.2.8] e le valutazioni precedenti non hanno quindi validità illimitata) e non da ragioni materiali. Tali termini non costituiscono periodi di transizione trascorsi i quali gli aiuti diventano inammissibili; piuttosto devono confluire nel citato esame continuo dei regimi di aiuto esistenti da parte dell’autorità di sorveglianza svizzera. Alle imprese ammesse ai pertinenti strumenti di promozione – sia a quelli elencati nell’allegato III sezione A punto 1 sia a quelli strutturati in modo analogo, in parte di diritto anteriore (come la rimunerazione a copertura dei costi per l’immissione in rete di energia elettrica o il sistema di rimunerazione per l’immissione di elettricità) – prima dell’entrata in vigore dell’Accordo sull’energia elettrica, si applica il principio di protezione della buona fede. Anche nell’UE è prassi diffusa che simili impegni pluriennali di lunga durata non vengano messi in discussione, ma siano onorati fino alla scadenza concordata inizialmente. Per le misure di sostegno elencate, l’attuale valutazione positiva è senz’altro rilevante ai fini della valutazione futura nell’ambito dell’esame continuo, in quanto costituisce un segnale forte per il periodo successivo alla scadenza dei termini menzionati. La valutazione avviene sulla base dei diversi motivi di deroga previsti nell’Accordo e modellati sul diritto dell’UE. Viceversa, non è escluso che tali aiuti diventino inammissibili successivamente, una volta trascorsi sei o dieci anni, ad esempio a causa di un nuovo quadro giuridico. Gli aiuti all’attuazione basati su questi regimi di aiuto non dovrebbero più essere concessi a partire dalla constatazione dell’inammissibilità. Inoltre, l’articolo 13 paragrafo 4 prevede, per gli aiuti concessi in conformità alla sezione C dell’allegato III e compatibili con l’Accordo, l’esenzione dall’obbligo di notifica. La sezione C dell’allegato III concerne le esenzioni per categoria e la sezione D gli aiuti de minimis (v. art. 13 par. 6).

L’allegato IV elenca nella sezione A punto 1 gli atti giuridici applicabili nell’UE agli aiuti di Stato nel quadro dell’Accordo sull’energia elettrica.