Ziff. 2.2.1 Zusammenfassung

Die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen, die sich aus dem Paket Schweiz–EU (Bilaterale III) ergeben, (folgend auch: völkerrechtliche Beihilfebestimmungen) umfassen die Protokolle über staatliche Beihilfen zum LuftVA- und LandVA (folgend auch: Beihilfeprotokolle) sowie den Beihilfeteil des Stromabkommens. Sie befassen sich mit staatlichen Beihilfen (folgend auch: Beihilfen), die im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien an Unternehmen gewährt werden, die im Geltungsbereich dieser Binnenmarktabkommen tätig sind. Die Schaffung einer mit derjenigen der EU gleichwertigen Beihilfeüberwachung ist Voraussetzung für den Abschluss des Pakets Schweiz–EU. Diese Abkommen gehen mit grossen Vorteilen für die Schweizer Unternehmen einher. Die Schweiz hat aber auch ein grundsätzliches Interesse an einer Überwachung staatlicher Beihilfen. Denn sie ermöglicht es, Wettbewerbsverzerrungen zu verringern und sorgt für gleich lange Spiesse zwischen Schweizer und EU-Unternehmen.

Die Beihilfeüberwachung erfasst keine Beihilfen ausserhalb des Geltungsbereichs des Landverkehrsabkommens, des Luftverkehrsabkommens und des Stromabkommens. Förderinstrumente ausserhalb des Geltungsbereichs dieser Binnenmarktabkommen sind nicht betroffen und werden weder von der Beihilfeüberwachungsbehörde (folgend auch: Überwachungsbehörde) geprüft noch anderweitig eingeschränkt. So bleiben beispielsweise im Agrarsektor oder im Bereich der Kulturförderung die Möglichkeiten für Direktzahlungen, Kulturbeiträge, Investitionshilfen, Abgeltungen oder sonstige Finanzhilfen bestehen. Auch der Service public in der Schweiz bleibt abgesichert. Die Schweiz wird die materiellrechtlichen Bestimmungen des Beihilferechts der EU in die Beihilfeprotokolle sowie im Beihilfeteil des Stromabkommens übernehmen. Die Überwachung der schweizerischen Beihilfen wird jedoch im Rahmen eines eigenen, gleichwertigen Verfahrens durch eine schweizerische Überwachungsbehörde und durch die zuständigen schweizerischen Gerichte gewährleistet (Zwei-Pfeiler-Ansatz). Als Überwachungsbehörde ist eine separate Beihilfekammer innerhalb der Wettbewerbskommission (WEKO) vorgesehen. Die Kantone sollen bei der Vorbereitung der Wahl der zwei Mitglieder der Beihilfekammer, die nicht dem Präsidium der WEKO angehören, einbezogen werden (s. Erläuterungen zu Art. 3 in Ziff. 2.2.8). Das Verfahren zur Überwachung von Beihilfen wird unter Einhaltung der schweizerischen Verfassungsordnung sowie der Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung und des Bundesrates im Rahmen des neuen Beihilfeüberwachungsgesetzes geregelt. Im Rahmen des Verfahrens kann sich der Beihilfegeber insbesondere bei rechtlichen Unklarheiten während der Ausarbeitung der Beihilfe durch die Überwachungsbehörde beraten lassen. Der Beihilfegeber muss seine geplante Beihilfe anmelden, sobald sie genügend definiert ist, um eine Prüfung durch die Überwachungsbehörde zu ermöglichen. Diese prüft die Beihilfe auf ihre Vereinbarkeit mit den völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen in einer einfachen Prüfung innerhalb von zwei Monaten. Bei Bedenken eröffnet sie eine vertiefte Prüfung von bis zu zwölf Monaten. Sie schliesst die Prüfung mit einer unverbindlichen Stellungnahme ab. Der finale Akt, mit welchem die Beihilfe gewährt wird, ist der Überwachungsbehörde durch den Beihilfegeber mitzuteilen. Beurteilt die Überwachungsbehörde die mitgeteilte Beihilfe als unzulässig, erhebt sie Beschwerde vor der zuständigen Instanz. Nur ein schweizerisches Gericht oder eine schweizerische Verwaltungsbehörde als Rechtsmittelinstanz kann verbindlich entscheiden, dass die Beihilfe unzulässig ist und allenfalls eine Rückforderung verlangen. Auch weitere Beschwerdeberechtigte (z. B. Konkurrenten) können eine Beschwerde einreichen. Die Beihilfen sowie die wichtigsten Verfahrensschritte werden in einer Datenbank durch die Überwachungsbehörde veröffentlicht. Aufgrund des beschränkten Geltungsbereichs sowie Ausnahmen von der Anmeldeund Mitteilungspflicht werden langfristig fünf einfache Prüfungen sowie eine vertiefte Prüfung pro Jahr erwartet.

Für die Einführung des schweizerischen Überwachungsverfahrens ist eine Übergangsfrist von fünf Jahren ab Inkrafttreten der Beihilfeprotokolle respektive des Stromabkommens vorgesehen. Für die bestehenden Beihilferegelungen wird die Überwachungsbehörde ein weiteres Jahr Zeit haben, um sich einen Überblick zu verschaffen, bevor sie ein allfälliges Prüfungsverfahren nach Artikel 48 des Entwurfs des Beihilfeüberwachungsgesetzes (E-BHÜG) eröffnet. Zudem wurden weitere sektorspezifische Absicherungen im Stromabkommen festgehalten (s. Ziff. 2.11). Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) die Genehmigung der Beihilfeprotokolle und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung. Zur Genehmigung des Stromabkommens siehe Ziffer 2.11.1.

Les dispositions de droit international en matière d’aides d’État découlant du paquet Suisse-UE (Bilatérales III) (ci-après aussi : dispositions de droit international en matière d’aides d’État) comprennent le protocole sur les aides d’État à l’accord sur le transport aérien (ATA), le protocole sur les aides d’État à l’accord sur les transports terrestres (ATT) (ci-après aussi : protocoles sur les aides d’État) et la partie de l’accord sur l’électricité relative aux aides d’État (ci-après aussi : partie III de l’accord sur l’électricité). Elles portent sur les aides d’État (ci-après aussi : aides) octroyées, sur le territoire des parties, à des entreprises pour des activités couvertes par le champ d’application de ces accords relatifs au marché intérieur. La création d’un régime de surveillance des aides d’État équivalent à celui existant dans l’UE est un prérequis pour la conclusion du paquet Suisse-UE, lequel procure d’importants avantages aux entreprises suisses. La Suisse a par ailleurs tout intérêt à mettre en place une surveillance des aides d’État, car cette dernière permet de réduire les distorsions de la concurrence et place les entreprises suisses et celles de l’UE sur un pied d’égalité.

La surveillance des aides d’État se limite exclusivement aux aides relevant du champ d’application de l’ATT, de l’ATA et de l’accord sur l’électricité. Les instruments de promotion hors champ d’application de ces trois accords ne sont pas concernés et ne font donc l’objet d’aucun examen ni d’aucune autre restriction de la part de l’autorité de surveillance des aides d’État (ci-après aussi : autorité de surveillance). Ainsi, dans le secteur agricole ou le domaine de l’encouragement de la culture, par exemple, les paiements directs, les contributions culturelles, les aides à l’investissement, les indemnités ou d’autres aides financières resteront possibles. Le service public en Suisse n’est pas non plus touché.

La Suisse reprendra les dispositions matérielles de l’UE en matière d’aides d’État dans les protocoles sur les aides d’État et la partie III de l’accord sur l’électricité. La surveillance des aides suisses sera toutefois assurée par une autorité suisse dans le cadre d’une procédure propre équivalente ainsi que par les tribunaux suisses compétents (approche à deux piliers). L’autorité de surveillance prévue prendra la forme d’une chambre des aides d’État au sein de la Commission de la concurrence (COMCO). Les cantons seront associés à la préparation de la nomination des deux membres de la chambre qui ne font pas partie de la présidence de la COMCO (cf. commentaire de l’art. 3 au ch. 2.2.8). La procédure de surveillance des aides d’État sera définie dans la nouvelle loi fédérale sur la surveillance des aides d’État (LSAE) et respectera l’ordre constitutionnel suisse ainsi que les compétences des cantons, de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral.

Dans le cadre de la procédure prévue, le dispensateur peut, en cas d’incertitudes juridiques notamment, obtenir le soutien de l’autorité de surveillance pour définir l’aide projetée. Il doit en outre annoncer (cf. clarifications terminologiques au tableau 2.2.8 (1)) les aides qu’il envisage d’octroyer dès lors que celles-ci sont suffisamment précises pour que l’autorité de surveillance puisse procéder à l’examen. Cette dernière considère la compatibilité avec les dispositions de droit international en matière d’aides d’État dans le cadre d’un examen simplifié qui dure au maximum deux mois. Si elle a des doutes, elle lance une procédure d’examen approfondi qui peut durer jusqu’à douze mois. Elle clôt l’examen en rendant un avis non contraignant. L’acte final par lequel l’aide est accordée doit être transmis à l’autorité de surveillance par le dispensateur. Si celle-ci considère que l’aide annoncée est illicite, elle fait recours auprès de l’instance compétente. Seul un tribunal suisse ou une autorité administrative suisse faisant office d’instance de recours peut décider de manière contraignante que l’aide est illicite et en imposer la récupération le cas échéant. D’autres personnes, organisations ou autorités ayant qualité pour recourir (p. ex. des concurrents) peuvent également intenter un recours. L’autorité de surveillance publie les aides et les principales étapes de la procédure dans une base de données. Vu le champ d’application restreint et les exemptions à l’obligation d’annoncer et de communiquer, l’autorité de surveillance devrait, à terme, mener cinq examens simplifiés et un examen approfondi par an. Un délai transitoire de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur des protocoles sur les aides d’État et de l’accord sur l’électricité est prévu pour la mise en place de la procédure de surveillance en Suisse. S’agissant des régimes d’aides existants, l’autorité de surveillance disposera d’une année supplémentaire pour acquérir une vue d’ensemble, avant d’engager un éventuel examen selon l’art. 48 du projet de loi fédérale sur la surveillance des aides d’État (P-LSAE). L’accord sur l’électricité prévoit en outre des garanties spécifiques au secteur (cf. ch. 2.11).

Le Conseil fédéral estime que le mandat de négociation a été pleinement rempli. Il demande l’approbation des protocoles sur les aides d’État et de la législation de mise en œuvre correspondante dans le cadre de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Concernant l’approbation de l’accord sur l’électricité, voir le ch. 2.11.1.

Le norme internazionali sugli aiuti di Stato risultanti dal pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) comprendono i Protocolli sugli aiuti di Stato dell’Accordo sul trasporto aereo (di seguito «ATA»), dell’Accordo sui trasporti terrestri (di seguito «ATT») nonché la parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica. Queste norme riguardano gli aiuti di Stato (di seguito anche solo «aiuti») concessi nel territorio delle Parti contraenti a imprese che operano nel campo d’applicazione dei suddetti accordi sul mercato interno.

L’istituzione di un sistema di sorveglianza degli aiuti di Stato equivalente a quello dell’UE è la premessa per la conclusione del pacchetto Svizzera-UE. Gli accordi in questione offrono grandi vantaggi alle le nostre aziende. Tuttavia, la Svizzera ha anche un interesse fondamentale alla sorveglianza degli aiuti di Stato, perché le consente di ridurre eventuali distorsioni della concorrenza e di garantire pari condizioni di concorrenza tra imprese svizzere e dell’UE. La sorveglianza proposta riguarda soltanto gli aiuti che rientrano nei campi d’applicazione dell’ATA, dell’ATT e dell’Accordo sull’energia elettrica. Gli strumenti di promozione che esulano dai campi d’applicazione di questi accordi sul mercato interno rimangono impregiudicati e non saranno né controllati dall’autorità di sorveglianza degli aiuti di Stato (di seguito «autorità di sorveglianza») né limitati in altro modo. Nel settore agricolo e in quello della promozione culturale, ad esempio, continueranno a sussistere le attuali possibilità, ossia i versamenti diretti, i contributi culturali, gli aiuti agli investimenti, i pagamenti compensativi o altri aiuti finanziari. Anche il servizio universale in Svizzera continuerà a essere garantito. La Svizzera recepirà le norme sostanziali sugli aiuti di Stato del diritto comunitario nei suddetti Protocolli sugli aiuti di Stato e nella parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica. Il monitoraggio degli aiuti svizzeri sarà tuttavia affidato a un’autorità di sorveglianza svizzera e ai tribunali svizzeri competenti nell’ambito di una procedura separata ed equivalente a quella europea (approccio «a due pilastri»). Come autorità di sorveglianza è prevista una Camera separata preposta agli aiuti di Stato all’interno della Commissione della concorrenza (COMCO). I Cantoni saranno coinvolti nella preparazione dell’elezione dei due membri di questa Camera che non fanno parte della direzione COMCO (v. commento all’art. 3 al n. 2.2.8). La procedura di sorveglianza è disciplinata nella nuova legge sulla sorveglianza degli aiuti di Stato, nel pieno rispetto dell’ordinamento costituzionale svizzero e delle competenze dei Cantoni, dell’Assemblea federale e del Consiglio federale.

Secondo questa procedura, le autorità che concedono aiuti (di seguito «enti erogatori») possono chiedere assistenza all’autorità di sorveglianza in particolare se durante l’elaborazione dei loro progetti d’aiuto sorgono dubbi di carattere giuridico. L’ente erogatore deve annunciare gli aiuti previsti non appena questi sono definiti in modo sufficientemente chiaro, consentendo così all’autorità di sorveglianza di esaminarli. Entro due mesi, quest’ultima esamina la compatibilità dell’aiuto con il diritto internazionale pertinente nel contesto di un esame semplice. In caso di dubbi avvia un esame approfondito, che può durare fino a 12 mesi e che si conclude con un parere non vin colante. L’ente erogatore deve comunicare all’autorità di sorveglianza l’atto finale con cui l’aiuto è concesso. Questa interpone ricorso dinanzi all’autorità competente se giudica che l’aiuto comunicatole sia illecito. Solo un tribunale svizzero o un’autorità amministrativa svizzera, quale autorità di ricorso, può prendere una decisione vincolante sulla liceità dell’aiuto e, se necessario, chiederne il recupero. Anche altri soggetti sono legittimati a interporre ricorso, ad esempio i concorrenti dell’azienda che percepisce gli aiuti. Gli aiuti e le principali fasi procedurali saranno pubblicati dall’autorità di sorveglianza in un’apposita banca dati.

Visti il campo d’applicazione ristretto e le esenzioni dall’obbligo d’annuncio e di comunicazione, a lungo termine si prevedono all’incirca cinque esami semplici e un esame approfondito all’anno.

Per istituire la procedura di sorveglianza svizzera dopo l’entrata in vigore dei due Protocolli sugli aiuti di Stato e dell’Accordo sull’energia elettrica è previsto un periodo transitorio di cinque anni. Per i regimi di aiuti esistenti, l’autorità di sorveglianza avrà un altro anno di tempo per elaborare una panoramica di questi regimi, prima di avviare un’eventuale procedura d’esame ai sensi dell’articolo 48 del disegno di legge sulla sorveglianza degli aiuti di Stato (D-LSAS). L’Accordo sull’energia elettrica, dal canto suo, prevede ulteriori clausole di salvaguardia specifiche (v. n. 2.11). Il Consiglio federale ritiene che il mandato negoziale sia stato pienamente adempiuto, per cui propone l’approvazione dei Protocolli sugli aiuti di Stato e della relativa legislazione attuativa nell’ambito della parte di stabilizzazione del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III). Quanto all’approvazione dell’Accordo sull’energia elettrica, si veda il numero 2.11.1.