Ziff. 4.1 Umgang mit allfälligen Normkonflikten zu Bundesgesetzen

Die institutionellen Elemente in den bestehenden und neuen Binnenmarktabkommen regeln, wie mit Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien umzugehen ist. Parteistellung in einem solchen Streitbeilegungsverfahren haben einzig die Vertragsparteien. Es kann jedoch auch die Konstellation auftreten, dass eine rechtsanwendende Behörde in der Schweiz in einem Einzelfall über die Völkerrechtskonformität einer landesrechtlichen Massnahme entscheiden muss. Ergreift die Schweiz beispielsweise FZASchutzmassnahmen, obwohl das Schiedsgericht das Vorliegen der Voraussetzungen der Schutzklausel verneint hat (s. zum Verfahren Ziff. 2.3.6.2.2), könnte eine von der Massnahme betroffene Person gerichtlich geltend machen, die Massnahme sei nicht FZA-konform. Auch bei anderen Binnenmarktabkommen und gegebenenfalls weiteren Abkommen des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III), namentlich dem Gesundheitsabkommen, sind entsprechende Konstellationen denkbar. In diesem Fall wäre entscheidend, wie die schweizerischen Gerichte mit einem allfälligen Normkonflikt zwischen der schweizerischen Rechtsgrundlage und dem betroffenen Abkommen umgehen würden. Die Bundesverfassung äussert sich nicht ausdrücklich zum Rangverhältnis zwischen Bundesgesetzen und Völkerrecht. Aus Artikel 190 BV lässt sich nicht ableiten, wie ein Konflikt zwischen einem massgeblichen Bundesgesetz und einer für das Bundesgericht und die übrigen rechtsanwendenden Behörden nicht minder verbindlichen völkerrechtlichen Norm zu lösen ist. Artikel 5 Absatz 4 BV sieht vor, dass Bund und Kantone das Völkerrecht zu beachten haben, wobei die Bestimmung Grundsatzcharakter hat und ebenfalls keine eigentliche Konfliktregel aufstellt. Gestützt auf diese verfassungsrechtliche Grundordnung hat das Bundesgericht Vorrangregeln zur Lösung von Normkonflikten zwischen Bundesgesetzen und Völkerrecht aufgestellt. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung ist dabei seit jeher bemüht, in pragmatischer Weise gleichzeitig die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz und den Handlungsspielraum des Gesetzgebers so weit wie möglich zu wahren. Im Grundsatz räumt das Bundesgericht, in Übereinstimmung mit Artikel 5 Absatz 4 BV, im Konfliktfall dem Völkerrecht den Vorrang ein. Zugleich akzeptiert das Bundesgericht gewisse Ausnahmen zugunsten des Landesrechts. Ausnahmsweise, wenn die Bundesversammlung bewusst ein völkerrechtswidriges Gesetz erlassen hat, ist dieses (jüngere Gesetz) für das Bundesgericht massgebend («Schubert-Praxis»).965 Menschenrechtliche Verpflichtungen – wie sie insbesondere die EMRK enthält – gehen jedoch dem Bundesgesetz stets vor («PKK-Rechtsprechung»).966 Anhand dieser Vorrangregeln zeigt sich, dass das Bundesgericht bei der Lösung von Normkonflikten zwischen Bundesgesetzen und Völkerrecht differenziert vorgeht, um zentralen Grundsätzen der Verfassungsordnung Rechnung zu tragen. Dadurch besteht keine im 965 966 BGE 99 Ib 39 E. 3 und 4; s.a. BGE 138 II 524 E. 5.3.2.

BGE 125 II 417.

Voraus festgelegte und damit absolute Vorrangregel. Das Vorgehen ermöglicht bei Normkonflikten Abwägungen mit Augenmass und entspricht dem in der Rechtsprechung verfolgten Ziel, der konkreten Problemlage angepasste, pragmatische Lösungen zu finden. Unter Berücksichtigung dieser Vorrangregeln werden Normkonflikte zwischen Bundesgesetzen und den betroffenen Abkommen des Pakets Schweiz−EU (Bilaterale III) von den rechtsanwendenden Behörden in aller Regel anhand des grundsätzlichen Vorrangs des Völkerrechts zugunsten der Verpflichtungen aus den Abkommen zu lösen sein. Dadurch wird bereits weitgehend sichergestellt, dass diese Verpflichtungen eingehalten werden. Offen ist, ob die Verpflichtungen aus den Abkommen auch dann Vorrang beanspruchen können, wenn der Gesetzgeber bewusst von ihnen abweichen wollte («Schubert-Praxis»). In zwei Entscheiden deutete das Bundesgericht an, dass dem gesamten FZA ein unbedingter Vorrang zukomme und die Schubert-Praxis bei freizügigkeitsrechtlichen Verpflichtungen keine Anwendung finde.967 Die Erwägungen des Bundesgerichts zum Vorrang des FZA waren in beiden Entscheiden jedoch nicht entscheiderheblich. In BGE 142 II 35 verneinte das Bundesgericht aufgrund der fehlenden direkten Anwendbarkeit von Artikel 121a BV einen Normkonflikt zwischen dem Landesrecht und dem FZA. BGE 148 II 169 betraf die Dublin-IIIVerordnung, nicht das FZA. Es hat sich zu dieser Frage deshalb noch keine gefestigte Rechtsprechungspraxis etabliert.

Bei der zukünftigen Konfliktlösung ist wesentlich, dass sich mit dem neuen Streitbeilegungsmechanismus die völkervertragliche Ausgangslage im Vergleich zum geltenden bilateralen Vertragsrecht ändert. Wird im Rahmen einer Streitbeilegung durch das Schiedsgericht eine Vertragsverletzung festgestellt, ist die unterlegene Vertragspartei vertraglich verpflichtet, den Schiedsentscheid zu befolgen. Stellt sie den vertragskonformen Zustand dennoch nicht wieder her, sehen die institutionellen Elemente neu vor, dass die andere Vertragspartei gegebenenfalls verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen kann. Diese Ausgleichsmassnahmen dienen dazu, ein neues Gleichgewicht in den vertraglichen Beziehungen zwischen den Parteien herzustellen. Zwar bleibt die vom Schiedsgericht festgestellte Verletzung trotz der Ausgleichsmassnahmen bestehen, doch kann dadurch der durch die Verletzung entstandene Nachteil ausgeglichen werden. So kann die Funktionsfähigkeit des betroffenen Abkommens des Pakets Schweiz−EU (Bilaterale III) trotz der bestehenden Verletzung bestmöglich aufrechterhalten werden. Dieser Mechanismus eröffnet den Vertragsparteien einen neuen Spielraum, um unter Hinnahme allfälliger Ausgleichsmassnahmen einseitig auf die Umsetzung des schiedsgerichtlichen Entscheids zu verzichten und ihre Verpflichtung aus dem betroffenen Abkommen weiterhin nicht zu erfüllen, ohne dass das Abkommen als solches infrage gestellt wird. Im Gegensatz dazu sehen die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen vor, dass sie automatisch beendigt werden, wenn es den Vertragsparteien nicht gelingt, einen Streit über die Anwendung oder 967 BGE 142 II 35 E. 3.3; 148 II 169 E. 5.2.

Auslegung des betreffenden Abkommens innert vertraglich geregelter Fristen von wenigen Monaten beizulegen.968 Vor dem Hintergrund dieser neuen Ausgangslage hinsichtlich der Binnenmarktabkommen wird es in letzter Instanz dem Bundesgericht obliegen, den in den betroffenen Abkommen eingeräumten Spielraum bei seiner künftigen Praxis zur Konfliktlösung angemessen zu berücksichtigen. Dabei würde der vertraglich eingeräumte Spielraum, im schiedsgerichtlichen Verfahren unter Hinnahme allfälliger Ausgleichsmassnahmen ausnahmsweise auf die Erfüllung einer vertraglichen Verpflichtung zu verzichten, dahinfallen, wenn den Verpflichtungen aus den Abkommen im Konfliktfall ohne Ausnahme Vorrang eingeräumt würde. Der Bundesrat geht davon aus, dass diese neue Ausgangslage künftig eine entscheidende Rolle bei der Lösung von Normkonflikten im Bereich der Binnenmarktabkommen spielen wird. Eine Berücksichtigung des von diesen Abkommen eingeräumten Handlungsspielraums stünde zudem im Einklang mit dem bisherigen bundesgerichtlichen Vorgehen, das stets durch eine differenzierte Handhabe und Lösung von Konflikten zwischen Bundesgesetzen und Völkerrecht gekennzeichnet war. So könnte die Anwendung der Schubert-Praxis – auch bei freizügigkeitsrechtlichen Verpflichtungen – die Möglichkeit bieten, den in den betroffenen Abkommen vorgesehenen Spielraum auch bei Normkonflikten zu wahren. In diesem Fall würden jüngere Gesetzesbestimmungen den Abkommen im Konfliktfall und unter den strengen Voraussetzungen der Schubert-Praxis vorgehen. Die vorangehenden Ausführungen beziehen sich auf die Konstellation eines Normkonflikts zwischen einem Bundesgesetz und einem Binnenmarktabkommen. Anders gelagert ist die Konstellation, in welcher die Schweiz im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme die Übernahme eines EU-Rechtsakts in eines der genannten Abkommen verweigert, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. In einem solchen Fall kann das Schiedsgericht feststellen, dass eine Verletzung der Übernahmepflicht vorliegt. Die Herstellung eines abkommenskonformen Zustands kann in diesem Fall nur durch ein positives Tun der zuständigen Behörden erfolgen, indem diese im Nachgang zu einem entsprechenden Entscheid des Schiedsgerichts einer Übernahme des betroffenen EU-Rechtsakts zustimmen. Bleibt diese Zustimmung weiterhin aus, wird dieser Rechtsakt nicht Teil des betroffenen Abkommens. Die Schweiz ist diesfalls nicht völkerrechtlich verpflichtet, den fraglichen Rechtsakt zu beachten. Eine derartige Vertragsverletzung (Verletzung der Übernahmepflicht) kann nicht vor innerstaatlichen Gerichten geltend gemacht werden, selbst wenn sie vom Schiedsgericht festgestellt wurde. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verhältnis von Völker- und Landesrecht ist daher nicht einschlägig für den Fall, dass die Schweiz der Übernahme eines EU-Rechtsakts nicht zustimmt.

968

Art. 10 des Abkommens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des SchengenBesitzstands (SR 0.362.31) sieht vor, dass das Abkommen innert sechs Monaten beendigt ist, wenn der Streit nicht innert einer Frist von 90 Tagen, die bei Ablauf um 30 Tage verlängert wird, beigelegt wird. Art. 7 des Abkommens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags (SR 0.142.392.68) sieht vor, dass das Abkommen beendigt ist, wenn der Streit nicht innert einer Frist von 90 Tagen, die bei Ablauf um weitere 90 Tage verlängert wird, beigelegt wird.

des lois fédérales Les éléments institutionnels des accords relatifs au marché intérieur existants et des nouveaux accords règlent la façon de gérer les différends entre les parties. Seules les parties contractantes ont qualité de partie dans la procédure de règlement de différends. Il est toutefois également possible qu’une autorité suisse chargée d’appliquer le droit doive décider dans un cas d’espèce si une mesure de droit interne est conforme aux traités internationaux. Par exemple, si la Suisse prend des mesures de protection au sens de l’ALCP bien que le tribunal arbitral ait estimé que les conditions nécessaires à l’application de la clause de sauvegarde n’étaient pas réunies (au sujet de la procédure, voir ch. 2.3.6.2.2), une personne concernée par une mesure pourrait contester celle-ci en justice en arguant que la mesure n’est pas conforme à l’ALCP. On peut imaginer des situations similaires concernant les autres accords relatifs au marché intérieur, voire les autres accords du paquet Suisse-UE (Bilatérales III), en particulier l’accord sur la santé. Dans ce cas, la manière dont les tribunaux suisses traiteraient d’éventuels conflits de normes entre les bases légales suisses et l’accord concerné serait déterminante. Il n’existe pas de disposition expresse dans la Constitution qui règle la hiérarchie entre les lois fédérales et le droit international. L’art. 190 Cst. ne permet pas de savoir comment résoudre un conflit entre une loi fédérale déterminante et une norme de droit international non moins contraignante pour le Tribunal fédéral et les autres autorités chargées d’appliquer le droit. L’art. 5, al. 4, Cst. prévoit que la Confédération et les cantons doivent respecter le droit international, mais cette disposition a valeur de principe et ne constitue pas non plus une règle de conflit à proprement parler. Sur la base de ces dispositions constitutionnelles, le Tribunal fédéral a établi des règles de primauté pour résoudre les conflits de normes entre les lois fédérales et le droit international. Dans sa jurisprudence, il s’est toujours efforcé de garantir, autant que possible, tant les obligations internationales de la Suisse que la marge de manœuvre du législateur, et ce de façon pragmatique. En principe, le Tribunal fédéral donne la primauté au droit international en cas de conflit, conformément à l’art. 5 al. 4 Cst., mais il peut accepter certaines exceptions en faveur du droit national. Exceptionnellement, lorsque l’Assemblée fédérale édicte sciemment une loi allant à l’encontre du droit international, c’est cette loi plus récente qui est déterminante aux yeux du Tribunal fédéral («jurisprudence Schubert»)965. En revanche, les obligations relatives aux droits de l’homme (comme celles contenues en particulier dans la CEDH) l’emportent sur la loi fédérale («jurisprudence PKK»)966. Ces règles de primauté montrent que le Tribunal fédéral procède de manière nuancée dans la résolution des conflits de normes afin de tenir compte des principes centraux de l’ordre constitutionnel suisse. Il n’existe donc pas de règle de primauté absolue, déterminée à l’avance. L’approche du Tribunal 965 966 ATF 99 Ib 39 consid. 3 et 4; cf. également ATF 138 II 524 consid. 5.3.2. ATF 125 II 417.

fédéral lui permet de procéder à une appréciation pondérée et elle correspond à l’objectif poursuivi dans la jurisprudence, à savoir trouver des solutions pragmatiques et adaptées aux problèmes concrets.

Les autorités chargées de l’application du droit devront résoudre les conflits de normes entre les lois fédérales et les accords du paquet Suisse−UE (Bilatérales III) et accorder, en règle générale, la primauté aux obligations découlant des accords en se fondant sur le principe de la primauté du droit international. Cela permet déjà de garantir dans une large mesure que ces obligations seront respectées. La question de savoir si les obligations découlant des accords peuvent prétendre à la primauté même lorsque le législateur a volontairement tenu à s’en écarter («jurisprudence Schubert») reste ouverte. Dans deux arrêts, le Tribunal fédéral a souligné que l’ensemble de l’ALCP a la primauté et que la jurisprudence Schubert ne s’applique pas au droit de la libre circulation des personnes. Les considérations du Tribunal fédéral relatives à la primauté de l’ALCP n’étaient toutefois pas déterminantes pour résoudre le cas d’espèce dans les deux arrêts concernés. Dans l’ATF 142 II 35, le Tribunal fédéral a considéré qu’il n’y avait pas conflit de normes entre le droit national et l’ALCP parce que l’art. 121a Cst. n’était pas directement applicable. L’ATF 148 II 169 concerne quant à lui le Règlement Dublin-III, mais pas l’ALCP. Il n’y a donc pas encore de jurisprudence établie sur cette question. Pour le règlement des conflits futur, il est important de retenir que le nouveau mécanisme de règlement des différends modifie la situation par rapport au droit en vigueur. Si dans le cadre du règlement de différends, le tribunal arbitral constate la violation d’un accord, la partie qui succombe est tenue contractuellement de respecter la décision arbitrale. Si malgré cette obligation elle s’abstient de rétablir une situation conforme à l’accord, les éléments institutionnels accordent désormais à l’autre partie la possibilité d’adopter des mesures de compensation proportionnées. Ces mesures de compensation servent à rétablir un nouvel équilibre des relations conventionnelles entre les parties. Même si elles ne font pas disparaître la violation établie par le tribunal arbitral, elles permettent de compenser le désavantage causé par la violation. Cela permet de garantir au mieux le bon fonctionnement de l’accord du paquet Suisse−UE (Bilatérales III) concerné, malgré l’existence d’une violation. Ce mécanisme donne aux parties contractantes une nouvelle marge de manœuvre: en acceptant l’éventualité de mesures compensatoires, une partie peut décider unilatéralement de renoncer à mettre en œuvre la décision du tribunal arbitral et donc de continuer à ne pas remplir certaines obligations prévues dans l’accord concerné sans que cela conduise à mettre en question l’accord dans son ensemble. À l’inverse, il est prévu que les accords d’association à Schengen/Dublin cessent automatiquement de s’appliquer si les parties ne 967 ATF 142 II 35 consid. 3.3; 148 II 169 consid. 5.2.

parviennent pas à régler un différend relatif à l’application ou l’interprétation de l’accord concerné dans le délai de quelques mois prévu dans l’accord. Au vu de cette nouvelle situation de départ concernant les accords sur le marché intérieur, il reviendra en dernière instance au Tribunal fédéral de prendre en compte à l’avenir, de manière adéquate, dans sa jurisprudence, la marge de manœuvre que ces accords accordent aux parties. Cette marge de manœuvre, qui permet, dans les procédures arbitrales, exceptionnellement de renoncer à l’accomplissement d’une obligation conventionnelle en acceptant l’éventualité de mesures compensatoires disparaîtrait si les obligations découlant d’un accord primaient systématiquement en cas de conflit. Le Conseil fédéral part du principe que cette nouvelle situation jouera un rôle décisif à l’avenir dans la résolution des conflits de normes s’agissant des domaines des accords relatifs au marché intérieur. Tenir compte de la marge de manœuvre ménagée dans ces accords serait par ailleurs conforme à l’approche adoptée jusqu’à présent par le Tribunal fédéral, qui a toujours traité les conflits entre lois fédérales et droit international de manière nuancée. Ainsi, l’application de la jurisprudence Schubert offrirait la possibilité, même au regard des obligations en matière de libre circulation des personnes, de conserver la marge de manœuvre prévue dans l’accord concerné. Cela permettrait qu’en cas de conflit de normes les dispositions légales plus récentes priment les accords dans le respect des conditions strictes de la jurisprudence Schubert. Les explications énoncées ci-dessus se rapportent aux cas de conflits de normes entre une loi fédérale et un accord relatif au marché intérieur. En revanche, la situation est différente lorsque, dans le cadre de la reprise dynamique du droit, la Suisse refuse de reprendre un acte de l’UE dans l’un des accords cités, alors qu’elle y serait obligée. Dans une telle situation, le tribunal arbitral peut constater une violation de l’obligation de reprise. Une situation conforme à l’accord ne peut alors être assurée qu’au travers d’une action positive des autorités compétentes consistant à accepter de reprendre l’acte de l’UE visé par la décision du tribunal arbitral. Si les autorités compétentes continuent de refuser la reprise de l’acte, celui-ci ne fera pas partie de l’accord concerné. Dans ce cas de figure, la Suisse ne serait pas tenue par le droit international de respecter l’acte qui n’est pas repris dans l’accord. Une violation de ce type (violation de l’obligation de reprise) ne pourrait pas être invoquée dans une procédure devant un tribunal en Suisse, même si elle a été établie par le tribunal arbitral. La jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les rapports entre le droit national et le droit international ne s’appliquerait donc pas dans le cas où la Suisse n’acceptait pas de reprendre un acte de l’UE.

968 L’art. 10 de l’Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, l’Union européenne et la Communauté européenne sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (RS 0.362.31) prévoit que si le litige ne peut être réglé dans un délai de 90 jours, qui a été prolongé de 30 jours, l’accord cesse d’être applicable dans les six mois. L’art. 7 de l’Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse (RS 0.142.392.68) prévoit que l’Accord cesse d’être applicable si le litige ne peut pas être réglé dans le délai de 90 jours, prorogé de 90 jours.

federale Negli accordi sul mercato interno, esistenti e nuovi, gli elementi istituzionali disciplinano le modalità di composizione delle controversie tra le parti contraenti, le sole ad avere qualità di parte in una procedura di composizione.

Può però capitare che un’autorità svizzera incaricata dell’applicazione del diritto debba decidere se una misura interna è conforme al diritto internazionale. Qualora la Svizzera adotti misure protettive nel contesto dell’ALC malgrado il tribunale arbitrale non ritenga soddisfatte le condizioni per attivare la clausola di salvaguardia (per la procedura v. n. 2.3.6.2.2), una persona direttamente interessata dalle misure potrebbe contestarne in giudizio la conformità all’ALC. Casi simili sono ipotizzabili anche per altri accordi sul mercato interno ed eventuali altri strumenti del pacchetto SvizzeraUE (Bilaterali III), in particolare l’Accordo sulla sanità. In questi casi sarà determinante la prassi adottata dai giudici svizzeri per risolvere un eventuale conflitto normativo tra il diritto svizzero e l’accordo in questione. La Costituzione federale non definisce espressamente il rapporto gerarchico tra le leggi federali e il diritto internazionale. L’articolo 190 Cost. non offre spunti su come risolvere un conflitto tra una legge federale e una norma di diritto internazionale, altrettanto vincolante per il Tribunale federale e le altre autorità incaricate dell’applicazione del diritto. L’articolo 5 capoverso 4 Cost., sebbene imponga alla Confederazione e ai Cantoni di rispettare il diritto internazionale, stabilisce un principio generale e non una regola concreta per i casi di conflitto.

Fondandosi su tale ordinamento costituzionale, il Tribunale federale ha fissato un ordine prioritario per risolvere eventuali conflitti normativi tra le leggi federali e il diritto internazionale. Nella propria giurisprudenza ha sempre adottato un approccio pragmatico cercando di salvaguardare, per quanto possibile, sia gli impegni internazionali della Svizzera sia il margine di manovra legislativo. In linea con l’articolo 5 capoverso 4 Cost., il Tribunale federale riconosce in genere al diritto internazionale il primato su quello nazionale in caso di conflitto, con alcune eccezioni: se l’Assemblea federale adotta scientemente una legge contraria al diritto internazionale, questa (essendo più recente) è determinante per il Tribunale federale («prassi Schubert»)965. Tuttavia, gli impegni in materia di diritti umani (come quelli della CEDU) prevalgono sempre sulle leggi federali («giurisprudenza PKK»)966. Se ne evince che il Tribunale federale adotta un approccio differenziato nella risoluzione dei conflitti normativi tra leggi federali e diritto internazionale, al fine di tenere conto di principi costituzionali fondamentali. Non esiste dunque un ordine prioritario prestabilito e quindi assoluto. Questo approccio, che consente una ponderazione ragionevole in caso di conflitto normativo, è in linea con l’obiettivo giurisprudenziale di trovare soluzioni pragmatiche e adeguate alla situazione specifica.

965 966 DTF 99 Ib 39 consid. 3 e 4; in part. DTF 138 II 524 consid. 5.3.2.

DTF 125 II 417.

Alla luce di tale ordine prioritario e considerato il primato generale del diritto internazionale, gli eventuali conflitti normativi tra le leggi federali e gli accordi del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) andranno in linea di massima risolti dalle autorità incaricate dell’applicazione del diritto dando la priorità agli impegni derivanti dagli accordi. Già l’approccio attuale garantisce quindi in larga misura il rispetto di tali impegni. Rimane da chiarire se gli impegni derivanti dagli accordi prevalgano anche nel caso in cui il legislatore abbia consapevolmente voluto discostarsene («prassi Schubert»). In due decisioni il Tribunale federale ha lasciato intendere che l’ALC prevale incondizionatamente sul diritto interno e che la prassi Schubert non si applica agli impegni in materia di libera circolazione. Tuttavia, le sue considerazioni sul primato dell’ALC non sono state determinanti in nessuno dei due casi: nella decisione

142 II 35 il Tribunale federale non ha riconosciuto nessun conflitto normativo tra il diritto nazionale e l’ALC per via della mancata applicabilità diretta dell’articolo 121a Cost.; la decisione 148 II 169 riguardava invece il regolamento Dublino III e non l’ALC. In assenza di una giurisprudenza consolidata, questa questione rimane quindi in sospeso.

Per quanto riguarda la risoluzione dei futuri conflitti occorre tenere presente che, con il nuovo meccanismo di composizione delle controversie, il quadro giuridico internazionale cambia rispetto al diritto bilaterale vigente. Se in sede di composizione il tribunale arbitrale constata una violazione di quanto convenuto tra le parti, la parte soccombente è tenuta ad attenersi alla decisione arbitrale. Se tuttavia non ripristina la conformità a quanto convenuto bilateralmente, gli elementi istituzionali prevedono ora che l’altra parte contraente possa adottare misure di compensazione proporzionate, finalizzate a ristabilire un equilibrio nei rapporti bilaterali. Pur permanendo la violazione accertata dal tribunale arbitrale, le misure di compensazione permettono di compensare il pregiudizio provocato. Ciò consente di preservare il funzionamento del pertinente accordo del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) nonostante la violazione. Questo meccanismo offre un nuovo margine di manovra alle parti contraenti che, accettando eventuali misure di compensazione, possono rinunciare unilateralmente all’attuazione della decisione arbitrale e continuare a non adempiere agli impegni derivanti dall’accordo in questione, senza che l’accordo stesso venga messo in discussione. Tutt’al contrario degli accordi di associazione a Schengen/Dublino, che decadono se le parti contraenti non riescono a risolvere un’eventuale controversia sull’applicazione o l’interpretazione di uno degli accordi entro i termini stabiliti, ossia pochi mesi968.

Alla luce di questo nuovo quadro normativo in materia di accordi sul mercato interno, spetterà in ultima istanza al Tribunale federale tenere debito conto, nella sua futura 967 968 DTF 142 II 35 consid. 3.3; 148 II 169 consid. 5.2.

L’art. 10 dell’Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera, l’Unione europea e la Comunità europea, riguardante l’associazione della Svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen (RS 0.362.31) prevede che l’Accordo cessi di essere applicabile se la controversia non viene risolta entro un termine di 90 giorni, prorogabile di 30 giorni. L’art. 7 dell’Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda di asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera (RS 0.142.392.68) prevede che l’Accordo cessi di essere applicabile se la controversia non viene risolta entro un termine di 90 giorni, prorogabile di 90 giorni.

prassi di risoluzione dei conflitti, del margine di manovra convenzionale che in sede di arbitrato consente di rinunciare in via eccezionale ad adempiere a un impegno preso accettando eventuali misure di compensazione. Tale margine verrebbe meno se, in caso di conflitto, agli impegni derivanti dagli accordi fosse accordato il primato incondizionato. Il Consiglio federale ritiene che questo nuovo quadro sarà decisivo nella risoluzione futura dei conflitti normativi in materia di accordi sul mercato interno. Tenere conto del margine di manovra convenzionale rispecchia inoltre la prassi corrente del Tribunale federale, caratterizzata da un approccio differenziato nel risolvere i conflitti tra leggi federali e diritto internazionale. La prassi Schubert potrebbe ad esempio consentire di preservare il margine di manovra convenzionale anche in caso di conflitto normativo, persino in materia di libera circolazione: sulle rigide condizioni previste da tale prassi potrebbero quindi prevalere le disposizioni legislative più recenti anche se in conflitto con gli accordi. Quanto precede si riferisce ai conflitti normativi tra una legge federale e un accordo sul mercato interno. Diversa è la situazione in cui la Svizzera, nel quadro del recepimento dinamico del diritto UE, rifiuta di recepire un atto giuridico dell’UE in uno degli accordi citati nonostante sia tenuta a farlo. In un caso del genere, qualora il tribunale arbitrale constati una violazione dell’obbligo di recepimento, la conformità all’accordo in questione può essere ristabilita solo se le autorità competenti accettano, in un secondo tempo, di recepire l’atto giuridico dell’UE. Se decidono di non recepirlo, l’atto giuridico non viene integrato nell’accordo e la Svizzera non è tenuta a rispettarlo. Una violazione dell’obbligo di recepimento non può essere contestata dinanzi ai giudici svizzeri, anche se accertata dal tribunale arbitrale. La giurisprudenza del Tribunale federale sul rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale non è quindi rilevante nei casi in cui la Svizzera rifiuta di recepire un atto giuridico dell’UE.