Ziff. 2.1.1 Zusammenfassung

Fünf der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) erlauben der Schweiz gegenwärtig eine Teilnahme am Binnenmarkt der EU: das Abkommen über die Freizügigkeit53 (FZA), das Abkommen über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse54 (LandVA), das Abkommen über den Luftverkehr55 (LuftVA), das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen56 (MRA) und das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen57 (Landwirtschaftsabkommen). Diese fünf Binnenmarktabkommen enthalten institutionelle Bestimmungen, welche die Aktualisierung der Abkommen aufgrund der Weiterentwicklung des Rechts der Parteien, ihre Auslegung, ihre Anwendung und Überwachung sowie die Streitbeilegung betreffen. Aktuell sind diese Abkommen statisch, das heisst, ihre Aktualisierung hängt vom Willen der Parteien ab, und die Streitbeilegung erfolgt ausschliesslich auf diplomatischpolitischer Ebene. Mit der statischen Natur der Abkommen ist das Risiko verbunden, dass die Rechtslage in der Schweiz und in der EU als Folge unterschiedlicher Entwicklungen divergiert, was zu Rechtsunsicherheiten führen kann. Da die Streitbeilegung zudem auf die diplomatisch-politische Ebene beschränkt ist, besteht die Gefahr, dass Differenzen zwischen den Parteien ungelöst bleiben.

Im Anschluss an Gespräche, die seit 2006 geführt wurden, nahmen die Schweiz und die EU 2014 Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen auf (s. Ziff. 2.1.2.2). Am 26. Mai 2021 beschloss der Bundesrat, den Entwurf des institu53 54 55 56 57 SR 0.142.112.681 SR 0.740.72 SR 0.748.127.192.68 SR 0.946.526.81 SR 0.916.026.81 tionellen Rahmenabkommens nicht zu unterzeichnen, weil er zum Schluss gekommen war, dass in einigen Schlüsselfragen im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit, dem Lohnschutz und den staatlichen Beihilfen weiterhin substanzielle Differenzen bestanden. Die EU hielt an ihrer Position, die sie bereits während der Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens vertreten hatte, fest und verknüpfte die Aktualisierung der bestehenden Binnenmarktabkommen, den Abschluss neuer Binnenmarktabkommen und die Zusammenarbeit mit der Schweiz in verschiedenen Bereichen wie der Forschung mit der Lösung betreffend die institutionellen Fragen und die staatlichen Beihilfen. Der Bundesrat nahm eine Evaluation seiner Europapolitik vor. Er wollte Lösungen finden, die es ermöglichen, den bilateralen Weg mit der EU zu stabilisieren und weiterzuentwickeln. Insbesondere wollte er der Schweiz eine hindernisfreie Teilnahme am EU-Binnenmarkt in den von den bestehenden Binnenmarktabkommen abgedeckten Bereichen sichern und künftig neue Abkommen abschliessen, sofern sie in ihrem Interesse sind, unter gleichzeitiger Wahrung der Funktionsweise der Institutionen der Schweiz, insbesondere der Grundsätze der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes, und ohne Einschränkung der Zuständigkeiten der Schweizer Gerichte. Der Bundesrat beschloss deshalb, die institutionellen Elemente in einen sektoriellen Paketansatz zu integrieren, den er am 23. Februar 2022 verabschiedete und der als Grundlage für die exploratorischen Gespräche und später für die Verhandlungen mit der EU diente. Anders als beim Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens wollte der Bundesrat die institutionellen Elemente nun jeweils in den verschiedenen Binnenmarktabkommen durch einen sektoriellen Ansatz verankern.

Die zentralen Punkte der ausgehandelten institutionellen Elemente sind die Folgenden:

– Gemäss dem sektoriellen Ansatz wurden die institutionellen Elemente in die bestehenden und künftigen Binnenmarktabkommen sowie analog, soweit für dessen Funktionieren erforderlich, ins Abkommen über die Zusammenarbeit im Gesundheitsbereich integriert. Es gibt kein horizontales Rahmenabkommen mehr, wie es bis 2021 Gegenstand der Verhandlungen war. Dies ermöglicht es, die institutionellen Elemente besser an die Besonderheiten der einzelnen Abkommen anzupassen, den spezifischen Interessen der Schweiz Rechnung zu tragen und neue Verknüpfungen zwischen den bestehenden und künftigen Binnenmarktabkommen im Hinblick auf eine Kündigung zu vermeiden (abgesehen von der Lebensmittelsicherheit, die Teil des Landwirtschaftsabkommens ist). Es gibt somit keine «Super-Guillotine-Klausel».

– Die dynamische Rechtsübernahme beschränkt sich auf den Geltungsbereich und die in den Abkommen definierten Ziele und gewährleistet eine regelmässige Aktualisierung der Binnenmarktabkommen, wodurch die Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt gesichert ist. Für jede Aktualisierung ist weiterhin die Zustimmung der Schweiz und der EU erforderlich (kein Automatismus). Die verfassungsmässigen Verfahren der Schweiz werden eingehalten, insbesondere durch ausreichend lange Fristen. Die wesentlichen Interessen der Schweiz werden durch Ausnahmen gewahrt. Für jedes der Binnenmarktabkommen sind die vitalen Interessen der Schweiz (z. B. Verlage rungspolitik im Bereich Landverkehr, Bestimmungen über die strafrechtliche Landesverweisung, Beschränkung des Daueraufenthalts auf Erwerbstätige und ihre Familienangehörigen, Lohnschutz im Bereich Personenfreizügigkeit und Reservekraftwerke im Bereich Strom) durch entsprechende Ausnahmen abgesichert. Die Rechtsverbindlichkeit dieser Ausnahmen ist klar definiert: Sie unterliegen nicht der dynamischen Rechtsübernahme. Die Rechtsverbindlichkeit der Absicherungen und der Prinzipien im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes ist ebenfalls klar definiert (s. Ziff. 2.3.6.1).

– Der Streitbeilegungsmechanismus legt einen rechtlichen Rahmen fest, der es der Schweiz erlaubt, ihre Rechte wirksam durchzusetzen. Kann während der diplomatisch-politischen Phase im Gemischten Ausschuss (GA) keine Lösung gefunden werden, entscheidet ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht (SchG) über die Streitfälle. Das SchG zieht den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nur dann bei, wenn es um die Auslegung eines unionsrechtlichen Begriffs geht und sofern dies für die Beilegung des Streitfalls relevant und notwendig ist. Ob eine Frage dem EuGH vorgelegt wird, entscheidet das SchG, und der EuGH kann nicht von sich aus in einem Schiedsgerichtsverfahren intervenieren. Auch der Entscheid über den Streitfall obliegt in allen Fällen stets dem SchG.

– Leistet eine Partei dem Entscheid des SchG nicht Folge, müssen die Ausgleichsmassnahmen der anderen Partei verhältnismässig sein und sich auf die Binnenmarktabkommen beschränken. Es ist damit möglich, Ausgleichsmassnahmen im Rahmen eines anderen Binnenmarktabkommens als dem von der Streitigkeit betroffenen Abkommen zu ergreifen (ausser im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens [s. vorletzter Spiegelstrich]). Sie dürfen jedoch nicht in Bereichen getroffen werden, die ausserhalb des Geltungsbereichs der Binnenmarktabkommen liegen, wie bei der Zusammenarbeit im Bereich der Programme. Die Parteien können sich an das SchG wenden, um die Verhältnismässigkeit der Ausgleichsmassnahmen beurteilen zu lassen. Sie können vor dem Inkrafttreten der Ausgleichsmassnahmen das SchG anrufen, um eine Verlängerung der automatischen aufschiebenden Wirkung von drei Monaten bis zum endgültigen Entscheid über die Verhältnismässigkeit zu beantragen.

– Die Parteien behalten die Autonomie ihrer Gerichte betreffend die Auslegung ihres eigenen Rechts. Die Kompetenzen der Schweizer Gerichte und des Bundesgerichts werden durch das Verhandlungsergebnis folglich nicht beeinträchtigt.

– Die einheitliche Auslegung und Anwendung der Abkommen sowie deren Überwachung werden von der Schweiz und der EU jeweils auf dem eigenen Hoheitsgebiet gewährleistet (Zwei-Pfeiler-Modell). Die Zuständigkeiten des Bundesgerichts und der Schweizer Gerichte sowie des EuGH und der Gerichte der Mitgliedstaaten für die Auslegung der Abkommen im Einzelfall bleiben gewahrt.

– Die Hauptverantwortung für die Verwaltung der Abkommen liegt wie bisher bei den GA, in denen die Schweiz und die EU paritätisch vertreten sind und ihre Entscheide einstimmig fällen.

– Die Schweiz kann Einfluss auf den Rechtsetzungsprozess nehmen, indem sie bei allen Rechtsakten, die in den Geltungsbereich der Abkommen fallen, an den Rechtsetzungsverfahren der EU teilnimmt (Decision Shaping).

– Die Schweiz kann zudem Einfluss auf die Gerichtsverfahren der EU nehmen, da sie bei Auslegungsfragen, die sich auf die Schweiz auswirken, beim EuGH Schriftsätze einreichen oder Stellungnahmen abgeben kann.

– Für den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens ist eine Sonderregelung vorgesehen: Aufgrund des Verhandlungsergebnisses besteht das Landwirtschaftsabkommen aus zwei separaten Teilen – einem Agrarteil und einem Teil zur Lebensmittelsicherheit. Die Binnenmarktaspekte sind in Zukunft ausschliesslich im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit enthalten. Im Agrarteil gibt es also keine dynamische Rechtsübernahme, und der Streitbeilegungsmechanismus beschränkt sich auf ein SchG ohne irgendeine Rolle für den EuGH. Ausserdem können Ausgleichsmassnahmen bei Verstössen gegen den Agrarteil nur im Rahmen des Landwirtschaftsabkommens getroffen werden, und bei Streitigkeiten in Bezug auf die anderen Binnenmarktabkommen können keine Ausgleichsmassnahmen im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens getroffen werden.

– Auch für das Gesundheitsabkommen, das ein Kooperations- und kein Binnenmarktabkommen ist, ist eine Sonderregelung vorgesehen: Die institutionellen Elemente wurden im Gesundheitsabkommen analog aufgenommen, soweit sie für das ordnungsgemässe Funktionieren des Abkommens erforderlich sind. Die Elemente der institutionellen Bestimmungen, die nur für die Binnenmarktabkommen relevant sind, wurden entsprechend nicht übernommen oder an das Gesundheitsabkommen angepasst. Für die dynamische Rechtsübernahme und die Streitbeilegung gelten grundsätzlich die gleichen Regeln wie für die Binnenmarktabkommen. Ausgleichsmassnahmen dürfen jedoch als Konsequenz eines allfälligen Streitbeilegungsverfahrens nur innerhalb des Gesundheitsabkommens oder in Bezug auf das dem EUProgrammabkommen angehängte Protokoll zur Beteiligung der Schweiz am mehrjährigen Gesundheitsprogramm der EU getroffen werden.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) die Genehmigung der institutionellen Protokolle des FZA, des LandVA, des LuftVA und des MRA sowie der Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen. Betreffend die Genehmigung des Stromabkommens, des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit und des Gesundheitsabkommens siehe die Ziffern 2.11.1, 2.12.1 bzw. 2.13.1.

Parmi les accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne (UE), cinq permettent actuellement à la Suisse de participer au marché intérieur de l’UE. Il s’agit de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)53, l’accord sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route (ATT)54, l’accord sur le transport aérien (ATA)55, l’accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité (ARM)56 et l’accord relatif aux échanges de produits agricoles (AA)57. Ces cinq accords relatifs au marché intérieur contiennent des dispositions institutionnelles portant sur leur actualisation en fonction de l’évolution du droit des parties, leur interprétation, leur application et surveillance, ainsi que le règlement des différends. À présent, ces accords fonctionnent de manière statique, c’est-à-dire que leur actualisation dépend de la volonté des parties, et le règlement des différends est limité au niveau diplomatico-politique. Étant donné la nature statique des accords, le risque existe de voir la situation juridique en Suisse et au sein de l’UE différer en raison de développements divergents, ce qui peut donner lieu à des incertitudes sur le plan juridique. Aussi, puisque le règlement des différends est limité au niveau diplomatico-politique, les différences entre les parties risquent de rester sans solution. À la suite de discussions remontant à 2006, la Suisse et l’UE ont entamé en 2014 des négociations sur un accord-cadre institutionnel (cf. ch. 2.1.2.2). Le 26 mai 2021, constatant que des divergences substantielles demeuraient sur certains points clés liés à la libre circulation des personnes, à la protection des salaires et aux aides d’État, le Conseil fédéral a décidé de ne pas signer le projet d’accord-cadre institutionnel. Confor53 54 55 56 57 RS 0.142.112.681 RS 0.740.72 RS 0.748.127.192.68 RS 0.946.526.81 RS 0.916.026.81 mément à sa position exprimée lors des négociations sur ce dernier, l’UE lie l’actualisation des accords relatifs au marché intérieur existants, la conclusion de nouveaux accords relatifs au marché intérieur et la coopération avec la Suisse dans divers domaines comme la recherche à la résolution des questions institutionnelles et sur les aides d’État.

Le Conseil fédéral a procédé à une évaluation de sa politique européenne. Il veut trouver des solutions permettant de stabiliser et de développer la voie bilatérale avec l’UE. En particulier, il entend assurer à la Suisse une participation sans entraves au marché intérieur de l’UE dans les secteurs couverts par les accords relatifs au marché intérieur existants et conclure de nouveaux accords à l’avenir, si cela est dans son intérêt, tout en assurant le fonctionnement des institutions suisses, notamment les principes découlant de la démocratie directe, du fédéralisme et de l’indépendance du pays, et sans affecter les compétences des tribunaux suisses. Le Conseil fédéral a alors décidé d’inclure les éléments institutionnels dans une approche sectorielle par paquet qu’il a adoptée le 23 février 2022 et qui a servi de base pour les discussions exploratoires, puis pour les négociations avec l’UE. En plus, contrairement à ce qui était prévu dans le projet d’accord-cadre institutionnel, le Conseil fédéral a décidé de viser à ancrer les éléments institutionnels dans chacun des différents accords relatifs au marché intérieur par le biais d’une approche sectorielle. Les points centraux des éléments institutionnels négociés sont les suivants :

– Conformément à l’approche sectorielle, les éléments institutionnels sont inclus dans les accords relatifs au marché intérieur existants et nouveaux ainsi que, par analogie, dans la mesure où c’est nécessaire pour son fonctionnement, dans l’accord de coopération sur la santé. Il n’y a plus d’accord-cadre horizontal tel qu’il a fait l’objet des négociations jusqu’en 2021. Cela permet de mieux adapter les éléments institutionnels aux spécificités des accords, de prendre en compte les intérêts spécifiques de la Suisse et d’éviter tout nouveau lien concernant la dénonciation entre les accords relatifs au marché intérieur existants et les accords nouveaux (hormis la sécurité des aliments, qui fait partie de l’AA). Il n’y a donc pas de clause « super-guillotine ».

– La reprise dynamique se limite au champ d’application et aux objectifs définis dans les accords et assure l’actualisation régulière des accords relatifs au marché intérieur, sécurisant ainsi la participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE. L’accord de la Suisse et de l’UE reste nécessaire pour chaque actualisation (pas d’automatisme). Les procédures constitutionnelles suisses sont respectées, notamment à travers des délais suffisamment longs. Pour chacun des accords relatifs au marché intérieur, les intérêts essentiels de la Suisse (tels que la politique de transfert de la route vers le rail dans le domaine des transports terrestres, les règles concernant l’expulsion des criminels étrangers, la limitation du séjour permanent aux personnes exerçant une activité professionnelle et aux membres de leur famille, la protection des salaires dans le domaine de la libre circulation des personnes et les centrales de réserve dans le domaine de l’électricité) sont garantis au moyen d’exceptions prévues en ce sens. La valeur juridique de ces exceptions est clairement définie : elles ne sont pas soumises à la reprise dynamique. La valeur juridique des sauvegardes et des principes dans les domaines de la libre circulation des personnes et de la protection des salaires est également clairement définie (cf. ch. 2.3.6.1).

– Le mécanisme de règlement des différends définit un cadre juridique qui permet à la Suisse de faire valoir ses droits de manière efficace. Si une solution ne peut pas être trouvée dans le cadre de la phase diplomatico-politique au sein du comité mixte (CM), un tribunal arbitral (TA) dont la composition est paritaire tranche les différends. Le TA ne soumet une question à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) que lorsque la question porte sur l’interprétation d’une notion de droit de l’UE et pour autant que ce soit pertinent et nécessaire pour la résolution du différend. La décision de soumettre une question à la CJUE est prise par le TA et la CJUE ne peut pas intervenir de sa propre initiative dans une procédure arbitrale. Aussi, la décision sur le différend est dans tous les cas toujours prise par le TA.

– Dans l’hypothèse où l’une des parties ne respecterait pas une décision du TA, les mesures de compensation prises par l’autre partie doivent être proportionnées et sont limitées aux accords relatifs au marché intérieur. Il est ainsi possible d’adopter des mesures de compensation dans le cadre d’un accord relatif au marché intérieur autre que l’accord sur lequel porte le différend (à l’exception de la partie agricole de l’AA [cf. l’avant-dernier élément de l’énumération ci-après]). Elles ne peuvent cependant pas être prises dans des domaines en dehors du champ d’application des accords relatifs au marché intérieur, comme la coopération dans le domaine des programmes. Les parties peuvent s’adresser au TA pour s’assurer de la proportionnalité des mesures de compensation. Dans ce cadre, elles peuvent faire intervenir le TA avant que les mesures de compensation entrent en vigueur, en vue de prolonger l’effet suspensif automatique de trois mois jusqu’à la décision finale sur la proportionnalité.

– Chaque partie conserve l’autonomie de ses tribunaux dans l’interprétation de son propre droit. Les compétences des tribunaux suisses et du Tribunal fédéral ne sont donc pas affectées par le résultat des négociations.

– L’interprétation et l’application uniformes des accords ainsi que leur surveillance sont garanties par la Suisse et l’UE chacune sur leur territoire respectif (modèle à deux piliers). Les compétences du Tribunal fédéral et des tribunaux suisses ainsi que celles de la CJUE et des tribunaux des États membres pour interpréter les accords dans des cas individuels sont préservées.

– La responsabilité principale pour la gestion des accords reste, comme jusqu’à présent, de la compétence des CM, dans lesquels la Suisse et l’UE sont représentées de manière paritaire et prennent les décisions à l’unanimité.

– La Suisse peut exercer une influence sur les procédures législatives de l’UE (decision shaping) pour tous les actes juridiques entrant dans le champ d’application des accords.

– La Suisse peut également exercer une influence sur les procédures juridictionnelles de l’UE, puisqu’elle est habilitée à déposer des mémoires ou des observations auprès de la CJUE à chaque fois qu’est posée une question d’interprétation qui a un impact pour la Suisse.

– Un régime spécifique est prévu pour la partie agricole de l’AA : suite aux négociations, l’AA est composé de deux parties distinctes – la partie agricole et la partie sécurité des aliments. Les aspects relatifs au marché intérieur sont désormais uniquement contenus dans le protocole sur la sécurité des aliments (PSA). La partie agricole ne prévoit donc pas de reprise dynamique et le mécanisme de règlement des différends dans cette partie se limite à un TA, sans aucun rôle pour la CJUE. Aussi, les mesures de compensation en raison d’une violation de la partie agricole peuvent uniquement être prises dans le cadre de l’AA et aucune mesure de compensation ne peut être adoptée dans la partie agricole de l’AA en cas de différend concernant les autres accords relatifs au marché intérieur.

– Un régime spécifique est également prévu pour l’accord sur la santé, qui est un accord de coopération et non un accord relatif au marché intérieur : seuls les éléments institutionnels nécessaires à son bon fonctionnement ont été repris par analogie. Il ne reprend donc pas, ou seulement moyennant des adaptions, les éléments des dispositions institutionnelles qui ne concernent que les accords relatifs au marché intérieur. Concernant la reprise dynamique et le règlement des différends, les règles applicables sont en principe les mêmes que pour les accords relatifs au marché intérieur. Toutefois, des mesures de compensation résultant d’une éventuelle procédure de règlement des différends peuvent être prises uniquement dans le cadre de l’accord sur la santé ou en rapport avec le protocole sur la participation de la Suisse au programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé annexé à l’accord sur les programmes de l’UE.

Le Conseil fédéral considère que le mandat de négociation a été pleinement rempli. Il demande l’approbation des protocoles institutionnels de l’ALCP, de l’ATT, de l’ATA et de l’ARM ainsi que des mesures d’accompagnement avec modification législative dans le cadre de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Concernant l’approbation de l’accord sur l’électricité (AE), du PSA et de l’accord sur la santé, voir les ch. 2.11.1, 2.12.1 et 2.13.1 respectivement.

Tra gli accordi bilaterali esistenti tra la Svizzera e l’UE, cinque permettono attualmente alla Svizzera di partecipare al mercato interno dell’UE. Si tratta dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC)53, dell’Accordo sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia (Accordo sui trasporti terrestri) 54, dell’Accordo sul trasporto aereo55, dell’Accordo sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità (Accordo sull’abolizione degli ostacoli tecnici al commercio, MRA)56 e dell’Accordo sul commercio dei prodotti agricoli (Accordo agricolo)57. Questi cinque accordi relativi al mercato interno contengono disposizioni istituzionali riguardanti il loro aggiornamento in base allo sviluppo del diritto delle Parti contraenti, la loro interpretazione, la loro applicazione, la vigilanza e la composizione delle controversie. Oggi questi accordi funzionano tuttavia in maniera statica, ossia il loro aggiornamento dipende dalla volontà delle Parti e la composizione delle controversie è limitata al livello diplomatico-politico. Ciò comporta il rischio che la situazione giuridica in Svizzera e quella nell’UE comincino a divergere, provocando incertezza del diritto. Inoltre, poiché la composizione delle controversie è limitata al livello diplomatico-politico, le differenze tra le Parti rischiano di rimanere irrisolte. A seguito di alcuni colloqui risalenti al 2006, nel 2014 la Svizzera e l’UE hanno avviato negoziati su un accordo quadro istituzionale (v. n. 2.1.2.2). Il 26 maggio 2021, prendendo atto del perdurare di divergenze sostanziali su determinati punti chiave connessi alla libera circolazione delle persone, alla protezione dei salari e agli aiuti di Stato, il Consiglio federale ha deciso di non firmare il progetto di accordo quadro istituzionale. Da parte sua l’UE, in conformità con la posizione espressa durante i 53 54 55 56 57 RS 0.142.112.681 RS 0.740.72 RS 0.748.127.192.68 RS 0.946.526.81 RS 0.916.026.81 negoziati su quest’ultimo, lega l’aggiornamento degli accordi relativi al mercato interno esistenti, la conclusione di nuovi accordi e la cooperazione con la Svizzera in vari ambiti, tra cui quello della ricerca, alla risoluzione delle questioni istituzionali e concernenti gli aiuti di Stato.

Per individuare soluzioni che permettessero di stabilizzare e di sviluppare la via bilaterale con l’UE, il Consiglio federale ha proceduto allora a una valutazione della propria politica europea. L’obiettivo era assicurare alla Svizzera una partecipazione senza ostacoli al mercato interno dell’UE nei settori oggetto degli accordi esistenti e la possibilità di concludere nuovi accordi, qualora ciò fosse nel suo interesse, continuando a garantire il buon funzionamento delle istituzioni svizzere, in particolare i principi derivanti dalla democrazia diretta, dal federalismo e dall’indipendenza del Paese, e senza intaccare le competenze degli organi giurisdizionali svizzeri. Il Consiglio federale ha deciso pertanto di includere gli elementi istituzionali in un approccio settoriale («a pacchetto») che ha adottato il 23 febbraio 2022 e che ha costituito il punto di partenza per i colloqui esplorativi e poi per i negoziati con l’UE. Inoltre, contrariamente a quanto previsto dal progetto di accordo quadro istituzionale, il Consiglio federale ha scelto di puntare a includere gli elementi istituzionali nei diversi accordi relativi al mercato interno tramite un approccio settoriale.

I punti centrali degli elementi istituzionali negoziati sono elencati di seguito.

– Come stabilito dall’approccio settoriale, gli elementi istituzionali sono stati inclusi negli accordi relativi al mercato interno esistenti e nuovi, oltre che, per analogia e nella misura in cui sia necessario per il suo funzionamento, nell’accordo di cooperazione sulla sanità. Non è più previsto alcun accordo quadro orizzontale simile a quello che è stato oggetto dei negoziati fino al 2021. Ciò permette di adeguare meglio gli elementi istituzionali alle specificità dei singoli accordi, di tenere conto degli interessi della Svizzera e di evitare qualsiasi nuova connessione, per quanto riguarda la denuncia, tra gli accordi relativi al mercato interno esistenti e quelli nuovi (ad eccezione della sicurezza alimentare che fa parte dell’Accordo agricolo). Non c’è dunque alcuna clausola «super ghigliottina».

– Il recepimento dinamico si limita al campo di applicazione e agli obiettivi definiti negli accordi e assicura l’aggiornamento regolare degli accordi relativi al mercato interno garantendo così la partecipazione della Svizzera a quest’ultimo. Ogni aggiornamento continua a richiedere il consenso della Svizzera e dell’UE (non è previsto alcun automatismo). Le procedure costituzionali svizzere sono rispettate, soprattutto attraverso tempi di recepimento sufficientemente lunghi. In ogni accordo relativo al mercato interno gli interessi vitali della Svizzera (p. es. la politica di trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia nel settore dei trasporti terrestri, le disposizioni in materia di espulsione dei criminali stranieri, la limitazione del soggiorno permanente alle persone che esercitano un’attività lucrativa e ai membri delle loro famiglie, la protezione dei salari nell’ambito della libera circolazione delle persone e le centrali di riserva nel settore dell’energia elettrica) sono garantiti attraverso apposite eccezioni. Il valore giuridico di queste ultime è chiaramente definito: esse non sono soggette al recepimento dinamico. Anche il valore giuridico dei meccanismi di salvaguardia e dei principi nell’ambito della libera circolazione delle persone e della protezione dei salari è chiaramente definito (v.

n. 2.3.6.1).

– Il meccanismo di composizione delle controversie definisce un quadro giuridico che permette alla Svizzera di far valere i propri diritti in maniera efficace. Se non è possibile trovare una soluzione in ambito diplomatico-politico in seno al comitato misto, un tribunale arbitrale dalla composizione paritaria viene incaricato di risolvere la controversia. Il tribunale arbitrale sottopone una questione alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) solo quando tale questione riguarda l’interpretazione di una nozione del diritto dell’UE e solo se ciò è pertinente e necessario per la composizione della controversia. La decisione di rivolgersi alla CGUE è presa dal tribunale arbitrale e la CGUE non può intervenire di propria iniziativa in una procedura arbitrale. Inoltre, la decisione finale rispetto alla controversia spetta in ogni caso e sempre al tribunale arbitrale.

– Nell’ipotesi in cui una delle Parti contraenti non rispettasse una decisione del tribunale arbitrale, le misure di compensazione prese dall’altra Parte dovranno essere proporzionate e limitate agli accordi relativi al mercato interno. È dunque possibile che le misure di compensazione siano prese nel quadro di un altro accordo relativo al mercato interno, diverso da quello interessato dalla controversia (resta escluso l’ambito relativo all’agricoltura dell’Accordo agricolo [v. penultimo punto di seguito]). Queste misure non potranno tuttavia coinvolgere settori che esulano dal campo di applicazione degli accordi relativi al mercato interno, come la cooperazione nell’ambito dei programmi. Le Parti potranno rivolgersi al tribunale arbitrale per chiedere una valutazione della proporzionalità delle misure di compensazione. In questo quadro, potranno far intervenire il tribunale prima dell’effettiva entrata in vigore delle misure di compensazione per prolungare l’effetto sospensivo automatico di tre mesi fino alla decisione finale relativa alla proporzionalità.

– Ogni Parte mantiene l’autonomia dei propri organi giurisdizionali nell’interpretazione del proprio diritto. Le competenze degli organi giurisdizionali svizzeri e del Tribunale federale non sono dunque pregiudicate dall’esito dei negoziati.

– L’interpretazione uniforme e l’applicazione armonizzata degli accordi nonché la vigilanza su questi ultimi sono garantite dalla Svizzera e dall’UE nei rispettivi territori (modello a due pilastri). Le competenze del Tribunale federale e degli altri organi giurisdizionali svizzeri nonché quelle della CGUE e degli organi giurisdizionali degli Stati membri per quanto riguarda l’interpretazione degli accordi in casi specifici sono salvaguardate.

– La responsabilità principale della gestione degli accordi resta, come è stato finora, dei comitati misti, nei quali la Svizzera e l’UE sono rappresentate in maniera paritaria e prendono le decisioni all’unanimità.

– La Svizzera può esercitare la propria influenza sull’iter legislativo dell’UE («decision shaping») nel caso di tutti gli atti giuridici che rientrano nel campo di applicazione degli accordi.

– La Svizzera può inoltre influenzare le procedure giurisdizionali dell’UE depositando memorie o osservazioni dinanzi alla CGUE nel caso in cui venga sollevata una questione di interpretazione che abbia un impatto sulla Svizzera.

– Un regime specifico è previsto nella parte relativa all’agricoltura dell’Accordo agricolo: come risultato dei negoziati, quest’ultimo si compone di due parti distinte, la parte agricola e quella sulla sicurezza alimentare. Gli aspetti riguardanti il mercato interno sono contenuti unicamente nel Protocollo sulla sicurezza alimentare. La parte agricola non prevede dunque alcun recepimento dinamico e il meccanismo di composizione delle controversie in questa parte si limita a un tribunale arbitrale e non prevede alcun ruolo per la CGUE. Le misure di compensazione connesse a una violazione di questa parte potranno essere prese solo nel quadro dell’Accordo agricolo e nessuna misura di compensazione potrà essere adottata nella parte relativa all’agricoltura dell’Accordo in questione in caso di controversia riguardante altri accordi relativi al mercato interno.

– Anche per l’Accordo sulla sanità, che è un accordo di cooperazione e non un accordo relativo al mercato interno, è previsto un regime specifico: gli elementi istituzionali sono stati inseriti nell’Accordo sulla sanità per analogia, nella misura in cui essi sono necessari per il buon funzionamento dell’accordo. Pertanto, gli elementi delle disposizioni istituzionali che sono rilevanti solo per gli accordi relativi al mercato interno non sono stati ripresi o sono stati adeguati all’Accordo sulla sanità. Per il recepimento dinamico e la composizione delle controversie valgono in linea di principio le stesse regole applicabili agli accordi relativi al mercato interno. Tuttavia, eventuali misure di compensazione conseguenti a una procedura di composizione delle controversie possono essere adottate esclusivamente nell’ambito dell’Accordo sulla sanità o in relazione al protocollo allegato all’Accordo sui programmi UE concernente la partecipazione della Svizzera al programma pluriennale dell’UE sulla sanità.

Il Consiglio federale ritiene che il mandato negoziale sia stato pienamente adempiuto. Chiede, nell’ambito della parte relativa alla stabilizzazione del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III), l’approvazione dei protocolli istituzionali dell’ALC, dell’Accordo sui trasporti terrestri, dell’Accordo sul trasporto aereo e del MRA nonché misure di accompagnamento con modifica legislativa. Per quanto riguarda l’approvazione dell’Accordo sull’energia elettrica, del Protocollo sulla sicurezza alimentare e dell’Accordo sulla sanità, si vedano rispettivamente i numeri 2.11.1, 2.12.1 e 2.13.1.