Ziff. 2.13.1 Zusammenfassung

Gesundheitskrisen machen nicht vor Grenzen Halt. Eine diesbezügliche Zusammenarbeit ist daher zentral – auf globaler, aber auch auf regionaler Ebene. Seit 2008 strebt die Schweiz zum besseren Schutz der Schweizer Bevölkerung eine engere Zusammenarbeit mit der EU im Gesundheitsbereich an. Dazu möchte sie sich an den europäischen Mechanismen zur Bewältigung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsbedrohungen, am Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und am Mehrjahresprogramm der EU im Gesundheitsbereich beteiligen können.

2018 stand die Schweiz kurz vor dem Abschluss eines Abkommens, das die Beteiligung an den oben genannten Instrumenten vorsah. Es scheiterte letztlich jedoch an der fehlenden Einigung zwischen der Schweiz und der EU über die institutionellen Fragen.

Eine Zusammenarbeit war deshalb nicht möglich, so dass die Schweiz im zentralen Bereich der epidemiologischen Überwachung keinen Zugang zu den Informationen und Mechanismen in der EU erhielt. Während der Covid-19-Pandemie musste die Schweiz die EU um einen ad-hoc-Zugang ersuchen, um sich an bestimmten Gesundheitssicherheitsmechanismen der EU beteiligen zu können. Dieser inhaltlich und zeitlich beschränkte Zugang, den die EU der Schweiz in diesem besonderen Kontext gewährte, erwies sich als klarer Vorteil, da er in einer sehr schwierigen epidemiologischen Lage eine wirksamere Reaktion ermöglichte. Seit August 2023 verfügt die Schweiz jedoch über keinen Zugang mehr.

Vor dem Hintergrund des nachgewiesenen Nutzens einer engeren Zusammenarbeit haben die Schweiz und die EU vereinbart, ein Gesundheitsabkommen in den Paketansatz aufzunehmen. Ziel ist es, die Zusammenarbeit mit der EU im prioritären Bereich der Gesundheitssicherheit zu formalisieren, um den Schutz der Schweizer Bevölkerung vor epidemiologischen Risiken in einer schweren Gesundheitskrise zu erhöhen und die Entstehung solcher Krisen verhindern zu können.

Entsprechend dem Schweizer Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 beschränkt sich das Gesundheitsabkommen auf den Bereich der Gesundheitssicherheit und ermöglicht der Schweiz den umfassenden Zugang:

– zu den Gesundheitssicherheitsmechanismen der EU;

– und zum ECDC.

Das Gesundheitsabkommen gewährleistet der Schweiz einen direkten und ständigen Zugang zu den Frühwarnsystemen der EU und ermöglicht ihr so, rasch alle erforderlichen Informationen zu epidemiologischen Entwicklungen zu erhalten, beispielsweise im Fall einer Epidemie oder bei Ausbreitung einer neuen Virusvariante in einem europäischen Land. Es erleichtert den Austausch mit den EU-Mitgliedstaaten und verbessert die Fachkompetenzen und Instrumente der Schweiz, so dass sie durch erhöhte Frühwarn- und Reaktionsfähigkeit im Bereich der epidemiologischen Überwachung geeignete Massnahmen zum besseren Schutz ihrer Bevölkerung treffen kann. Das Gesundheitsabkommen gewährleistet auch Zugang zu den Netzwerken und Informatio nen des ECDC im Bereich übertragbarer Krankheiten, einschliesslich Antibiotikaresistenzen. Zudem sieht das Abkommen vor, dass die Schweiz auf Wunsch fallweise an gemeinsamen Beschaffungsverfahren für medizinische Gegenmassnahmen teilnehmen kann, was im Zusammenhang mit der Versorgungssicherheit interessant sein könnte.

Mit diesem Abkommen hat die Schweiz im Bereich der Gesundheitssicherheit, der durch das Abkommen abgedeckt wird, grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten wie die EU-Mitgliedstaaten. Die Schweiz ist insbesondere verpflichtet, relevante Informationen zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen bereitzustellen und sich finanziell an den entsprechenden Mechanismen zu beteiligen. Im Gegenzug erhält die Schweiz umfassenden Zugang zu den epidemiologischen Daten der EU-Mitgliedstaaten und kann am Austausch von Fachinformationen im Rahmen der verschiedenen Gesundheitssicherheitsmechanismen teilnehmen. Dies soll dazu beitragen, die Expertise in der Schweiz zu stärken. Die Schweiz wird weiterhin eigenständig über allfällige Massnahmen zur Verhütung und Bewältigung von Epidemien in der Schweiz entscheiden. Das Abkommen konzentriert sich auf den für die Schweiz prioritären Bereich der Gesundheitssicherheit, damit sie ihre Bevölkerung besser vor schwerwiegenden Gesundheitsbedrohungen schützen kann. Andere Bereiche der Gesundheitspolitik wie Tabak oder die Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung fallen nicht in den Geltungsbereich des Gesundheitsabkommens. Das Abkommen sieht jedoch die Möglichkeit einer künftigen Ausweitung auf andere Gesundheitsbereiche vor, sofern dies im Interesse beider Parteien liegt. Eine solche Ausweitung des Geltungsbereichs kann in der Schweiz nur gemäss den üblichen innerstaatlichen Verfahren zur Genehmigung der Revision völkerrechtlicher Verträge erfolgen, einschliesslich der Konsultation der mitinteressierten Akteure. Wie im Schweizer Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 vorgesehen, werden die institutionellen Elemente analog – soweit für das ordnungsgemässe Funktionieren des Abkommens erforderlich – in das Gesundheitsabkommen übernommen. Die Beteiligung der Schweiz am Mehrjahresprogramm der EU im Gesundheitsbereich (derzeit «EU4Health») wird in einem separaten Abkommen geregelt. Hintergrund ist der Entscheid, die Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen in Protokollen zum EU-Programmabkommen (EUPA) zu regeln, um Kohärenz zu gewährleisten. In beiden Abkommen sind Bestimmungen vorgesehen, um ihr ordnungsgemässes Funktionieren zu gewährleisten und ihre Beziehungen zueinander zu regeln. So ist beispielsweise der Geltungsbereich des Gesundheitsabkommens massgebend für den Umfang der Beteiligung der Schweiz am Mehrjahresprogramm der EU im Gesundheitsbereich. Das Protokoll 3 zum EUPA über die Beteiligung der Schweiz am Programm «EU4Health» (Protokoll EU4Health) sieht vor, dass die Schweiz ab dem 1. Januar des auf das Inkrafttreten des Gesundheitsabkommens folgenden Jahres am Programm teilnehmen kann. Da das Abkommen jedoch nicht vor dem 31. Dezember 2026 in Kraft treten wird, wird die Schweiz nicht am Programm «EU4Health» für den Zeitraum 2021–2027 teilnehmen können. Wenn sich die Schweiz am nachfolgenden Gesundheitsprogramm (2028–2034) beteiligen möchte, ist gemäss den üblichen Verfahren für völkerrechtliche Verträge ein neues Protokoll zum EUPA auszuhandeln. Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Weiterentwicklungsteils des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) die Genehmigung des Gesundheitsabkommens.

Les risques sanitaires ne s’arrêtent pas aux frontières. La coopération dans ce domaine est donc essentielle – au niveau global, mais également au niveau régional. Depuis 2008, la Suisse vise une collaboration plus étroite avec l’UE dans le domaine de la santé afin de renforcer la protection de la population suisse. À cette fin, l’objectif était de permettre la participation de la Suisse aux mécanismes européens de gestion des menaces transfrontières graves pour la santé, au Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) et au programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé.

En 2018, la Suisse était proche de finaliser un accord qui prévoyait la participation aux éléments susmentionnés, mais cet accord n’a pu voir le jour en raison des désaccords sur les questions institutionnelles entre la Suisse et l’UE. La collaboration est donc restée en suspens, privant la Suisse du bénéfice des informations et des mécanismes disponibles au sein de l’UE dans le domaine essentiel de la surveillance épidémiologique. Lors de la pandémie de COVID-19, la Suisse a dû demander à l’UE un accès ad hoc afin de participer à certains mécanismes de sécurité sanitaire de l’UE. Cet accès ad hoc et limité, que l’UE a alors accepté de donner à la Suisse dans ce contexte unique, s’est avéré être un atout certain pour permettre une réaction plus efficace dans une situation épidémiologique d’envergure. Depuis août 2023, la Suisse ne dispose plus d’aucun accès.

Fort de ce constat des bénéfices d’une coopération plus étroite, la Suisse et l’UE ont décidé d’inclure un accord sur la santé dans l’approche par paquet. L’objectif étant de formaliser la coopération avec l’UE dans le domaine prioritaire de la sécurité sanitaire, pour renforcer la protection de la population suisse des risques épidémiologiques dans le contexte d’une crise sanitaire grave, mais également afin de pouvoir prévenir l’émergence de telles crises.

Conformément au mandat de négociation suisse du 8 mars 2024, l’accord sur la santé se limite à la sécurité sanitaire et garantit à la Suisse un plein accès :

– aux mécanismes de sécurité sanitaire de l’UE ;

– et à l’ECDC.

L’accord sur la santé assure à la Suisse un accès direct et permanent aux systèmes d’alerte précoce de l’UE et lui permet ainsi d’obtenir rapidement toutes les informations nécessaires sur les développements épidémiologiques, par exemple lors d’une épidémie ou quand un nouveau variant d’un virus se propage dans un pays européen. Il facilite les échanges avec les États membres de l’UE et renforce l’expertise et les instruments à disposition de la Suisse pour prendre les mesures appropriées afin de mieux protéger sa population via une capacité accrue d’alerte précoce et de réaction dans le domaine de la surveillance épidémiologique. L’accord sur la santé garantit également l’accès aux réseaux et informations d’ECDC dans le domaine des maladies transmissibles, y compris la résistance aux antimicrobiens. L’accord prévoit également que la Suisse, si elle le souhaite, pourrait participer au cas par cas aux procédures de passation conjointe de marché dans le domaine des contre-mesures médicales, ce qui pourrait être intéressant dans le contexte de la sécurité de l’approvisionnement. Avec cet accord, la Suisse bénéficie généralement des mêmes droits et obligations que les États membres de l’UE dans le domaine de la sécurité sanitaire couvert par l’accord. La Suisse devra notamment fournir les informations pertinentes dans le domaine des menaces transfrontières graves pour la santé et contribuer financièrement aux mécanismes pertinents. En échange, elle bénéficiera d’un accès complet aux données épidémiologiques des États membres de l’UE et pourra participer aux échanges d’informations entre experts au sein des différents mécanismes de sécurité sanitaire. Cela contribuera à renforcer l’expertise disponible en Suisse. La Suisse continuera de décider de manière autonome des mesures à prendre pour endiguer une épidémie sur son territoire.

L’accord se concentre sur la sécurité sanitaire, qui était la priorité de la Suisse afin de mieux protéger sa population des risques sanitaires graves. D’autres domaines qui appartiennent à la politique de santé, comme le tabac ou les droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers, ne font pas partie du champ d’application de l’accord sur la santé. Toutefois, l’accord prévoit la possibilité d’une extension future à d’autres domaines de la santé, pour autant que celle-ci soit dans l’intérêt des deux parties. Une telle extension du champ d’application n’est possible en Suisse que dans le respect des procédures nationales usuelles visant à approuver la révision de traités internationaux ; la consultation des acteurs intéressés en fait partie. Comme prévu dans le mandat de négociation suisse du 8 mars 2024, l’accord sur la santé reprend les éléments institutionnels par analogie, ce qui veut dire que ces éléments sont repris dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement de l’accord. Concernant la participation de la Suisse au programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé (actuellement « EU4Health »), elle est réglée dans un accord séparé. En effet, il a été décidé que la participation de la Suisse aux différents programmes de l’UE sera maintenant réglée dans des protocoles à l’accord sur les programmes de l’UE (EUPA) pour assurer une cohérence. Néanmoins, des dispositions sont prévues dans ces deux accords pour en assurer le bon fonctionnement et régler les relations entre eux. Par exemple, le champ d’application de l’accord sur la santé conditionne l’étendue de la participation de la Suisse au programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé. Le protocole 3 de l’EUPA concernant la participation de la Suisse au programme « EU4Health » (protocole EU4Health) prévoit que la Suisse peut participer au programme à partir du 1er janvier de l’année qui suit l’entrée en vigueur de l’accord sur la santé. Toutefois, comme ce dernier n’entrera pas en vigueur avant le 31 décembre 2026, la Suisse ne sera pas en mesure de participer au programme « EU4Health » qui couvre la période 2021–2027. Si la Suisse souhaite participer au programme suivant (2028–2034), un nouveau protocole au EUPA devra être négocié suivant les procédures usuelles pour les traités internationaux. Le Conseil fédéral considère que le mandat de négociation a été pleinement rempli. Il demande l’approbation de l’accord sur la santé dans le cadre de la partie sur le développement du paquet Suisse-UE (Bilatérales III).

I rischi sanitari non si fermano alle frontiere, rendendo essenziale la cooperazione a livello sia globale che regionale. Dal 2008, la Svizzera punta a rafforzare la collaborazione con l’UE in campo sanitario per accrescere la protezione della propria popolazione. In quest’ottica, l’obiettivo è quello di permettere la partecipazione della Svizzera ai meccanismi europei di gestione delle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero, al Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) e al programma pluriennale dell’UE per la salute.

Nel 2018, la Svizzera era vicina alla conclusione di un accordo che prevedeva la partecipazione agli strumenti sopra menzionati, ma tale accordo non ha potuto essere raggiunto a causa di divergenze su questioni istituzionali tra la Svizzera e l’UE. La cooperazione non è dunque stata possibile, privando così la Svizzera dei vantaggi derivanti dalle informazioni e dai meccanismi disponibili all’interno dell’UE nell’importante ambito della sorveglianza epidemiologica. Durante la pandemia di COVID19, il nostro Paese ha dovuto richiedere all’UE un accesso ad hoc per partecipare a determinati meccanismi di sicurezza sanitaria dell’Unione. Tale accesso, limitato nel tempo e concesso dall’UE in questo contesto unico, si è rivelato un vantaggio decisivo per consentire una risposta più efficace in una situazione epidemiologica difficile. Dall’agosto del 2023, tuttavia, la Svizzera non dispone più di tale accesso. Consapevoli dei vantaggi di una cooperazione più stretta, la Svizzera e l’UE hanno deciso di includere un accordo sulla sanità nell’approccio «a pacchetto». L’obiettivo è formalizzare la cooperazione con l’UE nel settore chiave della sicurezza sanitaria, al fine di rafforzare la protezione della popolazione svizzera dai rischi epidemiologici nel contesto di una grave emergenza sanitaria, ma anche di poter prevenire l’insorgere di tali emergenze.

Conformemente al mandato negoziale svizzero dell’8 marzo 2024, l’Accordo sulla sanità si limita alla sicurezza sanitaria e garantisce alla Svizzera un ampio accesso:

– ai meccanismi di sicurezza sanitaria dell’UE;

– all’ECDC.

L’Accordo sulla sanità assicura alla Svizzera un accesso diretto e permanente ai sistemi di allarme rapido dell’UE, consentendole così di ottenere tempestivamente tutte le informazioni necessarie sugli sviluppi epidemiologici, per esempio in caso di epidemia o quando una nuova variante virale si diffonde in un Paese europeo. Inoltre, facilita gli scambi con gli Stati membri dell’UE e potenzia le competenze e gli strumenti a disposizione della Svizzera, che può quindi adottare misure adeguate per proteggere la popolazione grazie a una maggiore capacità di allarme rapido e di reazione nel campo della sorveglianza epidemiologica. L’Accordo sulla sanità garantisce anche l’accesso alle reti e alle informazioni dell’ECDC nell’ambito delle malattie trasmissibili, compresa la resistenza agli antimicrobici. Prevede inoltre che la Svizzera, qualora lo desideri, possa partecipare, caso per caso, alle procedure di aggiudicazione congiunta nel settore delle contromisure mediche, un’opportunità potenzialmente rilevante per la sicurezza dell’approvvigionamento. In forza di questo Accordo, la Svizzera ha in generale gli stessi diritti e obblighi degli Stati membri dell’UE nell’ambito della sicurezza sanitaria previsto dall’Accordo. La Svizzera dovrà in particolare fornire le informazioni rilevanti in merito alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero e contribuire finanziariamente ai relativi meccanismi. In cambio, beneficerà di un accesso completo ai dati epidemiologici degli Stati membri dell’UE e potrà partecipare agli scambi di informazioni tra esperti nell’ambito dei diversi meccanismi di sicurezza sanitaria. Ciò contribuirà ad ampliare il know-how elvetico. La Svizzera continuerà a decidere in modo autonomo le misure da adottare per contenere un’epidemia sul proprio territorio.

L’Accordo è incentrato sulla sicurezza sanitaria – priorità della Svizzera al fine di proteggere meglio la popolazione da gravi minacce per la salute. Altri ambiti di politica sanitaria, come il tabacco o i diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, non rientrano nel campo d’applicazione dell’Accordo. Quest’ultimo prevede comunque la possibilità di un’estensione futura ad altri ambiti della sanità, purché ciò sia nell’interesse di entrambe le parti. Una tale estensione del campo d’applicazione è possibile solo a condizione che in Svizzera si eseguano le consuete procedure interne di approvazione del riesame dei trattati internazionali, compresa la consultazione degli attori interessati. Come previsto dal mandato negoziale svizzero dell’8 marzo 2024, l’Accordo sulla sanità riprende gli elementi istituzionali per analogia, ovvero nella misura necessaria a garantire il buon funzionamento dell’Accordo. La partecipazione della Svizzera al programma pluriennale dell’UE per la salute (attualmente «EU4Health») è disciplinata in un accordo separato. Di fatto, per una questione di coerenza si è deciso che la partecipazione della Svizzera ai vari programmi dell’UE sarà ora disciplinata nei protocolli dell’Accordo sui programmi dell’UE (EUPA). Entrambi gli accordi contengono disposizioni volte a garantirne il buon funzionamento e a disciplinare i rapporti tra di essi. Il campo d’applicazione dell’Accordo sulla sanità determina, per esempio, la portata della partecipazione della Svizzera al programma pluriennale dell’UE per la salute. Il Protocollo 3 dell’EUPA concernente la partecipazione della Svizzera al programma EU4Health (Protocollo EU4Health) prevede che la Svizzera possa partecipare al programma a partire dal 1° gennaio dell’anno successivo all’entrata in vigore dell’Accordo sulla sanità. Tuttavia, poiché l’Accordo non entrerà in vigore prima del 31 dicembre 2026, la Svizzera non potrà partecipare al programma EU4Health per il periodo 2021–2027. Se intenderà aderire al programma per la salute successivo (2028–2034), occorrerà negoziare un nuovo Protocollo dell’EUPA secondo le consuete procedure per i trattati internazionali. Il Consiglio federale ritiene che il mandato negoziale sia stato pienamente adempiuto. Chiede l’approvazione dell’Accordo sulla sanità nell’ambito della parte relativa allo sviluppo del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III).