Ziff. 1.1 Einführung und Ausgangslage: Schweizer Europapolitik

Die Schweiz und die Welt erleben eine Zeit der wegbrechenden Sicherheiten. Dieser Eindruck drängt sich ob mancher Entwicklungen der vergangenen Jahre auf. In der wirtschaftlichen Sphäre drohen eine Fragmentierung der internationalen Ordnung, eine Zunahme handelspolitischer Spannungen sowie ein Rückfall in Industriepolitik und Protektionismus. Derweil schaffen technische Entwicklungen wie die künstliche Intelligenz zwar neue wirtschaftliche Chancen, aber auch neue Unsicherheiten. Die Covid-19-Pandemie zeigte ab 2020, wie verwundbar wir auch im 21. Jahrhundert angesichts grenzüberschreitender Gefahren sind. 2022 ist mit dem Angriff Russlands auf die Ukraine der Krieg nach Europa zurückgekehrt. Auch an anderen Orten eskalierten Konflikte, etwa im Nahen Osten. Eine neue Ära der Machtpolitik bricht an, in der Grossstaaten sich wieder einzig nach dem Recht des Stärkeren gebaren. Das Problem des Klimawandels ist nach wie vor ungelöst. Und die Innenpolitik etlicher entwickelter Demokratien leidet unter wachsender Unzufriedenheit und Polarisierung sowie unter einer wachsenden Staatsschuld, deren drückende Last ihrerseits die Unzufriedenheit und Polarisierung weiter anheizt.

Die Schweiz ist in vieler Hinsicht in einer besseren Lage als andere Länder. Dennoch spürt man auch hierzulande, wie die Welt unsicherer und unberechenbarer geworden ist. Dabei hat die Schweiz ihr Schicksal nicht immer vollständig selbst in der Hand, sondern sieht sich globalen Trends, vermehrter Machtpolitik und den Vorgaben der Geografie gegenüber. Sie muss ihre unbestreitbaren Stärken ausspielen, das Beste aus der Situation machen und sich absichern, wo dies möglich ist und wo es wirklich zählt. Dazu gehören an vorderster Stelle stabile Beziehungen zur Europäischen Union (EU). Für die Schweiz, im Herzen Europas gelegen, ist die EU mit ihren 450 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern von entscheidender Bedeutung. Dies gilt besonders mit Blick auf ihren Binnenmarkt. Die EU ist mit Abstand die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz. Der Warenhandel ist fünfmal grösser als mit den USA und neunmal grösser als mit China. Der Binnenmarkt erlaubt es den Menschen und den Unternehmen in Europa, von Freiheiten und Effizienzgewinnen zu profitieren, wie sie in dem von kleinen und mittelgrossen Staaten geprägten Erdteil sonst nicht möglich wären. Auch auf anderen Gebieten, etwa im Bereich Justiz und Inneres, sind die im Rahmen der EU geschaffenen Strukturen von grösster wirtschaftlicher, migrations- und sicherheitspolitischer Tragweite für die Schweiz. Bei all ihren Errungenschaften ist die EU indessen nicht ohne Mängel. Zu den häufig genannten Kritikpunkten gehört etwa, dass die wirtschaftliche Integration noch immer nicht weit genug gehe, womit die EU gegenüber dynamischeren Wirtschaftsräumen in den Rückstand gerate, dass die Integration der vergangenen Jahrzehnte von einer zu wenig demokratischen und zu zentralistischen Entscheidfindung geprägt gewesen sei oder dass die EU zu Überregulierung tendiere. Die Geschichte der EU ist eine Geschichte von Erfolgen, aber auch von Unzulänglichkeiten. Aus Krisen ist die Union aber bisher immer wieder gestärkt hervorgegangen. In dieser komplexen Ausgangslage will der Bundesrat die Beziehungen zur EU stabilisieren und weiterentwickeln und dabei Kontinuität wahren. Er will nicht weiter gehen, als nötig ist, um die wesentlichen Interessen der Schweiz zu wahren. Weder ein Alleingang noch ein Beitritt zur EU oder andere Optionen wie eine Integration in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) oder eine reine Freihandelsbeziehung können aus Sicht des Bundesrates die Interessen der Schweiz im gleichen Mass wahren. Die Schweiz ist geografisch, kulturell, sprachlich und ideell ein zutiefst europäisches Land. Gleichzeitig machen die institutionellen Partikularitäten ihres Staatswesens wie die direkte Demokratie oder der Föderalismus eine EU-Mitgliedschaft schwer vorstellbar. An der Zusammenarbeit in Europa teilhaben und ihren Beitrag dazu leisten, ohne dabei die staatlichen Eigenheiten zu verlieren – in diesem Spannungsfeld bewegt sich die schweizerische Europapolitik seit Jahrzehnten. Es ist dies gleichsam der rote Faden in den Beziehungen der Schweiz zur EU.1 Einen ersten Versuch zur Lösung des Dilemmas machte die Schweiz schon wenige Jahre nach der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) – Vorgängerorganisation der heutigen EU –, indem sie ein Assoziierungsgesuch stellte. Das Gesuch von 1961 erfolgte im Zusammenspiel mit anderen Mitgliedstaaten der im Vorjahr geschaffenen Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Die Assoziierung kam nicht zustande. Stattdessen nahmen die EFTA-Mitgliedstaaten Island, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und Schweiz sowie das in der EFTA mitwirkende Finnland Verhandlungen über jeweils eigenständige Freihandelsabkommen mit der EWG auf. Jenes der Schweiz2 wurde 1972 unterzeichnet und schweizerischerseits im gleichen Jahr in einer Volksabstimmung von 72,5 Prozent der Stimmenden und sämtlichen Ständen gutgeheissen. Das Abkommen belebte rasch den Handel zwischen der Schweiz und der EWG. Es stellte aber einen Ordnungsrahmen dar, der weniger tief ging als die Entwicklungen innerhalb der EWG. Während sich das Freihandelsabkommen auf den Abbau von Zöllen und Kontingenten beschränkte, hatte der Vertragspartner 1968 eine Zollunion eingerichtet (d. h. nicht nur die Binnenzölle abgeschafft, sondern auch einen einheitlichen Aussenzoll gesetzt) und schickte sich an, einen gemeinsamen Markt zu schaffen. In den Achtzigerjahren beschleunigten sich die Bestrebungen für einen Binnenmarkt mit vier Freiheiten für den Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital. Um nicht ins Hintertreffen zu geraten, intensivierte die EFTA ab 1984 ihre Beziehungen zur EWG (Luxemburger Prozess) und verhandelte mit ihr ab 1990 über die Gründung des EWR. Mit dem EWR sollten die EFTA-Mitgliedstaaten an einem Grossteil des gerade entstehenden EUBinnenmarkts partizipieren. Der «Europäische Wirtschaftsraum» wurde schliesslich 1 2 S. Bericht des Bundesrates «Lagebeurteilung Beziehungen Schweiz–EU» vom 9. Juni

2023 in Erfüllung der Postulate 13.3151 Aeschi Thomas vom 20. März 2013, 14.4080 Grüne Fraktion vom 8. Dezember 2014, 17.4147 Naef vom 14. Dezember 2017, 21.3618 Sozialdemokratische Fraktion vom 1. Juni 2021, 21.3654 Cottier vom 8. Juni 2021, 21.3667 Grüne Fraktion vom 9. Juni 2021, 21.3678 Fischer Roland vom 10. Juni 2021, 21.4450 Z’graggen vom 15. Dezember 2021, 22.3172 Maître vom 16. März 2022 und der Motion 21.4184 Minder vom 30. September 2021.

Abkommen vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, SR 0.632.401.

per 1. Januar 1994 Wirklichkeit. Das EWR-Abkommen3 war am 2. Mai 1992 unterzeichnet worden, scheiterte in der Schweiz aber in der Volksabstimmung vom 6. Dezember desselben Jahres (Volk: 50,3 % Nein; Stände: 16,0 Nein). Die drei anderen der nunmehr noch vier EFTA-Mitgliedstaaten – Island, Liechtenstein und Norwegen

– traten dem EWR dagegen bei.

In dieser veränderten Situation, und weil das Freihandelsabkommen von 1972 die Bedürfnisse der Schweizer Wirtschaft nicht genügend abdeckte, wählte die Schweiz einen neuen Ansatz. Sie verhandelte mit der EU fortan bilateral – das heisst nicht im EFTA-Verbund – und sektoriell – das heisst über eine Beteiligung am EUBinnenmarkt lediglich in bestimmten Bereichen von gemeinsamem Interesse. Nach langen Verhandlungen konnte am 21. Juni 1999 ein Paket von sieben sektoriellen Abkommen abgeschlossen werden, die Bilateralen I (Personenfreizügigkeit4, technische Handelshemmnisse5, öffentliches Beschaffungswesen6, Landwirtschaft7, Forschung8, Luftverkehr9 und Landverkehr10). Bei einigen davon handelte es sich um Binnenmarktabkommen, bei anderen um Kooperationsabkommen mit der EU. Das Paket wurde am 21. Mai 2000 vom Volk im Rahmen eines fakultativen Referendums mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 67,2 Prozent gutgeheissen. Es folgte ein Paket von neun weiteren Abkommen, die Bilateralen II, die am 26. Oktober 2004 unterzeichnet wurden (Schengen11/Dublin12, Zinsbesteuerung [heute: automatischer Informations- 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, ABl. L 1 vom 3.1.1994, S. 3. Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, SR 0.142.112.681.

Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen, SR 0.946.526.81. Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens, SR 0.172.052.68. Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, SR 0.916.026.81.

Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Europäischen Gemeinschaften über die wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit (mit Anhängen und Schlussakte), SR 0.420.513.1 (ursprüngliches Forschungsabkommen der Bilateralen I, ausgelaufen am 31. Dezember 2002, danach mehrere Folgeabkommen). Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr, SR 0.748.127.192.68.

Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse, SR 0.740.72.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, SR 0.362.31.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR 0.142.392.68. austausch]13, Betrugsbekämpfung14, landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte15, Kultur16, Umwelt17, Statistik18, Ruhegehälter19 und Bildung/Berufsbildung/Jugend20). Sieben Abkommen unterstanden dem fakultativen Referendum, das indes einzig gegen die Assoziierungsabkommen zu Schengen/Dublin ergriffen wurde. Das Volk nahm diese am 5. Juni 2005 mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen an. Zu den beiden Paketen kommen weitere ältere und jüngere Abkommen der Schweiz mit der EU von unterschiedlichem Gewicht. Der sogenannte bilaterale Weg beruht heute auf einem Netz von über hundert Abkommen.21 Mit den Jahren ist zwischen der Schweiz und der EU somit eine einzigartige Zusammenarbeitsordnung entstanden. Für die EU hatte diese allerdings stets einen provisorischen Charakter, da sie von einer letztendlichen Mitgliedschaft der Schweiz ausging – dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines vormals eingereichten Beitrittsgesuchs der Schweiz, das der Bundesrat schliesslich am 27. Juli 2016 zurückzog. Dass die EU auch nach dem Rückzug des Gesuchs grundsätzlich mit einer Weiterführung des bilateralen Wegs einverstanden war, stellt alles 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten, SR 0.641.926.81.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 über die Zusammenarbeit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen, die ihre finanziellen Interessen beeinträchtigen, SR 0.351.926.81. Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft zur Änderung des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli

1972 in Bezug auf die Bestimmungen über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse, SR 0.632.401.23.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft im Bereich audiovisuelle Medien über die Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenossenschaft an den Gemeinschaftsprogrammen MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung (mit Anhängen und Schlussakte), SR 0.784.405.226.8 (ursprüngliches MEDIA-Abkommen der Bilateralen II, ausgelaufen am 31. Dezember 2006, danach Folgeabkommen von 2007).

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Umweltagentur und dem Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz (EIONET), SR 0.814.092.681. Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im Bereich der Statistik, SR 0.431.026.81.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von in der Schweiz ansässigen ehemaligen Beamten der Organe und Agenturen der Europäischen Gemeinschaften, SR 0.672.926.81. Politische Absichtserklärung, danach folgend: Abkommen vom 15. Februar 2010 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union zur Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenossenschaft am Programm «Jugend in Aktion» und am Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens (2007–2013) (mit Anhängen), SR 0.402.268.1. Abrufbar unter: www.europa.eda.admin.ch > Bilateraler Weg > Überblick bilateraler Weg. S. ferner die Arbeiten zu einer Beurteilung der Regelungsunterschiede zwischen dem schweizerischen Recht und dem Recht der EU im Bereich der Binnenmarktabkommen der Bilateralen I: Schlussbericht von alt Staatssekretär Mario Gattiker vom Mai

2022. Abrufbar unter: www.europa.eda.admin.ch > Aktuell > Publikationen > Berichte. andere als eine Selbstverständlichkeit dar, handelt es sich doch um ein Arrangement, wie es die EU mit keinem anderen Drittstaat kennt.

Ab 2010 prüften die Schweiz und die EU die Möglichkeit eines institutionellen Rahmens für das zwischen ihnen bestehende Vertragsgeflecht und verhandelten ab Mai

2014 über ein mögliches entsprechendes Abkommen. Dieses sollte namentlich Fragen wie die Übernahme von EU-Recht in die Abkommen sowie die Rechtsauslegung, Überwachung und Streitbeilegung regeln. Ende 2018 erklärte die EU die Verhandlungen für beendet. Aus Sicht der Schweiz lag aber bei gewissen materiellen Punkten, vor allem im Kontext des Freizügigkeitsabkommens (FZA) und der staatlichen Beihilfen, noch keine zufriedenstellende Lösung vor. Als eine solche auch in Nachverhandlungen nicht erzielt werden konnte, entschied der Bundesrat am 26. Mai 2021, den Abkommenstext nicht zu unterzeichnen.

Die EU hatte zuvor schon erklärt, dass sie ohne eine Regelung der institutionellen Fragen und der staatlichen Beihilfen sowie ohne permanenten Schweizer Kohäsionsbeitrag keine neuen Abkommen mit der Schweiz mehr abschliessen werde und bestehende Binnenmarktabkommen nur noch aktualisiere, wenn dies in ihrem überwiegenden Interesse liege. Solche Aktualisierungen sind immer dann erforderlich, wenn die zugrundeliegende Gesetzgebung in der Schweiz und in der EU ändert. Ohne sie drohen die Abkommen schrittweise an Wert zu verlieren. Die Weiterführung des bilateralen Wegs ist damit ungesichert.

Suisse La Suisse et, plus largement, le monde traversent une période marquée par l’effondrement des certitudes, une impression qui s’impose au vu de certains développements ces dernières années. La menace d’une fragmentation de l’ordre international, d’une augmentation des tensions commerciales et d’un retour de la politique industrielle et du protectionnisme pèse sur l’économie, tandis que des évolutions technologiques comme l’intelligence artificielle, porteuses de nouvelles opportunités économiques, apportent leur lot d’incertitudes. La pandémie de COVID-19 a montré depuis 2020 à quel point, même au XXIe siècle, nous sommes vulnérables face aux menaces transfrontalières. En 2022, l’agression de la Russie contre l’Ukraine a marqué le retour de la guerre en Europe. Les conflits se sont également intensifiés dans d’autres régions, comme au Proche-Orient. Une nouvelle ère de la politique de puissance est advenue, dans laquelle les grands États agissent à nouveau exclusivement selon la loi du plus fort. Une solution au problème du changement climatique est toujours aussi lointaine. Et la politique intérieure de nombre de démocraties développées pâtit du mécontentement et de la polarisation qui grandissent au sein de la société ainsi que d’une hausse de la dette publique, dont le fardeau écrasant alimente à son tour le mécontentement et la polarisation.

À bien des égards, la Suisse s’en sort mieux que d’autres pays. Pourtant, même ici, on sent que le monde est devenu plus incertain et imprévisible. La Suisse ne maîtrise pas toujours pleinement son destin : elle doit composer avec les tendances mondiales, une progression de la politique de puissance et les impératifs de la géographie. Elle doit tirer le meilleur parti de la situation, forte de ses indéniables atouts, et se protéger là où c’est possible et là où cela compte vraiment, à commencer par ses relations avec l’Union européenne (UE).

L’UE et ses 450 millions d’habitants revêtent une importance cruciale pour la Suisse, située en plein centre du continent. Cela vaut particulièrement au regard du marché intérieur. L’UE est de loin le principal partenaire commercial de la Suisse : le commerce de marchandises avec l’UE est cinq fois plus important que celui avec les ÉtatsUnis et neuf fois plus important que celui avec la Chine. Le marché intérieur offre aux personnes et aux entreprises en Europe des libertés et des gains d’efficacité qui ne seraient pas possibles autrement dans cette partie du monde composée d’États de petite et de moyenne taille. Par ailleurs, dans d’autres domaines, tels que la justice et les affaires intérieures, les structures créées dans le cadre de l’UE sont d’une importance capitale pour la Suisse au niveau économique et de la politique migratoire et de sécurité. Malgré toutes ses réussites, l’UE n’est pas sans défauts. Les critiques les plus fréquentes portent sur le fait que l’intégration économique n’est toujours pas suffisante, ce qui fait que l’UE est en retard par rapport à des espaces économiques plus dynamiques, que l’intégration des dernières décennies a été marquée par une prise de décision trop peu démocratique et trop centralisée ou que l’UE a tendance à surrégle menter. L’histoire de l’UE témoigne de ses succès ainsi que de ses insuffisances. Mais elle est toujours sortie renforcée des crises qu’elle a traversées.

Face à ce contexte complexe, le Conseil fédéral entend stabiliser et développer ses relations avec l’UE, et mise pour cela sur la continuité. Il ne veut pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour préserver les intérêts essentiels de la Suisse. Que celle-ci fasse cavalier seul, qu’elle adhère à l’UE ou à l’EEE ou qu’elle engage une relation de libre-échange pur, aucune de ces options ne permet, du point de vue du Conseil fédéral, de préserver les intérêts de la Suisse dans la même mesure que la voie bilatérale. La Suisse est un pays profondément européen aux niveaux tant géographique, culturel, linguistique que des idées. Néanmoins, les particularités institutionnelles de son système politique, telles que la démocratie directe ou le fédéralisme, rendent son adhésion à l’UE difficilement envisageable. Participer à la coopération en Europe et y apporter sa contribution sans pour autant sacrifier ses caractéristiques nationales, c’est là tout l’enjeu de la politique européenne de la Suisse depuis des décennies, et c’est en quelque sorte le fil rouge des relations Suisse-UE1.

La Suisse a tenté une première fois de résoudre ce dilemme en 1961, quelques années seulement après la création de la Communauté économique européenne (CEE), organisation ayant précédé l’actuelle UE : en concertation avec d’autres États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), créée l’année précédente, elle a déposé une demande d’association, laquelle n’a jamais abouti. En lieu et place d’une association, des pays membres de l’AELE d’alors, à savoir l’Autriche, l’Islande, la Norvège, le Portugal, la Suède et la Suisse, ainsi que la Finlande, qui participait à l’AELE, ont entamé des négociations sur des accords de libre-échange indépendants avec la CEE. Celui2 de la Suisse a été signé en 1972 et approuvé la même année lors d’une votation populaire par 72,5 % des votants et l’ensemble des cantons. L’accord a tôt fait de dynamiser les échanges commerciaux entre la Suisse et la CEE. Il offrait toutefois un cadre réglementaire qui allait moins en profondeur que les évolutions au sein de la CEE. En effet, alors que l’accord de libre-échange se limitait à la suppression des droits de douane et des contingents, la CEE avait établi une union douanière en 1968 (soit la fixation d’un tarif extérieur commun en plus d’une suppression des droits de douane entre ses membres) et s’apprêtait à créer un marché commun. Les années 1980 ont vu s’accélérer les efforts en faveur d’un marché intérieur fondé sur quatre libertés : libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux. Pour ne pas se laisser distancer, l’AELE intensifie ses relations avec la CEE à partir de 1984 (processus de Luxembourg) et négocie avec elle la création de l’EEE à partir de 1990. Celui-ci devait donner accès aux États membres de l’AELE à une grande partie du marché intérieur qui était en train de se constituer. L’EEE est finalement devenu réalité le 1er janvier 1994. Signé le 2 mai 1992, l’accord sur l’EEE3 n’a pas 1 2 3 Rapport du Conseil fédéral « État actuel des relations Suisse-UE » du 9 juin 2023 donnant suite aux postulats 13.3151 Aeschi Thomas du 20 mars 2013, 14.4080 groupe des Verts du 8 décembre 2014, 17.4147 Naef du 14 décembre 2017, 21.3618 groupe socialiste du 1er juin 2021, 21.3654 Cottier du 8 juin 2021, 21.3667 groupe des Verts du 9 juin 2021, 21.3678 Fischer Roland du 10 juin 2021, 21.4450 Z’graggen du 15 décembre 2021, 22.3172 Maître du 16 mars 2022 et à la motion 21.4184 Minder du 30 septembre 2021 Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne, RS 0.632.401 Accord sur l’Espace économique européen, JO L 1 du 3.1.1994, p. 3.

passé la rampe de la votation populaire du 6 décembre de la même année (rejet par 50,3 % des votants et 16,0 cantons). Alors que l’AELE ne comptait plus que quatre membres, les trois autres (Islande, Liechtenstein et Norvège) ont en revanche adhéré à l’EEE.

Dans ce contexte marqué par le changement, et parce que l’accord de libre-échange de 1972 ne couvrait pas suffisamment les besoins de son économie, la Suisse a choisi une nouvelle approche. Elle a dès lors négocié avec l’UE de manière bilatérale, c’està-dire en dehors de l’AELE, et sectorielle, c’est-à-dire en participant au marché intérieur seulement dans certains domaines d’intérêt commun. Au terme de longues négociations, un paquet de sept accords sectoriels a pu être conclu le 21 juin 1999 : les accords bilatéraux I (libre circulation des personnes4, obstacles techniques au commerce5, marchés publics6, agriculture7, recherche8, transport aérien9 et transports terrestres10). Certains de ces accords concernaient le marché intérieur, d’autres la coopération avec l’UE. Ce paquet a été approuvé par le peuple le 21 mai 2000 dans le cadre d’un référendum facultatif, avec 67,2 % de voix favorables. Un ensemble de neuf autres accords, les accords bilatéraux II, a suivi et a été signé le 26 octobre 2004 (Schengen11/Dublin12, fiscalité de l’épargne [aujourd’hui échange automatique d’in- 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, RS 0.142.112.681 Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité, RS 0.946.526.81 Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur certains aspects relatifs aux marchés publics, RS 0.172.052.68 Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles, RS 0.916.026.81 Accord du 21 juin 1999 de coopération scientifique et technologique entre la Confédération suisse et les Communautés européennes (avec annexes et acte final), RS 0.420.513.1 (initialement accord sur la recherche des accords bilatéraux I, arrivé à expiration le 31 décembre 2002, suivi de plusieurs versions) Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport aérien, RS 0.748.127.192.68 Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route, RS 0.740.72 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, l’Union européenne et la Communauté européenne sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, RS 0.362.31 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, RS 0.142.392.68 formations]13, lutte contre la fraude14, produits agricoles transformés15, culture16, environnement17, statistique18, pensions19 et éducation/formation professionnelle/jeunesse20). Sept accords étaient soumis au référendum facultatif, mais seuls ceux d’association à Schengen/Dublin ont fait l’objet d’une votation. Le 5 juin 2005, le peuple les a acceptés à 54,6 %. À ces deux séries d’accords s’ajoutent d’autres accords d’importance variable, certains plus anciens, d’autres plus récents, conclus entre la Suisse et l’UE. Aujourd’hui, la voie dite bilatérale repose sur une centaine d’accords 21. Au fil des années, un régime de coopération unique en son genre s’est ainsi mis en place entre la Suisse et l’UE. Pour cette dernière, une telle coopération a cependant toujours eu un caractère provisoire, car elle partait du principe que la Suisse finirait par devenir membre. Ceci s’explique notamment par le fait que la Suisse avait déposé une demande d’adhésion, que le Conseil fédéral a finalement retirée le 27 juillet 2016. Le fait que l’UE a accepté de poursuivre la voie bilatérale même après le retrait de la demande de la Suisse n’allait absolument pas de soi, car il s’agit d’un arrangement que l’UE n’a conclu avec aucun autre État tiers.

13 14 15 16 17 18 19 20 21 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et l’Union européenne sur l’échange automatique d’informations relatives aux comptes financiers en vue d’améliorer le respect des obligations fiscales au niveau international, RS 0.641.926.81 Accord de coopération du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers, RS 0.351.926.81 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne modifiant l’accord entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne du 22 juillet 1972 pour ce qui concerne les dispositions applicables aux produits agricoles transformés, RS 0.632.401.23 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne dans le domaine de l’audiovisuel, établissant les termes et conditions pour la participation de la Confédération suisse aux programmes communautaires MEDIA Plus et MEDIAFormation (avec annexes et acte final), RS 0.784.405.226.8 (initialement accord MEDIA des accords bilatéraux II, arrivé à échéance le 31 décembre 2006, suivi de la version de 2007) Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne concernant la participation de la Suisse à l’Agence européenne pour l’environnement et au réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (EIONET), RS 0.814.092.681 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif à la coopération dans le domaine statistique, RS 0.431.026.81 Accord du 26 octobre 2004 entre le Conseil fédéral suisse et la Commission des Communautés européennes en vue d’éviter la double imposition des fonctionnaires retraités des institutions et agences des Communautés européennes résidant en Suisse, RS 0.672.926.81 Déclaration d’intention politique, suivie de l’Accord du 15 février 2010 entre la Confédération suisse et l’Union européenne, établissant les termes et conditions de la participation de la Confédération suisse au programme « Jeunesse en action » et au programme d’action dans le domaine de l’éducation et de la formation tout au long de la vie (2007–2013) (avec annexes), RS 0.402.268.1 Disponible sur le site : www.europa.eda.admin.ch > La voie bilatérale > Vue d’ensemble des accords bilatéraux. Voir également les travaux relatifs à une évaluation des différences de réglementation entre le droit suisse et le droit de l’UE en ce qui concerne les accords sur le marché intérieur issus des accords bilatéraux I : rapport final de l’ancien secrétaire d’État Mario Gattiker de mai 2022. Disponible sur le site : www.europa.eda.admin.ch/fr > Actualités > Publication > Rapports.

À partir de 2010, la Suisse et l’UE ont examiné la possibilité d’un cadre institutionnel pour l’ensemble des accords qui les lient et, à partir de mai 2014, ont négocié en vue d’un accord dans ce sens. Celui-ci devait notamment régler des questions telles que la reprise du droit de l’UE dans les accords ou l’interprétation du droit, la surveillance et le règlement des différends. Fin 2018, l’UE considère les négociations terminées. La Suisse estime cependant qu’une solution satisfaisante fait encore défaut sur certains points matériels, notamment s’agissant de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) et des aides d’État. Faute de parvenir à une solution satisfaisante, même lors de négociations ultérieures, le Conseil fédéral décide le 26 mai 2021 de ne pas signer le texte de l’accord.

L’UE avait indiqué auparavant qu’elle ne conclurait plus de nouveaux accords avec la Suisse si les questions institutionnelles et les aides d’État n’étaient pas réglées et si la Suisse ne fournissait pas de contribution permanente à la cohésion, et qu’elle ne mettrait à jour les accords existants relatifs au marché intérieur que si cela était dans son intérêt supérieur. De telles actualisations sont nécessaires lorsque la législation sous-jacente change en Suisse et dans l’UE, sans quoi les accords risquent de perdre progressivement de leur substance. La poursuite de la voie bilatérale n’est donc pas assurée.

della Svizzera La Svizzera e il mondo stanno attraversando un’epoca di crescente incertezza. Questa impressione è confermata dagli sviluppi degli ultimi anni. In campo economico incombe la minaccia di una frammentazione dell’ordine internazionale, un acuirsi delle tensioni a livello di politica commerciale e un ritorno alla politica industriale e al protezionismo, mentre determinati progressi tecnologici, come l’intelligenza artificiale, pur creando nuove opportunità, sono anche fonte di insicurezze. Dal 2020 la pandemia di COVID-19 ha mostrato quanto siamo vulnerabili, anche nel XXI secolo, di fronte alle minacce transnazionali. Nel 2022 l’aggressione della Russia all’Ucraina ha segnato il ritorno della guerra in Europa. Anche in altri luoghi si assiste a un inasprimento dei conflitti. Il mondo è entrato in una nuova era di politica di potenza, nella quale i grandi Stati sono tornati a seguire unicamente la legge del più forte. Il problema dei cambiamenti climatici è tuttora irrisolto, mentre la politica interna di diverse democrazie mature è marcata da una crescente insoddisfazione e da una forte polarizzazione, oltre che dalla pressione di un debito pubblico in aumento che accentua ulteriormente le tensioni. Per molti aspetti la Svizzera si trova in una posizione migliore rispetto ad altri Paesi, ma questo non le impedisce di percepire come il mondo sia divenuto più insicuro e imprevedibile. Non è sempre pienamente padrona del proprio destino, poiché spesso deve confrontarsi con le tendenze globali, il rafforzamento della politica di potenza e i dettami della geografia. In questo contesto deve far leva sui suoi incontestabili punti di forza, imparare a trarre il meglio dalla situazione e tutelarsi negli ambiti in cui è possibile e vale la pena farlo, a cominciare da relazioni stabili con l’UE. Per la Svizzera, situata nel cuore dell’Europa, l’UE con i suoi 450 milioni di abitanti è di fondamentale importanza; in particolare è essenziale l’accesso al suo mercato interno. L’UE è di gran lunga il principale partner commerciale del nostro Paese, con un volume di interscambio cinque volte superiore a quello con gli Stati Uniti e nove volte quello con la Cina. Il mercato interno offre a singoli e aziende in Europa di beneficiare di libertà e opportunità di guadagni in termini di efficienza altrimenti impossibili in un continente caratterizzato dalla presenza di Stati di piccole e medie dimensioni. Anche in altri ambiti, come quelli della giustizia e degli affari interni, le strutture create nel quadro dell’UE sono cruciali per la Svizzera per quanto riguarda la politica economica, migratoria e di sicurezza. Nonostante tutti i traguardi raggiunti, l’UE non è però priva di difetti. Tra gli aspetti critici spesso menzionati figurano, per esempio, un’integrazione economica non ancora abbastanza avanzata, che impedisce di stare al passo con realtà economiche più dinamiche, un pluridecennale processo di integrazione non sufficientemente democratico ed eccessivamente centralistico o, ancora, una certa tendenza a un eccesso di regolamentazione. Si tratta quindi di una storia ricca di successi, con qualche aspetto problematico. Finora, tuttavia, l’UE ha sempre superato le crisi, uscendone rafforzata.

In questo contesto complesso, il Consiglio federale desidera stabilizzare e sviluppare le relazioni con l’UE nel segno della continuità. Non vuole andare oltre quanto necessario per difendere gli interessi essenziali della Svizzera. Secondo il Consiglio federale, né la scelta dell’isolamento né l’adesione all’UE o altre opzioni, come l’integrazione nello Spazio economico europeo (SEE) o un semplice rapporto di libero scambio, possono salvaguardare gli interessi della Svizzera nella stessa misura. Dal punto di vista geografico, culturale, linguistico e ideologico, la Svizzera è un Paese profondamente europeo. Al tempo stesso, le particolarità istituzionali del suo ordinamento statale, come la democrazia diretta o il federalismo, rendono difficilmente immaginabile un suo ingresso nell’Unione. Prendere parte attiva alla cooperazione in Europa senza rinunciare alle proprie peculiarità: è tra questi obiettivi non sempre conciliabili che oscilla da decenni la politica europea della Confederazione. Si tratta di una sorta di filo conduttore nelle relazioni tra la Svizzera e l’UE 1. La Svizzera fa un primo tentativo per risolvere il dilemma già pochi anni dopo la fondazione della Comunità economica europea (CEE), l’organizzazione da cui in seguito nascerà l’UE, presentando una domanda di adesione. La domanda del 1961 viene depositata insieme ad altri Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio (AELS), fondata l’anno precedente, ma non si concretizza. Gli Stati membri dell’AELS, Austria, Islanda, Norvegia, Portogallo, Svezia e Svizzera, oltre alla Finlandia, Paese che all’epoca collaborava con l’Associazione, avviano allora negoziati per arrivare alla firma di accordi di libero scambio separati con la CEE. L’accordo riguardante la Svizzera2 è sottoscritto nel 1972 e lo stesso anno, sottoposto a referendum, viene approvato dal 72,5 per cento dei votanti e da tutti i Cantoni. L’accordo ravviva rapidamente gli scambi tra la Svizzera e la CEE, pur costituendo un quadro normativo meno dettagliato rispetto agli sviluppi interni a quest’ultima. Mentre l’Accordo di libero scambio si limita infatti alla soppressione di dazi e contingenti doganali, nel 1968 la controparte europea istituisce una vera e propria unione doganale (struttura che oltre all’abolizione dei dazi interni prevede anche un dazio esterno comune) e si accinge a creare un mercato comune. Negli anni Ottanta, gli sforzi per pervenire a un mercato interno accelerano con l’introduzione delle quattro libertà di circolazione: delle merci, dei servizi, delle persone e dei capitali. Per non perdere terreno, dal 1984 l’AELS intensifica le sue relazioni con la CEE (processo di Lussemburgo), con la quale nel 1990 avvia negoziati per l’istituzione dello SEE. L’obiettivo è permettere agli Stati membri dell’AELS di accedere a buona parte del mercato interno dell’UE allora in fase di costruzione. Lo SEE diventa infine realtà il 1° gennaio

1994. In Svizzera, l’Accordo SEE3, sottoscritto il 2 maggio 1992, viene respinto in votazione popolare il 6 dicembre dello stesso anno (Popolo: 50,3 % di voti contrari; 1 2 3 Cfr. il rapporto del Consiglio federale «Stato delle relazioni Svizzera-UE» del 9 giu. 2023 in adempimento dei postulati Aeschi Thomas 13.3151 del 20 mar. 2013, Gruppo dei Verdi 14.4080 dell’8 dic. 2014, Naef 17.4147 del 14 dic. 2017, Gruppo socialista 21.3618 del 1° giu. 2021, Cottier 21.3654 dell’8 giu. 2021, Gruppo dei Verdi 21.3667 del

9 giu. 2021, Fischer Roland 21.3678 del 10 giu. 2021, Z’graggen 21.4450 del

15 dic. 2021, Maître 22.3172 del 16 mar. 2022 e della mozione Minder 21.4184 del

30 sett. 2021.

Accordo del 22 lug. 1972 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica europea, RS 0.632.401. Accordo sullo Spazio economico europeo, GU L 1 del 3.1.1994, pag. 3.

Cantoni: 16 contrari). I tre altri Stati ancora membri dell’AELS – Islanda, Liechtenstein e Norvegia – aderiscono invece allo SEE. A fronte della mutata situazione e considerato che l’Accordo di libero scambio del

1972 non soddisfa più appieno le esigenze della sua economia, la Svizzera opta per un nuovo approccio. Da quel momento in poi negozia con l’UE in modo bilaterale, ossia non nel quadro dell’AELS, e settoriale, ossia con una partecipazione al mercato interno dell’UE limitata a determinati settori di reciproco interesse. Il 21 giugno 1999, dopo lunghe trattative, viene concluso un pacchetto di sette accordi settoriali, denominati Bilaterali I (libera circolazione delle persone4, ostacoli tecnici al commercio5, appalti pubblici6, agricoltura7, ricerca8, trasporto aereo9 e trasporti terrestri10). Alcuni di questi accordi bilaterali sono accordi relativi al mercato interno, altri sono accordi di cooperazione con l’UE. Il pacchetto è sottoposto a referendum facoltativo e viene approvato dal Popolo svizzero il 21 maggio 2000 con il 67,2 per cento di voti favorevoli. Il 26 ottobre 2004 viene firmato un ulteriore pacchetto composto da nove accordi, i Bilaterali II (Schengen11/Dublino12, fiscalità del risparmio [oggi: scambio automatico di informazioni]13, lotta contro la frode14, prodotti agricoli trasformati15, 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, RS 0.142.112.681.

Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità, RS 0.946.526.81. Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea su alcuni aspetti relativi agli appalti pubblici, RS 0.172.052.68.

Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul commercio di prodotti agricoli, RS 0.916.026.81. Accordo del 21 giu. 1999 sulla cooperazione scientifica e tecnologica tra la Confederazione Svizzera e le Comunità europee (con all. e atto finale), RS 0.420.513.1 (accordo sulla ricerca originario del pacchetto dei Bilaterali I scaduto il 31 dicembre 2002, poi vari accordi successivi).

Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto aereo, RS 0.748.127.192.68. Accordo del 21 giu. 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e passeggeri su strada e per ferrovia, RS 0.740.72. Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera, l’Unione europea e la Comunità europea, riguardante l’associazione della Svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen, RS 0.362.31.

Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera, RS 0.142.392.68. Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e l’Unione europea sullo scambio automatico di informazioni finanziarie per migliorare l’adempimento fiscale internazionale, RS 0.641.926.81. Accordo del 26 ott. 2004 di cooperazione fra la Confederazione Svizzera, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri dall’altro, per lottare contro la frode e ogni altra attività illecita che leda i loro interessi finanziari, RS 0.351.926.81. Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea che modifica l’accordo del 22 lug. 1972 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica europea per quanto concerne le disposizioni che si applicano ai prodotti agricoli trasformati, RS 0.632.401.23. cultura16, ambiente17, statistica18, pensioni19, istruzione / formazione professionale / gioventù20). Sette di questi accordi sono soggetti a referendum facoltativo, ma l’unico effettivamente sottoposto a votazione popolare è l’Accordo di associazione a Schengen/Dublino, che viene approvato il 5 giugno 2005 con il 54,6 per cento di voti favorevoli. Ai due pacchetti vanno aggiunti altri accordi di varia importanza, precedenti o successivi, conclusi tra la Svizzera e l’UE. La cosiddetta via bilaterale si fonda oggi su una rete di oltre un centinaio di accordi. Tra la Svizzera e l’UE ha preso così forma, negli anni, un regime di cooperazione unico nel suo genere. Dal punto di vista dell’UE, questo sistema di accordi ha sempre avuto, comunque, un carattere provvisorio. La controparte europea partiva infatti dal presupposto che alla fine la Svizzera avrebbe deciso di aderire all’Unione, non da ultimo perché la Confederazione ha in effetti presentato, in passato, una domanda in questo senso, che è stata infine ritirata dal Consiglio federale il 27 luglio 2016. Il fatto che, malgrado il ritiro della domanda di adesione, l’UE accettasse di portare avanti le relazioni con la Svizzera tramite la via bilaterale era tutt’altro che scontato: si tratta in effetti di un approccio che l’UE non ha adottato con nessun altro Stato terzo.

Dal 2010 la Svizzera e l’UE iniziano a esaminare la possibilità di dare un quadro istituzionale all’intreccio di accordi che le lega e dal maggio del 2014 avviano negoziati in tal senso. Le principali questioni da disciplinare sono il recepimento del diritto dell’UE nei vari accordi, la sua interpretazione, la vigilanza e la composizione delle controversie. Alla fine del 2018 l’UE dichiara conclusi i negoziati. La Svizzera, tuttavia, ritiene che per alcuni aspetti materiali, concernenti soprattutto la libera circolazione delle persone e gli di aiuti di Stato, manchino ancora soluzioni soddisfacenti. Ulteriori negoziati non permettono di raggiungere i risultati sperati e il 26 maggio 2021 il Consiglio federale decide di non firmare il testo dell’accordo istituzionale. In precedenza, l’UE aveva dichiarato che in mancanza di una regolamentazione delle questioni istituzionali e degli aiuti di Stato, e senza una regolarizzazione del contributo svizzero per la coesione, non sarebbero più stati conclusi nuovi accordi e che quelli 16 17 18 19 20 21 Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nel settore audiovisivo che stabilisce le modalità e le condizioni della partecipazione della Confederazione Svizzera ai programmi comunitari MEDIA Plus e MEDIA Formazione (con all. e atto finale), RS 0.784.405.226.8 (accordo MEDIA originario dei Bilaterali II scaduto il 31 dic. 2006, poi accordo successivo del 2007). Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sulla partecipazione della Svizzera all’Agenzia europea dell’ambiente e alla rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale (EIONET), RS 0.814.092.681. Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sulla cooperazione nel settore statistico, RS 0.431.026.81. Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sulla cooperazione nel settore statistico, RS 0.431.026.81. Dichiarazione d’intenti politica a cui fa seguito: Accordo del 15 feb. 2010 tra la Confederazione Svizzera e l’Unione europea, che stabilisce le modalità e le condizioni di partecipazione della Confederazione Svizzera al programma «Gioventù in azione» e al programma d’azione nel campo dell’apprendimento permanente (2007–2013) (con all.), RS 0.402.268.1.

Consultabili su: www.europa.eda.admin.ch > La via bilaterale > Visione d’insieme sulla via bilaterale. Cfr. anche i lavori di valutazione delle differenze normative tra il diritto svizzero e la legislazione dell’UE nell’ambito degli accordi relativi al mercato interno dei Bilaterali I: rapporto finale dell’ex segretario di Stato Mario Gattiker, maggio 2022. Consultabili su: www.europa.eda.admin.ch > Attualità > Pubblicazioni > Rapporti. sul mercato interno esistenti sarebbero stati aggiornati solo in presenza di un interesse preponderante dell’UE. Aggiornamenti di questo tipo si rendono necessari ogniqualvolta cambia la legislazione di riferimento in Svizzera o nell’UE. Senza tali aggiornamenti gli accordi rischiano di perdere progressivamente di valore. Il proseguimento della via bilaterale è quindi incerto.