Ziff. 2.11.1 Zusammenfassung

Die Schweiz ist über 41 grenzüberschreitende Stromleitungen mit dem europäischen Stromsystem verbunden. Sie ist aber nicht Teil des EU-Strombinnenmarktes, weshalb dessen harmonisierte Marktregeln bisher für die Schweiz nicht gelten. Dadurch stösst die Kooperation der Schweiz mit der EU und den Nachbarstaaten an Grenzen. Dies beeinträchtigt den Austausch und Handel von Strom und insbesondere die Verfügbarkeit der Grenzkapazitäten zum Import von Strom. Ebenso erschwert es den sicheren Betrieb der Stromnetze. Beides führt zu höheren Kosten und Risiken, die von der 623 Stromwirtschaft und den Netzbetreibern respektive den Endverbrauchern* getragen werden müssen. Gleichzeitig steht die Stromversorgung in ganz Europa aufgrund der Dekarbonisierung, des Kernenergieausstiegs in gewissen Staaten und der Elektrifizierung des Energiesystems vor grossen Herausforderungen. Die grenzüberschreitenden Stromflüsse in Europa werden dadurch künftig stark steigen. Dies wird die Herausforderungen der Schweiz aufgrund der fehlenden Einbindung in den Strombinnenmarkt verschärfen. Das Stromabkommen wurde im Rahmen der Weiterentwicklung des bilateralen Wegs ausgehandelt. Es ermöglicht im Bereich des Stromhandels Schweizer Akteuren eine hindernisfreie Teilnahme am Strombinnenmarkt und gleichberechtigte Handelsbedingungen, stärkt die Versorgungssicherheit der Schweiz im Fall von Energieknappheit, und gewährleistet die Netzstabilität durch eine bessere Planbarkeit der Stromflüsse. Das Stromabkommen sichert die Einbindung der Schweiz ins europäische Stromsystem völkerrechtlich ab. Schweizer Behörden und Organisationen können künftig in europäischen Gremien mitarbeiten und die Weiterentwicklung des Strombinnenmarktes mitgestalten. Das Stromabkommen umfasst die Produktion, den Handel, die Übertragung und den Vertrieb von Strom und die damit direkt verbundenen Bereiche Umwelt, erneuerbare Energien und Infrastruktur. Das Abkommen umfasst weder den Verbrauch von Strom, noch andere nicht-erneuerbare Energieträger (Erdgas, Ölprodukte) oder den Bereich (Gebäude-)Energieeffizienz. Das Abkommen beinhaltet keine Regeln oder Einschränkungen hinsichtlich Vergabe oder Inhalt von Konzessionen, Wasserzins, Heimfallrecht oder öffentlichen Eigentums an Wasserkraftanlagen. Eine künftige Aufnahme von Vorgaben zur Vergabe oder zum Inhalt von Konzessionen, zu den Wasserzinsen, zum Heimfallrecht oder dem öffentlichen Eigentum an Wasserkraftanlagen ins Stromabkommen würde eine wesentliche Weiterentwicklung des Stromabkommens bedeuten. Der Bundesrat wird einer Aufnahme von solchen Bestimmungen ins Stromabkommen nicht zustimmen, selbst wenn die EU dies unter Androhung von Ausgleichsmassnahmen fordern würde.

Mit dem Stromabkommen übernimmt die Schweiz weitgehend die Regeln des EUStrombinnenmarktes, insbesondere hinsichtlich Marktregulierung, Netzen, Versor623 Die mit einem Sternchen versehenen Begriffe werden im Glossar erklärt. gungssicherheit und teilweise auch für erneuerbare Energien. Das Stromabkommen mit der EU ist ein neues Binnenmarktabkommen für die Schweiz. Deshalb beinhaltet es auch institutionelle Regeln u.a. zur dynamischen Rechtsübernahme, Überwachung, Streitbeilegung sowie eine Teilnahme der Schweiz am EU-Rechtssetzungsprozess, dem sogenannten Decision Shaping. Zudem enthält es auch Regeln über staatliche Beihilfen im Geltungsbereich des Abkommens.

Wo innenpolitisch notwendig und im Interesse der Schweiz wurden im Stromabkommen spezifische Ausnahmen und Präzisierungen ausgehandelt. So hat die Schweiz beispielsweise das Recht, die Strommarktöffnung mit einer regulierten Grundversorgung und regulierten Stromtarifen zu flankieren. Haushaltskunden und kleinere Unternehmen können ihren Stromanbieter frei wählen oder in einer regulierten Grundversorgung verbleiben respektive in diese zurückkehren. Das Stromabkommen enthält keine Vorgaben zum Eigentum an Anlagen zur Produktion, Übertragung, Verteilung und Vertrieb von Strom. Dies bedeutet, dass das Abkommen keine Anpassung der Eigentümerschaft von Wasserkraftanlagen, sonstigen Kraftwerken, der nationalen Netzgesellschaft Swissgrid oder von Verteilnetzbetreibern (VNB)* bedingt. Die VNB können trotz zusätzlichen Vorgaben zur Entflechtung öffentlich-rechtlich organisiert bleiben. Der Service public in der Schweiz bleibt auch unter dem Stromabkommen gewährleistet. Die Endverbraucher werden durch verschiedene Massnahmen geschützt. Klare Anforderungen an Vertragsinhalte sowie eine Vergleichsplattform und eine Ombudsstelle mit Vermittlungsmöglichkeit sorgen für Transparenz und verhindern Missbrauch. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) überwacht den Kleinkundenmarkt. Das Bundesamt für Energie (BFE) beobachtet die Entwicklung der Beschäftigung und der Arbeitsbedingungen in der Strombranche und erstattet dem Bundesrat während zehn Jahren regelmässig Bericht. Der Bundesrat kann geeignete Massnahmen treffen, wenn er eine negative Entwicklung feststellt. Die Schweiz hat in den Verhandlungen das Recht abgesichert, notwendige Reserven zu erstellen, und sie kann bei der Analyse des Reservebedarfs spezifische Schweizer Eigenheiten berücksichtigen. Diese Flexibilität ist im Abkommen explizit als Ausnahme von der dynamischen Rechtsübernahme festgehalten. Ebenso kann die Schweiz die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energieressourcen inklusive der Wasserkraft und ihren Energiemix weiterhin eigenständig festlegen. Das Stromabkommen macht keine Vorgaben zur Vergabe oder zum Inhalt von Konzessionen, den Wasserzinsen oder dem Heimfallrecht. Das bestehende Verfahren zur Vergabe der Konzessionen ist vom Abkommen nicht betroffen. Die diesbezügliche Praxis in der Schweiz kann beibehalten werden. Die Hoheit der Kantone über die Wasserkraft bleibt gewahrt. Eine künftige Aufnahme von Vorgaben zur Vergabe oder zum Inhalt von Konzessionen, zu den Wasserzinsen, dem zum Heimfallrecht oder dem öffentlichen Eigentum an Wasserkraftanlagen ins Stromabkommen würde eine wesentliche Weiterentwicklung des Stromabkommens bedeuten. Der Bundesrat wird einer Aufnahme von solchen Bestimmungen ins Stromabkommen nicht zustimmen, selbst wenn die EU dies unter Androhung von Ausgleichsmassnahmen fordern würde. Die Interessen der Schweiz sind mit dem Stromabkommen vollständig gewahrt. Das Stromabkommen stärkt die Versorgungssicherheit und den sicheren Netzbetrieb, vereinfacht den Austausch und Handel mit Strom und ermöglicht einen optimalen Einsatz der flexiblen Schweizer Wasserkraft auf den europäischen Märkten. Es begünstigt insgesamt tiefere Strompreise und geringere Kosten der Stromversorgung, ermöglicht damit Wohlfahrtsgewinne und vereinfacht den Übergang zu einem klimaneutralen Energiesystem.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Weiterentwicklungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Stromabkommens und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung sowie der Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen.

La Suisse est raccordée au système électrique européen par 41 lignes électriques transfrontalières. Comme elle ne participe pas au marché intérieur de l’électricité de l’Union européenne (UE), les règles du marché harmonisées qui prévalent sur celuici ne lui sont pas applicables. La coopération entre la Suisse et l’UE ainsi qu’entre la Suisse et ses pays voisins touche de ce fait à ses limites. L’échange et le négoce d’électricité, et en particulier la disponibilité des capacités transfrontalières pour l’importation d’électricité, s’en trouvent pénalisés. De plus, la sécurité de l’exploitation des réseaux électriques devient plus complexe. Ces deux éléments entraînent des coûts accrus et des risques plus importants, qui doivent être assumés par le secteur de l’élec623 tricité et les gestionnaires de réseau, et donc par les consommateurs finaux* . Dans le même temps, l’approvisionnement en électricité fait face à des défis majeurs dans toute l’Europe en raison de la décarbonation, de la sortie du nucléaire dans certains États et de l’électrification du système énergétique. Les flux transfrontaliers d’électricité en Europe vont, de ce fait, encore se renforcer fortement à l’avenir, ce qui accentuera les défis auxquels la Suisse est confrontée du fait qu’elle ne participe pas au marché intérieur de l’électricité.

L’accord sur l’électricité a été négocié dans le cadre de la poursuite de la voie bilatérale. Il permet aux acteurs suisses de prendre part sans entraves au négoce sur le marché intérieur de l’électricité en bénéficiant des mêmes conditions que leurs homologues européens ; il renforce la sécurité d’approvisionnement en cas de pénurie d’énergie et, grâce à une meilleure planification des flux d’électricité, garantit la stabilité du réseau. Cet accord assure l’intégration de la Suisse dans le système électrique européen sur le plan du droit international. Grâce à lui, les autorités et les organisations suisses pourront collaborer au sein d’instances européennes et contribuer à la conception du marché intérieur de l’électricité. L’accord sur l’électricité englobe la production, le négoce, le transport et la distribution d’électricité ainsi que les domaines directement liés, tels que l’environnement, les énergies renouvelables et les infrastructures. Il ne s’applique ni à la consommation d’électricité, ni à d’autres agents énergétiques non renouvelables (gaz naturel, produits pétroliers), ni à l’efficacité énergétique (des bâtiments). L’accord ne contient pas de règles ou de restrictions en ce qui concerne l’octroi ou la teneur des concessions, la redevance hydraulique, le droit de retour ou la propriété publique des installations hydroélectriques. L’ajout a posteriori, dans l’accord sur l’électricité, de prescriptions en ce qui concerne l’octroi de concessions ou leur teneur, la redevance hydraulique, le droit de retour ou la propriété publique des installations hydroélectriques représenterait un développement majeur de l’accord. Le Conseil fédéral n’acceptera pas l’in- 623 Les termes suivis d’un astérisque sont définis dans le glossaire qui figure à la fin du présent message.

troduction de telles dispositions dans l’accord sur l’électricité, même si l’UE l’exigeait en brandissant la menace de mesures compensatoires.

Via cet accord, la Suisse reprend, dans une large mesure, les règles du marché intérieur de l’électricité européen, en particulier en ce qui concerne la régulation du marché, les réseaux, la sécurité d’approvisionnement et, en partie, les énergies renouvelables. L’accord sur l’électricité conclu avec l’UE est un nouvel accord relatif au marché intérieur pour la Suisse. Il contient donc aussi des règles institutionnelles concernant la reprise dynamique du droit, la surveillance, la résolution des litiges, notamment et prévoit une participation de la Suisse à l’élaboration d’actes juridiques de l’UE, dénommé decision shaping. Il comprend également des règles sur les aides d’État relatives à son champ d’application. Dans les domaines présentant des enjeux de politique intérieure et lorsqu’il en allait de l’intérêt de la Suisse, des exceptions et des spécifications ont été négociées dans l’accord sur l’électricité. La Suisse aura, par exemple, le droit d’accompagner l’ouverture du marché de l’électricité d’un approvisionnement de base régulé, assorti de tarifs d’électricité régulés. Les ménages et les petites entreprises pourront choisir leur fournisseur d’électricité. Ils auront aussi la possibilité de rester dans l’approvisionnement de base régulé ou d’y retourner. L’accord sur l’électricité ne contient aucune disposition concernant la propriété des installations de production, de transport et de distribution d’électricité. Par conséquent, il n’entraîne aucune modification de la propriété des installations hydroélectriques, des centrales électriques de quelque nature qu’elles soient, de la société nationale du réseau de transport Swissgrid ou des gestionnaires de réseau de distribution (GRD)*. Les GRD pourront conserver une organisation basée sur le droit public, même si l’accord induit des dispositions supplémentaires sur la séparation des activités. Avec l’accord sur l’électricité, le service public en Suisse demeure garanti. Différentes mesures protégeront les consommateurs finaux. Des exigences claires au niveau de la teneur des contrats, l’outil de comparaison et la possibilité de faire appel à un organe de médiation en vue d’une conciliation permettront d’assurer la transparence et d’empêcher les abus de marché. La Commission fédérale de l’électricité (ElCom) surveillera le marché approvisionnant les petits consommateurs. L’Office fédéral de l’énergie (OFEN) observera l’évolution de l’emploi et des conditions de travail dans le secteur de l’électricité et fera rapport au Conseil fédéral pendant les dix premières années. S’il constate une évolution négative, le Conseil fédéral peut prendre des mesures appropriées.

Lors des négociations, la Suisse s’est assuré le droit de constituer les réserves nécessaires et pourra tenir compte de ses spécificités lors de l’analyse des besoins en matière de réserves. Cette flexibilité est explicitement fixée dans l’accord en tant qu’exception à la reprise dynamique du droit. La Suisse pourra aussi continuer à déterminer de manière autonome les conditions d’utilisation de ses ressources énergétiques, dont la force hydraulique et son mix énergétique. L’accord sur l’électricité ne contient pas de prescription en ce qui concerne l’octroi ou la teneur des concessions, la redevance hydraulique ou le droit de retour. La pratique actuelle en matière d’octroi de concessions n’est pas concernée par l’accord. La pratique actuelle en Suisse peut être maintenue. La souveraineté des cantons en matière de force hydraulique demeure également. L’ajout a posteriori, dans l’accord sur l’électricité, de prescriptions en ce qui concerne l’octroi de concessions ou leur teneur, la redevance hydraulique, le droit de retour ou la propriété publique des installations hydroélectriques représenterait une extension majeure de l’accord. Le Conseil fédéral n’acceptera pas l’introduction de telles dispositions dans l’accord sur l’électricité, même si l’UE l’exigeait en brandissant la menace de mesures compensatoires. Il n’approuvera pas le développement de cet accord dans le cadre de nouvelles négociations concernant les conditions et les restrictions pour l’utilisation de la force hydraulique.

L’accord sur l’électricité préserve ainsi totalement les intérêts de la Suisse. Il renforce la sécurité d’approvisionnement et l’exploitation sûre du réseau, facilite l’échange et le négoce d’électricité et permet une utilisation optimale de la force hydraulique suisse en tant que ressource flexible sur les marchés européens. De façon générale, il favorise des prix bas pour l’électricité et des coûts réduits pour l’approvisionnement en électricité, ce qui augmente la prospérité et facilite la transition vers un système énergétique climatiquement neutre. Le Conseil fédéral considère que le mandat de négociation a été pleinement rempli. Dans le cadre de la partie développement du paquet Suisse-UE, il demande l’approbation de l’accord sur l’électricité ainsi que de la législation de mise en œuvre correspondante et des mesures d’accompagnement avec modification législative.

La Svizzera è collegata al sistema elettrico europeo attraverso 41 linee elettriche transfrontaliere ma non fa parte del mercato interno dell’energia elettrica dell’UE e pertanto le relative regole di mercato armonizzate non sono ivi applicabili. Di conseguenza, la cooperazione con l’UE e gli Stati confinanti è limitata, il che pregiudica lo scambio e il commercio di energia elettrica e, in particolare, le capacità transfrontaliere disponibili per l’importazione di energia elettrica, rendendo più difficile l’esercizio sicuro delle reti elettriche. Entrambi i fattori comportano un aumento dei costi e dei rischi che devono essere sostenuti dal settore dell’elettricità e dai gestori di rete o 623 dai consumatori finali* . Allo stesso tempo, l’approvvigionamento elettrico in tutta Europa è confrontato con grandi sfide dovute alla decarbonizzazione, all’abbandono del nucleare in alcuni Stati e all’elettrificazione del sistema energetico. Di conseguenza, i flussi transfrontalieri di energia elettrica in Europa aumenteranno notevolmente, rendendo ancora più impegnative le sfide che la Svizzera dovrà affrontare a causa della mancata integrazione nel mercato interno dell’energia elettrica. L’Accordo sull’energia elettrica è stato negoziato nel quadro dell’ulteriore sviluppo della via bilaterale. L’Accordo consente agli operatori svizzeri nel settore dello scambio di energia elettrica di partecipare senza ostacoli al mercato interno dell’energia elettrica assicurando loro pari condizioni, rafforza la sicurezza di approvvigionamento della Svizzera in caso di penuria di energia e garantisce la stabilità della rete grazie a una migliore pianificabilità dei flussi di energia elettrica. L’Accordo garantisce l’integrazione del nostro Paese nel sistema elettrico europeo sotto il profilo del diritto internazionale. Le autorità e le organizzazioni svizzere potranno collaborare in futuro con gli organismi europei e contribuire all’ulteriore sviluppo del mercato interno dell’energia elettrica.

L’Accordo riguarda la produzione, lo scambio, il trasporto e la vendita di energia elettrica nonché i settori direttamente collegati dell’ambiente, delle energie rinnovabili e dell’infrastruttura. Non riguarda invece né il consumo di energia elettrica né altri vettori energetici non rinnovabili (gas naturale, prodotti petroliferi) o il settore dell’efficienza (degli edifici). L’Accordo non contiene regole o restrizioni circa il rilascio o il contenuto di concessioni, il canone per i diritti d’acqua, il diritto di riversione o la proprietà pubblica degli impianti idroelettrici. Un eventuale futuro accoglimento di disposizioni in tal senso costituirebbe uno sviluppo rilevante dell’Accordo. Il Consiglio federale non permetterà l’introduzione di tali disposizioni nell’Accordo, nemmeno se l’UE dovesse minacciare misure compensative. Con questo Accordo la Svizzera recepisce in larga misura le regole del mercato interno dell’energia elettrica dell’UE, in particolare per quanto riguarda la regolazione del mercato, le reti, la sicurezza dell’approvvigionamento e in parte anche per quanto riguarda le energie rinnovabili. Essendo un nuovo accordo sul mercato interno per la 623 I termini contrassegnati da un asterisco sono spiegati nel glossario.

Svizzera, questo Accordo include anche disposizioni istituzionali riguardanti tra le altre cose il recepimento dinamico del diritto, la sorveglianza e la composizione delle controversie nonché una partecipazione della Svizzera al processo legislativo dell’UE, il cosiddetto «decision shaping», oltre che disposizioni concernenti gli aiuti di Stato nel campo d’applicazione dell’Accordo.

Ove necessario sotto il profilo della politica interna e nell’interesse della Svizzera, nell’Accordo sono state negoziate deroghe e precisazioni specifiche. Per esempio il nostro Paese ha diritto di affiancare all’apertura del mercato dell’energia elettrica un servizio universale regolamentato e tariffe dell’elettricità regolamentate. Le economie domestiche e le piccole imprese possono scegliere liberamente il proprio fornitore di energia elettrica e avranno inoltre la possibilità di rimanere in un servizio universale regolamentato o di ritornarvi. L’Accordo non contiene disposizioni concernenti la proprietà di impianti per la produzione, il trasporto, la distribuzione e la vendita di energia elettrica. Ciò significa che non comporta alcun adeguamento della proprietà per gli impianti idroelettrici, le altre centrali elettriche, la società nazionale di rete Swissgrid o i gestori delle reti di distribuzione (GRD)*. I GRD possono rimanere organizzati secondo il diritto pubblico nonostante ulteriori prescrizioni sulla disgiunzione. Il servizio pubblico in Svizzera resta garantito anche con l’Accordo sull’energia elettrica. I consumatori finali sono tutelati attraverso diverse misure. Requisiti chiari per quanto riguarda i contenuti dei contratti nonché una piattaforma di confronto e un organo di mediazione con possibilità di conciliazione assicurano trasparenza e prevengono gli abusi. La Commissione federale dell’energia elettrica (ElCom) sorveglia il mercato dei piccoli clienti. L’Ufficio federale dell’energia (UFE) osserva l’andamento dell’occupazione e delle condizioni di lavoro nel settore dell’elettricità e riferisce regolarmente al Consiglio federale per un periodo di dieci anni. Se riscontra un’evoluzione negativa, il Consiglio federale può adottare le misure opportune. Nel quadro dei negoziati la Svizzera si è assicurata il diritto di mantenere la possibilità di costituire le riserve necessarie e nell’analisi del fabbisogno di riserve può tenere conto di particolarità specifiche svizzere. Questa flessibilità è esplicitamente sancita nell’Accordo come deroga al recepimento dinamico del diritto. La Svizzera mantiene inoltre il diritto di stabilire autonomamente le condizioni per l’utilizzo delle proprie risorse energetiche, compresa l’energia idroelettrica, e il proprio mix energetico. L’Accordo non contiene disposizioni circa il rilascio o il contenuto delle concessioni, i canoni per i diritti d’acqua o il diritto di riversione, né pregiudica l’attuale procedura di rilascio delle concessioni: la relativa prassi adottata in Svizzera è quindi mantenuta. La sovranità dei Cantoni in materia di forza idrica è preservata. Una futura introduzione di disposizioni relative al rilascio o al contenuto di concessioni, al canone per i diritti d’acqua, al diritto di riversione o alla proprietà pubblica degli impianti idroelettrici costituirebbe uno sviluppo rilevante dell’Accordo. Il Consiglio federale non permetterà l’introduzione di tali disposizioni nell’Accordo, nemmeno se l’UE dovesse minacciare misure compensative. Nel quadro di eventuali nuovi negoziati, non approverà lo sviluppo di questo Accordo per quanto concerne le condizioni delle restrizioni per l’impiego dell’energia idroelettrica.

L’Accordo sull’energia elettrica tutela pienamente gli interessi del nostro Paese: rafforza la sicurezza dell’approvvigionamento e l’esercizio sicuro della rete, semplifica lo scambio e il commercio di energia elettrica, consente un impiego ottimale dell’ener gia idroelettrica svizzera in quanto risorsa flessibile sui mercati europei. In generale, favorisce inoltre la riduzione dei prezzi dell’energia elettrica e dei costi dell’approvvigionamento elettrico, consente un aumento del benessere e semplifica la transizione verso un sistema energetico neutrale dal punto di vista climatico.

Il Consiglio federale ritiene che il mandato negoziale sia stato pienamente adempiuto. Chiede l’approvazione dell’Accordo sull’energia elettrica e della relativa legislazione di attuazione nonché delle misure d’accompagnamento con modifiche legislative nell’ambito della parte sviluppo del pacchetto Svizzera-UE.