Ziff. 2.1.6.2.2 Allgemeine Pflichten der Parteien

Die Schweiz und die EU sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die Rechtsakte der EU, die in den Bereichen des Abkommens erlassen werden, nach ihrer Verabschiedung so rasch wie möglich in das Abkommen übernommen werden (Art. 5 Abs. 1 IPLuftVA; die in den Abkommen und Protokollen verwendete Formulierung «Integration in das Abkommen» ist im Sinne von «Übernahme in das Abkommen» zu verstehen, um eine Verwechslung mit der Integrationsmethode zu vermeiden [s. Ziff. 2.1.6.2.5]). Diese Übernahme erfolgt durch einen von der Schweiz und der EU einvernehmlich angenommenen Beschluss des GA, der erst in Kraft treten kann, wenn er von der Schweiz gemäss den internen Verfahren und Zuständigkeiten genehmigt wurde. Die Schweiz und die EU sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die Rechtsakte der EU, die in den Bereichen des Abkommens erlassen werden, nach ihrer Verabschiedung so rasch wie möglich in das Abkommen übernommen werden (Art. 5 Abs. 1 IP-LuftVA). Ziel dieser Übernahmeverpflichtung ist es, in den Bereichen des EU-Binnenmarkts, an denen die Schweiz durch das Abkommen teilnimmt, Rechtssicherheit und rechtliche Homogenität zu gewährleisten, was im Interesse der Wirt71 72 have-your-say.ec.europa.eu.

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schaftsakteure und Privatpersonen liegt. Wie bereits erwähnt, handelt es sich dabei um eine gemeinsame Verpflichtung beider Parteien, nicht nur um eine Verpflichtung der Schweiz. Die Verpflichtung beschränkt sich auf EU-Rechtsakte, die in den Bereichen des Abkommens erlassen wurden, das heisst, die in den Geltungsbereich und die Ziele des Abkommens fallen (s. Ziff. 2.1.6.1.2 und 2.1.6.2.6).

Die Rechtsübernahme erfolgt nicht automatisch. Ein Automatismus würde bedeuten, dass die EU-Rechtsakte nach der Verabschiedung durch die EU direkt ins Abkommen übernommen würden, ohne dass eine Zustimmung der Schweiz und der EU erforderlich wäre. Vielmehr setzt im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme jede Übernahme eines neuen EU-Rechtsakts in ein Abkommen einen individuellen Beschluss der Schweiz und der EU voraus, der von der Schweiz gemäss ihren internen Verfahren und Zuständigkeiten genehmigt werden muss, damit er in Kraft treten kann (s. Ziff. 2.1.6.2.3 und 2.1.6.2.4).

Die Parteien haben keine Frist für die Erfüllung dieser Übernahmepflicht definiert. Es wird lediglich festgelegt, dass die Rechtsakte «so rasch wie möglich» integriert werden müssen (s. Ziff. 2.1.6.2.3). Dies lässt den Parteien einen gewissen Handlungsspielraum. Die Frist kann je nach EU-Rechtsakt variieren und hängt von verschiedenen Kriterien ab, zum Beispiel von der Komplexität des Rechtsakts, davon, ob es sich um einen allgemeinen oder einen rein technischen Rechtsakt handelt, oder davon, wie viel Zeit die Schweiz und die EU benötigen, um sich über die Modalitäten der Übernahme des Rechtsakts zu einigen. Verweisen EU-Rechtsakte, die in die Abkommen übernommen wurden, auf andere Rechtsakte der EU, die selbst nicht Bestandteil der Abkommen sind, sind letztere für die Schweiz grundsätzlich nicht bindend. Die Schweiz ist nur durch die Abkommen und die darin enthaltenen Verpflichtungen gebunden. Es würde dem Mechanismus der dynamischen Rechtsübernahme widersprechen, wenn ein Verweis in einem übernommenen Rechtsakt auf einen nicht übernommenen Rechtsakt ausreichen würde, um den nicht übernommenen Rechtsakt für die Schweiz verbindlich zu machen. Wie Verweise auf nicht übernommene Rechtsakte zu handhaben sind, wird von den Parteien grundsätzlich in technischen Anpassungen vereinbart. So können sich die Parteien in solchen technischen Anpassungen einigen, dass Verweise auf einen nicht übernommenen Rechtsakt für die Schweiz dennoch bindend sind, wenn dies im Interesse der Parteien liegt, z. B. aus Gründen der Kohärenz. Die Schweiz müsste in jedem Fall zustimmen.

In Ermangelung solcher technischen Anpassungen müssen die Bestimmungen der übernommenen Rechtsakte, die auf nicht übernommene Rechtsakte verweisen, im Einzelfall ausgelegt werden. Generell sind Verweise auf nicht übernommene EURechtsakte grundsätzlich so auszulegen, dass sie sich auf die internen Rechtsvorschriften der Schweiz beziehen, die der EU-Regelung entsprechen, auf die verwiesen wird. Schliesslich kann es vorkommen, dass Verweise auf nicht übernommene Rechtsakte einfach als irrelevant für die Beziehungen Schweiz–EU angesehen werden können, z.B. weil sie sich auf EU-interne Verfahren beziehen, an denen die Schweiz nicht teilnimmt.

Die vorstehend beschriebene Übernahmepflicht steht im Einklang mit den Postulaten 14.3557 Schilliger und 14.3577 Fournier, wonach sichergestellt werden soll, dass das in die Abkommen übernommene EU-Recht «nicht noch zusätzlich verschärft und unter dem Deckmantel der Übernahme von EU-Recht mit sachfremden Bestimmungen angereichert wird (kein Swiss Finish)». Die Integrations- und die Äquivalenzmethode (s. Ziff 2.1.6.2.5) verpflichten die Schweiz in keiner Weise dazu, über die in den EU-Rechtsakten festgelegten Verpflichtungen hinauszugehen. Bei der Integrationsmethode werden diese Rechtsakte allein durch ihre Übernahme in das Abkommen

Teil der Schweizer Rechtsordnung. Die Schweiz muss ihr Recht nur dann anpassen, wenn es den Bestimmungen des entsprechenden EU-Rechtsakts widerspricht oder wenn die Bestimmungen des Rechtsakts nicht klar genug für eine direkte Anwendung sind (self-executing). Bei der Äquivalenzmethode ist die Schweiz einzig dazu verpflichtet, in ihrem nationalen Recht das gleiche Ergebnis zu erzielen, das mit den ins Abkommen übernommenen EU-Rechtsakten erreicht werden soll. Ihr Handlungsspielraum ist also noch grösser als bei der Integrationsmethode, da sie nur verpflichtet ist, die in den übernommenen EU-Rechtsakten angestrebten Ergebnisse zu erreichen. Die Wahl der Mittel hierfür liegt in ihrer Zuständigkeit. Darüber hinaus ermöglichen es Ausnahmen sowie Absicherungen und Prinzipien im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes, den Besonderheiten der Schweiz im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme Rechnung zu tragen. Zusammenfassend verpflichtet die dynamische Übernahme von EU-Rechtsakten im Rahmen der Binnenmarktabkommen die Schweiz also in keiner Weise dazu, über das betreffende EU-Recht hinauszugehen. Sie erlaubt es ihr in jedem Fall, ihren Besonderheiten weitestgehend Rechnung zu tragen. Schliesslich ist die Schweiz beim «autonomen Nachvollzug» von EU-Recht völlig frei. Es gibt in diesem Zusammenhang keinerlei völkerrechtliche Verpflichtung zur Übernahme des EU-Rechts. Die Schweiz kann darüber also vollumfänglich nach ihren eigenen Interessen entscheiden.

La Suisse et l’UE sont tenues d’assurer que les actes juridiques de l’UE adoptés dans le domaine couvert par l’accord soient repris dans l’accord aussi rapidement que possible après leur adoption (art. 5, par. 1, PI-ATA ; le terme « intégration dans l’accord » utilisé dans les accords et protocoles est à comprendre au sens de « reprise dans l’accord » pour éviter toute confusion avec la méthode d’intégration [cf.

ch. 2.1.6.2.5]). Cette reprise se fait par une décision du CM adoptée consensuellement par la Suisse et l’UE, qui ne peut entrer en vigueur qu’après son approbation par la Suisse conformément aux procédures et compétences internes. L’objectif de cette obligation de reprise est de garantir la sécurité juridique et l’homogénéité du droit dans le domaine du marché intérieur de l’UE auquel la Suisse participe en vertu de l’accord, ce qui est dans l’intérêt des acteurs économiques et des particuliers. Comme mentionné ci-dessus, il s’agit d’une obligation commune aux deux parties, pas uniquement d’une obligation de la Suisse. Cette obligation se limite aux actes juridiques de l’UE adoptés dans le domaine couvert par l’accord, c’est-à-dire qui tombent dans le champ d’application et les objectifs de ce dernier (cf. ch. 2.1.6.1.2 et 2.1.6.2.6). La reprise n’est pas automatique. Une reprise automatique impliquerait que les actes juridiques de l’UE soient repris directement dans l’accord lors de leur adoption par l’UE, sans qu’un accord de la Suisse et de l’UE soit nécessaire. Au contraire, dans le cadre de la reprise dynamique, chaque reprise d’un nouvel acte juridique de l’UE dans 71 72 have-your-say.ec.europa.eu.

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un accord nécessite une décision individuelle de la Suisse et de l’UE, qui doit être approuvée par la Suisse conformément à ses procédures et compétences internes pour pouvoir entrer en vigueur (cf. ch. 2.1.6.2.3 et 2.1.6.2.4).

Les parties n’ont pas fixé de délai pour l’accomplissement de cette obligation de reprise : il est uniquement prévu qu’elle doit être exécutée « aussi rapidement que possible » (cf. également ch. 2.1.6.2.3). Cela laisse une certaine marge de manœuvre aux parties. Le délai peut varier en fonction de l’acte juridique de l’UE en cause et dépend de différents critères, par exemple de la complexité de l’acte, du caractère général ou purement technique de ce dernier ou du temps nécessaire pour que la Suisse et l’UE se mettent d’accord sur les modalités de la reprise de l’acte.

Les références contenues dans des actes juridiques de l’UE repris dans les accords à d’autres actes juridiques de l’UE, qui ne sont pas repris dans les accords eux-mêmes, ne lient en principe pas la Suisse. En effet, la Suisse est uniquement liée par les accords et les engagements qui y figurent. Il serait contraire au mécanisme de reprise dynamique qu’une référence dans un acte repris à un acte non repris suffise à rendre contraignant l’acte non repris pour la Suisse. La façon de traiter ces références aux actes non repris doit en principe être réglée dans les adaptations techniques convenues par les parties. Il peut ainsi en résulter que les parties conviennent, dans de telles adaptations techniques, que des références à un acte non repris peuvent néanmoins lier la Suisse, si c’est dans l’intérêt des parties, par exemple pour des raisons de cohérence. La Suisse devrait dans tous les cas donner son accord.

À défaut de telles adaptations techniques, les dispositions des actes repris qui contiennent des références à des actes non repris doivent faire l’objet d’une interprétation au cas par cas. De manière générale, les références à des actes juridiques de l’UE non repris doivent en principe être interprétées comme se référant aux règles de droit interne suisse correspondant à la réglementation de l’UE à laquelle il est fait référence. Il peut enfin arriver que des références à des actes non repris puissent être juste considérées comme non pertinentes dans les rapports entre la Suisse et l’UE, par exemple parce qu’elles se réfèrent à des procédures internes à l’UE auxquelles la Suisse ne participe pas.

L’obligation de reprise telle que décrite ci-dessus est conforme à l’objectif exprimé dans les postulats 14.3557 Schilliger et 14.3577 Fournier de veiller à ce que le droit de l’UE repris dans les accords « ne subisse pas encore un renforcement supplémentaire et ne soit pas alourdi par des dispositions qui n’y ont pas leur place (en d’autres termes : éviter le « Swiss Finish ») ». Les méthodes d’intégration et d’équivalence (cf.

ch. 2.1.6.2.5) n’obligent aucunement la Suisse à aller au-delà des obligations prévues dans les actes juridiques de l’UE. Selon la méthode d’intégration, ces derniers font partie, du fait de leur reprise dans l’accord, de l’ordre juridique suisse, et la Suisse doit adapter son droit uniquement s’il contient des dispositions contradictoires ou si les dispositions de l’acte de l’UE en question ne sont pas suffisamment claires pour être appliquées directement (self-executing). Selon la méthode d’équivalence, la Suisse est uniquement tenue d’atteindre, dans son droit interne, les mêmes résultats que ceux visés par les actes juridiques de l’UE repris dans l’accord. Sa marge de manœuvre est donc encore plus grande que celle existant avec la méthode d’intégration, car elle est uniquement tenue d’atteindre les résultats poursuivis par les actes repris, le choix des moyens à mettre en œuvre à cet effet étant de son ressort. Par ailleurs, les exceptions, les sauvegardes dans le domaine de la libre circulation des personnes et les principes dans le domaine de la protection des salaires permettent de tenir compte des spécificités de la Suisse dans le cadre de la reprise dynamique. En résumé, la reprise dynamique d’actes juridiques de l’UE dans le cadre des accords relatifs au marché intérieur ne contraint en aucun cas la Suisse à aller au-delà du droit de l’UE en question. Dans tous les cas, elle lui laisse dans une très large mesure la possibilité de prendre en compte les spécificités de la Suisse.

Enfin, la Suisse reste complètement libre dans le cadre de « l’adaptation autonome » du droit suisse au droit de l’UE ; il n’y a dans ce contexte aucune obligation de droit international de reprendre le droit de l’UE, de sorte que la Suisse peut en décider de manière entièrement conforme à ses intérêts.

La Svizzera e l’UE sono tenute ad assicurare che gli atti giuridici dell’UE adottati nell’ambito oggetto dell’accordo interessato siano recepiti nel testo di quest’ultimo nel più breve tempo possibile dopo la loro adozione (art. 5 par. 1 PI-ATA; l’espressione «integrazione nell’accordo» utilizzata negli accordi e nei protocolli va intesa nel senso di «recepimento nell’accordo», al fine di evitare qualsiasi confusione con il metodo dell’integrazione [v. n. 2.1.6.2.5]). Tale recepimento viene effettuato mediante una decisione del comitato misto, adottata consensualmente dalla Svizzera e dall’UE, che può entrare in vigore soltanto dopo la sua approvazione da parte della Svizzera conformemente alle procedure e alle competenze interne. L’obiettivo di questo obbligo di recepimento è garantire la certezza e l’uniformità del diritto nel settore del mercato interno dell’UE a cui la Svizzera partecipa attraverso tale accordo, nell’interesse degli operatori economici e dei singoli. Come menzionato sopra, si tratta di un obbligo comune alle due Parti, non di un obbligo che incombe unicamente alla Svizzera. Inoltre, esso si limita agli atti giuridici dell’UE adottati nell’ambito oggetto dell’accordo, ossia quelli che ricadono nel suo campo di applicazione e che fanno parte dei suoi obiettivi (v. n. 2.1.6.1.2 e 2.1.6.2.6).

Il recepimento non è automatico. Nel caso di un recepimento automatico, gli atti giuridici dell’UE sarebbero recepiti direttamente nell’accordo al momento della loro ado71 72 have-your-say.ec.europa.eu.

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zione da parte di quest’ultima senza bisogno di alcun consenso della Svizzera e dell’UE. Al contrario, nel quadro del recepimento dinamico, ogni recepimento di un nuovo atto giuridico in un accordo richiede una decisione specifica di entrambe le Parti, che può entrare in vigore solo dopo essere stata approvata dalla Svizzera conformemente alle proprie procedure e competenze interne (v. n. 2.1.6.2.3 e 2.1.6.2.4). Le Parti contraenti non hanno fissato scadenze precise per l’adempimento di questo obbligo di recepimento: si prevede soltanto che esso debba essere adempiuto «nel più breve tempo possibile» (v. n. 2.1.6.2.3). Ciò lascia un certo margine di manovra alle Parti. Le tempistiche possono variare a seconda dell’atto giuridico e dipendono da diversi fattori, per esempio dalla complessità dell’atto, dal carattere generale o puramente tecnico di quest’ultimo oppure dal tempo necessario affinché la Svizzera e l’UE si mettano d’accordo sulle modalità del recepimento.

I riferimenti contenuti in atti giuridici dell’UE recepiti negli accordi ad altri atti giuridici dell’UE non recepiti negli accordi stessi non sono, in linea di principio, vincolanti per la Svizzera. La Svizzera è infatti vincolata esclusivamente dagli accordi e dagli impegni ivi contenuti. Sarebbe contrario al meccanismo del recepimento dinamico ritenere vincolante per la Svizzera un atto non recepito sulla base di un semplice riferimento a quest’ultimo in un atto recepito. In linea di principio, il modo in cui trattare questi riferimenti agli atti non recepiti deve essere disciplinato negli adeguamenti tecnici concordati dalle parti. Ne può quindi risultare che le Parti convengano in tali adeguamenti tecnici che i riferimenti a un atto non recepito possano comunque essere vincolanti per la Svizzera, se ciò è nell’interesse delle Parti stesse, per esempio per motivi di coerenza. La Svizzera dovrebbe in ogni caso dare il proprio consenso.

In assenza di tali adeguamenti tecnici, le disposizioni degli atti recepiti che contengono riferimenti ad atti non recepiti devono essere interpretate caso per caso. A livello generale, i riferimenti ad atti giuridici dell’UE non recepiti devono, in linea di principio, essere interpretati come riferimenti alle norme di diritto interno svizzero corrispondenti alla normativa dell’UE a cui si fa riferimento. Infine, può accadere che i riferimenti ad atti non recepiti possano essere considerati semplicemente irrilevanti nei rapporti tra la Svizzera e l’UE, per esempio perché si riferiscono a procedure interne all’UE alle quali la Svizzera non partecipa. L’obbligo di recepimento sopra descritto è in linea con l’obiettivo espresso nei postulati Schilliger 14.3557 e Fournier 14.3577, che chiedono di garantire che il diritto dell’UE recepito negli accordi «non venga ulteriormente inasprito e non venga pretestuosamente arricchito di disposizioni non pertinenti (in altre parole, evitare l’eccesso di zelo dello swiss finish)». I metodi dell’integrazione e dell’equivalenza (v. n. 2.1.6.2.5) non obbligano in alcun modo la Svizzera ad andare oltre quanto previsto negli atti giuridici dell’UE. Secondo il metodo dell’integrazione, in virtù del loro recepimento nell’accordo questi ultimi fanno parte dell’ordinamento giuridico svizzero e la Svizzera deve adattare la propria legislazione solo se contiene disposizioni contraddittorie o se l’atto dell’UE in questione non è sufficientemente chiaro per essere applicato direttamente («self-executing»). Secondo il metodo dell’equivalenza, la Svizzera è tenuta unicamente a ottenere, nel proprio diritto interno, gli stessi risultati a cui mirano gli atti giuridici dell’UE recepiti nell’accordo. Il suo margine di manovra è quindi ancora più ampio rispetto al metodo dell’integrazione, in quanto è obbligata solo a ottenere i risultati a cui mirano gli atti recepiti e può scegliere liberamente i mezzi con cui intende farlo. Le eccezioni, i meccanismi di salvaguardia in materia di libera circolazione delle persone e i principi in materia di protezione dei salari consentono inoltre di tenere conto delle caratteristiche specifiche della Svizzera nel contesto del recepimento dinamico. In sintesi, il recepimento dinamico di atti giuridici dell’UE nel quadro degli accordi relativi al mercato interno non obbliga in alcun modo la Svizzera ad andare oltre il diritto dell’UE in questione. In ogni caso, le lascia ampie possibilità di tenere conto delle proprie peculiarità.

La Svizzera rimane infine completamente libera di agire nel quadro dell’«attuazione autonoma» del diritto dell’UE; dal momento che in questo contesto non vi è alcun obbligo di diritto internazionale di recepire il diritto dell’UE, la Svizzera può decidere in merito sulla base dei propri interessi.