Ziff. 2.1.8 Auswirkungen der institutionellen Elemente

Die institutionellen Elemente sollen in erster Linie die sektorielle Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt sicherstellen. Mit Bezug auf die Weiterentwicklung des Rechts sollen sie verhindern, dass die jeweiligen Rechtsordnungen divergieren. Insbesondere die Regeln zur dynamischen Rechtsübernahme und zur einheitlichen Auslegung verstärken die Rechtssicherheit. Der Streitbeilegungsmechanismus mit Ausgleichsmassnahmen ermöglicht einen geordneten Prozess zur Lösung von Differenzen zwischen den Parteien und schützt die Schweiz vor willkürlichen Retorsionsmassnahmen. Durch das Decision Shaping und die Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen beim EuGH kann die Schweiz Einfluss auf die Rechtsetzungs- und Rechtsprechungsprozesse der EU nehmen. Die institutionellen Elemente wahren die BV, die politischen Rechte und den Föderalismus. Sie sind namentlich mit der direkten Demokratie und auch mit Institutionen wie der Landsgemeinde vereinbar. Die institutionellen Elemente wahren die BV, die politischen Rechte und den Föderalismus. Das Verfahren für die dynamische Rechtsübernahme steht im Einklang mit den bestehenden innerstaatlichen Verfahren. Die Schweiz kennt übrigens bereits im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung einen Mechanismus der dynamischen Rechtsübernahme. Was den Streitbeilegungsmechanismus betrifft, so kann der EuGH nicht von sich aus in ein Verfahren eingreifen. Er kann nur auf Ersuchen des SchG tätig werden, ist lediglich zuständig für die Auslegung des EU-Rechts und entscheidet nicht in der Hauptsache selbst. Es ist immer das SchG, welches diesen Entscheid fällt. Ausserdem ist eine Implikation des EuGH im Bereich der bilateralen Abkommen nichts Neues. So ist sie insbesondere im LuftVA bei Fragen des Wettbewerbsrechts vorgesehen. Die Rechtsprechung des EuGH spielt zudem bereits im Rahmen der Assoziierung an Schengen/Dublin eine zentrale Rolle, mit potenziell einschneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit (automatischer Wegfall der Schengen-Assoziierung der Schweiz, sofern die Parteien nichts anderes vereinbaren). Auch Ausgleichsmassnahmen sind kein völlig neues Konzept. Ähnliche und sogar einschneidendere Instrumente gibt es bereits in den bestehenden bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU, z. B. im LandVA, im LuftVA, im MRA oder im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung. Diese Instrumente haben bisher nie zu Problemen geführt, im Gegensatz zu den Retorsionsmassnahmen, die ausserhalb eines Rechtsrahmens erfolgen, wie sie zwischen der Schweiz und der EU im Bereich des MRA oder der Börsenäquivalenz ergriffen wurden. Mit den institutionellen Elementen sollen gerade solche willkürlichen Retorsionsmassnahmen verhindert werden. Alles in allem stehen die institutionellen Elemente im Einklang mit den in den bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU bereits bestehenden Lösungen. Es handelt sich um keine grundlegende Änderung dieser Beziehungen. Die institutionellen Elemente haben also keinen verfassungsrechtlichen Charakter. Sie dienen der Umsetzung des Ziels des Bundesrates, die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zu stabilisieren und weiterzuentwickeln.

Die konkreten Auswirkungen der institutionellen Elemente werden vor allem in den Abschnitten der Botschaft beschrieben, die sich auf die Abkommen beziehen, in die sie integriert werden. Im Folgenden werden lediglich die Auswirkungen der transversalen institutionellen Elemente erläutert, die nicht mit einem spezifischen Abkommen verknüpft werden können.

Les éléments institutionnels ont pour objectif principal d’assurer la participation sectorielle de la Suisse au marché intérieur de l’UE. S’agissant de l’évolution du droit, ils visent à éviter que les ordres juridiques respectifs divergent. En particulier, les règles sur la reprise dynamique et l’interprétation uniforme renforcent la sécurité juridique. Le mécanisme de règlement des différends, avec des mesures de compensation, met en place une procédure ordonnée pour résoudre les différences entre les parties, protégeant ainsi la Suisse contre des mesures de rétorsion arbitraires. Le decision shaping et le dépôt de mémoires ou d’observations auprès de la CJUE permettent à la Suisse d’influencer les procédures législatives et jurisprudentielles de l’UE. Les éléments institutionnels respectent la Cst., les droits politiques et le fédéralisme. Ils sont en particulier compatibles avec la démocratie directe, y compris des institutions telles que la Landsgemeinde. La procédure pour la reprise dynamique est conforme aux procédures internes existantes. La Suisse connaît d’ailleurs déjà un mécanisme de reprise dynamique dans le contexte de son association à Schengen et à Dublin. Concernant le mécanisme de règlement des différends, la CJUE ne peut pas s’immiscer dans une procédure de sa propre volonté. Elle peut uniquement intervenir à la demande du TA, n’a qu’une compétence limitée à donner son avis sur l’interprétation du droit de l’UE et ne décide pas sur le fond du différend. C’est toujours le TA qui prend cette décision. Par ailleurs, une implication de la CJUE n’est pas nouvelle dans le domaine des accords bilatéraux. Elle est notamment prévue dans l’ATA pour les questions de droit de la concurrence. Aussi, la jurisprudence de la CJUE joue déjà un rôle central dans le cadre de l’association à Schengen et à Dublin, avec des conséquences très incisives en cas de différend à ce sujet (cessation automatique de l’accord 93 RS 172.061 d’association de la Suisse, sauf accord contraire entre les parties). Les mesures de compensation ne sont pas non plus un élément entièrement inconnu. Des instruments similaires – voire plus incisifs – existent dans les accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE, par exemple dans l’ATT, l’ATA, l’ARM ou dans le cadre de l’association à Schengen et à Dublin. Ces instruments n’ont jusqu’à présent jamais causé des problèmes, contrairement aux mesures de rétorsion qui sortent d’un cadre juridique, comme il y en a eu entre la Suisse et l’UE dans le domaine de l’ARM ou de l’équivalence boursière. Les éléments institutionnels visent justement à éviter ces mesures de rétorsion arbitraires.

En résumé, les éléments institutionnels s’inscrivent globalement dans la lignée de solutions déjà connues dans les relations bilatérales entre la Suisse et l’UE. Il ne s’agit pas d’un changement fondamental pour ces relations. Ainsi, ils n’ont pas de caractère constitutionnel. Ils servent à mettre en œuvre l’objectif du Conseil fédéral de stabiliser et de développer les relations entre la Suisse et l’UE.

S’agissant des conséquences plus concrètes des éléments institutionnels, elles sont principalement décrites dans les parties du message portant sur les accords dans lesquels ils sont intégrés. Dans les paragraphes suivants, sont uniquement présentées les conséquences des éléments institutionnels à caractère transversal et qui ne peuvent ainsi pas être rattachées à un accord spécifique.

L’obiettivo principale degli elementi istituzionali è assicurare la partecipazione settoriale della Svizzera al mercato interno dell’UE. Per quanto riguarda lo sviluppo del diritto, mirano a evitare che i rispettivi ordinamenti giuridici divergano. In particolare, le norme relative al recepimento dinamico e all’interpretazione uniforme rafforzano la certezza del diritto. Il meccanismo di composizione delle controversie, che prevede misure di compensazione, istituisce una procedura ordinata per risolvere le divergenze tra le Parti, proteggendo così la Svizzera da misure di ritorsione arbitrarie. Il «decision shaping» e la possibilità di depositare memorie o osservazioni dinanzi alla CGUE consentono alla Svizzera di influenzare le procedure legislative e giurisprudenziali dell’UE.

Gli elementi istituzionali rispettano la Costituzione federale, i diritti politici e il federalismo. Sono in particolare compatibili con la democrazia diretta, comprese istituzioni come la «Landsgemeinde». La procedura per il recepimento dinamico è in linea con le procedure interne esistenti. La Svizzera applica già un meccanismo di recepimento dinamico nel contesto dell’associazione a Schengen e a Dublino. Per quanto riguarda il meccanismo di composizione delle controversie, la CGUE non può intervenire in un procedimento di propria iniziativa. Può intervenire solo su richiesta del tribunale arbitrale, ha una competenza limitata (dare un parere sull’interpretazione del diritto dell’UE) e non può decidere nel merito della controversia. È sempre il tribunale arbitrale che prende questa decisione. Il coinvolgimento della CGUE non è una novità nel campo degli accordi bilaterali. Esso è previsto, in particolare, nell’Accordo sul 93 RS 172.061 trasporto aereo per le questioni riguardanti il diritto della concorrenza. Inoltre, la giurisprudenza della CGUE svolge già un ruolo centrale nell’ambito dell’associazione a Schengen e a Dublino, con conseguenze molto incisive in caso di controversie in materia (cessazione automatica dell’Accordo di associazione, salvo accordo contrario tra le Parti). Anche le misure di compensazione non sono un elemento del tutto nuovo. Strumenti simili – se non addirittura più incisivi – sono già presenti negli accordi bilaterali tra la Svizzera e l’UE, per esempio nell’ALC, nell’Accordo sul trasporto aereo e nel MRA, oppure nel quadro dell’associazione a Schengen e a Dublino. Finora questi strumenti non hanno mai causato problemi, a differenza delle misure di ritorsione che esulano da un quadro giuridico, come quelle tra la Svizzera e l’UE che hanno riguardato l’ambito del MRA o l’equivalenza delle borse. Gli elementi istituzionali mirano proprio a evitare tali misure di ritorsione arbitrarie.

In sintesi, gli elementi istituzionali sono, nel complesso, in linea con soluzioni già note e utilizzate nelle relazioni bilaterali tra la Svizzera e l’UE. Non implicano una modifica sostanziale di queste relazioni. Non hanno dunque un carattere costituzionale. Servono a raggiungere l’obiettivo del Consiglio federale di stabilizzare e sviluppare le relazioni tra la Svizzera e l’UE. Le ripercussioni più concrete degli elementi istituzionali sono descritte principalmente nelle parti del messaggio che trattano gli accordi in cui sono integrati. Di seguito vengono illustrati unicamente gli effetti degli elementi istituzionali che hanno carattere trasversale e che non possono essere messi in relazione con uno specifico accordo.