Ziff. 2.1.6.3.1 Grundsatz der einheitlichen Auslegung

Die institutionellen Bestimmungen sollen den Vertragsparteien, Wirtschaftsakteuren und Privatpersonen in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, die in den Geltungsbereich des Abkommens fallen, grössere Rechtssicherheit, Gleichbehandlung und gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten. Um dieses Ziel zu erreichen, ist eine einheitliche Auslegung und Anwendung der Binnenmarktvorschriften durch die Parteien auf der Grundlage der Abkommen erforderlich.

Der Grundsatz der einheitlichen Auslegung richtet sich in erster Linie an Behörden und Gerichte. Die Schweiz und die EU sind verpflichtet, die Binnenmarktabkommen und die Rechtsakte der EU, auf die darin Bezug genommen wird, in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet einheitlich und unter Beachtung der Grundsätze des Völkerrechts auszulegen und anzuwenden (Art. 7 Abs. 1 IP-LuftVA). Dazu gehören insbesondere die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge. Der Grundsatz der einheitlichen Auslegung gilt nur für die Bereiche des EUBinnenmarkts, an denen die Schweiz auf der Grundlage des Abkommens teilnimmt, und nicht für andere Teile des Abkommens, die nicht die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt betreffen.

Die Rechtsakte der EU, auf die im Abkommen Bezug genommen wird, und, soweit ihre Anwendung unionsrechtliche Begriffe impliziert, die Bestimmungen des Abkommens selbst werden in Übereinstimmung mit der vor oder nach der Unterzeichnung des Abkommens ergangenen Rechtsprechung des EuGH ausgelegt und angewandt (Art. 7 Abs. 2 IP-LuftVA). Dieser Grundsatz ist nicht neu. Bereits bestehende Binnenmarktabkommen sehen vor, dass die Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt werden muss (s. Ziff. 2.1.2.1). Diese Verpflichtung beschränkt sich in der Regel auf die vor der Unterzeichnung des Abkommens ergangene Rechtsprechung. In einer dem Sinn und Zweck der Abkommen folgenden Logik (Schaffung einer parallelen Rechtslage) und gemäss ständiger Praxis berücksichtigt das Bundesgericht allerdings bereits heute auch die nach der Unterzeichnung der Abkommen ergangene EuGH-Rechtsprechung; eine Ausnahme macht es nur, wenn triftige Gründe vorliegen, die ein Abweichen von der neueren EuGH-Rechtsprechung rechtfertigen.75 Dies gilt insbesondere für den Bereich der Personenfreizügigkeit. Die neue institutionelle Bestimmung er- 74 75 SR 0.111 Z. B. BGE 2C 484/2022, Urteil vom 15. Mai 2023, E. 3.4.2.

weitert also die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Rechtsprechung auf die nach der Unterzeichnung des Abkommens ergangenen Urteile.

Die Verpflichtung zur einheitlichen Auslegung wird insgesamt durch die sogenannte Polydor-Rechtsprechung des EuGH relativiert. Gemäss dieser Rechtsprechung (die der EuGH ursprünglich mit Bezug auf Freihandelsabkommen entwickelte76, aber seit

2009 auch auf das FZA und seit 2013 auch auf das LuftVA anwendet) ist bei der Auslegung der in die bilateralen Abkommen Schweiz–EU übernommenen EURechtsvorschriften der besondere Zweck des jeweiligen Abkommens zu berücksichtigen. Die Rechtsprechung des EuGH zum EU-Recht kann deshalb nicht per se auf die bilateralen Abkommen übertragen werden. Dies ergibt sich daraus, dass diese Abkommen keine vollständige Integration in den EU-Binnenmarkt vorsehen. Ihre Ziele und ihr Geltungsbereich sind etwas enger gefasst. Auch das Bundesgericht verfolgt eine analoge Rechtsprechung. Die institutionellen Bestimmungen ändern grundsätzlich nichts am Charakter der darunterfallenden Binnenmarktabkommen (s. Ziff. 2.1.6.1.2). Deshalb würde diese Rechtsprechung auch in Zukunft ihre Gültigkeit behalten. Zum Vergleich spielt die Rechtsprechung des EuGH im Übrigen bereits auch im Kontext der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin eine wichtige Rolle, mit einschneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit. Wenn die Schweiz wesentlich von der Rechtsprechung des EuGH zum Schengen/Dublin-Besitzstand abweicht (was bisher noch nie vorgekommen ist), müssen die beide Parteien eine Lösung finden. Dies bedeutet, dass entweder die Schweiz die Rechtsprechung des EuGH übernimmt oder dass die EU die Abweichung akzeptiert (was wenig wahrscheinlich ist). Wird innerhalb einer bestimmten Frist keine dieser beiden Lösungen akzeptiert, gilt die Schengen/Dublin-Assoziierung der Schweiz automatisch als beendet. Das Vorliegen von Abweichungen seitens der Schweizer Praxis von der Rechtsprechung des EuGH kann im Übrigen auch im Rahmen von Schengen-Evaluierungen thematisiert werden. Diesfalls kann die Europäische Kommission gegenüber der Schweiz Empfehlungen aussprechen, und die Schweiz ist verpflichtet, über deren Umsetzung Bericht zu erstatten.

L’objectif des éléments institutionnels est de garantir une plus grande sécurité juridique, l’égalité de traitement et des conditions de concurrence équitables aux parties, aux opérateurs économiques et aux particuliers dans le domaine relatif au marché intérieur de l’UE qui tombe dans le champ d’application de l’accord. Afin de réaliser cet objectif, une interprétation uniforme des règles du marché intérieur appliquées par les parties sur la base des accords est nécessaire.

Le principe d’interprétation uniforme s’adresse en premier lieu aux autorités et aux tribunaux. La Suisse et l’UE sont tenues – chacune sur son territoire respectif – d’interpréter et d’appliquer les accords relatifs au marché intérieur et les actes juridiques de l’UE auxquels il est fait référence uniformément et dans le respect des principes du droit international public (art. 7, par. 1, PI-ATA). Ce dernier élément inclut notamment les règles de la convention de Vienne sur le droit des traités. Le principe d’interprétation uniforme vaut uniquement en ce qui concerne les domaines du marché intérieur de l’UE auxquels la Suisse participe sur la base des accords – et non pas pour d’autres parties des accords qui ne concerneraient pas la participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE.

Les actes juridiques de l’UE auxquels référence est faite dans l’accord et, dans la mesure où leur application implique des notions de droit de l’UE, les dispositions de l’accord sont interprétés et appliqués conformément à la jurisprudence de la CJUE antérieure et postérieure à la signature de l’accord (art. 7, par. 2, PI-ATA). Ce principe n’est pas nouveau. Certains accords relatifs au marché intérieur existants prévoient déjà l’obligation de tenir compte de la jurisprudence de la CJUE (cf. ch. 2.1.2.1). Cette obligation se limite en général à la jurisprudence antérieure à la signature de l’accord. Toutefois, conformément à une logique qui se fonde sur le sens et le but des accords (création d’une situation juridique parallèle) et selon une pratique constante, le Tribunal fédéral tient en principe déjà compte aussi de la jurisprudence pertinente de la CJUE postérieure à la date de signature des accords en question, sauf s’il existe des motifs valables justifiant de s’écarter de la jurisprudence récente de la CJUE75. C’est notamment le cas dans le domaine de la libre circulation des personnes. La nouvelle disposition institutionnelle étend donc l’obligation de prise en compte à la jurisprudence postérieure à la signature de l’accord. L’obligation d’interpréter de manière uniforme est relativisée de manière générale par la jurisprudence Polydor de la CJUE. Selon cette jurisprudence – que la CJUE avait à l’origine développée76 dans le contexte des accords de libre-échange, puis étendue à l’ALCP depuis 2009 et à l’ATA depuis 2013 –, les dispositions juridiques de l’UE reprises dans les accords bilatéraux Suisse-UE doivent être interprétées à la lumière de l’objet et du but particuliers de l’accord en question. Ainsi, la jurisprudence de la CJUE relative au droit de l’UE ne peut pas être transposée purement et simplement aux accords bilatéraux. Cela résulte du fait que ces accords ne prévoient pas l’intégration pleine et entière dans le marché intérieur de l’UE. Leurs objectifs sont plus limités et leurs champs d’application sont plus étroits. Le Tribunal fédéral suit lui aussi une jurisprudence analogue. Les dispositions institutionnelles ne modifient pas ces caractéristiques des accords relatifs au marché intérieur (cf. ch. 2.1.6.1.2). Dès lors, ces jurisprudences devraient rester valables à l’avenir aussi.

Par ailleurs, à titre comparatif, la jurisprudence de la CJUE joue déjà également un rôle important dans le contexte de l’association de la Suisse à Schengen et à Dublin, 74 75 76 77 78 RS 0.111 Par exemple récemment dans TF 2C 484/2022, arrêt du 15 mai 2023, consid. 3.4.2. CJUE, arrêt du 9 février 1982, Polydor, C-270/80, EU:C:1982:43.

Par exemple : CJUE, arrêt du 15 mars 2018, Picart, C-355/16, EU:C:2018:184, point 29. CJUE, arrêt du 7 mars 2013, Confédération suisse c. Commission européenne, C‑547/10 P, EU:C:2013:139, point 80.

avec des conséquences incisives en cas de désaccord à ce sujet. Si la Suisse diverge substantiellement de la jurisprudence de la CJUE concernant l’acquis de Schengen et Dublin (ce qui n’a jamais eu lieu jusqu’à présent), les deux parties doivent trouver une solution. Cela implique soit que la Suisse reprenne la jurisprudence de la CJUE, soit que l’UE accepte cette divergence (ce qui est peu probable). Si aucune des deux solutions n’a été acceptée dans un certain délai, il est mis automatiquement fin à l’association de la Suisse à Schengen et à Dublin. L’existence de divergences entre la pratique suisse et la jurisprudence de la CJUE peut d’ailleurs également être thématisée dans le cadre des évaluations Schengen. Dans ce cadre, la Commission européenne peut émettre des recommandations à l’égard de la Suisse et la Suisse est tenue d’en faire rapport.

L’obiettivo degli elementi istituzionali è garantire una maggiore certezza del diritto, pari trattamento e condizioni omogenee alle Parti, agli operatori economici e ai singoli nei settori relativi al mercato interno dell’UE che rientrano nel campo di applicazione degli accordi. Per raggiungere questo obiettivo è necessario assicurare un’interpretazione e un’applicazione uniformi delle regole del mercato interno sulla base degli accordi. Il principio dell’interpretazione uniforme si rivolge in primo luogo alle autorità e agli organi giurisdizionali. La Svizzera e l’UE sono tenute – ciascuna sul proprio territorio

– a interpretare e applicare gli accordi nei settori relativi al mercato interno e gli atti giuridici dell’UE a cui gli accordi fanno riferimento in maniera uniforme e nel rispetto dei principi del diritto internazionale pubblico (art. 7 par. 1 PI-ATA). Quest’ultimo elemento include in particolare le regole della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Il principio dell’interpretazione uniforme vale unicamente per i settori del mercato interno dell’UE a cui la Svizzera partecipa sulla base degli accordi e non per altri aspetti di questi ultimi che non riguardano la partecipazione della Svizzera al mercato interno dell’UE.

In particolare, gli atti giuridici dell’UE ai quali si fa riferimento e, nella misura in cui la loro applicazione implichi nozioni di diritto dell’Unione, le disposizioni del singolo accordo sono interpretate e applicate conformemente alla giurisprudenza della CGUE anteriore e posteriore alla firma dell’accordo stesso (art. 7 par. 2 PI-ATA). Non si tratta di un principio nuovo. Alcuni accordi relativi al mercato interno esistenti prevedono già l’obbligo di tenere conto della giurisprudenza della CGUE (v. n. 2.1.2.1). Questo obbligo si limita in generale alla giurisprudenza anteriore alla firma dell’accordo interessato, ma, secondo una logica che si fonda sul senso e sullo scopo degli accordi (la creazione di una situazione giuridica parallela) e secondo una prassi costante, il Tribunale federale in linea di principio prende già in considerazione anche la giurisprudenza pertinente della CGUE posteriore, a meno che validi motivi non giustifichino la scelta di discostarsene. Questo è soprattutto il caso nell’ambito della libera circolazione delle persone. La nuova disposizione istituzionale estende pertanto l’obbligo di tenere conto alla giurisprudenza posteriore alla firma dell’accordo. L’obbligo dell’interpretazione uniforme è stato relativizzato dalla sentenza «Polydor» della CGUE. Secondo questa giurisprudenza (sviluppata originariamente dalla CGUE76 nel contesto degli accordi di libero scambio e poi estesa all’ALC dal 2009 77 e all’Accordo sul trasporto aereo dal 2013) le norme giuridiche dell’UE riprese negli accordi bilaterali tra la Svizzera e l’Unione devono essere interpretate alla luce dell’oggetto e dello scopo specifici di ogni singolo accordo. Di conseguenza, la giuri74 75 76 77 78 RS 0.111 P. es. recentemente, TF 2C 484/2022, sentenza del 15 mag. 2023, consid. 3.4.2. CGUE, sentenza del 9 feb. 1982 «Polydor», C-270/80, EU:C:1982:43.

Esempio: CGUE, sentenza del 15 mar. 2018, Picart, C-355/16, EU:C:2018:184,

n. marg. 29.

CGUE, sentenza del 7 mar. 2013 «Confederazione Svizzera vs. Commissione europea», C‑547/10 P, EU:C:2013:139, n. 80.

sprudenza della CGUE relativa al diritto dell’UE non può essere applicata puramente e semplicemente agli accordi bilaterali perché questi accordi non prevedono la piena integrazione nel mercato interno dell’UE. I loro obiettivi sono più limitati e i loro campi di applicazione più ristretti. Anche il Tribunale federale segue una giurisprudenza analoga. Dato che le disposizioni istituzionali non modificano queste caratteristiche degli accordi relativi al mercato interno (v. n. 2.1.6.1.2), questa giurisprudenza dovrebbe rimanere invariata anche in futuro.

A titolo comparativo, va inoltre ricordato che la giurisprudenza della CGUE svolge già un ruolo importante nel contesto dell’associazione della Svizzera a Schengen e a Dublino, con conseguenze potenzialmente incisive in caso di disaccordo al riguardo. Se la Svizzera si discosta in modo sostanziale dalla giurisprudenza della CGUE in materia di acquis di Schengen e Dublino (il che finora non è mai avvenuto), le due Parti devono trovare una soluzione: o la Svizzera riprende la giurisprudenza della CGUE oppure l’UE accetta tale divergenza (cosa poco probabile). Se nessuna delle due soluzioni viene accettata entro un termine stabilito, l’associazione della Svizzera a Schengen e a Dublino cessa automaticamente. L’esistenza di divergenze tra la prassi svizzera e la giurisprudenza della CGUE può essere tematizzata anche nell’ambito delle valutazioni Schengen. In tale contesto, la Commissione europea può formulare raccomandazioni alla Svizzera, che è tenuta a rendere conto della loro attuazione.