Ziff. 2.1.6.2.1 Mitwirkung an der Erarbeitung von EU-Rechtsakten (Decision Shaping)

Verfahren mit der EU (extern) Vorschläge für neue Rechtsakte werden in der EU durch die Europäische Kommission ausgearbeitet. Die EU sichert der Schweiz eine grösstmögliche Teilnahme am Prozess zur Ausarbeitung von EU-Rechtsakten durch die Europäische Kommission (Decision Shaping) zu. Diese Teilnahme entspricht jener, die für die Staaten des EWR/EFTA (Europäische Freihandelsassoziation) vorgesehen ist.

Die Modalitäten des Decision Shaping sind unterschiedlich, je nachdem, ob es sich um Rechtsakte (Art. 4 Abs. 1 IP-LuftVA), delegierte Rechtsakte (Art. 4 Abs. 2 IPLuftVA) oder Durchführungsrechtsakte (Art. 4 Abs. 3 IP-LuftVA) handelt. Grund für die verschiedenen Modalitäten sind die unterschiedlichen Prozesse bei der Ausarbeitung dieser drei Arten von Rechtsakten in der EU. In allen drei Fällen zieht die Europäische Kommission Sachverständige der Schweiz gleichermassen zurate, wie sie die Stellungnahmen der Sachverständigen der EU-Mitgliedstaaten für die Ausarbeitung eines ersten Entwurfs einholt. Darüber hinaus kann bei Rechtsakten ein Meinungsaustausch im GA stattfinden. Bei den wichtigen Etappen vor dem Erlass des Rechtsakts müssen sich die Parteien auf Antrag einer Partei erneut konsultieren. Bei delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten, die in die alleinige Zuständigkeit der Europäischen Kommission fallen, gewährt die Europäische Kommission der Schweiz die grösstmögliche Teilnahme an der Ausarbeitung ihrer Vorschläge (sog. Komitologieverfahren). Die Fristen, innerhalb deren die Schweiz zu Legislativvorschlägen der EU Stellung nehmen bzw. darauf reagieren muss, sind schwer abzuschätzen und können stark variieren (von einigen Tagen bis zu mehreren Monaten). Manchmal gibt es keine spezifische Frist. Besonders in diesen Fällen muss so schnell wie möglich reagiert werden. Über diese Mitwirkung bei der Erarbeitung von EU-Rechtsakten hinaus können Sachverständige der Schweiz an den Arbeiten der Ausschüsse teilnehmen, wenn dies zur Gewährleistung des ordnungsgemässen Funktionierens des Abkommens erforderlich ist (Art. 4 Abs. 4 IP-LuftVA). Eine Liste der betroffenen Ausschüsse wird vom GA erstellt und aktualisiert.

Das Decision Shaping gilt nicht für Bestimmungen oder Rechtsakte der EU, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fallen (Art. 4 Abs. 5 IP-LuftVA), da diese Rechtsakte von der Übernahmepflicht ausgenommen sind (s. Ziff. 2.1.6.2.7; Art. 5 Abs. 7 IP-LuftVA). Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien darüber, ob die Schweiz an der Ausarbeitung eines EU-Rechtsakts teilnehmen können soll oder nicht, können die Parteien den Streitbeilegungsmechanismus in Anspruch nehmen (s. Ziff. 2.1.6.4).

Zusätzlich zum Decision Shaping kann die Schweiz ausserdem über Direktkontakte mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten oder dem Europäischen Parlament ihre Interessen im Rahmen der Diskussionen in der EU wahrnehmen. Ihr Beobachterstatus im EFTAPfeiler des EWR ist ein weiteres Instrument, das es der Schweiz ermöglicht, die Weiterentwicklung des EU-Rechts im Bereich des Binnenmarkts genau zu verfolgen. Darüber hinaus haben die EU-Institutionen verschiedene Verfahren zur Information der Öffentlichkeit oder zur Mitwirkung der Öffentlichkeit an der Ausarbeitung von EU-Recht eingeführt. Beispiele hierfür sind (i) öffentliche Konsultationen zu geplanten Rechtsakten und Initiativen71 und (ii) das Register der delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte, in dem auch geplante Rechtsakte und relevante Informationen veröffentlicht werden.72. Die oben dargelegten Modalitäten des Decision Shaping sind von denjenigen zu unterscheiden, die im Zusammenhang mit der Assoziierung der Schweiz an Schengen gelten, wo die Schweiz mehr Rechte hat. Im letzteren Fall kann die Schweiz aus historischen Gründen und aufgrund der Kompetenzordnung innerhalb der EU auch an den Arbeiten im Rat der EU teilnehmen. Die EWR/EFTA-Staaten werden im Rahmen ihrer Teilnahme am EU-Binnenmarkt auch nicht in die Arbeiten des Rates der EU einbezogen.

Interne Verfahren und Zuständigkeiten Die oben beschriebenen Verfahren ermöglichen es der Schweiz, an der Erarbeitung von EU-Rechtsakten, die sie betreffen, mitzuwirken. Der Bundesrat erachtet es als notwendig, Instrumente zu schaffen, die es den Kantonen und dem Parlament ermöglichen, aktiv und substanziell am Decision Shaping mitzuwirken. Er ist ausserdem der Ansicht, dass ein auf Transparenz basierender Ansatz gewählt werden sollte, um die interessierten Kreise und die Öffentlichkeit im weiteren Sinne über die Aktivitäten des Decision Shaping zu informieren. Es handelt es sich hierbei um Begleitmassnahmen zur dynamischen Rechtsübernahme, die durch eine Vereinbarung zwischen Bund und Kantonen sowie durch Anpassungen des Landesrechts umgesetzt werden (s. Ziff. 2.1.7).

l’UE (decision shaping) Procédure avec l’UE (externe) Les propositions de nouveaux actes juridiques de l’UE sont élaborées au sein de l’UE par la Commission européenne. L’UE assure à la Suisse la participation la plus large possible à la procédure d’élaboration d’actes juridiques de l’UE par la Commission européenne (decision shaping). Cette participation est équivalente à celle prévue pour les États de l’EEE/AELE (Association européenne de libre-échange).

Les modalités de decision shaping sont différentes lorsqu’il s’agit d’actes législatifs (art. 4, par. 1, PI-ATA), d’actes délégués (art. 4, par. 2, PI-ATA) ou d’actes d’exécution (art. 4, par. 3, PI-ATA). Ces modalités différentes sont dues aux divergences dans les procédures d’élaboration de ces trois types d’actes au sein de l’UE. Dans les trois cas, la Commission européenne consulte des experts de la Suisse au même titre qu’elle demande l’avis des experts des États membres de l’UE quand elle rédige un premier projet de législation. En sus, pour les actes législatifs, des échanges de vues peuvent avoir lieu au sein du CM et les parties doivent se consulter, à la demande de l’une d’entre elles, aux moments importants précédant l’adoption de l’acte. Concernant les actes délégués ainsi que les actes d’exécution qui relèvent de la seule compétence de la Commission, la Suisse est impliquée le plus largement possible dans l’élaboration des projets. Quant aux actes d’exécution, cela implique qu’elle puisse participer aux comités qui soutiennent la Commission européenne dans l’exercice de ses pouvoirs d’exécution (procédure dite de comitologie). Les délais pour prendre position, respectivement pour réagir à des propositions législatives de l’UE dans ce cadre, sont difficilement prévisibles et peuvent fortement varier (de quelques jours à quelques mois). Parfois il n’y a pas de délai spécifique. Dans ces cas en particulier, il faut réagir le plus rapidement possible.

En plus de cette participation à l’élaboration des actes juridiques de l’UE, les experts suisses peuvent participer au travail des comités lorsque cela est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement de l’accord (art. 4, par. 4, PI-ATA). Une liste des comités concernés est dressée et mise à jour par le CM.

Le decision shaping ne s’applique pas aux dispositions ou aux actes juridiques de l’UE qui tombent dans le champ d’application d’une exception (art. 4, par. 5, PIATA), dans la mesure où ces actes échappent à l’obligation de reprise (cf.

ch. 2.1.6.2.7, art. 5, par. 7, PI-ATA). En cas de désaccord entre les parties sur la question de savoir si la Suisse devrait ou non pouvoir participer à l’élaboration d’un acte juridique de l’UE, les parties peuvent faire appel au mécanisme de règlement des différends (cf. ch. 2.1.6.4). Au-delà du decision shaping, la Suisse a la possibilité, par le biais de contacts directs avec des États membres de l’UE ou avec le Parlement européen, de promouvoir ses intérêts dans le cadre des débats au sein de l’UE. Son statut d’observatrice au sein du pilier AELE de l’EEE est un instrument de plus lui permettant de suivre de près l’évolution du droit de l’UE dans le domaine du marché intérieur. Par ailleurs, les institutions de l’UE ont mis en place différentes procédures permettant une information du public ou une participation publique à l’élaboration de la législa tion de l’UE. On peut par exemple citer (i) les consultations publiques concernant les actes planifiés et les initiatives71 ou (ii) le registre des actes délégués et d’exécution, où sont également publiés les actes planifiés et les informations y relatives. Il faut distinguer les modalités de decision shaping détaillées ci-dessus de celles en vigueur dans le contexte de l’association de la Suisse à Schengen, où la Suisse a plus de droits. Dans ce dernier cas, la Suisse peut également participer aux travaux au sein du Conseil de l’UE, pour des raisons historiques et de répartition des compétences au sein de l’UE. À noter que les États de l’EEE/AELE n’ont pas non plus la possibilité de participer aux travaux au sein du Conseil de l’UE dans le cadre de leur participation au marché intérieur de l’UE.

Procédure et compétences internes Les procédures décrites ci-dessus permettent à la Suisse de participer à l’élaboration des actes juridiques de l’UE qui la concernent. Le Conseil fédéral estime qu’il est nécessaire de créer des instruments permettant aux cantons et au Parlement de participer activement et substantiellement au decision shaping. Il est également d’avis qu’une approche basée sur la transparence doit être adoptée, afin de permettre aux milieux intéressés, et plus largement à la population, d’être informées sur les activités de decision shaping. Il s’agit ici de mesures d’accompagnement de la reprise dynamique qui sont mises en œuvre à travers la conclusion d’une convention entre la Confédération et les cantons ainsi que des adaptations du droit interne (cf. ch. 2.1.7).

dell’UE («decision shaping») Procedura con l’UE (esterna) In seno all’UE le proposte di nuovi atti giuridici vengono elaborate dalla Commissione europea. L’UE garantisce alla Svizzera un diritto di partecipazione il più ampio possibile al processo di elaborazione di questi atti da parte della Commissione europea («decision shaping»). Questo tipo di partecipazione equivale a quella prevista per gli Stati SEE/AELS (Associazione europea di libero scambio).

Le modalità di «decision shaping» cambiano a seconda che si tratti di atti giuridici (art. 4 par. 1 PI-ATA), di atti delegati (art. 4 par. 2 PI-ATA) o di atti esecutivi (art. 4 par. 3 PI-ATA). Le diverse modalità di partecipazione sono dovute alle differenze nei processi di elaborazione di questi tre tipi di atti in seno all’UE. Nei tre casi, la Commissione europea consulta esperti svizzeri allo stesso modo in cui chiede il parere di esperti di Stati membri dell’UE quando elabora un progetto iniziale. Nel caso degli atti giuridici possono inoltre avere luogo scambi di opinioni preliminari all’interno del comitato misto e le Parti contraenti sono tenute a consultarsi, se una delle due lo richiede, nei momenti importanti della fase che precede l’adozione. Per quanto riguarda gli atti delegati e gli atti esecutivi, che sono di esclusiva competenza della Commissione, la Svizzera viene coinvolta il più ampiamente possibile nell’elaborazione dei progetti. Nel caso degli atti esecutivi la Svizzera può così partecipare ai lavori dei comitati che assistono la Commissione europea nell’esercizio delle sue competenze esecutive (cosiddetta comitatologia). Le scadenze per prendere posizione o reagire a proposte legislative dell’UE in questo ambito sono difficilmente prevedibili e potrebbero variare notevolmente (da pochi giorni ad alcuni mesi). A volte non c’è una scadenza specifica. In particolare in questi casi è necessario reagire il più rapidamente possibile.

Oltre a questa forma di partecipazione all’elaborazione degli atti giuridici dell’UE, gli esperti svizzeri possono essere coinvolti nei lavori dei comitati quando ciò è necessario per assicurare il buon funzionamento dell’accordo interessato (art. 4 par. 4 PIATA). Il comitato misto redige e tiene aggiornato un elenco di questi comitati. Il «decision shaping» non si applica alle disposizioni o agli atti giuridici dell’UE che rientrano nel campo di applicazione di un’eccezione (art. 4 par. 5 PI-ATA), visto che questi atti esulano dall’obbligo di recepimento (v. n. 2.1.6.2.7; art. 5 par. 7 PI-ATA). In caso di disaccordo sulla partecipazione della Svizzera all’elaborazione di un atto giuridico dell’UE, le Parti possono fare appello al meccanismo di composizione delle controversie (v. n. 2.1.6.4).

Al di là del «decision shaping», tramite rapporti diretti con gli Stati membri dell’UE e con il Parlamento europeo, la Svizzera ha anche la possibilità di far valere i propri interessi nel quadro dei dibattiti interni all’Unione. Il suo status di osservatore in seno al pilastro AELS dello SEE è uno strumento in più che le consente di seguire da vicino l’evoluzione del diritto dell’UE nel settore del mercato interno.

Inoltre, le istituzioni dell’UE hanno messo in atto diverse procedure che consentono di informare il pubblico o di farlo partecipare all’elaborazione della legislazione dell’Unione. Si possono per esempio citare (i) le consultazioni pubbliche concernenti gli atti pianificati e le iniziative71 oppure (ii) il registro degli atti delegati e degli atti di esecuzione, nel quale sono parimenti pubblicati gli atti pianificati e le relative informazioni. Occorre distinguere le modalità di «decision shaping» sopra descritte da quelle in vigore nel contesto dell’associazione a Schengen, dove la Svizzera dispone di maggiori diritti. In quest’ultimo caso, infatti, può anche partecipare, per ragioni storiche e di ripartizione delle competenze in seno all’Unione, ai lavori del Consiglio dell’UE. È da notare che neppure gli Stati SEE/AELS hanno la possibilità di essere coinvolti nei lavori del Consiglio dell’UE nel quadro della loro partecipazione al mercato interno dell’Unione.

Procedure e competenze interne Le procedure sopra descritte consentono alla Svizzera di partecipare all’elaborazione degli atti giuridici dell’UE che la riguardano. Il Consiglio federale ritiene necessario creare strumenti che consentano ai Cantoni e al Parlamento di partecipare attivamente e in modo sostanziale al «decision shaping». Ritiene anche che si debba adottare un approccio basato sulla trasparenza affinché gli ambienti interessati, e più in generale la popolazione, possano essere informati sulle attività di «decision shaping». Si tratta di misure di accompagnamento in materia di recepimento dinamico che vengono attuate attraverso la conclusione di una convenzione tra la Confederazione e i Cantoni e adeguamenti del diritto interno (v. n. 2.1.7).