Ziff. 2.1.2.1 Institutionelle Elemente in den bestehenden Binnenmarktabkommen

Im Zusammenhang mit den Binnenmarktabkommen werden vor allem jene Bestimmungen als «institutionelle Elemente» angesehen, die sich auf die Aktualisierung der Abkommen aufgrund der Weiterentwicklung des Rechts der Parteien, ihre Auslegung, ihre Anwendung und ihre Überwachung sowie die Streitbeilegung beziehen. Die aktuellen institutionellen Bestimmungen in den fünf bestehenden Binnenmarktabkommen ähneln sich, wobei aufgrund der besonderen Beschaffenheit der Abkommen gewisse Unterschiede bestehen.58 Im Folgenden werden diese institutionellen Bestimmungen summarisch und allgemein beschrieben:

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– Äquivalenz oder Integration des Rechts: Das LandVA, das MRA und das Landwirtschaftsabkommen beruhen heute auf dem Grundsatz der Äquivalenz des Rechts der Schweiz und der EU. Konkret werden diese Abkommen in der Regel aktualisiert, wenn sich das EU-Recht ändert. Die Schweiz passt ihre Gesetzgebung entsprechend an, damit sie das Ziel der Äquivalenz mit dem EU-Recht erreicht. Das LuftVA beruht auf dem Grundsatz der Integration. Die in diesem Bereich geltenden EU-Rechtsakte werden in gemeinsame Regeln der Parteien überführt. Das FZA beruht theoretisch auf dem Grundsatz der Äquivalenz, in der Praxis folgten die bisherigen Anpassungen jedoch dem Grundsatz der Integration.

– Auslegung: Soweit die Anwendung der Abkommen EU-Rechtsbegriffe impliziert bzw. die Bestimmungen der Abkommen und der darin enthaltenen EU-Rechtsakte materiell mit den EU-Vorschriften identisch sind, ist gemäss FZA und LuftVA die vor deren Unterzeichnung ergangene Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen. Was die Rechtsprechung des EuGH anbelangt, die nach der Unterzeichnung ergangen ist, sind Informationsaustausch- und Beratungsverfahren vorgesehen.

– Anwendung und Überwachung: Die Parteien sind verpflichtet, alle erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, um die Erfüllung der in den Abkommen festgelegten Verpflichtungen sicherzustellen. Jede Partei ist für die ordnungsgemässe Umsetzung der Abkommen in ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich (Zwei-Pfeiler-Modell). Das LuftVA enthält besondere Regelungen zur Anwendung und Überwachung, insbesondere indem es den EU-Institutionen bestimmte Befugnisse einräumt.

– Verwaltung: Die zentrale Rolle bei der Verwaltung der Abkommen kommt den GA zu. Pro Abkommen gibt es einen GA und zwei für das Landwirtschaftsabkommen (GA für Landwirtschaft und Gemischter Veterinärausschuss). In den GA entscheiden die beiden Parteien im gegenseitigen Einvernehmen, das heisst mit Einstimmigkeit. Die GA können Empfehlungen aussprechen und haben nur in jenen Fällen Entscheidungsbefugnis, die in den Abkommen vorgesehen sind. Die Entscheide werden von den Parteien nach ihren eigenen Regeln umgesetzt. Die GA sorgen für das reibungslose Funktionieren der Abkommen, aktualisieren die meisten Anhänge entsprechend der Weiterentwicklung des EU-Rechts und erleichtern den Informationsaustausch und die Beratungen zwischen den Parteien, insbesondere über Entwicklungen in der Rechtsetzung und Rechtsprechung. Sie treten je nach Bedarf zusammen, mindestens jedoch einmal im Jahr. Jeder GA kann Arbeitsgruppen einsetzen, die ihn bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen. BBl 1999 6156 ff.

– Streitbeilegung: Die GA sind auch für die Beilegung von Streitigkeiten zuständig, mit denen sie auf Antrag einer Partei befasst werden. Kann ein Streitfall im GA nicht beigelegt werden, bleibt er ungelöst. In Bezug auf das LuftVA können Entscheide, die von den EU-Institutionen gemäss den Regeln dieses bestehenden Abkommens getroffen werden, nur vor dem EuGH und nicht im GA angefochten werden. So sieht das LuftVA seit über 25 Jahren in eng begrenzten Bereichen Kompetenzen für den EuGH insbesondere gegenüber schweizerischen Privatpersonen und Wirtschaftsakteuren vor. Das geht über die Integrationstiefe der neuen institutionellen Elemente hinaus, die grundsätzlich lediglich eine Rolle des EuGH in der zwischenstaatlichen Streitbeilegung vorsehen, die auf die Auslegung von unionsrechtlichen Begriffen (sofern diese relevant und notwendig ist) begrenzt ist. Im Übrigen spielt die Rechtsprechung des EuGH bereits im Kontext der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin eine wichtige Rolle, mit einschneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit. Wenn die Schweiz wesentlich von der Rechtsprechung des EuGH zum Schengen/Dublin-Besitzstand abweicht (was bisher noch nie vorgekommen ist), müssen die beide Parteien eine Lösung finden. Dies bedeutet, dass entweder die Schweiz die Rechtsprechung des EuGH übernimmt oder dass die EU die Abweichung akzeptiert (was wenig wahrscheinlich ist). Geschieht weder das eine noch das andere innerhalb einer bestimmten Frist, gilt die Schengen/Dublin-Assoziierung der Schweiz automatisch als beendet. Das Vorliegen von Abweichungen seitens der Schweiz von der Rechtsprechung des EuGH kann im Übrigen auch im Rahmen von Schengen-Evaluierungen thematisiert werden. Diesfalls kann die Europäische Kommission gegenüber der Schweiz Empfehlungen aussprechen, und die Schweiz ist verpflichtet, über deren Umsetzung Bericht zu erstatten.

– Massnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts, zeitlich befristete Schutzmassnahmen und Aussetzung: Das LandVA und das LuftVA sehen die Möglichkeit von Massnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts bzw. von zeitlich befristeten Schutzmassnahmen vor. Stellt eine Partei fest, dass die andere Partei die in diesen Abkommen festgelegten Verpflichtungen nicht einhält oder einen Entscheid des GA nicht umsetzt, kann die geschädigte Partei nach Beratungen im GA geeignete Massnahmen ergreifen, um das Gleichgewicht der Abkommen wiederherzustellen. Das MRA sieht vor, dass eine Partei, die feststellt, dass die andere Partei die Bestimmungen des Abkommens nicht einhält, nach Konsultation im GA die Anwendung von Anhang 1 des Abkommens ganz oder teilweise aussetzen kann.

relatifs au marché intérieur existants Dans le contexte des accords relatifs au marché intérieur, sont principalement considérées comme « éléments institutionnels » les dispositions de ces accords qui portent sur leur actualisation en fonction de l’évolution du droit des parties, leur interprétation, leur application et surveillance, ainsi que le règlement des différends qui pourraient en découler. Les dispositions institutionnelles actuelles des cinq accords relatifs au marché intérieur existants sont semblables, mais certaines différences résultent de la nature particulière des accords. Ces dispositions institutionnelles sont décrites de manière sommaire et générale ci-dessous : 58

– Équivalence ou intégration des législations : l’ATT, l’ARM et l’AA se fondent actuellement sur le principe d’équivalence des législations de la Suisse et de l’UE. Concrètement, ces accords sont généralement actualisés au fur et à mesure de l’évolution de la législation de l’UE et la Suisse adapte sa législation pour qu’elle atteigne l’objectif d’équivalence avec celle de l’UE. L’ATA se fonde sur le principe d’intégration. Il transforme ainsi les actes juridiques de l’UE applicables dans ce domaine en règles communes des parties. L’ALCP se fonde théoriquement sur le principe d’équivalence, mais, dans les faits, les adaptations ont jusqu’à présent suivi le principe d’intégration.

– Interprétation : l’ALCP et l’ATA prévoient que, dans la mesure où leur application implique des notions de droit de l’UE respectivement là où les dispositions de l’accord et des actes juridiques de l’UE qui y sont contenus sont identiques en substance aux règles de l’UE, il est tenu compte de la jurisprudence pertinente de la CJUE antérieure à la date de leur signature. Des procédures d’échange d’informations et de consultation sur la jurisprudence de la CJUE postérieure à la signature sont prévues.

– Application et surveillance : les parties sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution des obligations prévues dans les accords. Chaque partie est responsable de la bonne exécution des accords sur son propre territoire (modèle à deux piliers). L’ATA prévoit des règles spécifiques sur l’application et la surveillance, notamment en octroyant certaines compétences aux institutions de l’UE.

– Gestion : le rôle central pour la gestion des accords est attribué aux CM. Il en existe un par accord et deux pour l’AA (CM agriculture et CM vétérinaire). Au sein des CM, les parties prennent les décisions d’un commun accord, donc à l’unanimité. Les CM peuvent formuler des recommandations et disposent d’un pouvoir de décision dans les seuls cas prévus par les accords. Les décisions sont exécutées par les parties selon leurs propres règles. Les CM veillent au bon fonctionnement des accords, mettent à jour la plupart des annexes en fonction de l’évolution du droit de l’UE et facilitent les échanges d’information et les consultations entre les parties, notamment au sujet des évolutions législatives et jurisprudentielles. Ils se réunissent en fonction des besoins, mais au moins une fois par an. Chaque CM peut constituer des groupes de travail pour l’assister dans l’accomplissement de ses tâches.

– Règlement des différends : les CM sont également chargés de régler les différends dont ils sont saisis à la demande d’une partie. Si une solution au différend n’est pas trouvée au sein du CM, ce différend reste sans résolution. S’agissant de l’ATA, les décisions prises par les institutions de l’UE conformément aux règles de cet accord existant peuvent uniquement être contestées devant la CJUE, et non devant le CM. Ainsi, l’ATA prévoit depuis plus de 25 ans des compétences pour la CJUE à l’égard notamment des particuliers et des acteurs économiques suisses dans des domaines limités étroitement. Ceci FF 1999 5467 ss dépasse le niveau d’intégration des nouveaux éléments institutionnels, qui prévoient en principe uniquement un rôle limité de la CJUE pour l’interprétation des notions de droit de l’UE (lorsque c’est pertinent et nécessaire) dans le règlement des différends interétatique. Par ailleurs, la jurisprudence de la CJUE joue déjà un rôle important dans le contexte de l’association de la Suisse à Schengen et à Dublin, avec des conséquences incisives en cas de désaccord à ce sujet. Si la Suisse diverge substantiellement de la jurisprudence de la CJUE concernant l’acquis de Schengen et Dublin (ce qui n’a jamais eu lieu jusqu’à présent), les deux parties doivent trouver une solution. Cela implique soit que la Suisse reprenne la jurisprudence de la CJUE, soit que l’UE accepte cette divergence (ce qui est peu probable). Si ni l’un ni l’autre n’ont lieu dans un certain délai, il est mis automatiquement fin à l’association de la Suisse à Schengen et à Dublin. L’existence de divergences par la Suisse à l’égard de la jurisprudence de la CJUE peut d’ailleurs également être thématisée dans le cadre des évaluations Schengen. Dans ce cadre, la Commission européenne peut émettre des recommandations à l’égard de la Suisse et la Suisse est tenue d’en faire rapport.

– Mesures de rééquilibrage, mesures de sauvegarde temporaires et suspension : l’ATT et l’ATA prévoient la possibilité de mesures de rééquilibrage, respectivement de mesures de sauvegarde temporaires. Si une partie constate que l’autre partie ne respecte pas les obligations fixées par ces accords ou qu’elle ne met pas en œuvre une décision du CM, la partie lésée peut, après consultation au sein du CM, prendre les mesures appropriées pour maintenir l’équilibre des accords. L’ARM prévoit que, si une partie constate que l’autre partie ne respecte pas les conditions de l’accord, elle peut, après consultation au sein du CM, suspendre partiellement ou totalement l’application de l’annexe 1 de cet accord.

mercato interno esistenti Nel contesto degli accordi relativi al mercato interno sono considerate «elementi istituzionali» soprattutto le disposizioni che riguardano l’aggiornamento degli accordi in base all’evoluzione del diritto delle Parti contraenti, l’interpretazione, l’applicazione e la vigilanza sugli accordi, oltre alla composizione delle controversie che potrebbero derivarne.

Le disposizioni istituzionali attuali dei cinque accordi relativi al mercato interno esistenti sono simili, ma alcune differenze risultano dalla natura particolare dei singoli accordi. Di seguito sono descritte in maniera sintetica e generale.

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– Equivalenza o integrazione delle legislazioni: l’Accordo sui trasporti terrestri, il MRA e l’Accordo agricolo si fondano attualmente sul principio di equivalenza della legislazione svizzera e di quella dell’UE. In concreto questi accordi vengono di solito aggiornati progressivamente, seguendo l’evoluzione del diritto dell’UE, mentre la Svizzera adegua la propria legislazione affinché raggiunga l’obiettivo d’equivalenza con quella europea. L’Accordo sul trasporto aereo si basa invece sul principio di integrazione e trasforma gli atti giuridici dell’UE applicabili in questo campo in regole comuni alle Parti. L’ALC si fonda teoricamente sul principio di equivalenza, ma, nei fatti, gli adeguamenti apportati finora hanno seguito il principio di integrazione.

– Interpretazione: l’ALC e l’Accordo sul trasporto aereo prevedono che, nella misura in cui la loro applicazione implica nozioni di diritto dell’UE o nella misura in cui le disposizioni dell’accordo e degli atti giuridici dell’UE che sono contenuti nell’accordo sono identiche nella sostanza alle regole dell’UE, si deve tenere conto della giurisprudenza pertinente della CGUE anteriore alla data della firma. Per quanto riguarda la giurisprudenza posteriore sono previste procedure di scambio di informazioni e di consultazione.

– Applicazione e vigilanza: le Parti sono tenute a prendere tutte le misure necessarie per garantire il rispetto degli obblighi derivanti dagli accordi. Ogni Parte è responsabile della corretta applicazione degli accordi sul proprio territorio (modello a due pilastri). L’Accordo sul trasporto aereo prevede regole specifiche in merito all’applicazione e alla vigilanza, e in particolare assegna determinate competenze alle istituzioni dell’UE.

– Gestione: il ruolo centrale nella gestione degli accordi è attribuito ai comitati misti. Esiste un comitato misto per ogni accordo, tranne nel caso dell’Accordo agricolo che ne prevede due (Comitato misto agricoltura e Comitato misto veterinaria). In seno ai comitati misti le Parti prendono le decisioni di comune accordo, ossia all’unanimità. I comitati misti possono formulare raccomandazioni e dispongono di un potere decisionale limitato ai casi previsti dai singoli accordi. Le Parti danno seguito alle decisioni secondo le proprie regole interne. I comitati misti vigilano sul buon funzionamento degli accordi, aggiornano la maggior parte degli allegati a seconda degli sviluppi del diritto dell’UE e favoriscono lo scambio di informazioni e le consultazioni tra le Parti, soprattutto in merito ai cambiamenti sul piano legislativo e della giurisprudenza. Si riuniscono in base alla necessità, ma almeno una volta all’anno, e possono costituire gruppi di lavoro che li assistono nell’adempimento dei loro compiti.

FF 1999 5118 segg.

– Composizione delle controversie: i comitati misti sono inoltre incaricati di risolvere le controversie che vengono loro sottoposte dalle Parti. Se non è possibile arrivare alla composizione di una controversia in seno al comitato misto, essa resta senza soluzione. Nel caso dell’Accordo sul trasporto aereo, le decisioni prese dalle istituzioni dell’UE conformemente alle disposizioni dell’accordo possono essere contestate solo dinanzi alla CGUE e non dinanzi al comitato misto. Pertanto, da oltre 25 anni l’Accordo sul trasporto aereo prevede competenze per la CGUE nei confronti, in particolare, dei singoli e degli operatori economici svizzeri in settori strettamente limitati. Ciò va oltre il livello di integrazione dei nuovi elementi istituzionali, che in linea di principio prevedono solo un ruolo limitato della CGUE nell’interpretazione delle nozioni di diritto dell’UE (ove pertinente e necessario) nella composizione delle controversie interstatali. Inoltre, la giurisprudenza della CGUE svolge già un ruolo importante nel contesto dell’associazione della Svizzera a Schengen e a Dublino, con conseguenze potenzialmente incisive in caso di disaccordo al riguardo. Se la Svizzera si discosta in modo sostanziale dalla giurisprudenza della CGUE in materia di acquis di Schengen e Dublino (il che finora non è mai avvenuto), le due Parti devono trovare una soluzione: o la Svizzera riprende la giurisprudenza della CGUE oppure l’UE accetta tale divergenza (cosa poco probabile). Se nessuna delle due possibilità si verifica entro un dato termine, l’associazione della Svizzera a Schengen e a Dublino cessa automaticamente. L’esistenza di divergenze da parte della Svizzera rispetto alla giurisprudenza della CGUE può essere tematizzata anche nell’ambito delle valutazioni Schengen. In tale contesto, la Commissione europea può formulare raccomandazioni alla Svizzera, che è tenuta a rendere conto della loro attuazione.

– Misure di riequilibrio, misure di salvaguardia temporanee e sospensione: l’Accordo sui trasporti terrestri e l’Accordo sul trasporto aereo prevedono la possibilità di misure di riequilibrio o misure di salvaguardia temporanee. Se una Parte contraente constata che l’altra Parte non rispetta gli obblighi presi in base a questi accordi o che non dà attuazione a una decisione del comitato misto, la Parte lesa può, previa consultazione in seno a quest’ultimo, prendere le misure appropriate per ripristinare l’equilibrio. Il MRA prevede che una Parte che constati che l’altra non rispetta le condizioni dell’accordo può, previa consultazione del comitato misto, sospendere parzialmente o totalmente l’applicazione del suo allegato 1.