Ziff. 2.3.6.2.2 Hauptteil (Teil 3)

kungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit aufrechtzuerhalten. Daraus geht hervor, dass das ÄP-FZA für die Parteien keine neuen Verpflichtungen in Bezug auf die strafrechtliche Landesverweisung einführt. Dies wird durch Artikel 5 (Ziff. 1 i.V.m.

Ziff. 7) des IP-FZA bestätigt, wonach die in Absatz 1 genannte Verpflichtung zur Übernahme nicht für Bestimmungen oder Rechtsakte der EU gelten, für die – wie im Falle der Landesverweisung (nArt. 7h FZA) – Ausnahmen bestehen.

b.) Nicht anwendbare Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG (neuer Art. 7h zweiter und dritter Satz FZA) Gemäss dem zweiten Absatz vom neuen Artikel 7h FZA soll Artikel 28 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/38/EG für die Schweiz nicht gelten. Diese Ausnahme gilt auch für die damit zusammenhängende Rechtsprechung des EuGH sowie für zukünftige Bestimmungen in diesem Bereich, d. h. es findet keine dynamische Rechtsübernahme statt. Der neue Artikel 7h dritter Absatz FZA bietet den Vertragsparteien die Möglichkeit, anstelle von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG das EU-Recht, wie es sich aus dem geltenden FZA ergibt, anzuwenden. Mit dem Verzicht auf die Umsetzung von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG macht die Schweiz von dieser Möglichkeit Gebrauch und wird die sich aus dem geltenden FZA ergebenden Verpflichtungen beibehalten. Denn auch diese Bestimmung der Richtlinie 2004/38/EG verstärkt den Schutz vor Ausweisungen und schafft eine über das geltende FZA hinausgehende Verpflichtung. Dies, weil Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG verlangt, dass bei einer Ausweisungsverfügung, die mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt werden soll, von Amtes wegen zu überprüfen ist, ob von der Ausweisung betroffene Person eine gegenwärtige und tatsächliche Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit ausgeht. Zudem ist zu beurteilen, ob seit der Anordnung der Landesverweisung eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist. Demgegenüber verpflichtet sich die Schweiz – wie bereits erwähnt – dazu, die sich aus dem geltenden FZA ergebenden Verpflichtungen beizubehalten. Darunter fällt auch das Recht der betroffenen Person, eine Überprüfung des Ausweisungsentscheides zu verlangen. Konkret muss die Schweiz – anstelle von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG – weiterhin Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG300, auf die

Artikel 5 Absatz 2 Anhang I FZA verweist, und die einschlägige Rechtsprechung des EuGH (Art. 16 Abs. 2 FZA) berücksichtigen, die bis zum 20. Juni 1999 ergangen ist. Obwohl der EuGH kein Urteil erlassen hat, das sich speziell auf die Überprüfung eines Ausweisungsentscheides vor seiner Vollstreckung bezieht, so räumt seine Rechtsprechung vor 1999 der betroffenen Person das Recht auf Überprüfung ein, wenn innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach dem Ausweisungsentscheid eine Änderung der materiellen Umstände geltend gemacht wird.301 300 Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ABl. 56 vom 4.4.1964, S. 850.

301 EuGH, Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille / Belgischer Staat, 115/81 und 116/81, EU:C:1982:183 und Urteil vom 17. Juni 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara und Radiom, C-65/95 und C-111/95, EU:C:1997:300.

c.) Anwendbare Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG Abgesehen von diesen Ausnahmen sollen die übrigen Bestimmungen des Kapitels VI (Art. 27–33) der Richtlinie 2004/38/EG Anwendung finden; dies gilt aus den folgenden Gründen auch für die Artikel 27 und 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG:

Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG regelt unter anderem die Voraussetzungen, unter denen die Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit von Staatsangehörigen der EUMitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit eingeschränkt werden kann; dies gilt somit auch für Massnahmen zur Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet. Diese Voraussetzungen entsprechen den Vorgaben des geltenden Artikel 5

Anhang I FZA und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH (Art. 16 Abs. 2 FZA). Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG schafft demzufolge keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz. Diese Voraussetzungen stehen jedoch in einem bereits bestehenden Spannungsverhältnis zum Wortlaut von Artikel 121 Absätze 3–6 BV, der einen Automatismus bei der Anordnung einer strafrechtlichen Landesverweisung und eine Mindestdauer von fünf Jahren (im Wiederholungsfall 20 Jahre) für das im konkreten Fall anzuordnende Einreiseverbot vorsieht. Andererseits stehen die Voraussetzungen – zum grossen Teil

– auch in einem Spannungsverhältnis zur Umsetzungsgesetzgebung, welche die im FZA vorgesehene Bedrohungsanalyse, d. h. das Vorliegen einer tatsächlichen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, nicht ausreichend berücksichtigt (s. Art. 66a ff. StGB und Art. 49a ff. MStG). Diese Problematik war bei der Umsetzung der Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)»302 allerdings bekannt; es wurde bewusst in Kauf genommen, und auch transparent kommuniziert, dass die Bestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung nicht in jeder Hinsicht konform mit dem geltenden FZA sein könnten.303 Die Spannungen mit dem bestehenden Recht betreffen jedoch hauptsächlich die normative Ebene; das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung bislang zwar für den Verzicht auf eine Landesverweisung gestützt auf das FZA (entsprechend dem gesetzgeberischen Willen) eine relativ restriktive Praxis entwickelt, hat aber die völkervertraglich vereinbarten Bestimmungen des FZA bisher immer beachtet.

Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG räumt der von einer Ausweisung betroffenen Person das Recht ein, nach einer angemessenen Frist, spätestens jedoch drei Jahre nach Vollstreckung der Landesverweisung, einen Antrag auf Überprüfung und Aufhebung des Einreiseverbots zu stellen. Falls sich die Umstände, die zur Landesverweisung führten, geändert haben, soll das Einreiseverbot überprüft und gegebenenfalls aufgehoben werden. Darüber hinaus wird den Behörden eine Frist von sechs Monaten gesetzt, innert der sie über den Antrag entscheiden müssen. Die Pflicht zur Überprüfung eines Ausweisungsentscheids für den Fall, dass eine materielle Änderung der Umstände seit dem ersten Entscheid eingetreten ist, ist jedoch nicht neu. Sie 302 303 AS 2011 1199 S. Botschaft zur Änderung des Strafgesetzbuches und Militärstrafgesetzes, Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer), BBl 2013 5975, hier 6056–6057 und 6059. ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung des EuGH304 im Sinne von Artikel 16 Absatz 2 des FZA, die für die Schweiz bereits gilt. Der einzige Unterschied zum geltenden FZA ist, dass Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG die Fristen für die gesuchstellende Person und die Behörden nun klar definiert. Was die Kriterien zur Überprüfung der Gültigkeit des Einreiseverbots anbelangt, so dürften sich diese nach

Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG richten (zum bestehenden Spannungsverhältnis auf normativer Ebene und der Rechtsprechung der Gerichte s. oben).

Bislang besteht in den Gesetzesbestimmungen betreffend die strafrechtliche Landesverweisung keine gesetzliche Grundlage bezüglich einer solchen Überprüfungs- und Aufhebungsmöglichkeit (s. Art. 66a ff. StGB, Art. 49a ff. MStG). Da Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG – so wie die übrigen Bestimmungen, für die keine Ausnahme besteht – jedoch direkt anwendbar sein wird, soll, wie bereits im Rahmen der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, darauf verzichtet werden, eine explizite Überprüfungs- und Aufhebungsmöglichkeit im Gesetz zu verankern; diese Möglichkeit soll – wie bis anhin – der Rechtsprechung durch die Gerichte überlassen werden. d.) Konsequenzen der Rechtsprechung des EuGH nach dem 20. Juni 1999 im Zusammenhang mit dem «illegalen Aufenthalt» von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten Gemäss Artikel 7 Absatz 2 des IP-FZA verpflichtet sich die Schweiz, vorbehaltlich ausdrücklich vorgesehener Ausnahmen, die Rechtsprechung des EuGH vor und nach dem ÄP-FZA zu beachten. Nach dieser Rechtsprechung kommen sämtliche Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten in den Genuss von Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG allein aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit selbst dann, wenn sie sich «nicht rechtmässig» im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates aufhalten. 305 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts306, geniessen Staatsangehörige der EUMitgliedstaaten, die sich nicht auf ein spezifisches, im geltenden FZA vorgesehenes Aufenthaltsrecht berufen können, derzeit jedoch nicht den Schutz von Artikel 5 Anhang I des FZA. Auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten ohne ein solches Aufenthaltsrecht wird Artikel 66a ff. StGB demzufolge angewendet, als wären sie Drittstaatsangehörige (ausserhalb des FZA). Die Bestimmungen von Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG, die in das FZA übernommen werden, erfordern grundsätzlich eine Änderung dieser Praxis.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend den neuen Artikel 7i des FZA (Einreise von Drittstaatsangehörigen) Dieser Artikel verschiebt die bisherige Regelung des Artikel 1 Absatz 1 Anhang I FZA, gemäss der von entsandten Arbeitnehmenden im Sinne des bisherigen Arti304 EuGH, Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille / Belgischer Staat, 115/81 und 116/81, EU:C:1982:183 und Urteil vom 17. Juni 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara und Radiom, C-65/95 und C-111/95, EU:C:1997:300.

305 EuGH, Urteil vom 7. Juni 2007, Kommission / Niederlande, C-50/06, EU:C:2007:325, Rn. 14 ff. Es sei darauf hingewiesen, dass dieses Urteil die Richtlinie 64/221/EWG (auf die in Art. 5 Anhang I FZA von 1999 Bezug genommen wird) betraf, deren Bestimmungen in Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG übernommen worden sind.

306 Vgl. insb. BGE 145 IV 55, 364 sowie Urteil 6B_1152/2017 vom 28. November 2018. kel 17 Anhang I FZA ein Einreisevisum oder ein gleichwertiger Nachweis verlangt werden darf, wenn sie nicht die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzen, in den Hauptteil des Abkommens. Dies gilt nicht für entsandte Arbeitnehmende, die bereits aufgrund von in Anhang I aufgenommenen Rechtsakten oder anderen zwischen den Vertragsparteien geltenden Instrumenten über ein Einreiserecht verfügen.

Artikel 1 Ziffer 7 des Änderungsprotokolls betreffend den neuen Artikel 10 des FZA (Änderungen bezüglich Mitgliedschaft in der EU) Dieser Artikel regelt das Verfahren zur Ausdehnung des FZA auf neue EUMitgliedstaaten. Es wird festgehalten, dass jeweils ein Übergangsregime ausgehandelt werden soll, welches die schrittweise Öffnung des Arbeitsmarkts ermöglicht, wobei

u. a. die Bevölkerungsgrösse und das wirtschaftliche Gefälle berücksichtigt werden sollen. Die Bestimmungen zu den bisherigen Übergangsregimes mit Kontingenten, Inländervorrang, vorgängiger Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie der sogenannten Ventilklausel, welche es der Schweiz erlaubte, bei überdurchschnittlich hoher Zuwanderung aus dem betroffenen neuen EU-Mitgliedstaat für eine befristete Zeit erneut Kontingente einzuführen, sind mittlerweile ausgelaufen und werden deshalb aufgehoben. Die Eckwerte dieser Übergangsregimes bleiben jedoch eine Referenz für künftige Übergangsregimes.

Artikel 1 Ziffer 8 des Änderungsprotokolls betreffend den neuen Artikel 14 des FZA (Gemischter Ausschuss) Im Rahmen des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) erfolgt, soweit als sinnvoll, eine Vereinheitlichung der GA-Bestimmungen in allen betroffenen Abkommen (s. Ziff. 2.1.6.7). Aufgabe des Gemischten Ausschusses ist es weiterhin, die ordnungsgemässe Durchführung sowie den Informationsfluss unter den Vertragsparteien sicherzustellen. Der GA des FZA kann zudem weiterhin Empfehlungen aussprechen sowie in den vom Abkommen vorgesehenen Fällen Beschlüsse fassen. Neu sind solche Beschlüsse auch für die Übernahme neuer Rechtsakte in den Anhang I und nicht nur wie bisher in die Anhänge II und III (vgl. Art. 18) sowie im Zusammenhang mit der Schutzklausel (vgl. nArt. 14a FZA) vorgesehen. Ebenfalls neu ist die Schutzklausel nicht mehr in Artikel 14 Absatz 2 FZA, sondern in einem neuen ausführlichen eigenständigen

Artikel 14a FZA geregelt.

Artikel 1 Ziffer 9 des Änderungsprotokolls betreffend den neuen Artikel 14a des FZA (Schutzklausel) Die bisher in Artikel 14 Absatz 2 FZA verankerte allgemeine Schutzklausel wurde entsprechend dem Verhandlungsmandat konkretisiert. Neu ist die Schutzklausel in einem neuen eigenständigen Artikel 14a FZA geregelt. Ausgangssituation ist weiterhin das Vorliegen von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen. Neu wird explizit präzisiert, dass diese Probleme durch die Anwendung des FZA verursacht werden müssen. Die Schutzklausel bezieht sich damit auf das gesamte FZA und alle darin geregelten Themenbereiche. Liegen schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vor, kann der GA des FZA auf Antrag einer Vertragspartei geeignete Massnahmen ergreifen. Findet sich keine Einigung im GA, sieht der neue Artikel 14a FZA neu die Möglichkeit der Einleitung eines Verfahrens vor dem Schiedsgericht vor,

toutefois faire une distinction entre, d’une part, les points de friction qui découleraient de la reprise de la directive 2004/38/CE parce que celle-ci instaure des obligations qui vont plus loin que l’ALCP en vigueur (art. 28, par. 2 et 3, et 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE) et, d’autre part, les points de friction qui sont indépendants de la reprise de la directive étant donné que les obligations en question découlent déjà de l’ALCP en vigueur (art. 27 et 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE).

Le 1er paragraphe du nouvel art. 7nonies ALCP précise que les parties s’accordent à maintenir les obligations qui leur incombaient en vertu de l’ALCP en vigueur pour ce qui est des restrictions prévues pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique. Par conséquent, le PA-ALCP n’introduit pas de nouvelles obligations en lien avec l’expulsion pénale. L’art. 5 (par. 1 en rel. avec le par. 7) du PI-ALCP le confirme : l’obligation de reprise mentionnée au par. 1 ne vaut pas pour les dispositions et actes normatifs de l’UE qui font déjà l’objet d’exceptions – comme c’est le cas pour l’expulsion (nouvel art. 7nonies ALCP). b.) Dispositions de la directive 2004/38/CE qui ne sont pas applicables (nouvel art. 7nonies, 2e et 3e phrases, ALCP) Conformément au 2e paragraphe du nouvel art. 7nonies ALCP, l’art. 28, par. 2 et 3, de la directive 2004/38/CE ne s’appliquera pas à la Suisse. Cette exception vaut également pour la jurisprudence de la CJUE qui s’y rapporte et pour les futures dispositions adoptées dans ce domaine ; il n’y a donc pas de reprise dynamique du droit en la matière.

Le 3e paragraphe du nouvel art. 7nonies ALCP permet aux parties contractantes d’appliquer le droit de l’UE découlant de l’ALCP en vigueur au lieu de l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE. En renonçant à appliquer l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE, la Suisse fait usage de cette possibilité et maintient les obligations qui lui incombent en vertu de l’ALCP en vigueur. L’art. 33, par. 2, renforce en effet la protection contre les mesures d’éloignement et instaure une obligation qui va plus loin que l’ALCP en vigueur : il impose un réexamen d’office, lorsque la décision d’éloignement est exécutée plus de deux ans après qu’elle a été prise, pour déterminer si la personne concernée représente encore une menace actuelle et réelle pour l’ordre public ou la sécurité publique et pour évaluer si un changement matériel des circonstances est intervenu depuis le moment où la décision a été prise. En contrepartie, la Suisse s’engage – comme nous l’avons déjà mentionné – à maintenir les obligations qui découlent de l’ALCP en vigueur, qui comprennent le droit de la personne concernée de demander le réexamen de la décision d’expulsion. Concrètement, la Suisse doit tenir compte – en lieu et place de l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE – de l’art. 3 de la directive 64/221/CEE300, auquel renvoie l’art. 5, par. 2, de l’annexe I, ALCP en vigueur, et de la jurisprudence pertinente rendue par la CJUE jusqu’au 20 juin 1999 (art. 16, par. 2, ALCP). Même si la CJUE n’a pas rendu d’arrêt portant spécifiquement sur l’examen d’une décision d’éloignement avant son exécu300 Directive 64/221/CEE du Conseil de la Communauté économique européenne du 25 février 1964 pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique, JO 56 du 04.04.1964, p. 850.

tion, la jurisprudence antérieure à 1999 confère à la personne concernée le droit de demander le réexamen de la décision d’éloignement lorsqu’elle évoque, dans un délai raisonnable, un changement matériel des circonstances qui avaient justifié la première décision301.

c.) Dispositions de la directive 2004/38/CE qui sont applicables Hormis les exceptions mentionnées, les autres dispositions du chapitre VI (art. 27 à 33) de la directive 2004/38/CE s’appliqueront, y compris les art. 27 et 32, par. 1. L’art. 27 de la directive 2004/38/CE fixe entre autres les conditions auxquelles la liberté de circulation et de séjour des ressortissants d’un État de l’UE peut être restreinte pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique ; ces conditions valent également pour les mesures d’expulsion. Elles correspondent aux prescriptions de l’art. 5, annexe I, ALCP en vigueur et à la jurisprudence pertinente de la CJUE (art. 16, par. 2, ALCP). L’art. 27 de la directive 2004/38/CE n’instaure donc pas de nouvelles obligations pour la Suisse. Ces conditions se trouvent toutefois dans une relation conflictuelle avec l’art. 121,

al. 3 à 6, Cst., qui prévoit une expulsion automatique du pays et une interdiction d’entrer sur le territoire d’au moins cinq ans (20 ans en cas de récidive). Elles se trouvent également, pour la plupart d’entre elles, dans une relation conflictuelle avec la législation d’exécution, qui ne tient pas suffisamment compte de l’analyse, exigée par l’ALCP, de l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société (cf. les art. 66a ss CP et 49a ss CPM). Ces problèmes existaient déjà lors de la mise en œuvre de l’initiative populaire « Pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi) »302 ; il a été admis et communiqué de manière transparente que les dispositions relatives à l’expulsion pénale n’étaient pas en tous points conformes à l’ALCP en vigueur. Les points de friction avec le droit en vigueur concernent surtout le niveau normatif ; le Tribunal fédéral a certes développé une pratique relativement restrictive (en tenant compte de la volonté du législateur) en ce qui concerne le fait de renoncer à une expulsion s’appuyant sur l’ALCP, mais il a jusqu’à présent toujours respecté les dispositions de droit international public de l’ALCP. L’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE confère à la personne frappée d’une expulsion le droit d’introduire une demande de levée de l’interdiction d’entrée après un délai raisonnable, au plus tard trois ans à compter de l’exécution de l’expulsion. Si les circonstances qui avaient justifié la décision d’expulsion ont changé, l’interdiction d’entrée doit être réexaminée et le cas échéant levée ; les autorités ont six mois pour se prononcer sur la demande. L’obligation de réexaminer la décision d’expulsion lorsque les circonstances matérielles ont changé depuis la prise de décision n’est toutefois 301 CJUE, arrêt du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille c. État belge, 115/81 et 116/81, EU:C:1982:183, et arrêt du 17 juin 1997, The Queen c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara et Radiom, C-65/95 et C-111/95, EU:C:1997:300.

303 Cf. message du Conseil fédéral concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire (Mise en œuvre de l’art. 121, al. 3 à 6, Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels), FF 2013 5373 ss, 5450 s. et 5453. pas nouvelle. Elle découle déjà de la jurisprudence de la CJUE304 relative à l’art. 16, par. 2, de l’ALCP , qui vaut aussi pour la Suisse. La seule différence par rapport à l’ALCP en vigueur est que l’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE précise quels sont les délais que les personnes expulsées et les autorités doivent respecter. S’agissant des critères permettant de vérifier la validité de l’interdiction d’entrée, ils découlent de l’art. 27 de la directive 2004/38/CE (concernant les points de friction au niveau normatif et la pratique des tribunaux, cf. ci-dessus).

Actuellement, les articles sur l’expulsion pénale ne prévoient pas de possibilité de réexamen ou de levée de la décision (cf. art. 66a ss CP et 49a ss CPM). Comme l’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE sera directement applicable – à l’instar des autres dispositions pour lesquelles aucune exception n’est prévue –, on renoncera, comme on l’avait déjà fait lors de la mise en œuvre de l’initiative sur le renvoi, à inscrire dans la loi la possibilité de réexaminer et de lever la décision ; cette possibilité restera l’apanage des tribunaux.

d.) Conséquences de la jurisprudence de la CJUE postérieure au 20 juin 1999 en lien avec le « séjour illégal » de ressortissants d’États membres de l’UE Conformément à l’art. 7, par. 2, du PI-ALCP, la Suisse s’engage à respecter, sous réserve des exceptions mentionnées expressément, la jurisprudence rendue par la CJUE avant et après l’adoption du PA-ALCP. Selon cette jurisprudence, le chapitre VI de la directive 2004/38/CE s’applique à tous les ressortissants des États membres de l’UE du fait de leur seule nationalité, même s’ils ne séjournent « pas de manière régulière » sur le territoire d’un autre État membre. Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral306 que les ressortissants d’États de l’UE sans droit de séjour spécifique prévu dans l’ALCP en vigueur ne bénéficient pas à l’heure actuelle de la protection de l’art. 5, annexe I, ALCP. Les art. 66a ss CP s’appliquent dans ce cas ; ces ressortissants d’États membres de l’UE sont donc traités comme des ressortissants d’États tiers (hors ALCP). Les dispositions du chapitre VI de la directive 2004/38/CE qui sont reprises dans l’ALCP exigent un changement de cette pratique.

Art. 1, pt 6, du protocole d’amendement concernant le nouvel art. 7decies ALCP (entrée de ressortissants d’États tiers) Cet article, dont le contenu figurait à l’art. 1, par. 1, annexe I, ALCP, est déplacé dans la partie principale de l’accord. Il prévoyait qu’un visa d’entrée ou une obligation équivalente pouvaient être imposés aux travailleurs détachés au sens de l’actuel art. 17, annexe I, ALCP qui ne possédaient pas la nationalité d’une partie contractante. 304 CJUE, arrêt du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille c. État belge, 115/81 et 116/81, EU:C:1982:183, et arrêt du 17 juin 1997, The Queen c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara et Radiom, C-65/95 et C-111/95, EU:C:1997:300.

305 CJUE, arrêt du 7 juin 2007, Commission c. Pays-Bas, C-50/06, EU:C:2007:325, points 14 ss. Relevons que cet arrêt concernait la directive 64/221/CEE (à laquelle renvoie l’art. 5, annexe I, ALCP de 1999) dont les dispositions ont été reprises dans le chap. VI de la directive 2004/38/CE.

306 Cf. en particulier les ATF 145 IV 55 et 145 IV 364 et l’arrêt du Tribunal fédéral 6B_1152/2017 du 28 novembre 2018.

Cet article ne s’applique pas aux travailleurs détachés qui bénéficient déjà d’un droit d’entrée en vertu des actes juridiques de l’UE incorporés à l’annexe I ou de tout autre instrument liant les parties contractantes.

Art. 1, pt 7, du protocole d’amendement concernant le nouvel art. 10 ALCP (changements liés aux adhésions à l’UE) Cet article règle la procédure relative à l’extension de l’ALCP à de nouveaux États membres. Il précise que les parties contractantes doivent à chaque fois négocier un régime transitoire, qui doit permettre l’ouverture progressive du marché du travail en tenant compte, entre autres, de la taille de la population et des disparités économiques. Les dispositions relatives aux régimes transitoires (contingents, priorité des travailleurs présents en Suisse, contrôle préalable des conditions de rémunération et de travail et clause de sauvegarde, laquelle permettait à la Suisse de réintroduire pour une durée limitée des contingents lorsque l’immigration en provenance du nouvel État membre de l’UE concerné était supérieure à la moyenne) sont entre-temps arrivées à échéance et sont donc abrogées. Cependant, les paramètres prévus dans ces régimes transitoires serviront de référence pour de futurs régimes de ce type.

Art. 1, pt 8, du protocole d’amendement concernant le nouvel art. 14 ALCP (comité mixte) Dans le cadre du paquet Suisse-UE (Bilatérales III), les dispositions des accords concernés relatives aux CM sont harmonisées, si tant est que cela soit pertinent (cf.

ch. 2.1.6.7). Le comité mixte a toujours pour mission d’assurer le bon fonctionnement ainsi que l’échange continu d’informations entre les parties contractantes. Le comité mixte peut par ailleurs toujours émettre des recommandations et prendre des décisions dans les cas prévus par l’accord. Désormais, de telles décisions sont aussi prévues pour la reprise de nouveaux actes juridiques dans l’annexe I et non seulement dans les annexes II et III comme jusqu’à présent (cf. art. 18) et dans le cadre de la clause de sauvegarde (cf. nouvel art. 14bis ALCP). Aussi, la clause de sauvegarde n’est plus définie à l’art. 14, par. 2, ALCP, mais fait l’objet d’un nouvel article, distinct et détaillé, l’art. 14bis ALCP.

Art. 1, pt 9, du protocole d’amendement concernant le nouvel art. 14bis ALCP (clause de sauvegarde) La clause générale de sauvegarde, qui figurait jusque-là à l’art. 14, par. 2, ALCP a été concrétisée conformément au mandat de négociation. Désormais, elle fait l’objet d’un article distinct et nouveau, l’art. 14bis ALCP. L’activation de cette clause repose toujours sur la présence de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social, mais il est dorénavant précisé, de manière explicite, que ces difficultés doivent résulter de l’application de l’ALCP. La clause de sauvegarde porte donc sur l’ensemble de l’ALCP et tous les domaines thématiques que cet accord régit. En cas de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social, le comité mixte peut, sur demande d’une partie contractante, prendre des mesures appropriées. Lorsque les membres du comité mixte ne

l’eventuale mutamento obiettivo delle circostanze intervenuto successivamente all’adozione del provvedimento di allontanamento.

Per contro, la Svizzera s’impegna, come già detto, a mantenere gli obblighi risultanti dall’ALC vigente. Vi rientra anche il diritto dell’interessato di chiedere un riesame della decisione di allontanamento. Concretamente la Svizzera, anziché applicare l’articolo 33 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE, deve continuare a rispettare l’articolo 3 della direttiva 64/221/CEE300, alla quale rinvia il vigente articolo 5 paragrafo 2 dell’allegato I ALC, nonché la pertinente giurisprudenza della CGUE (art. 16 par. 2 ALC vigente) emanata fino al 20 giugno 1999. Anche se la CGUE non ha emanato una sentenza che si riferisca in modo specifico al riesame di una decisione di allontanamento prima dell’esecuzione di quest’ultima, la sua giurisprudenza antecedente al

1999 accorda il diritto al riesame se l’interessato fa valere, entro un periodo di tempo adeguato dopo la decisione di allontanamento, un mutamento della situazione obiettiva301 . c.) Disposizioni applicabili della direttiva 2004/38/CE A parte le suddette eccezioni, sono applicabili le restanti disposizioni del capo VI (art. 27–33) della direttiva 2004/38/CE, compresi, per i motivi elencati qui appresso, gli articoli 27 e 32 paragrafo 1.

L’articolo 27 della direttiva 2004/38/CE disciplina, tra le altre cose, le condizioni che devono essere soddisfatte per limitare, per motivi di ordine pubblico e di sicurezza, la libertà di circolazione dei cittadini degli Stati membri dell’UE. Tali condizioni sono quindi applicabili anche ai provvedimenti di allontanamento dal territorio di uno Stato contraente. Poiché le condizioni corrispondono a quelle previste dal vigente articolo 5 dell’allegato I all’ALC e dalla pertinente giurisprudenza della CGUE (art. 16 par. 2 ALC vigente), l’articolo 27 della direttiva 2004/38/CE non introduce nuovi obblighi per la Svizzera.

Le suddette condizioni si trovano tuttavia attualmente in un rapporto di tensione con il tenore dell’articolo 121 capoversi 3–6 Cost., che prevede un automatismo per la pronuncia dell’espulsione penale e una durata minima di cinque anni (in caso di recidiva 20 anni) del divieto d’entrata da pronunciare nel caso concreto. Inoltre, gran parte delle condizioni sono in un rapporto di tensione anche con la legislazione di attuazione, che non tiene sufficientemente conto dell’analisi della minaccia prevista dall’ALC vigente, ossia l’esame se sussista una minaccia effettiva, attuale e considerevole che tocchi gli interessi fondamentali della società (cfr. art. 66a segg. CP e art. 49a segg. CPM).

In occasione dell’attuazione dell’iniziativa popolare «Per l’espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa espulsione)»302, tale problematica era tuttavia nota; 300 Direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità, GU 56 del 4.4.1964, pag. 850.

301 CGUE, sentenza del 18 maggio 1982, Adoui e Cornuaille / Stato del Belgio, 115/81 e 116/81, EU:C:1982:183, e sentenza del 17 giugno 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara e Radiom, C-65/95 e C-111/95, EU:C:1997:300.

è stato coscientemente accettato e anche comunicato in modo trasparente che le disposizioni sull’espulsione penale potrebbero essere parzialmente incompatibili con l’ALC vigente. Le tensioni con il diritto vigente riguardano tuttavia soprattutto il livello normativo; pur sviluppando (conformemente alla volontà del legislatore) una prassi relativamente restrittiva per quanto riguarda la rinuncia a un’espulsione in virtù dell’ALC, nella sua giurisprudenza il Tribunale federale ha sempre tenuto conto delle disposizioni concordate nell’ALC.

L’articolo 32 paragrafo 1 della direttiva 2004/38/CE accorda alla persona oggetto dell’allontanamento il diritto di presentare una domanda di revoca del divieto d’ingresso dopo il decorso di un congruo periodo e in ogni modo dopo tre anni a decorrere dall’esecuzione dell’allontanamento. Se le circostanze che avevano portato all’allontanamento sono mutate, il divieto d’entrata deve essere riesaminato e, se del caso, revocato. Inoltre, le autorità devono pronunciarsi in merito alla domanda entro sei mesi dalla presentazione della stessa. Tuttavia, l’obbligo del riesame di una decisione di allontanamento in caso di mutamento materiale delle circostanze dopo la prima decisione non è nuovo: esso risulta infatti dalla giurisprudenza della CGUE304 ai sensi dell’articolo 16 paragrafo 2 dell’ALC vigente, già applicabile alla Svizzera. L’unica differenza con l’ALC vigente è che l’articolo 32 paragrafo 1 della direttiva 2004/38/CE definisce chiaramente i termini per il richiedente e le autorità. Quanto ai criteri per la verifica della validità del divieto d’ingresso, questi sono presumibilmente retti dall’articolo 27 della direttiva 2004/38/CE (in merito all’attuale rapporto di tensione a livello normativo e con la giurisprudenza dei tribunali, v. sopra). Le disposizioni di legge vigenti riguardanti l’espulsione penale non prevedono una base giuridica per la suddetta possibilità di riesame e di revoca (cfr. art. 66a segg. CP, art. 49a segg. CPM). Poiché l’articolo 32 paragrafo 1 della direttiva 2004/38/CE – come le altre disposizioni per le quali non è prevista un’eccezione – sarà direttamente applicabile, s’intende rinunciare, come in occasione dell’attuazione dell’Iniziativa espulsione, a sancire in modo esplicito nella legge la possibilità di riesame e di revoca; tale possibilità sarà affidata, come sinora, alla giurisprudenza dei tribunali. d.) Conseguenze della giurisprudenza della CGUE posteriore al 20 giugno

1999 relativa al «soggiorno illegale» di cittadini degli Stati membri dell’UE Secondo l’articolo 7 paragrafo 2 del PI-ALC, la Svizzera s’impegna, fatte salve eccezioni esplicitamente previste, a tenere conto della giurisprudenza pronunciata dalla CGUE prima e dopo il PM-ALC. Secondo tale giurisprudenza, tutti i cittadini degli Stati membri dell’UE beneficiano, solo in virtù della loro cittadinanza, dei diritti del capo VI della direttiva 2004/38/CE, anche nel caso in cui non soggiornino legalmente 303 Cfr. il messaggio concernente la modifica del Codice penale e del Codice penale militare (Attuazione dell’art. 121 cpv. 3–6 Cost. sull’espulsione di stranieri che commettono reati), FF 2013 5163, qui 5240–5241 e 5244.

304 CGUE, sentenza del 18 maggio 1982 Adoui e Cornuaille / Stato del Belgio, 115/81 e 116/81, EU:C:1982:183, e sentenza del 17 giugno 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara e Radiom, C-65/95 e C-111/95, EU:C:1997:300.

sul territorio di un altro Stato membro. Tuttavia, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale306, i cittadini degli Stati membri dell’UE che non possono far valere un diritto di soggiorno specifico previsto dall’ALC non beneficiano attualmente della tutela dell’articolo 5 dell’allegato I dell’ALC vigente. Ai cittadini degli Stati membri dell’UE privi del diritto di soggiorno si applicano pertanto gli articoli 66a e seguenti CP come se fossero cittadini di Stati terzi (non contemplati dall’ALC). Le disposizioni del capo VI della direttiva 2004/38/C, che sono riprese nell’ALC, richiedono fondamentalmente una modifica di tale prassi. Articolo 1 numero 6 del protocollo di modifica, concernente il nuovo articolo 7decies dell’ALC (ingresso di cittadini di uno Stato terzo) Il presente articolo trasferisce nella parte principale dell’accordo il disciplinamento dell’articolo 1 paragrafo 1 dell’allegato I dell’ALC vigente, secondo cui può essere imposto un visto d’ingresso o un obbligo equivalente ai lavoratori distaccati ai sensi del vigente articolo 17 dell’allegato I dell’ALC che non possiedono la cittadinanza di una delle parti contraenti. Questo non vale per i lavoratori che beneficiano di un diritto d’ingresso in virtù di atti giuridici ripresi nell’allegato I o di altri strumenti applicati tra le parti contraenti.

Articolo 1 numero 7 del protocollo di modifica, concernente il nuovo articolo 10 dell’ALC (cambiamenti nella composizione dell’Unione europea) Il presente articolo disciplina la procedura per estendere l’ALC a nuovi Stati membri dell’UE. Prevede la negoziazione di un regime transitorio che consenta l’apertura graduale del mercato del lavoro, tenendo conto anche della grandezza demografica e del dislivello economico. Le disposizioni anteriori sui regimi transitori, che prevedevano contingenti, la priorità dei lavoratori residenti, il controllo delle condizioni salariali e di lavoro nonché la cosiddetta clausola di salvaguardia – che, nel caso di un’immigrazione elevata, superiore alla media, di cittadini del nuovo Stato membro dell’UE, consentiva alla Svizzera di reintrodurre contingenti per un periodo di tempo determinato

– sono nel frattempo scadute e vengono pertanto abrogate. I parametri di tale regime transitorio costituiscono tuttavia ancora un punto di riferimento per i regimi transitori futuri.

Articolo 1 numero 8 del protocollo di modifica, concernente il nuovo articolo 14 dell’ALC (Comitato misto) Nel quadro del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III), per quanto opportuno, si procede a un’armonizzazione delle disposizioni relative al Comitato misto in tutti gli accordi interessati (v. n. 2.1.6.7). Il Comitato misto ha tutt’ora il compito di assicurare il corretto funzionamento e lo scambio continuo di informazioni tra le Parti contraenti. Ha inoltre sempre la possibilità di formulare raccomandazioni e adottare decisioni nei casi previsti dall’ALC. Tali decisioni sono ora previste anche per il recepimento di 305 CGUE, sentenza del 7 giugno 2007, Commissione / Paesi Bassi, C-50/06, EU:C:2007:325, punti 4 segg. Va notato che questa sentenza riguarda la direttiva 64/221/CEE (a cui rinvia l’art. 5 dell’allegato I dell’ALC vigente), le cui disposizioni sono state riprese nel capo VI della direttiva 2004/38/CE.

306 Cfr. in particolare DTF 145 IV 55, 364 e la sentenza del Tribunale federale 6B_1152/2017 del 28 novembre 2018.

nuovi atti giuridici nell’allegato I, e non solo come finora negli allegati II e III (v. art. 18), nonché nell’ambito della clausola di salvaguardia (v. nuovo art. 14bis ALC). Inoltre, la clausola di salvaguardia non è più sancita nell’articolo 14 paragrafo 2, bensì in un esteso nuovo articolo 14bis ALC.

Articolo 1 numero 9 del protocollo di modifica, concernente il nuovo articolo 14bis dell’ALC (clausola di salvaguardia) Conformemente al mandato negoziale, la clausola di salvaguardia generale, sancita finora dall’articolo 14 paragrafo 2 dell’ALC vigente, è stata concretizzata. La clausola di salvaguardia è ora sancita in un nuovo articolo a sé stante (art. 14bis ALC). La situazione di partenza è tuttora la presenza di gravi difficoltà di ordine economico o sociale. Tuttavia, il nuovo articolo precisa ora in modo esplicito che i problemi devono essere riconducibili all’applicazione dell’ALC. La clausola di salvaguardia si riferisce quindi all’intero ALC e a tutti gli ambiti ivi disciplinati. In presenza di gravi difficoltà di ordine economico o sociale il CM può, su richiesta di una parte, adottare misure appropriate. Se all’interno del CM non si raggiunge un consenso, il nuovo articolo 14bis ALC prevede la possibilità, per ciascuna parte contraente, di avviare autonomamente una procedura dinnanzi al tribunale arbitrale. In tale contesto si distingue tra una procedura ordinaria e una procedura urgente.

Nella procedura ordinaria una parte contraente può, dopo 60 giorni di discussioni senza esito nel CM dell’ALC, avviare la procedura dinnanzi al tribunale arbitrale, se vi sono «gravi difficoltà di ordine economico». Il tribunale arbitrale deve decidere entro sei mesi dalla sua costituzione e dalla designazione dei suoi giudici (nuovo art. 14bis cpv. 1–3 ALC; v. n. 2.1).

In «circostanze eccezionali di urgenza, quando rischia di subire danni economici molto gravi» una parte contraente può optare per la procedura urgente. In tal caso può adire il tribunale arbitrale se il CM dell’ALC non raggiunge un consenso entro

30 giorni (nuovo art. 14bis par. 4 ALC). Inoltre, può essere chiesta al tribunale arbitrale l’applicazione di misure protettive provvisorie durante la procedura. Il tribunale arbitrale decide, dopo un esame sommario (prima facie), entro 30 giorni se sono soddisfatte le condizioni per adottare tali misure. Si applica mutatis mutandis l’articolo III.10 dell’appendice relativa al tribunale arbitrale (v. n. 2.1). Qualora il tribunale arbitrale decida che le condizioni siano soddisfatte, possono essere adottate misure protettive provvisorie (nuovo art. 14bis cpv. 5 ALC). In tal caso, per porre rimedio a un eventuale squilibrio, l’altra parte contraente può adottare misure di riequilibrio provvisorie nell’ambito di applicazione dell’ALC. Il tribunale arbitrale deve adottare una decisione definitiva entro sei mesi dalla sua costituzione e dalla designazione dei suoi giudici (v. n. 2.1).

Qualora il tribunale arbitrale decida che le difficoltà invocate sono state comprovate e sono dovute all’applicazione dell’ALC (decisione positiva), la parte contraente che ha presentato la richiesta può adottare misure protettive adeguate. Se tali misure creano uno squilibrio nell’ALC, l’altra parte contraente può adottare, nel campo d’applicazione dell’ALC, misure di riequilibrio per compensare un eventuale squilibrio (nuovo art. 14bis par. 3 ALC).

I fattori che possono avviare la procedura dinanzi al tribunale arbitrale («gravi difficoltà di ordine economico») si distinguono dalle situazioni che comportano la discus