Ziff. 2.3.2 Ausgangslage

Zuwanderung Das FZA ist seit dem 1. Juni 2002 in Kraft und bildet eine zentrale Säule der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. In verschiedenen Schritten und in Anwendung von Übergangsbestimmungen, welche eine graduelle Öffnung des schweizerischen Arbeitsmarkts ermöglichten, wurde das FZA nach 2006 auf die neuen EU-Mitgliedstaaten ausgeweitet. Seit 2017 gelten die Bestimmungen des FZA auch für den jüngsten EU-Mitgliedstaat Kroatien.

Das FZA ist von grosser Bedeutung für die Schweiz, denn es erlaubt der hiesigen Wirtschaft bei Bedarf auf Arbeitskräfte aus der EU zuzugreifen. Auch vor dem Hin259 Richtlinie Nr. 2014/50/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April

2014 über Mindestvorschriften zur Erhöhung der Mobilität von Arbeitnehmern zwischen den Mitgliedstaaten durch Verbesserung des Erwerbs und der Wahrung von Zusatzrentenansprüchen, ABl. L 128 vom 30.4.2014, S. 1. tergrund der demografischen Alterung der Bevölkerung in der Schweiz spielt die Zuwanderung aus der EU sowohl für die Deckung des Arbeitskräftebedarfs als auch für die Finanzierung der Sozialwerke eine wichtige Rolle. Ende 2025 lebten über 1,6 Mio. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten in der Schweiz. Rund 64 % der zwischen

2002 und 2025 eingewanderten Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten sind aufgrund der Erwerbstätigkeit in die Schweiz eingereist; rund 23 % im Rahmen des Familiennachzugs; weitere 8 % kamen zur Aus- und Weiterbildung in die Schweiz und

5 % gelten als Personen, die keine Erwerbstätigkeit in der Schweiz ausüben (z. B. Rentnerinnen und Rentner). Der Anteil der Personen, die zwecks Erwerbstätigkeit eingewandert sind, hat seit der Einführung des FZA deutlich zugenommen und ist von

53 % im Jahr 2002 auf 70 % im Jahr 2025 angestiegen.260 Rund 400 000 Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten arbeiteten Ende 2024 ausserdem als Grenzgängerin oder Grenzgänger in der Schweiz.261 Diese Zahlen belegen, dass die Zuwanderung gestützt auf das FZA stark von der wirtschaftlichen Entwicklung und den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes in der Schweiz abhängt. Die Vorteile des FZA sind auch für Schweizer Staatsangehörige von Bedeutung. Auslandschweizerinnen und -schweizer, welche in einem EU-Mitgliedstaaten wohnen, arbeiten oder studieren, geniessen aufgrund des FZA die gleichen Rechte wie Staatsangehörige der EU in der Schweiz. Auch die Zahl der Schweizer Staatsangehörigen, die in EU-Mitgliedstaaten wohnhaft sind, stieg seit 2002 von 337 000 auf rund 466 000 im Jahr 2024.262 Durch die auch im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedstaaten hohen Zuwanderungszahlen in der Schweiz hat das FZA politische und gesellschaftliche Debatten ausgelöst. So haben Volk und Stände am 9. Februar 2014 die eidgenössische Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» angenommen, welche als Artikel 121a BV aufgenommen wurde. Der Bundesrat hat daraufhin Verhandlungen mit der EU angestrebt, um eine Anpassung des FZA zu erreichen. Die EU war zu diesem Schritt jedoch nicht bereit. Schliesslich haben die Eidgenössischen Räte Ende 2016 beschlossen, den neuen Verfassungsartikel, der unter anderem eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung forderte, mit der Stellenmeldepflicht umzusetzen und somit die Vereinbarkeit mit dem FZA zu gewährleisten. Das Parlament hatte sich damit bewusst für den Erhalt des FZA und der bilateralen Verträge ausgesprochen. Ebenso haben Volk und Stände in den Jahren 2014 («Ecopop-Initiative») und 2020 («Begrenzungsinitiative») Volksinitiativen abgelehnt, welche eine Kündigung des FZA zur Folge gehabt hätten, und haben sich somit für den Erhalt der Bilateralen I ausgesprochen. Seit 2006 wird innerhalb der EU die Richtlinie 2004/38/EG, welche als Weiterentwicklung der Personenfreizügigkeit gilt, angewendet. Der Anhang I des FZA, der die wesentlichen materiellen Bestimmungen der Personenfreizügigkeit enthält, wurde hingegen mit Ausnahme der Bestimmungen zur Ausweitung des FZA auf die neuen 260 SEM (2026): Jahresstatistik Zuwanderung 2025. Bern; abrufbar unter: www.sem.admin.ch > Publikation & Service > Statistiken > Ausländerstatistik > Statistik Zuwanderung.

261 S. Grenzgängerstatistik des BFS, abrufbar unter: www.bfs.admin.ch > Statistiken > Arbeit und Erwerb > Erwerbstätigkeit und Arbeitszeit > Erwerbsbevölkerung, Erwerbsbeteiligung > Grenzgängerinnen und Grenzgänger.

262 BFS (2025): Im Ausland niedergelassene Schweizerinnen und Schweizer nach Wohnsitzstaat, 1993-2024; abrufbar unter: www.bfs.admin.ch > Statistiken > Bevölkerung > Migration und Integration > Auslandschweizer/-innen > Tabellen. EU-Mitgliedstaaten seit dem Abschluss des Abkommens 1999 nicht mehr revidiert. Das FZA sieht ausserdem vor, dass nur die bis zum Abschluss des Abkommens erlassene Rechtsprechung verbindlich für die Schweiz gilt. Der statische Charakter von

Anhang I FZA führt somit auch dazu, dass der EU-Acquis und die EURechtsprechung im Bereich der Personenfreizügigkeit nicht oder nur unvollständig von der Schweiz übernommen wurden. Um dennoch eine möglichst parallele Rechtslage in der EU und in der Schweiz zu gewährleisten, weicht das Bundesgericht jedoch praxisgemäss von der Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestimmungen durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nach dem Unterzeichnungsdatum nur beim Vorliegen «triftiger» Gründe ab.263 Aufgrund der grossen wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der Personenfreizügigkeit fordert die EU von der Schweiz die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG, um das Auseinanderdriften der Bestimmungen im Verhältnis Schweiz–EU zu beheben. Diese Forderungen sind nicht neu, sondern bestanden bereits im Rahmen der Verhandlungen zum Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen, welche der Bundesrat 2021 beendet hatte (s. Ziff. 2.1.2.2). Eine Einigung im Rahmen des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) war deshalb ohne eine Verhandlungslösung im Bereich der Personenfreizügigkeit nicht realisierbar.

Lohnschutz Das FZA regelt die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung, die grundsätzlich auf 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr begrenzt ist. In den Bereichen, in denen ein Dienstleistungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU (z. B. öffentliches Beschaffungswesen) besteht, garantiert das FZA das Recht auf Einreise und Aufenthalt für die Dauer der Dienstleistungserbringung. In Anhang I des FZA wird auf die EURichtlinie 96/71/EG264 (Entsenderichtlinie) Bezug genommen. Diese regelt gewisse Mindestanforderungen an Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen für entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Die Schweiz hatte die Entsenderichtlinie im Rahmen des EntsG von 1999 umgesetzt. Das EntsG ist Teil der FlaM zum Schutz der Schweizer Lohn- und Arbeitsbedingungen.

Das EU-Entsenderecht entwickelte sich seit Abschluss des FZA im Jahr 1999 weiter.

2014 wurde die Richtlinie 2014/67/EU265 (Durchsetzungsrichtlinie) erlassen mit dem Ziel, die praktische Anwendung der Entsendevorschriften zu verbessern, die Umgehung von Vorschriften zu bekämpfen und einen besseren Austausch von Informationen unter den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Im Jahr 2018 wurde die Entsende- 263 264 BGE 139 II 393 E. 4.1.1 Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 18 vom 21.1.1997, S. 1 (in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens geltenden Fassung).

265 Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems («IMI-Verordnung»), ABl. L 159 vom 28.05.2014, S. 11. richtlinie mit der Richtlinie (EU) 2018/957266 revidiert. Entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unterliegen seither den gleichen Vorschriften über Entlohnung und Arbeitsbedingungen wie einheimische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Nach der bisherigen Regelung bestand lediglich ein Anspruch auf die im Gastland geltenden Mindeststandards, wie den Mindestlohn. Entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer haben nun auch einen Anspruch auf alle Lohnbestandteile im Gastland, wie beispielsweise Zulagen für Nacht- und Feiertagsarbeit. Ziel ist die Umsetzung des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort». Beide Richtlinien sind bisher nicht in das FZA übernommen worden.

In der Vergangenheit kritisierte die EU verschiedentlich die schweizerischen FlaM als unverhältnismässig und diskriminierend. Im Fokus standen die Voranmeldefrist von acht Kalendertagen und die Pflicht, vor Arbeitsbeginn eine Kaution zur Deckung allfälliger Forderungen der paritätischen Vollzugsorgane zu hinterlegen. Die Schweiz begründete diese Massnahmen einerseits mit der kurzen Dienstleistungsdauer aufgrund der Beschränkung der Dienstleistungserbringung auf 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr und anderseits mit den im Ausland nicht durchsetzbaren Forderungen der paritätischen Kommissionen (PK). Namentlich für diese beiden kritisierten FlaM galt es, in den Verhandlungen Lösungen zu finden.

Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Anhang II FZA) Die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme ist eine unverzichtbare Begleitmassnahme zum freien Personenverkehr, indem sie Nachteile, die sich aus der grenzüberschreitenden Mobilität innerhalb des EU/EFTA-Raumes und der Schweiz ergeben können, minimiert oder beseitigt. Die Schweiz beteiligt sich seit dem Inkrafttreten des FZA an der im EU-Recht vorgesehenen Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit. Artikel 8 FZA legt die Grundprinzipien dieser Koordinierung fest und verweist auf Anhang II des Abkommens. In diesem Anhang vereinbaren die Parteien die Anwendung des relevanten EU-Rechts. Dazu gehört insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 883/2004.

Die Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zielt darauf ab, Hindernisse für den Personenverkehr im Bereich der sozialen Sicherheit zu beseitigen, ohne die nationalen Sozialversicherungsgesetze zu harmonisieren. Sie betrifft alle Sozialversicherungszweige und erfasst Staatsangehörige aus sämtlichen Vertragsstaaten sowie deren Familienangehörige. Die betroffenen Staaten sind verpflichtet, bei der Ausarbeitung und Anwendung ihrer eigenen Rechtsvorschriften gemeinsame Regeln und Grundsätze zu beachten, wie die Unterstellung unter eine einzige nationale Gesetzgebung bei grenzüberschreitenden Tätigkeiten, die Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern, die Zusammenrechnung ausländischer Versicherungszeiten für den Erwerb von Leistungen, den Export von Geldleistungen und die Übernahme der Kosten für im Ausland gewährte medizinische Behandlungen. So bietet Anhang II 266 Richtlinie (EU) 2018/957 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Juni 2018 zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 173 vom 9.7.2018, S. 16.

267 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz nach Anhang II zum FZA jeweils verbindlichen Fassung (eine unverbindliche, konsolidierte Fassung dieser Verordnung ist veröffentlicht in SR 0.831.109.268.1). FZA Lösungen für die meisten grenzüberschreitenden Situationen im Bereich der sozialen Sicherheit. Jede Revision von Anhang II FZA erfordert die Zustimmung der Parteien bei der Beschlussfassung im durch das FZA eingesetzten Gemischten Ausschuss. Der Anhang II FZA wurde seit 2002 viermal aktualisiert und die Schweiz hat praktisch die gesamten neuen Regelungen übernommen. Damit ist das gute Funktionieren des multilateralen Koordinierungsrechts gewährleistet.

Seit der letzten Aufdatierung von Anhang II FZA hat sich das EU-Recht bei der Koordinierung der nationalen Sozialversicherungssysteme kaum entwickelt. Neu zu übernehmen sind die Richtlinie 2014/50/EU betreffend Zusatzrentenansprüche sowie weitere technische Anpassungen und Beschlüsse. Die Anpassungen durch Kommissionsverordnungen betreffen Eintragungen in den Anhängen der Koordinierungsverordnungen infolge Anpassungen in den nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten. Die zu übernehmenden Beschlüsse und Empfehlungen regeln Auslegungsund Anwendungsfragen der Koordinierungsbestimmungen, beispielsweise die Arbeitsweise der Ausschüsse für die soziale Sicherheit, die Modalitäten für die Ablösung des Informationsaustausches im Papierformat durch den elektronischen Datenaustausch, die Umsetzung der neu eingeführten Fristen für die Kostenerstattung oder die Berechnung des Differenzbetrags bei den Familienleistungen.

Anerkennung von Berufsqualifikationen (Anhang III FZA) Die Schweiz nimmt gestützt auf Anhang III FZA am EU-Anerkennungssystem von Berufsqualifikationen teil. Dabei gilt, dass eine Person, die nach den Kriterien des Herkunftsstaates vollständig zur Ausübung eines Berufs qualifiziert ist, denselben Beruf in allen EU-Staaten – unter Vorbehalt der rechtmässigen Modalitäten des Aufnahmestaates – ausüben darf. Die im Rahmen des Anerkennungssystems reglementierten Berufe sind Berufe, für deren Ausübung ein bestimmtes Diplom, ein Zeugnis oder ein Ausweis vorausgesetzt wird. Damit ein Beruf gestützt auf die Richtlinie 2005/36/EG268 als reglementiert gilt, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

268

– Es muss eine Rechtsgrundlage (sog. Rechts- oder Verwaltungsvorschrift) auf kommunaler, kantonaler oder nationaler Ebene vorliegen.

– Die Rechts- oder Verwaltungsvorschrift der geforderten Berufsqualifikationen bezieht sich auf einen konkreten Verweis im Schweizer Bildungssystem. Es muss aus einer Rechtsgrundlage (Gesetz, Verordnung, Reglement etc.) klar hervorgehen, welcher Bildungsgang abgelegt werden muss, um den Beruf ausüben zu dürfen.

Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September

2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, ABl. L 255 vom 30.9.2005, S. 22.

Immigration L’ALCP est en vigueur depuis le 1er juin 2002 et constitue un élément clé des relations bilatérales entre la Suisse et l’UE. Après 2006, il a été étendu aux nouveaux États membres de l’UE en plusieurs étapes et en recourant à des dispositions transitoires qui ont permis une ouverture graduelle du marché du travail suisse. Depuis 2017, ses dispositions s’appliquent aussi au dernier État à avoir rejoint l’UE, à savoir la Croatie. L’ALCP revêt une grande importance pour la Suisse car il permet à son économie, en cas de besoin, de faire appel à de la main-d’œuvre de l’UE. Vu le vieillissement de la population suisse, l’immigration en provenance de l’UE joue un rôle important aussi bien pour couvrir les besoins de main-d’œuvre que pour financer les assurances sociales. Fin 2025, plus de 1,6 million de ressortissants des États membres de l’UE vivaient en Suisse. Environ 64 % des ressortissants d’États membres de l’UE qui ont 259 Directive 2014/50/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres en améliorant l’acquisition et la préservation des droits à pension complémentaire, JO L 128 du 30.4.2014, p. 1. immigré en Suisse entre 2002 et 2025 sont venus y exercer une activité lucrative, près de 23 % sont arrivés dans le cadre du regroupement familial, 8 % pour suivre une formation (continue ou non) et 5 % sont des personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative en Suisse (p. ex. retraités). La proportion de personnes ayant immigré en Suisse pour y exercer une activité lucrative a nettement augmenté depuis l’instauration de l’ALCP et est passée de 53 % en 2002 à 70 % en 2025. Fin 2024, la Suisse comptait également près de 400 000 travailleurs frontaliers ressortissants d’États membres de l’UE261. Ces chiffres montrent que l’immigration au titre de l’ALCP est étroitement liée au développement économique et aux besoins du marché du travail de la Suisse. Les avantages de l’ALCP ont également une importance pour les ressortissants suisses. Grâce à l’ALCP, les Suisses qui vivent, travaillent ou étudient dans un État membre de l’UE jouissent des mêmes droits que les citoyens de l’UE en Suisse. Le nombre de ressortissants suisses domiciliés dans des États membres de l’UE a également augmenté, puisqu’il est passé de 337 000 en 2002 à 466 000 en

2024. En raison des chiffres élevés de l’immigration en Suisse, y compris lorsqu’on les compare avec ceux des États membres de l’UE, l’ALCP a suscité des débats politiques et sociaux. Le 9 février 2014, le peuple et les cantons ont accepté l’initiative populaire « Contre l’immigration de masse », inscrivant ainsi dans la Cst. l’art. 121a. Le Conseil fédéral a par la suite essayé de négocier avec l’UE pour obtenir une modification de l’ALCP, ce à quoi l’UE n’était toutefois pas disposée. En 2016, les Chambres fédérales ont décidé de mettre en œuvre le nouvel article constitutionnel, qui prévoyait notamment une gestion autonome de l’immigration, en instaurant une obligation d’annoncer les postes vacants. Cette solution permettait de garantir une compatibilité avec l’ALCP. Le Parlement s’était alors clairement prononcé en faveur du maintien de l’ALCP et des accords bilatéraux. De même, le peuple et les cantons ont rejeté deux initiatives populaires qui auraient entraîné la résiliation de l’ALCP (initiative Ecopop en 2014 et initiative de limitation en 2020), et se sont ainsi prononcés en faveur du maintien des accords bilatéraux I.

La directive 2004/38/CE, qui constitue un développement de la libre circulation des personnes, est appliquée au sein de l’UE depuis 2006. En revanche, l’annexe I de l’ALCP, qui comporte les principales dispositions matérielles relatives à la libre circulation des personnes, n’a jamais été révisée depuis la conclusion de l’accord en 1999, exception faite de ses dispositions sur l’extension de l’ALCP aux nouveaux États membres de l’UE. Par ailleurs, l’ALCP prévoit que seule la jurisprudence édictée jusqu’à la conclusion de l’accord lie la Suisse. En raison du caractère statique de l’annexe I de l’ALCP, l’acquis communautaire et la jurisprudence de l’UE dans le domaine de la libre circulation des personnes n’ont pas été repris par la Suisse ou ne 260 Voir les statistiques annuelles sur l’immigration 2025, disponibles sous www.sem.admin.ch > Publications & services > Statistiques > Statistique des étrangers > Statistiques sur l’immigration.

261 Voir la statistique des frontaliers réalisée par l’OFS, disponible sous www.bfs.admin.ch > Statistiques > Travail et rémunération > Activité professionnelle et temps de travail > Population active, participation au marché du travail > Frontaliers, frontalières.

262 Disponible sous www.bfs.admin.ch > Statistiques > Population > Migration et intégration > Suisses de l’étranger > Tableaux > Suisses établis dans l’UE/AELE selon le pays de résidence, 1993-2024. l’ont été que partiellement. Toutefois, afin de garantir un parallélisme optimal de la situation juridique dans l’UE et en Suisse, le Tribunal fédéral ne s’écarte de l’interprétation des règles de l’UE pertinentes pour l’ALCP donnée par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) après la date de signature qu’en présence de motifs « sérieux »263. Vu la portée majeure de la libre circulation des personnes sur les plans économique et politique, l’UE exige que la Suisse reprenne la directive 2004/38/CE afin de mettre un terme à la disparité croissante entre les dispositions en vigueur en Suisse et celles appliquées dans l’UE. Cette exigence n’est pas nouvelle et avait déjà été formulée dans le cadre des négociations relatives au projet d’accord-cadre institutionnel auxquelles le Conseil fédéral avait mis en fin en 2021 (cf. ch. 2.1.2.2). Un consensus dans le cadre du paquet Suisse-UE (Bilatérales III) n’était donc pas envisageable sans une solution négociée dans le domaine de la libre circulation des personnes. Protection des salaires L’ALCP règle la prestation de services transfrontalière, qui est par principe limitée à

90 jours de travail par année civile. Il garantit, dans les domaines où il existe un accord entre la Suisse et l’UE portant sur les services (p. ex. celui des marchés publics), le droit d’entrée et de séjour pour la durée de la prestation de services. L’annexe I de l’ALCP se réfère à la directive européenne 96/71/CE264 (directive sur le détachement de travailleurs). Celle-ci fixe certaines exigences minimales en matière de conditions de travail et d’emploi pour les travailleurs détachés. La Suisse avait mis en œuvre cette directive dans le cadre de la LDét de 1999. La LDét fait partie des mesures d’accompagnement mises en place afin de protéger les conditions suisses de salaire et de travail.

Le droit de l’UE sur le détachement de travailleurs a continué à évoluer depuis la conclusion de l’ALCP en 1999. En 2014, la directive 2014/67/UE265 (directive d’exécution) a été édictée dans le but d’améliorer l’application pratique des prescriptions relatives au détachement, de lutter contre leur contournement et de garantir un meilleur échange d’informations entre les États membres. En 2018, la directive relative au détachement de travailleurs a été modifiée par la directive (UE) 2018/957266. Les travailleurs détachés sont soumis depuis lors aux mêmes prescriptions que les travailleurs indigènes en matière de rémunération et de conditions de travail. Selon la règlementation en vigueur jusqu’à présent, les travailleurs détachés n’avaient droit qu’aux normes minimales en vigueur dans le pays d’accueil, comme le salaire minimum. Ils ont à présent droit à toutes les composantes du salaire applicables dans le pays d’ac263 264 ATF 139 II 393 consid. 4.1.1.

Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services, JO L 18 du 21.1.1997, p. 1 (dans la version en vigueur au moment de la signature de l’accord).

265 Directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l’exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur (« règlement IMI »), JO L 159 du 28.05.2014, p. 11.

266 Directive (UE) 2018/957 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, JO L 173 du 9.7.2018, p. 16.

cueil, comme les indemnités pour le travail de nuit et les jours fériés. L’objectif est d’appliquer le principe « à travail égal, salaire égal au même endroit ». Ces deux directives n’ont jusqu’à présent pas été reprises dans l’ALCP. L’UE a formulé à plusieurs reprises par le passé la critique selon laquelle les mesures d’accompagnement suisses seraient disproportionnées et discriminatoires. Le délai d’annonce préalable de huit jours civils et l’obligation de déposer une garantie financière avant le début du travail pour couvrir les éventuelles créances des organes d’exécution paritaires étaient au cœur de la critique. La Suisse a justifié ces mesures d’une part par la courte durée des missions effectuées liée à la limitation de la prestation de services à 90 jours de travail par année civile et d’autre part par le fait que les créances des commissions paritaires (ComP) ne peuvent être exécutées à l’étranger. Il s’agissait de trouver, lors des négociations, des solutions pour ces deux mesures d’accompagnement. Coordination des systèmes de sécurité sociale (annexe II ALCP) La coordination des systèmes de sécurité sociale est une mesure d’accompagnement indispensable à la libre circulation des personnes, dans la mesure où elle minimise ou élimine les inconvénients pouvant résulter de la mobilité transfrontalière au sein de l’UE/AELE et de la Suisse. Depuis l’entrée en vigueur de l’ALCP, la Suisse participe à la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale prévue par le droit de l’UE. L’art. 8 ALCP définit les objectifs de cette coordination et renvoie à l’annexe II de l’accord. Dans cette annexe, les parties conviennent de l’application du droit de l’UE pertinent, dont notamment le règlement (CE) no 883/2004.

La coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale vise à éliminer les obstacles à la circulation des personnes dans le domaine de la sécurité sociale sans pour autant harmoniser les différentes législations nationales. Elle porte sur l’ensemble des branches de la sécurité sociale et s’applique aux ressortissants de tous les États contractants ainsi qu’aux membres de leur famille. Les États concernés sont tenus de respecter des règles et principes communs lors de l’élaboration et de l’application de leurs dispositions légales, notamment l’assujettissement à une seule législation nationale en cas d’activités transfrontalières, l’égalité de traitement entre ressortissants nationaux et étrangers, la totalisation des périodes d’assurance accomplies à l’étranger pour l’acquisition de prestations, l’exportation des prestations en espèces et la prise en charge des coûts de traitements médicaux dispensés à l’étranger. L’annexe II de l’ALCP apporte ainsi des solutions à la plupart des situations transfrontalières touchant à la sécurité sociale. Toute révision de l’annexe II de l’ALCP requiert l’accord des parties lors de la prise de décision au sein du comité mixte institué par l’ALCP. L’annexe II de l’ALCP a été mise à jour quatre fois depuis 2002, et la Suisse a repris pratiquement toutes les nouvelles réglementations. Le bon fonctionnement du droit de coordination multilatéral est ainsi assuré.

267 Règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, dans la version qui lie la Suisse en vertu de l’annexe II de l’ALCP (une version consolidée, non contraignante, de ce règlement figure sous RS 0.831.109.268.1). Depuis la dernière mise à jour de l’annexe II de l’ALCP, le droit européen concernant la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale n’a guère évolué. Les actes à reprendre sont la directive 2014/50/UE relative aux droits à pension complémentaire ainsi que d’autres modifications techniques et décisions. Les modifications introduites par les règlements de la Commission portent sur des ajouts aux annexes des règlements de coordination à la suite de modifications apportées à la législation nationale des États membres. Les décisions et recommandations à reprendre précisent certaines questions concernant l’interprétation et l’application des dispositions de coordination, par exemple le mode de fonctionnement des comités pour la sécurité sociale, les modalités de remplacement de l’échange d'informations sur papier par l’échange électronique de données, la mise en œuvre des nouveaux délais de remboursement des frais ou le calcul du montant différentiel pour les prestations familiales.

Reconnaissance des qualifications professionnelles (annexe III ALCP) La Suisse participe au système européen de reconnaissance des qualifications professionnelles sur la base de l’annexe III ALCP. Ainsi, une personne qui est pleinement qualifiée pour exercer une profession selon les critères de son pays d'origine peut exercer la même profession dans tous les pays de l’UE, sous réserve des modalités légales du pays d'accueil.

Les professions réglementées dans le cadre du système de reconnaissance sont des professions dont l’exercice nécessite un diplôme ou un certificat spécifique. Pour qu’une profession soit considérée comme réglementée en vertu de la directive 2005/36/CE268, les conditions suivantes doivent être remplies :

– Il doit exister une base légale (appelée disposition légale ou administrative) au niveau communal, cantonal ou national.

– La disposition légale ou administrative relative à l’exigence de qualifications professionnelles fait un renvoi concret au système suisse de formation. La base légale (loi, ordonnance, règlement, etc.) doit clairement indiquer quelle formation doit être suivie pour être autorisé à exercer la profession.

Immigrazione L’ALC è in vigore dal 1° luglio 2002 e costituisce un pilastro fondamentale dei rapporti bilaterali tra la Svizzera e l’UE. A partire dal 2006 l’ALC è stato esteso ai nuovi Stati membri dell’UE in varie tappe e in applicazione delle disposizioni transitorie, che hanno consentito un’apertura graduale del mercato del lavoro svizzero. Dal 2017 le disposizioni dell’ALC si applicano anche alla Croazia, il più recente Stato membro dell’UE.

L’ALC è di grande importanza per la Svizzera, poiché consente alla sua economia di ricorrere, in caso di necessità, a lavoratori provenienti dall’UE. Anche sullo sfondo dell’invecchiamento demografico in Svizzera, l’immigrazione dall’UE svolge un ruolo importante sia per soddisfare il fabbisogno di lavoratori che per il finanziamento del sistema sociale. Alla fine del 2025 vivevano in Svizzera più di 1,6 milioni di cittadini degli Stati membri dell’UE. Circa il 64 % dei cittadini degli Stati membri dell’UE immigrati in Svizzera tra il 2002 e il 2025 in Svizzera sono venuti nel nostro Paese per svolgervi un’attività lucrativa, circa il 23 % nell’ambito del ricongiungi259 Direttiva 2014/50/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai requisiti minimi per accrescere la mobilità dei lavoratori tra Stati membri migliorando l’acquisizione e la salvaguardia di diritti pensionistici complementari, GU L 128 del 30.4.2014, pag. 1.

mento familiare, l’8 % per una formazione o un perfezionamento professionale e il restante 5 % sono persone che non svolgono un’attività lucrativa in Svizzera (p. es. pensionati). La quota delle persone immigrate per svolgere un’attività lucrativa è di molto cresciuta dall’introduzione dell’ALC, passando dal 53 % nel 2002 al 70 % nel

2025. Alla fine del 2024 circa 400 000 cittadini degli Stati membri dell’UE lavoravano inoltre in Svizzera in qualità di frontalieri. Queste cifre confermano che l’immigrazione in virtù dell’ALC dipende fortemente dallo sviluppo economico e dalle esigenze del mercato del lavoro in Svizzera. I vantaggi dell’ALC sono importanti anche per i cittadini svizzeri. In virtù dell’ALC, gli svizzeri che abitano, lavorano o studiano in uno Stato membro dell’UE beneficiano dei medesimi diritti di cui godono i cittadini dell’UE in Svizzera. Anche il numero dei cittadini svizzeri residenti negli Stati membri dell’UE è aumentato da 337 000 nel 2002 a circa 466 000 nel 2024. Viste le cifre elevate dell’immigrazione in Svizzera, anche in confronto alla mobilità all’interno dell’UE, l’ALC ha suscitato dibattiti politici e sociali. Il 9 febbraio 2014 il Popolo e i Cantoni hanno per esempio approvato l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa», e di conseguenza l’articolo 121a Cost. In seguito, il Consiglio federale ha tentato di avviare negoziati con l’UE per ottenere un adeguamento dell’ALC. L’UE non è tuttavia stata disposta a fare questo passo. Alla fine del 2016 le Camere federali hanno quindi deciso di attuare il nuovo articolo costituzionale, che chiede tra l’altro una gestione autonoma dell’immigrazione, introducendo l’obbligo di annunciare i posti di lavoro vacanti e garantendo in tal modo la compatibilità con l’ALC. Così facendo il Parlamento si è consapevolmente espresso a favore dell’ALC e degli accordi bilaterali. Anche il Popolo e i Cantoni hanno respinto nel 2014 («Iniziativa Ecopop») e nel 2020 («Iniziativa per la limitazione») iniziative popolari che avrebbero avuto come conseguenza la denuncia dell’ALC, esprimendosi pertanto a favore del mantenimento degli accordi bilaterali I.

Dal 2006 l’UE applica al suo interno la direttiva 2004/38/CE, considerata uno sviluppo della libera circolazione delle persone. L’allegato I all’ALC, che contiene le disposizioni materiali fondamentali sulla libera circolazione delle persone, non è invece più stato modificato dopo la conclusione dell’accordo nel 1999, a parte le disposizioni sull’estensione dell’accordo ai nuovi Stati membri dell’UE. Inoltre, l’ALC prevede che per la Svizzera sia vincolante soltanto la giurisprudenza emanata fino alla conclusione dell’accordo. A causa del carattere statico dell’allegato I all’ALC, la Svizzera non ha pertanto recepito, o ha recepito solo parzialmente, l’acquis e la giurisprudenza dell’UE nel settore della libera circolazione delle persone. Per garantire ciononostante una situazione giuridica equivalente nell’UE e in Svizzera, nella prassi il Tribunale federale si scosta soltanto in presenza di motivi importanti dall’interpre- 260 SEM (2026): Statistica annuale sull’immigrazione 2025. Berna; reperibile all’indirizzo: www.sem.admin.ch > Pubblicazioni & servizi > Fatti e cifre > Statistica degli stranieri > Statistica sull’immigrazione.

261 Cfr. la statistica sui frontalieri dell’UST, reperibile all’indirizzo: www.bfs.admin.ch > Statistiche > Lavoro e reddito > Attività professionale e orario di lavoro > Popolazione attiva e partecipazione al mercato del lavoro > Persone frontaliere.

262 UST (2025): Svizzeri all’estero secondo il Paese di residenza, 1993-2024; reperibile all’indirizzo: www.bfs.admin.ch > Statistiche > Popolazione > Migrazione e integrazione > Svizzeri all’estero > Tabelle.

tazione della corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) delle disposizioni del diritto dell’UE rilevanti per l’ALC, emanate dopo la firma dell’accordo. In considerazione della grande importanza economica e politica della libera circolazione delle persone, l’UE esige che la Svizzera recepisca la direttiva 2004/38/CE, in modo da eliminare la progressiva divergenza delle disposizioni nel rapporto tra la Svizzera e l’UE. Queste richieste non sono nuove ed erano state avanzate già nei negoziati sul progetto di accordo istituzionale, ai quali il Consiglio federale ha posto fine nel 2021 (v. n. 2.1.2.2). Un’intesa nel quadro di un pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) non era pertanto realizzabile senza la negoziazione di una soluzione nel settore della libera circolazione delle persone.

Protezione dei salari L’ALC regolamenta la prestazione transfrontaliera di servizi, che è generalmente limitata a un massimo di 90 giorni di lavoro per anno civile. Nei settori in cui esiste un accordo sui servizi tra la Svizzera e l’UE (p. es. gli appalti pubblici), l’ALC garantisce il diritto di ingresso e di soggiorno per la durata della prestazione di servizi. L’allegato I dell’ALC fa riferimento alla direttiva dell’Unione europea 96/71/CE264 (direttiva relativa al distacco dei lavoratori), che disciplina alcuni requisiti minimi in materia di condizioni di lavoro e di occupazione per i lavoratori distaccati. La Svizzera l’aveva attuata nell’ambito della LDist del 1999. Quest’ultima fa parte delle misure collaterali che sono state introdotte per tutelare le condizioni salariali e lavorative svizzere.

Il diritto dell’UE sul distacco dei lavoratori ha continuato a evolvere dopo la conclusione dell’ALC nel 1999. Nel 2014 è stata emanata la direttiva 2014/67/UE265 (direttiva di applicazione) con l’obiettivo di migliorare l’applicazione pratica delle norme sul distacco, contrastare l’elusione di queste ultime e garantire un migliore scambio di informazioni tra gli Stati membri. Nel 2018 la direttiva relativa al distacco dei lavoratori è stata modificata dalla direttiva (UE) 2018/957266. Da allora, i lavoratori distaccati sono soggetti alle stesse norme in materia di retribuzione e condizioni di lavoro applicabili ai lavoratori nazionali. Secondo la regolamentazione finora vigente, i lavoratori distaccati avevano diritto solo agli standard minimi applicabili nel Paese ospitante, come il salario minimo. Ora hanno invece diritto anche a tutte le componenti salariali del Paese ospitante, come le indennità per il lavoro notturno e per i giorni festivi. L’obiettivo è quello di attuare il principio della «parità di retribuzione per lo stesso lavoro nello stesso luogo». Finora nessuna delle due direttive era stata recepita nell’ALC.

263 264 DTF 139 II 393, consid. 4.1.1.

Direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi, GU L 18 del 21.1.1997, pag. 1 (nella versione in vigore al momento della firma dell’Accordo).

265 Direttiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi e recante modifica del regolamento (UE) n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno («regolamento IMI»), GU L 159 del 28.5.2014, pag. 11.

266 Direttiva (UE) 2018/957 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018, recante modifica della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi, GU L 173 del 9.7.2018, pag. 16.

In passato l’UE ha criticato in diverse occasioni le misure collaterali svizzere definendole sproporzionate e discriminatorie. Al centro delle critiche vi era il termine di notifica preliminare di otto giorni civili e l’obbligo di depositare, prima di iniziare il lavoro, una cauzione (garanzia finanziaria) a copertura di eventuali crediti da parte degli organi d’esecuzione paritetici. La Svizzera ha giustificato queste misure da un lato con la breve durata della prestazione di servizi (considerata la limitazione a

90 giorni di lavoro per anno civile) e dall’altro con la non eseguibilità all’estero dei crediti delle commissioni paritetiche (ComP). Proprio per queste due misure criticate è stato necessario trovare soluzioni nei negoziati.

Coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (allegato II dell’ALC) Il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale è una misura d’accompagnamento indispensabile per la libera circolazione delle persone, in quanto riduce al minimo o elimina gli svantaggi che possono derivare dalla mobilità transfrontaliera all'interno dello spazio UE/AELS e della Svizzera. Dall’entrata in vigore dell’ALC la Svizzera partecipa al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nazionali previsto dal diritto dell’UE. L’articolo 8 ALC stabilisce i principi fondamentali di questo sistema di coordinamento e rinvia all’allegato II dell’accordo. In questo allegato, le parti contraenti convengono le modalità di applicazione del pertinente diritto dell’UE, che include in particolare il regolamento (CE) n. 883/2004. Il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nazionali mira a eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle persone nell’ambito della sicurezza sociale, senza tuttavia armonizzare le legislazioni nazionali in materia. Esso concerne tutti rami delle assicurazioni sociali e vale per i cittadini di tutti gli Stati contraenti e i loro familiari. Gli Stati in questione sono tenuti a osservare regole e principi comuni nell’elaborazione e applicazione delle proprie norme giuridiche, quali l’assoggettamento alla legislazione di un solo Stato in caso di attività transfrontaliere, la parità di trattamento tra i cittadini nazionali e quelli stranieri, il computo dei periodi di assicurazione compiuti all’estero per l’acquisizione del diritto a prestazioni, l’esportazione delle prestazioni pecuniarie e l’assunzione delle spese per le cure sanitarie fornite all’estero. L’allegato II dell’ALC offre così soluzioni per la maggior parte delle questioni transfrontaliere nell’ambito della sicurezza sociale.

Ogni revisione dell’allegato II dell’ALC necessita dell’accordo delle parti nel quadro di una decisione del Comitato misto istituito dall’ALC. Dal 2002 l’allegato II dell’ALC è stato aggiornato quattro volte e la Svizzera ha recepito praticamente tutte le nuove disposizioni, il che garantisce il buon funzionamento del diritto di coordinamento multilaterale. Dall’ultimo aggiornamento dell’allegato II dell’ALC il diritto dell’UE nell’ambito del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nazionali è rimasto pressoché immutato. Si tratta ora di recepire la direttiva 2014/50/UE concernente i diritti pensionistici complementari nonché ulteriori adeguamenti tecnici e decisioni. Gli adeguamenti, apportati tramite regolamenti della Commissione, consistono in aggiunte agli allegati 267 Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, nella versione che vincola la Svizzera in virtù dell’Allegato II dell’ALC (una versione consolidata non vincolante di questo regolamento è pubblicata in RS 0.831.109.268.1). dei regolamenti di coordinamento dovute a modifiche delle legislazioni nazionali degli Stati membri. Le decisioni e raccomandazioni da recepire disciplinano questioni relative all’interpretazione e all’applicazione delle disposizioni di coordinamento, quali ad esempio il modo di funzionamento dei comitati per la sicurezza sociale, le modalità di transizione dallo scambio di dati cartaceo a quello elettronico, l’attuazione dei nuovi termini per il rimborso delle spese o il calcolo dell’importo differenziale nel caso delle prestazioni familiari.

Riconoscimento delle qualifiche professionali (allegato III dell’ALC) La Svizzera partecipa al sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche professionali sulla base dell’allegato III dell’ALC. In base a tale sistema, una persona pienamente qualificata per esercitare una professione secondo i criteri del proprio Paese d’origine può esercitare la stessa professione in tutti i Paesi dell’UE, fatte salve le modalità previste dalla legge del Paese ospitante.

Le professioni regolamentate nell’ambito del sistema di riconoscimento sono quelle per le quali l’esercizio è subordinato al possesso di un determinato diploma, attestato o certificato. Affinché una professione possa essere considerata regolamentata ai sensi della direttiva 2005/36/CE268, devono essere soddisfatte le seguenti condizioni:

– deve esistere una base legale (disposizione normativa o regolamentare) a livello comunale, cantonale o nazionale.

– la disposizione normativa o regolamentare relativa al requisito delle qualifiche professionali deve fare riferimento al sistema formativo svizzero. La base legale (legge, ordinanza, regolamento, ecc.) deve indicare chiaramente quale formazione è necessaria per poter esercitare la professione.