Ziff. 2.3.8.1.1 Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) (Teil 4)

Abs. 1 Bst. a. Gemäss Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG ist die Schweiz nicht verpflichtet, Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, die weder Arbeitnehmende noch Selbstständige sind beziehungsweise denen dieser Status nicht erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts (Art. 6) oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums der Stellensuche (Art. 14 Abs. 4 Bst. b) Sozialhilfe zu gewähren.

Obwohl dies aus Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG nicht klar hervorgeht, präzisiert die Europäische Kommission, dass die Richtlinie zulässt, dass sowohl Arbeitsuchende, die noch nicht im Aufnahmemitgliedstaat gearbeitet haben, als auch jene, die zuvor beschäftigt waren, aber das Recht auf Daueraufenthalt noch nicht erworben haben und denen der Status als Erwerbstätige im Aufnahmestaat nicht erhalten bleibt, von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden können.348 Dies sieht auch die Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts349 vor (s. Punkt iii). Buchstabe a betrifft Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die anfänglich zum Zweck der Stellensuche in die Schweiz einreisen oder die nach dem Verlust des Status als Erwerbstätige eine Stelle suchen, sowie ihre Familienangehörigen. Im Gegensatz zu Artikel 29a AIG sind nicht allgemein Ausländerinnen und Ausländer betroffen, da die Zulassung von Staatsangehörigen von Drittstaaten einzig zum Zweck der Stellensuche in der Schweiz im AIG nicht geregelt ist. Die Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts präzisiert, dass die persönliche Situation der Staatsangehörigen von EU-Mitgliedstaaten und ihrer Familienangehörigen in einem solchen Fall nicht einzeln geprüft werden muss (s. Punkt iii).350 Abs. 1 Bst. b. Nach Artikel 6 der Richtlinie 2004/38/EG haben Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten das Recht auf Aufenthalt in der Schweiz während eines Zeitraums von bis zu drei Monaten, wobei sie lediglich im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein müssen und ansonsten keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen brauchen. Ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten, die sie begleiten oder ihnen nachziehen, müssen lediglich im Besitz eines gültigen Reisepasses sein.

Während dieser drei Monate können Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die nicht als Arbeitnehmende oder Selbstständige gelten oder diesen Status beibehalten, und ihre Familienangehörigen von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden (Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG).

348 Bekanntmachung der Kommission, Leitfaden zum Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger und ihrer Familien, ABl C/2023/1392 vom 22.12.2023, Ziff. 11.1.3.

349 S. Änderungsprotokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

350 S. Änderungsprotokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts. Buchstabe b hält ausdrücklich fest, dass Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten, sowie ihre Familienangehörigen während der ersten drei Monate ihres Aufenthalts keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben. Damit macht der Gesetzgeber von einer in Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch. Diesen bedingungslosen Anspruch auf einen Aufenthalt in der Schweiz während bis zu drei Monaten gibt es im EFTA-Übereinkommen nicht, weshalb der Sozialhilfeausschluss auch nicht auf die Staatsangehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten erweitert werden muss (Status quo). Buchstabe b hat zum Ziel, die Sozialsysteme zu schützen und stellt somit ein mit der Migrationspolitik vereinbares Instrument zur Steuerung der Zuwanderung dar. Er betrifft nur Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten bei ihrer Ankunft in der Schweiz und gilt für einen begrenzten Zeitraum von drei Monaten. Oft werden die betroffenen Personenkategorien bereits auf kantonsrechtlicher Ebene von der Sozialhilfe ausgeschlossen (z. B. Touristinnen und Touristen, Studierende), da sie für die kurze Aufenthaltszeit in der Regel keinen Wohnsitz in der Schweiz haben. Der Ausschluss von der Sozialhilfe hat also begrenzte materielle und zeitliche Auswirkungen und lässt den Kernbereich der kantonalen Sozialhilfekompetenz unberührt (Art. 115 BV i. V. m.

Art. 121 Abs. 1 BV; s. auch Ziff. 2.3.10.2.3).

Die Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts präzisiert, dass die persönliche Situation in einem solchen Fall nicht einzeln geprüft werden muss (s. Punkt i).351 Abs. 1 Bst. c. Nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 2004/38/EG haben nichterwerbstätige Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten (z. B. Pensionierte, Studierende, Rentenbeziehende) das Recht auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie für sich und ihre Familienangehörigen über ausreichende Mittel verfügen, sodass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen der Schweiz in Anspruch nehmen müssen. Im Gegensatz zur Richtlinie 2004/38/EG sieht das EFTA-Übereinkommen den automatischen Verlust des Aufenthaltsrechts vor, wenn die finanziellen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind (Art. 23 Abs. 8 Anhang K Anlage 1), weshalb dieser Ausschluss auch nicht auf Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten erweitert werden muss (Status quo). Buchstabe c regelt den Sozialhilfeausschluss für Staatsangehörige der EUMitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten, da ihr Aufenthaltsrecht davon abhängt, dass sie über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG zur Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts). Dieser Sozialhilfeausschluss ist also eine Folge der Voraussetzung, über genügend finanzielle Mittel zu verfügen. Wenn eine nichterwerbstätige Person in der Schweiz um Sozialhilfeleistungen ersucht, nimmt die für die Ausrichtung dieser Leistungen zuständige Behörde eine individuelle Prüfung vor 351 S. Änderungsprotokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts. (s. Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts352, Punkt ii, e contrario). In Übereinstimmung mit dem FZA präzisiert Buchstabe c im zweiten Teil, dass die Kantone die Ausnahmen festlegen und zum Beispiel punktuelle oder kurzfristige finanzielle Unterstützungen zur Bewältigung spezifischer Situationen gewähren können. Darüber hinaus ist zu erwähnen, dass betroffene Personen trotz dem Sozialhilfeausschluss ein Anrecht auf Nothilfe haben, denn dieses Grundrecht auf Existenzsicherung erstreckt sich auf alle Personen, unabhängig davon, welchen aufenthaltsrechtlichen Status sie haben (Art. 12 BV).353 Buchstabe c hat zum Ziel, die Sozialsysteme zu schützen und stellt somit ein mit der Migrationspolitik vereinbares Instrument zur Steuerung der Zuwanderung dar. Er betrifft nur Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten und für sich und ihre Familienangehörigen nicht oder nicht mehr über ausreichende finanzielle Mittel verfügen.354 Die Regelung hat also begrenzte materielle und zeitliche Auswirkungen und lässt den Kernbereich der kantonalen Sozialhilfekompetenz unberührt (Art. 115 BV i. V. m. Art. 121 Abs. 1 BV;

s. auch Ziff. 2.3.10.2.3). Diese Personen haben in der Regel bereits auf kantonsrechtlicher Ebene keinen Anspruch auf Sozialhilfe. Abs. 1 Bst. d. Nach Artikel 2 Absatz 1 Anhang K Anlage 1 des EFTAÜbereinkommens können Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten, die zum Zweck der Stellensuche in die Schweiz einreisen oder nach Beendigung eines Arbeitsverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr in der Schweiz bleiben, während der Dauer des Aufenthaltes zu diesem Zweck von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden. Buchstabe d schliesst diese Personen entsprechend der im EFTA-Übereinkommen vorgesehenen Möglichkeit explizit von der Sozialhilfe aus.

Im Übrigen wird auf die Ausführungen zu den Artikeln 29a und 61a AIG in der Botschaft vom 4. März 2016 zur Änderung des Ausländergesetzes (Steuerung der Zuwanderung und Vollzugsverbesserungen bei den Freizügigkeitsabkommen) verwiesen. Abs. 2 Bst. a. Buchstabe a stellt klar, dass Artikel 41e Absatz 1 nicht für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen gilt, die das Recht auf Daueraufenthalt erworben haben (nArt. 7e FZA sowie Art. 16 und 17 der Richtlinie 2004/38/EG). Sobald dieses Recht erworben ist, fallen sie nicht unter die in Kapitel III der Richtlinie 2004/38/EG aufgeführten Voraussetzungen für das Aufenthaltsrecht (Art. 6–15). Abs. 2 Bst. b. Buchstabe b regelt die besondere Situation der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, die eine Niederlassungsbewilligung besitzen. 352 S. Änderungsprotokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

353 BGE 121 I 367 E. 2d

354 EuGH, Urteil vom 11. November 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358.

Die Erteilung und der Widerruf der Niederlassungsbewilligung richten sich ausschliesslich nach dem AIG. Die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedingungen erteilt (Art. 34 AIG) und kann widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG). Der Widerruf muss verhältnismässig sein (Art. 96 AIG). Da Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der EU und der EFTA mit einer Niederlassungsbewilligung in einem gewissen Masse Sozialhilfeleistungen beziehen können, ist Absatz 1 auf sie nicht anwendbar.

Art. 61a Verlust des Status als unselbstständig Erwerbstätige und Erlöschen des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten Das Ziel des geltenden Artikel 61a AIG, die Rechtsstellung der Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten bei Beendigung der selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit zu regeln, ist nach wie vor gegeben. Der Artikel muss jedoch totalrevidiert werden, um den Änderungen aus der (Teil-)Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG Rechnung zu tragen. Die Verweise im geltenden Absatz 1 auf die Kurzaufenthaltsbewilligung und das Aufenthaltsrecht sind nicht mehr relevant, die Absätze 2, 3 und 4 stehen im Widerspruch zur Richtlinie 2004/38/EG bezüglich der Aufrechterhaltung des Status als Erwerbstätige, und Situationen nach Absatz 5 sind in der Richtlinie 2004/38/EG bereits klar geregelt (vorübergehende Arbeitsunfähigkeit durch Art. 7 Abs. 3 Bst. a und das aktuell geltende Verbleiberecht durch Art. 17 der Richtlinie 2004/38/EG).

Betroffen sind hier unselbstständige Erwerbstätigkeiten, die im Aufnahmestaat ausgeübt werden, unabhängig von der Art des geschlossenen Arbeitsvertrags356, solange es sich um tatsächliche und echte Tätigkeiten handelt, wobei solche Tätigkeiten ausser Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. Für selbstständige Erwerbstätigkeiten, vgl.

Artikel 61b E-AIG.

Personen, die das Recht auf Daueraufenthalt erworben haben oder eine Niederlassungsbewilligung besitzen, verlieren ihren Status als Erwerbstätige, nicht aber ihr Recht auf Daueraufenthalt oder ihre Niederlassungsbewilligung. Denn das Recht auf Daueraufenthalt unterliegt nicht den Voraussetzungen nach Kapitel III der Richtlinie 2004/38/EG (Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG), und die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedingungen erteilt (Art. 34 Abs. 1 AIG). Abs. 1. Nach Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie 2004/38/EG bleibt bei Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten die Erwerbstätigeneigenschaft während mindestens sechs Monaten erhalten, wenn sie sich bei ordnungsgemäss bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach Ablauf ihres auf weniger als ein Jahr befristeten Arbeitsvertrags oder bei im Laufe der ersten zwölf Monate eintretender unfreiwilliger Arbeitslosigkeit dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung stellen. Das Aufenthaltsrecht steht ihnen zu, solange sie diese Voraussetzungen erfüllen (Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG).

356 357 EuGH, Urteil vom 11. April 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, Rn. 48. EuGH, Urteil vom 23. März 1982, Levin, C-53/81, EU:C:1982:105, Rn. 17. Der Absatz 1 regelt de lege den Verlust des Status als Erwerbstätige und des damit verbundenen Aufenthaltsrechts von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA, wenn die unselbstständige Erwerbstätigkeit während höchstens zwölf Monaten ausgeübt wurde.

Wenn die Person sich nicht als Stellensuchende beim zuständigen Arbeitsamt anmeldet, erlischt ihr Aufenthaltsrecht als unselbstständig erwerbstätige Person mit Beendigung der Erwerbstätigkeit. Wenn sie sich anmeldet, erlischt es sechs Monate nach der Beendigung der Erwerbstätigkeit. Damit macht der Gesetzgeber vom Handlungsspielraum der Richtlinie 2004/38/EG («mindestens sechs Monate») Gebrauch. Die persönliche Situation muss jeweils nicht im Einzelfall beurteilt werden. Abs. 2. Nach Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe b der Richtlinie 2004/38/EG bleibt Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten die Erwerbstätigeneigenschaft erhalten, wenn sie sich bei ordnungsgemäss bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjähriger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung stellen. Absatz 2 regelt de lege den Verlust des Status als Erwerbstätige und des damit verbundenen Aufenthaltsrechts von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA, wenn die unselbstständige Erwerbstätigkeit im Zeitpunkt der unfreiwilligen Arbeitslosigkeit während mehr als zwölf Monaten ausgeübt wurde.

– Buchstabe a regelt den Fall, in dem Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten sich nicht innerhalb der vom Bundesrat festgelegten Frist als Stellensuchende beim zuständigen Arbeitsamt melden.

– Buchstabe b bezieht sich auf den Fall, in dem Staatsangehörige der EUMitgliedstaaten nicht vorhaben, ernsthaft und in gutem Glauben mit dem zuständigen Arbeitsamt zusammenzuarbeiten, um innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine Stelle zu finden.

– Buchstabe c betrifft den Fall, in dem für Staatsangehörige der EUMitgliedstaaten nach einem längeren Zeitraum ohne Erwerbstätigkeit (ein bis zwei Jahre Bezug von Arbeitslosenentschädigung und sechs Monate) objektiv betrachtet keine realistische Aussicht mehr darauf besteht, eine neue Stelle zu finden. In diesem Fall verfehlt die Zusammenarbeit mit dem zuständigen Arbeitsamt das Ziel, innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine Stelle zu finden.358 Bevor der Verlust des Status als Erwerbstätige und des Aufenthaltsrechts festgestellt wird (Feststellungsverfügung über das Nichtbestehen von Rechten, Art. 5 Abs. 1 Bst. b Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG), hört die Behörde die Person an (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Diese muss glaubhaft machen, dass Aussicht darauf besteht, innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine neue Stelle zu finden, sodass die Behörde die individuelle Situation der Person berücksichtigen kann. Beispiele hierfür sind, wenn sich die Person in einem weit fortgeschrittenen Bewerbungsprozess befindet oder bereits eine mündliche Zusage für eine neue Arbeitsstelle vorliegt. 358 S. Änderungsprotokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

Art. 61b Verlust des Status als selbstständig Erwerbstätige und Erlöschen des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten Das Aufenthaltsrecht von selbstständig Erwerbstätigen ist untrennbar mit ihrer finanziellen Unabhängigkeit verbunden; das bedeutet, dass sie durch ihre Erwerbstätigkeit ein Einkommen erzielen müssen, das ihnen erlaubt, ihren Lebensunterhalt zu gewährleisten und hierfür nicht auf Sozialhilfe angewiesen zu sein (s. insb. Urteil 2C_345/2023 vom 4. April 2024 E. 4.2).

Nach der Rechtsprechung des EuGH kann eine Person, die eine seit mehr als einem Jahr ausgeübte selbstständige Erwerbstätigkeit aufgrund eines Mangels an Arbeit, der auf von ihrem Willen unabhängigen Gründen beruhte, aufgegeben hat, ihr Aufenthaltsrecht unter denselben Bedingungen aufrechterhalten wie eine Person, die unfreiwillig ihre unselbstständige Erwerbstätigkeit aufgegeben hat, die sie seit mehr als einem Jahr ausübte (s. Urteil EuGH Gusa360). Es gilt jedoch, die Situation der selbstständig Erwerbstätigen von jener der unselbstständig Erwerbstätigen abzugrenzen, da die Umstände einer unfreiwilligen Arbeitslosigkeit grundlegend unterschiedlich sind: 360 361

– Bei unselbstständig Erwerbstätigen kann das Arbeitsverhältnis mit einer bestimmten Kündigungsfrist auf das Ende eines Monats gekündigt werden (s. Art. 335c OR). Die Beendigung der Tätigkeit ist dadurch objektiv erkennbar. Betroffene müssen sich möglichst frühzeitig, spätestens jedoch am ersten Tag, für den sie Arbeitslosenentschädigung beanspruchen, beim RAV anmelden und im Hinblick auf ihre Schadensminderungspflicht alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen (s. Art. 17 Abs. 1 AVIG). Dazu gehört auch die Arbeitssuche bereits während der Kündigungsfrist, um eine Einstellung der Anspruchsberechtigung zu vermeiden.361

– Für selbstständig Erwerbstätige sieht die Lage ganz anders aus: Sie sind in eigenem Namen und auf eigene Rechnung tätig und handeln im Rahmen ihrer eigenen Organisation, nach ihren eigenen Anweisungen und auf eigenes Risiko. Die Festlegung einer genauen Frist erweist sich als schwierig. In einem ersten Schritt unternehmen selbstständig Erwerbstätige in der Regel alles, um ihre Tätigkeit aufrechtzuerhalten; dieser Prozess kann sich über mindestens mehrere Monate hinziehen. Erst wenn alle ihre Bemühungen erfolglos waren, wenden sie sich in einem zweiten Schritt an das Arbeitsamt. Dieser Schritt erfolgt meistens eher spät. Die verbleibende selbstständige Erwerbstätigkeit kann jeweils weitergeführt werden und entwickelt sich dabei tendenziell zu einem marginalen Nebenerwerb. Die Beendigung dieser Erwerbstätigkeit ergibt sich nach einer Reihe von Anzeichen (dauerhafter Umsatzrückgang, Aufgabe des Kundenstamms, Zahlungsunfähigkeit, Veräusserung der Vermögenswerte usw.), was die Bestimmung des genauen Beendigungszeitpunkts der Erwerbstätigkeit besonders schwierig macht. Hinzu kommt die Schwierigkeit, eine freiwillige von einer unfreiwilligen Beendigung klar zu unterscheiden, wobei letzterer Fall Situationen betrifft, in denen der Mangel an ArEuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, Rn. 45. BGE 139 V 524 E. 4.2

compétence cantonale en matière d’aide sociale (art. 115 Cst. en lien avec l’art. 121,

al. 1, Cst. ; cf. aussi ch. 2.3.10.2.3).

La déclaration commune relative au refus de l’aide sociale et au retrait du droit de séjour avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent précise qu’une évaluation individuelle de la situation personnelle n’est pas nécessaire dans un tel cas (cf. ch. i)351.

Al. 1, let. c. Selon l’art. 7, par. 1, let. b, de la directive 2004/38/CE, les ressortissants des États membres de l’UE qui n’exercent pas d’activité lucrative en Suisse (retraités, étudiants, rentiers) ont le droit de séjourner en Suisse s’ils disposent, pour eux-mêmes et les membres de leur famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale pendant leur séjour.

Contrairement à la directive 2004/38/CE, la Convention AELE prévoit la perte automatique du droit de séjour lorsque la condition des ressources financières suffisantes n'est plus remplie (art. 23, par. 8, annexe K, appendice 1). Le législateur ne doit donc pas étendre cette exclusion aux ressortissants de l’AELE (statu quo).

La let. c prévoit le principe de l’exclusion de l’aide sociale des ressortissants des États membre de l’UE de l’aide sociale qui séjournent en Suisse en tant qu’inactifs, y compris à des fins de formation, ce droit étant conditionné au fait de disposer de ressources suffisantes (art. 7, par. 1, let. b, et 14, par. 2, de la directive 2004/38/CE s’agissant du maintien du droit). Cette exclusion de l’aide sociale constitue le corollaire de la condition des ressources suffisantes. Lorsqu’une personne inactive demande des prestations d’aide sociale en Suisse, l’autorité compétente pour le versement de ces prestations procède à un examen individuel (cf. déclaration commune relative au refus de l’aide sociale et au retrait du droit de séjour avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent352, ch. ii, a contrario).

Afin de respecter l’ALCP, la let. c précise dans une 2e phrase que les cantons règlent les exceptions. Ils peuvent par exemple prévoir des aides financières ponctuelles ou de courtes durées afin de prendre en considération les situations individuelles qui peuvent se présenter. Au surplus, il y a lieu de préciser que même en cas d’exclusion de ces personnes des prestations d’aide sociale, le droit à l’aide d’urgence demeure réservé, ce droit constitutionnel à des conditions minimales d’existence étant conféré à toute personne indépendamment de son statut de séjour en Suisse (art. 12 Cst.)353. La let. c vise à protéger les systèmes d’aide sociale et constitue une modalité de gestion de l’immigration, compatible avec la politique en matière d’étrangers. Il concerne uniquement les ressortissants des États membres de l’UE inactifs ou en formation qui ne disposent pas ou plus des ressources suffisantes pour elles-mêmes et pour les 351 Cf. protocole d’amendement de l’accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, déclaration commune relative au refus de l’aide sociale et au retrait du droit de séjour avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent.

352 Cf. protocole d’amendement de l’accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, déclaration commune relative au refus de l’aide sociale et au retrait du droit de séjour avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent.

353 ATF 121 I 367 consid. 2d.

membres de leur famille. Elle produit donc des effets limités sur les plans matériel et temporel et ne porte pas atteinte aux domaines-clés de la compétence cantonale en matière d’aide sociale (art. 115 Cst. en lien avec l’art. 121, al. 1 Cst. ; cf. aussi

ch. 2.3.10.2.3). Il faut relever que ces personnes sont en principe déjà exclues de l’aide sociale sur la base du droit cantonal.

Al. 1, let. d. Selon l’art. 2, par. 1, annexe K, appendice 1 de la Convention AELE, les ressortissants des États membres de l’AELE qui se rendent en Suisse ou qui y restent après la fin d’un emploi d’une durée inférieure à un an pour y chercher un emploi peuvent être exclus de l’aide sociale pendant la durée du séjour à cette fin. La let. d exclue expressément ces personnes de l’aide sociale conformément à la possibilité prévue par la Convention AELE. Pour le surplus, il est renvoyé aux commentaires de l’art. 29a et de l’art. 61a LEI du message relatif à la modification de la loi fédérale sur les étrangers (Gestion de l'immigration et amélioration de la mise en œuvre des accords sur la libre circulation des personnes)355.

Al. 2, let. a. La let. a précise que l’art. 41e, al. 1, ne s’applique pas aux ressortissants des États membres de l’UE et aux membres de leur famille qui ont acquis le droit de séjour permanent (nouvel art. 7sexies de l’ALCP et art. 16 et 17 de la directive 2004/38/CE). Une fois ce droit acquis, ils ne sont plus soumis aux conditions prévues par le chapitre III de la directive 2004/38/CE relatif au droit de séjour (art. 6 à 15). Al. 2, let. b. Cette lettre règle la situation particulière des ressortissants des États membres de l’UE ou de l’AELE titulaire d’une autorisation d’établissement. En effet, l’octroi et la révocation de l’autorisation d’établissement est régi exclusivement par la LEI : elle est octroyée pour une durée indéterminée et sans conditions (art. 34 LEI) et peut être révoquée lorsque l’étranger ou une personne dont il a la charge dépend durablement et dans une large mesure de l’aide sociale (art. 63, al. 1, let. c, LEI). La révocation doit être proportionnée (art. 96 LEI). Vu que la perception – dans une certaine mesure – de prestations de l’aide sociale est possible pour les ressortissants des États membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation d’établissement, l’al. 1 ne leur est pas applicable.

Art. 61a Perte de la qualité de travailleur salarié et extinction du droit de séjour des ressortissants des États membres de l’UE L’objectif poursuivi par l’art. 61a LEI en vigueur, à savoir clarifier la situation juridique des ressortissants des États membres de l’UE en cas de cessation de l’activité lucrative salariée ou indépendante, reste d’actualité. Cet article doit cependant être totalement révisé pour tenir compte des changements découlant de la reprise (partielle) de la directive 2004/38/CE. Les références à l’al. 1 aux autorisations de courte durée et de séjour ne sont plus pertinentes, les al. 2, 3 et 4 doivent tenir compte de la directive 2004/38/CE s’agissant du maintien de la qualité de travailleur et les situations décrites à l'al. 5 sont déjà réglées de manière claire dans la directive 2004/38/CE 354 355 CJUE, arrêt du 11 novembre 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358.

FF 2016 2835 2881.

(incapacité de travail temporaire, art. 7, par. 3, let a et actuel droit de demeurer, art. 17 de la directive 2004/38/CE).

Sont visées ici les activités salariées exercées dans l’État d’accueil, quel que soit le type de contrat de travail conclu356 pour autant qu’elles soient réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. Pour les activités indépendantes, cf. art. 61b P-LEI. Les personnes qui ont acquis le droit de séjour permanent ou qui sont titulaires d’une autorisation d’établissement perdent leur qualité de travailleur mais pas leur droit de séjour permanent ou leur autorisation d’établissement. En effet, le droit de séjour permanent n’est pas soumis aux conditions prévues au chapitre III de la directive 2004/38/CE (art. 16, par. 1, de la directive 2004/38/CE) et l’autorisation d’établissement est octroyée pour une durée indéterminée et sans conditions (art. 34, al. 1, LEI). Al. 1. Selon l’art. 7, par. 3, let. c, de la directive 2004/38/CE, le ressortissant d’un État membre de l’UE qui se trouve en chômage involontaire dûment constaté à la fin de son contrat de travail à durée déterminée inférieure à un an ou après avoir été involontairement au chômage pendant les douze premiers mois et s'est fait enregistrer en qualité de demandeur d'emploi auprès du service de l'emploi compétent conserve le statut de travailleur pendant au moins six mois. S’il remplit ces conditions, il a un droit de séjour (art. 14, par. 2, de la directive 2004/38/CE).

L’al. 1 règle de lege la perte de la qualité de travailleur salarié ou indépendant et du droit de séjour de plus de trois mois qui en découle en vertu de l’ALCP lorsque l’activité lucrative salariée a été exercée pour une durée n’excédant pas une année. En l’absence d’enregistrement en qualité de demandeur d’emploi auprès de l’office du travail compétent, le droit de séjour en tant que travailleur salarié s’éteint dès la fin de l’activité. En cas d’enregistrement, il s'éteint six mois après la fin de l’activité lucrative. Le législateur fait ainsi usage de la marge de manœuvre laissée par la directive 2004/38/CE (« au moins six mois »).

Une évaluation individuelle de la situation de la personne concernée n’est pas nécessaire. Al. 2. Selon l’art. 7, par. 3, let. b, de la directive 2004/38/CE, le ressortissant d’un État membre de l’UE qui se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir été employé pendant plus d'un an et qui s'est fait enregistrer en qualité de demandeur d'emploi auprès du service de l'emploi compétent conserve le statut de travailleur. L’al. 2 règle de lege la perte de la qualité de travailleur salarié ou indépendant et du droit de séjour de plus de trois mois qui en découle en vertu de l’ALCP lorsque l’activité lucrative salariée a été exercée pour une durée supérieure à douze mois au moment où la personne se retrouve en chômage involontaire :

– 356 357 La let. a vise le cas de figure dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE ne se fait pas enregistrer en tant que demandeur d’emploi auprès de l’office du travail compétent dans le délai fixé par le Conseil fédéral ; CJUE, arrêt du 11 avril 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, point 48. CJUE, arrêt du 23 mars 1982, Levin, C-53/81, EU:C:1982:105, point 17.

– La let. b vise celui dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE démontre qu’il n’a pas la volonté de coopérer sérieusement et de bonne foi avec l’office de travail pour trouver un nouvel emploi dans un délai raisonnable ;

– La let. c vise enfin celui dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE, après une longue période sans activité lucrative (un à deux ans d’indemnités journalières et six mois), n’a objectivement plus de perspective réelle d’être engagé. Dans un tel cas, la coopération avec l’office du travail n’atteint pas son objectif déclaré, à savoir trouver un nouvel emploi dans un délai raisonnable. Avant de constater la perte de la qualité de travailleur et du droit de séjour (décision en constatation de l’inexistence d’un droit ; art. 5, al. 1, let. b, loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA] 359), l’autorité compétente entend la personne (art. 30, al. 1, PA). Celle-ci doit rendre vraisemblable la perspective d’être engagée à nouveau dans un laps de temps raisonnable. L’autorité pourra ainsi tenir compte de la situation individuelle de la personne. C’est le cas, par exemple, lorsque la personne est déjà bien avancée dans le processus de postulation ou a déjà reçu la promesse orale d’un nouvel emploi.

Art. 61b Perte de la qualité de travailleur indépendant et extinction du droit de séjour des ressortissants des États membres de l’UE Le droit de séjour des travailleurs indépendants est intrinsèquement lié à l’autonomie financière, ce qui signifie que leur activité lucrative doit leur permettre de subvenir à leurs besoins sans recourir à l’aide sociale (cf. notamment arrêt 2C_345/2023 du

4 avril 2024 consid. 4.2).

Selon la jurisprudence de la CJUE, une personne ayant cessé une activité indépendante pour cause de manque de travail indépendant de sa volonté, après l’avoir exercée plus d’un an, est susceptible de maintenir son droit de séjour aux mêmes conditions qu’une personne ayant involontairement cessé son activité salariée après l’avoir exercée plus d’un an (cf. arrêt CJUE Gusa360).

Il faut cependant distinguer la situation des travailleurs indépendants de celles des travailleurs salariés, le contexte dans lequel survient le chômage involontaire étant fondamentalement différent :

– Pour les travailleurs salariés, le contrat de travail peut être résilié pour la fin d’un mois moyennant un délai de congé (cf. art. 335c CO). La cessation de l’activité est donc objectivement identifiable. Les intéressés doivent s’inscrire à l’ORP le plus tôt possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel ils demandent des indemnités de chômage et sont tenus, pour respecter leur obligation de diminuer le dommage, d’entreprendre toutes les démarches pos- 358 Cf. protocole d’amendement de l’accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, déclaration commune relative au refus de l’aide sociale et au retrait du droit de séjour avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent.

360 CJUE, arrêt du 20 décembre 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, point 45. sibles pour éviter le chômage ou en réduire la durée (cf. art. 17, al. 1, LACI). Cela implique de commencer les recherches d’emploi avant même la fin des rapports de travail, afin d’éviter une suspension du droit à l’indemnité de chômage361.

– Pour les travailleurs indépendants, la situation est tout autre. Leur activité est exercée en leur nom propre et à leur propre compte, dans le cadre de leur propre organisation, selon leurs propres instructions et à leurs propres risques. Il est, par nature, difficile d’en déterminer le terme exact. Dans un premier temps, les travailleurs indépendants entreprennent généralement toutes les démarches possibles pour maintenir leur activité, processus pouvant s’étendre sur plusieurs mois au minimum. Ce n’est que dans un second temps, si leurs démarches n’ont pas permis de redresser la situation, qu’ils s’enregistrent auprès de l’office du travail, étape qui intervient en règle générale tardivement. L’activité indépendante peut se poursuivre de manière résiduelle et tend alors à devenir marginale et accessoire. Sa cessation résulte d’un faisceau d’indices (baisse durable du chiffre d’affaires, cessation effective de la clientèle, impossibilité de couvrir les frais, liquidation des actifs, etc.), rendant particulièrement complexe l’établissement du moment exact de la fin d’activité. S’y ajoute la difficulté de distinguer clairement une cessation volontaire d’une cessation involontaire, cette dernière correspondant aux situations où le manque de travail résulte de circonstances indépendantes de la volonté du travailleur (comme l’évolution conjoncturelle ou une pandémie), ou d’autres événements similaires imprévisibles affectant son activité.

Ainsi, la situation des travailleurs indépendants – pour lesquels la fin de l’activité lucrative ne dépend ni d’un acte formel d’un employeur, ni d’un contrat dont la fin serait aisément déterminable – diffère fondamentalement de celle des travailleurs salariés. Le contexte propre à l’activité lucrative indépendante justifie dès lors que ces situations distinctes soient traitées de manière différente, sans remettre en question de la notion de travailleur, qui est une notion autonome du droit de l’UE. La jurisprudence de la CJUE n’empêche pas de tenir compte des particularités de certaines catégories de travailleurs, comme les travailleurs indépendants. Ces particularités tiennent notamment au fait qu’il est, dans le cas d’un travailleur indépendant, plus difficile de déterminer de manière précise le moment où son activité lucrative prend fin (« du fait d’un manque de travail dû à des circonstances indépendantes de leur volonté »362). Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de prévoir un art. 61b P-LEI visant exclusivement les travailleurs indépendants, en définissant de manière spécifique la perte de la qualité de travailleur et du droit de séjour qui en découle :

Al. 1. Selon l’art. 7, par. 3, let. c, de la directive 2004/38/CE, le ressortissant d’un État membre de l’UE conserve sa qualité de travailleur indépendant s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir été involontairement au chômage pendant les douze premiers mois et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent.

361 362 ATF 139 V 524 consid. 4.2.

CJUE, arrêt du 20 décembre 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, point 42. L’al. 1 règle la perte de lege de la qualité de travailleur et du droit de séjour qui en découle en vertu de l’ALCP en cas de chômage involontaire pendant les douze premiers mois de l’activité lucrative indépendante. Celle-ci survient dès la fin de cette activité, dont le moment est fixé conformément à l’al. 3, si le ressortissant d’un État membre de l’UE ne se fait pas enregistrer auprès de l’office du travail. S’il s’enregistre, la perte survient six mois après la fin de l’activité. Le législateur fait ainsi usage de la marge de manœuvre laissée par la directive 2004/38/CE (« au moins six mois »). Une évaluation individuelle de la situation de la personne concernée n’est pas nécessaire. Al. 2. Selon l’art. 7, par. 3, let. b, de la directive 2004/38/CE, lu à la lumière de l’arrêt Gusa de la CJUE, le ressortissant d’un État membre de l’UE conserve la qualité de travailleur indépendant s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir exercé une activité indépendante pendant plus d'un an et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d'emploi auprès du service de l’emploi compétent. L’al. 2 règle la perte de lege de la qualité de travailleur et du droit de séjour qui en découle en vertu de l’ALCP en cas de chômage involontaire après les douze premiers mois de l’activité lucrative indépendante :

– La let. a vise le cas dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE ne se fait pas enregistrer auprès de l’office du travail ;

– La let. b vise le cas dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE démontre qu’il n’a pas la volonté de coopérer sérieusement et de bonne foi avec l’office de travail pour trouver une nouvelle activité (salariée) dans un délai raisonnable ;

– La let. c vise celui dans lequel le ressortissant d’un État membre de l’UE, après une longue période sans activité lucrative (poursuite de l’activité de manière résiduelle pendant plusieurs mois au minimum à quoi s’ajoutent 12 mois), n’a objectivement plus de perspective réelle d’être engagé. Les 12 mois commencent à courir après la fin de l’activité lucrative indépendante, dont le moment est fixé conformément à l’al. 3. Avant de constater la perte de la qualité de travailleur et du droit de séjour (décision en constatation de l’inexistence d’un droit ; art. 5, al. 1, let. b, PA), l’autorité compétente entend la personne (art. 30, al. 1, PA). Celle-ci doit rendre vraisemblable la perspective d’être engagée à nouveau dans un laps de temps raisonnable, contrairement à ce que la situation laisse croire. L’autorité pourra ainsi tenir compte de la situation individuelle de la personne. Al. 3. Comme l’exposent les lignes ci-dessus, il est difficile de déterminer de manière exacte le moment où l’activité lucrative indépendante prend fin (dies a quo pour les délais des al. 1 et 2) : l’activité peut être perçue par l’intéressé comme se poursuivant, alors qu’en réalité, pendant une période prolongée, elle n’est plus que marginale et accessoire. Afin de garantir la sécurité juridique, il convient de lier la fin de l’activité lucrative indépendante à des critères objectifs, à savoir dès le moment où celle-ci devient marginale et accessoire et, en tout état de cause, au plus tard au moment de l’enregistrement auprès du SPE, lequel, selon l’art. 7, par. 3, let. b et c, de la directive 2004/38/CE, constitue une condition pour le maintien de la qualité de travailleur.

ticolo 61a LStrI in caso di cessazione involontaria del rapporto di lavoro nei primi dodici mesi di soggiorno.

L’articolo 41e D-LStrI riprende il contenuto degli articoli 29a e 61a LStrI riguardante i cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’AELS (cpv. 1 lett. a e d) e prevede due nuovi casi di esclusione dall’aiuto sociale riguardanti soltanto i cittadini degli Stati membri dell’UE (cpv. 1 lett. b e c). Questa disposizione è compatibile con l’articolo 121 capoverso 1 Cost. (v. n. 2.3.10.2.3). Dal punto di vista sistematico è ragionevole inserire questa disposizione nel capitolo 6 «Regolamentazione del soggiorno» della LStrI, poiché non riguarda le «condizioni d’ammissione» ai sensi del capitolo 5, bensì disciplina i diritti e gli obblighi dei cittadini degli Stati membri dell’UE o dell’AELS durante il loro soggiorno, tra cui il regime di esclusione dall’aiuto sociale. I cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’AELS che si avvalgono del diritto di esercitare un’attività lucrativa in Svizzera mantenendo il loro domicilio all’estero (frontalieri) ottengono prestazioni di aiuto sociale esclusivamente nel loro Stato di residenza (cfr. art. 20 della legge federale del 24 giugno 1977 sull’assistenza e art. 70 par. 4 del regolamento (CE) n. 883/2004). Non è quindi necessario escluderli in modo esplicito nel presente articolo.

Cpv. 1. Per motivi di chiarezza, negli articoli 29a e 61a LStrI la formulazione utilizzata per indicare l’«assenza del diritto all’aiuto sociale» è sostituita da «esclusione dall’aiuto sociale», poiché quest’ultima formulazione riporta in maniera più esplicita l’approccio restrittivo della Svizzera in relazione all’aiuto sociale per determinate categorie di persone. Cpv. 1 lett. a. Secondo l’articolo 24 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE, la Svizzera non è tenuta ad accordare prestazioni di aiuto sociale a cittadini degli Stati membri dell’UE che non sono lavoratori dipendenti o indipendenti, o che non mantengono tale qualità, né ai loro familiari, durante i primi tre mesi di soggiorno (art. 6 della direttiva 2004/38/CE) o, se del caso, durante il periodo, più lungo, di ricerca di un impiego (art. 14 par. 4 lett. b della direttiva 2004/38/CE).

Anche se non risulta chiaramente dall’articolo 24 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE, la Commissione europea precisa che la direttiva permette di escludere dall’aiuto sociale sia le persone in cerca di un impiego che non hanno ancora lavorato nello Stato di accoglienza sia quelle che, dopo avervi lavorato, non hanno ancora acquisito il diritto di soggiorno permanente e non hanno mantenuto la qualità di lavoratore nello Stato ospitante. È quanto previsto anche dalla dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente349 (v. n. iii).

346 347 348 RS 851.1 RS 0.831.109.268.1 Comunicazione della Commissione, Orientamenti sul diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione e delle loro famiglie, GU C, C/2023/1392, del 22.12.2023, n. 11.1.3.

349 Cfr. il Protocollo di modifica dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, Dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente. La lettera a contempla i cittadini degli Stati membri dell’UE che entrano in Svizzera ai soli fini della ricerca di un impiego o che ne cercano uno dopo aver perso la qualità di lavoratore, nonché i loro familiari. Non contempla invece, contrariamente all’articolo 29a LStrI, gli stranieri in generale, poiché la LStrI non disciplina l’ammissione in Svizzera di cittadini di Stati terzi per un soggiorno ai soli fini della ricerca di un impiego.

La dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente precisa che in tal caso non è necessario procedere a una valutazione individuale della situazione personale dei cittadini degli Stati membri dell’UE e dei loro familiari (v. n. iii)350. Cpv. 1 lett. b. Secondo l’articolo 6 della direttiva 2004/38/CE, i cittadini degli Stati membri dell’UE hanno il diritto di soggiornare in Svizzera per un periodo non superiore a tre mesi senza alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità. I familiari cittadini di Stati terzi che li accompagnano o li raggiungono devono unicamente essere in possesso di un passaporto in corso di validità. Durante questo periodo di tre mesi, i cittadini degli Stati membri dell’UE che non sono considerati lavoratori dipendenti o indipendenti, o che non mantengono tale qualità, e i loro familiari possono essere esclusi dall’aiuto sociale (art. 24 par. 2 della direttiva 2004/38/CE). La lettera b sancisce esplicitamente che i cittadini degli Stati membri dell’UE senza qualità di lavoratore (dipendente o indipendente) e i loro familiari sono esclusi dall’aiuto sociale durante i primi tre mesi di soggiorno in Svizzera. Il legislatore si avvale pertanto della possibilità prevista dall’articolo 24 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE. Poiché il diritto incondizionato di soggiornare in Svizzera per un periodo fino a tre mesi non è previsto dalla Convenzione AELS, il legislatore non deve estendere l’esclusione ai cittadini degli Stati membri dell’AELS (status quo). La lettera b mira a proteggere i sistemi sociali e costituisce pertanto una modalità di gestione dell’immigrazione compatibile con la politica in materia di migrazione. Riguarda soltanto i cittadini degli Stati membri dell’UE al loro arrivo in Svizzera e per un periodo limitato di tre mesi. Le categorie di persone contemplate sono d’altronde spesso già escluse dall’aiuto sociale in virtù del diritto cantonale (p. es. turisti, studenti, ecc.), visto che durante questo breve periodo non sono in generale domiciliati in Svizzera. L’esclusione dall’aiuto sociale esplica pertanto effetti materiali e temporali limitati e non pregiudica i settori chiave della competenza cantonale in materia di aiuto sociale (art. 115 Cost. in combinato disposto con l’art. 121 cpv. 1 Cost.; v. anche

n. 2.3.10.2.3).

350 Cfr. il Protocollo di modifica dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, Dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente. La dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno precisa che in tal caso non è necessaria la valutazione individuale della situazione personale (v. n. i).351 Cpv. 1 lett. c. Secondo l’articolo 7 paragrafo 1 lettera b della direttiva 2004/38/CE i cittadini degli Stati membri dell’UE che non esercitano un’attività lucrativa in Svizzera (pensionati, studenti, persone che percepiscono una rendita) hanno il diritto di soggiornare in Svizzera se dispongono, per sé stessi e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti per non diventare un onere a carico dell’assistenza sociale durante il periodo di soggiorno. Al contrario della direttiva 2004/38/CE, la Convenzione AELS prevede la perdita automatica del diritto di soggiorno se la condizione delle risorse finanziarie sufficienti non è più soddisfatta (art. 23 par. 8 allegato K, appendice 1). Il legislatore non deve pertanto estendere l’esclusione ai cittadini degli Stati membri dell’AELS (status quo) La lettera c sancisce il principio dell’esclusione dall’aiuto sociale dei cittadini degli Stati membri dell’UE che soggiornano in Svizzera senza qualità di lavoratore, anche a fini di formazione, poiché il diritto di soggiorno presuppone l’esistenza di risorse economiche sufficienti (art. 7 par. 1 lett. b e 14 par. 2 della direttiva 2004/38/CE per quanto riguarda il mantenimento del diritto). Questa esclusione dall’aiuto sociale è quindi una conseguenza della condizione di disporre di risorse economiche sufficienti. Qualora una persona senza qualità di lavoratore chieda prestazioni di aiuto sociale in Svizzera, l’autorità competente per il versamento delle prestazioni procede a un esame individuale (cfr. dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente 352, n. ii, e contrario).

Al fine di rispettare l’ALC, il secondo periodo della lettera c precisa che i Cantoni disciplinano le eccezioni. Possono per esempio concedere sostegni finanziari mirati o di breve durata al fine di tenere conto di determinate situazioni individuali. Inoltre, va precisato che anche in caso di esclusione dall’aiuto sociale, le persone interessate hanno diritto al soccorso d’emergenza. Questo diritto costituzionale a ricevere i mezzi indispensabili per un’esistenza dignitosa spetta infatti a tutte le persone, a prescindere dal loro statuto di soggiorno in Svizzera (art. 12 Cost.)353.

La lettera c mira a proteggere i sistemi sociali e costituisce una modalità di gestione dell’immigrazione compatibile con la politica in materia di stranieri. Riguarda soltanto i cittadini degli Stati membri dell’UE senza qualità di lavoratore o in formazione, che non dispongono o non dispongono più di mezzi finanziari sufficienti per sé stessi e per i loro familiari. Esplica pertanto effetti limitati sul piano materiale e temporale e non pregiudica i settori chiave della competenza cantonale in materia di aiuto sociale 351 Cfr. il Protocollo di modifica dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, Dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente.

352 Cfr. il Protocollo di modifica dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, Dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente.

353 DTF 121 I 367 consid. 2d.

354 CGUE, sentenza dell’11 novembre 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2358.

(art. 115 Cost. in combinato disposto con l’art. 121 cpv. 1 Cost., v. anche

n. 2.3.10.2.3) Va osservato che queste persone sono in linea di principio già escluse dall’aiuto sociale in virtù del diritto cantonale.

Cpv. 1 lett. d. Secondo l’articolo 2 paragrafo 1 allegato K appendice 1 della Convenzione AELS, i cittadini degli Stati membri dell’AELS che si recano in Svizzera o che vi rimangono dopo la fine di un impiego inferiore a un anno per cercare un nuovo impiego possono essere esclusi dall’aiuto sociale durante il soggiorno a tal fine. La lettera d esclude esplicitamente queste persone dall’aiuto sociale, conformemente a quanto previsto dalla Convenzione AELS.

Per il resto si rinvia ai commenti agli articoli 29a e 61a LStrI del messaggio del

4 marzo 2016 concernente la modifica della legge federale sugli stranieri (Regolazione dell’immigrazione e miglioramenti nell’esecuzione degli accordi sulla libera circolazione).

Cpv. 2 lett. a. La lettera a indica chiaramente che l’articolo 41e D-LStrI non si applica ai cittadini degli Stati membri dell’UE e ai loro familiari che hanno acquisito il diritto di soggiorno permanente (nuovo art. 7sexies ALC nonché art. 16 e 17 della direttiva 2004/38/CE). Una volta acquisito tale diritto, queste persone non sottostanno alle condizioni relative al diritto di soggiorno previste dal capo III della direttiva 2004/38/CE (art. 6–15).

Cpv. 2 lett. b. La lettera b disciplina la situazione particolare dei cittadini degli Stati membri dell’UE o dell’AELS titolari di un permesso di domicilio. Il rilascio e la revoca del permesso di domicilio sono infatti retti esclusivamente dalla LStrI. Il permesso è rilasciato per una durata illimitata e non è vincolato a condizioni (art. 34 LStrI); può essere revocato se lo straniero o una persona a suo carico dipende dall’aiuto sociale in maniera durevole e considerevole (art. 63 cpv. 1 lett. c LStrI). La revoca deve essere proporzionale alle circostanze (art. 96 LStrI). Dato che i cittadini degli Stati membri dell’UE o dell’AELS titolari di un permesso di domicilio possono ricevere, in una certa misura, prestazioni dell’aiuto sociale, il capoverso 1 non è loro applicabile.

Art. 61a Perdita della qualità di lavoratore dipendente ed estinzione del diritto di soggiorno dei cittadini di uno Stato membro dell’UE L’obiettivo dell’articolo 61a LStrI vigente di chiarire la situazione giuridica dei cittadini degli Stati membri dell’UE in caso di cessazione dell’attività lucrativa dipendente o indipendente resta attuale. L’articolo deve tuttavia essere completamente riveduto al fine di tenere conto dei cambiamenti risultanti dal recepimento (parziale) della direttiva 2004/38/CE. I riferimenti del capoverso 1 al permesso di soggiorno di breve durata e al permesso di dimora non sono più pertinenti, i capoversi 2, 3 e 4 devono tenere conto della direttiva 2004/38/CE per quanto riguarda il mantenimento della qualità di lavoratore e le situazioni descritte nel capoverso 5 (incapacità temporanea al lavoro, art. 7 par. 3, lett. a e vigente diritto di rimanere) sono già disciplinate in modo chiaro dalla direttiva 2004/38/CE (art. 17 della direttiva).

Sono contemplate le attività dipendenti esercitate nello Stato ospitante, a prescindere dal tipo di contratto di lavoro356, purché siano reali ed effettive e non siano talmente ridotte da risultare mere attività marginali e accessorie. Per le attività indipendenti si rimanda all’articolo 61b D-LStrI.

Le persone che hanno acquisito il diritto di soggiorno permanente o che sono titolari di un permesso di domicilio perdono la qualità di lavoratore, ma non il loro diritto di soggiorno permanente o il loro permesso di domicilio. Infatti, il diritto di soggiorno permanente non sottostà alle condizioni previste dal capo III della direttiva 2004/38/CE (art. 16 par. 1 della direttiva 2004/38/CE) e il permesso di domicilio è rilasciato per una durata illimitata e non è vincolato a condizioni (art. 34 cpv. 1 LStrI). Cpv. 1. Secondo l’articolo 7 paragrafo 3 lettera c della direttiva 2004/38/CE, il cittadino di uno Stato membro dell’UE conserva la qualità di lavoratore per un periodo non inferiore a sei mesi se, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata al termine di un contratto di lavoro di durata determinata inferiore a un anno o venutosi a trovare in tale stato durante i primi dodici mesi, si è registrato presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro. Se soddisfa queste condizioni beneficia del diritto di soggiorno (art. 14 par 2 della direttiva 2004/38/CE). Il capoverso 1 disciplina la perdita per legge della qualità di lavoratore dipendente e del diritto di soggiorno superiore a tre mesi che ne consegue in virtù dell’ALC in caso di cessazione dell’attività lucrativa esercitata al massimo un anno.

Se non si notificano come persone in cerca di lavoro presso l’ufficio del lavoro competente, gli interessati perdono il diritto di soggiorno in qualità di lavoratore dipendente subito dopo la fine dell’attività lucrativa. Se invece si registrano, perdono il diritto di soggiorno sei mesi dopo la fine dell’attività lucrativa. Il legislatore fa pertanto uso del margine di manovra conferito dalla direttiva 2004/38/CE («non inferiore a sei mesi»).

Non è necessaria la valutazione individuale della situazione personale. Cpv. 2. Secondo l’articolo 7 paragrafo 3 lettera b della direttiva 2004/38/CE, il cittadino di uno Stato membro dell’UE conserva la qualità di lavoratore se, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata dopo aver esercitato un’attività per oltre un anno, si è registrato presso l’ufficio di collocamento competente. Il capoverso 2 disciplina la perdita per legge della qualità di lavoratore dipendente e del diritto di soggiorno superiore a tre mesi che ne consegue in virtù dell’ALC in caso di disoccupazione involontaria dopo aver svolto un’attività lucrativa superiore a dodici mesi.

– 356 357 La lettera a contempla il caso in cui i cittadini degli Stati membri dell’UE non si registrano come persona in cerca di impiego presso l’ufficio del lavoro competente entro il termine stabilito dal Consiglio federale. CGUE, sentenza dell’11 aprile 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019 309, punto 48. CGUE, sentenza del 23 marzo 1982, Levin, C-53/81, EU:C:1982:105, punto 17.

– La lettera b contempla il caso in cui i cittadini degli Stati membri dell’UE rifiutano di cooperare seriamente e in buona fede con l’ufficio del lavoro per trovare un nuovo impiego entro un termine ragionevole.

– La lettera c contempla infine il caso in cui i cittadini degli Stati membri dell’UE, dopo un lungo periodo senza attività lucrativa (da uno a due anni di percezione delle indennità di disoccupazione e sei mesi), non hanno oggettivamente più una prospettiva reale di trovare un nuovo impiego. In tal caso la cooperazione con l’ufficio del lavoro non raggiunge l’obiettivo di trovare un nuovo impiego entro un termine ragionevole. Prima di constatare la perdita della qualità di lavoratore e del diritto di soggiorno (accertamento dell’inesistenza di un diritto; art. 5 cpv. 1 lett. b della legge del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA), l’autorità competente sente l’interessato (art. 30 cpv. 1 PA). Quest’ultimo deve rendere verosimile la prospettiva di essere nuovamente assunto entro un termine ragionevole; l’autorità può così tenere conto della situazione individuale dell’interessato. Ne sono degli esempi il caso in cui la persona si trovi in una fase avanzata del processo di candidatura o abbia già ricevuto una conferma verbale per un nuovo posto di lavoro.

Art. 61b Perdita della qualità di lavoratore indipendente ed estinzione del diritto di soggiorno dei cittadini di uno Stato membro dell’UE Il diritto di soggiorno dei lavoratori indipendenti è intrinsecamente legato all’autonomia finanziaria: la loro attività lucrativa deve consentire loro di provvedere al proprio sostentamento senza ricorrere all’aiuto sociale (cfr. in particolare la sentenza 2C_345/2023 del 4 aprile 2024, consid. 4.2).

Secondo la giurisprudenza della CGUE, una persona che abbia cessato un’attività autonoma a causa di una mancanza di lavoro per motivi indipendenti dalla sua volontà, dopo averla esercitata per più di un anno, può mantenere il proprio diritto di soggiorno alle stesse condizioni di una persona che abbia cessato involontariamente la propria attività dipendente dopo averla esercitata per più di un anno (cfr. sentenza CGUE Gusa360).

Occorre tuttavia distinguere la situazione dei lavoratori indipendenti da quella dei lavoratori dipendenti, poiché il contesto in cui si verifica la disoccupazione involontaria è fondamentalmente diverso:

– Per i lavoratori dipendenti, il rapporto di lavoro può essere disdetto per la fine di un mese con preavviso di un mese (cfr. art. 335c CO). La cessazione dell’attività è quindi oggettivamente identificabile. Gli interessati devono iscriversi all’URC il più presto possibile, ma al più tardi il primo giorno per il quale pretendono l’indennità di disoccupazione e sono tenuti, per adempiere al loro 358 Cfr. il protocollo di modifica dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, Dichiarazione comune sul rifiuto dell’assistenza sociale e sulla cessazione del soggiorno prima di acquisire il diritto di soggiorno permanente.

360 CGUE, sentenza del 20 dicembre 2017 Gusa, C-422/16, EU:C:2017:1004, punto 45. obbligo di ridurre il danno, a intraprendere tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere da loro per evitare o abbreviare la disoccupazione (cfr. art. 17 cpv. 1 LADI). Ciò implica l’avvio della ricerca di un impiego prima ancora della fine del rapporto di lavoro, al fine di evitare la sospensione del diritto all’indennità di disoccupazione361.

– Per i lavoratori indipendenti, la situazione è completamente diversa. La loro attività è esercitata a proprio nome e per proprio conto, nell’ambito della propria organizzazione, secondo le proprie istruzioni e a proprio rischio. È difficile, per sua natura, determinarne la durata esatta. In una prima fase, i lavoratori indipendenti intraprendono generalmente tutte le iniziative possibili per mantenere la loro attività, un processo che può protrarsi come minimo per diversi mesi. Solo in una seconda fase, se le loro iniziative non hanno permesso di rimediare alla situazione, si registrano presso l’ufficio di collocamento, una fase che di norma interviene tardivamente. L’attività indipendente può proseguire in modo residuale e tende quindi a diventare marginale e accessoria. La sua cessazione è il risultato di una serie di indizi (calo duraturo del fatturato, cessazione effettiva della clientela, impossibilità di coprire le spese, liquidazione dei beni, ecc.), che rendono particolarmente complesso stabilire il momento esatto della fine dell’attività. A ciò si aggiunge la difficoltà di distinguere chiaramente una cessazione volontaria da una cessazione involontaria, quest’ultima corrispondendo a situazioni in cui la mancanza di lavoro è dovuta a circostanze indipendenti dalla volontà del lavoratore (come l’andamento congiunturale o una pandemia) o ad altri eventi simili imprevedibili che incidono sulla sua attività. Pertanto, la situazione dei lavoratori indipendenti – per i quali la cessazione dell’attività lucrativa non dipende né da un atto formale di un datore di lavoro, né da un contratto la cui scadenza sia facilmente determinabile – differisce fondamentalmente da quella dei lavoratori dipendenti. Il contesto specifico dell’attività lucrativa indipendente giustifica quindi che queste situazioni distinte siano trattate in modo diverso, senza mettere in discussione la nozione di lavoratore, che è una nozione autonoma del diritto dell’UE. La giurisprudenza della CGUE non impedisce di tenere conto delle peculiarità di alcune categorie di lavoratori, come i lavoratori indipendenti. Queste peculiarità sono dovute in particolare al fatto che, nel caso di un lavoratore indipendente, è più difficile determinare con precisione il momento in cui cessa la sua attività lucrativa («a causa di una mancanza di lavoro dovuta a circostanze indipendenti dalla sua volontà»362).

Tenuto conto di quanto sopra, è opportuno prevedere un articolo 61b D-LStrI che si applichi esclusivamente ai lavoratori indipendenti, definendo in modo specifico la perdita della qualità di lavoratore e del diritto di soggiorno che ne deriva. Cpv. 1. Secondo l’articolo 7 paragrafo 3 lettera c della direttiva 2004/38/CE, il cittadino di uno Stato membro dell’UE conserva la qualità di lavoratore indipendente se, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata durante i 361 362 DTF 139 V 524, consid. 4.2.

CGUE, sentenza del 20 dicembre 2017, Gusa, C-442/16, EU:C:2017:1004, punto 42. primi dodici mesi, si è registrato presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro.

Il capoverso 1 disciplina la perdita per legge dalla qualità di lavoratore e del diritto di soggiorno che ne consegue secondo l’ALC in caso di disoccupazione involontaria durante i primi dodici mesi dell’attività lucrativa indipendente. La perdita interviene sin dalla fine dell’attività, il cui momento è fissato conformemente al capoverso 3, se il cittadino di uno Stato membro dell’UE non si fa registrare presso l’ufficio del lavoro. Se si registra, la perdita interviene sei mesi dopo la fine dell’attività. Il legislatore si avvale in questo modo del margine di manovra consentito dalla direttiva 2004/38/CE («un periodo che non può essere inferiore a sei mesi»).

Non è necessaria una valutazione individuale della situazione della persona interessata. Cpv. 2. Secondo l’articolo 7 paragrafo 3 lettera b della direttiva 2004/38/CE, letto alla luce della sentenza Gusa della CGUE, il cittadino di uno Stato membro dell’UE conserva la qualità di lavoratore indipendente se, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata dopo aver esercitato un’attività per oltre un anno, si è registrato presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro.

Il capoverso 2 disciplina la perdita per legge della qualità di lavoratore e del diritto di soggiorno che ne consegue in virtù dell’ALC in caso di disoccupazione involontaria dopo i primi dodici mesi di attività lucrativa indipendente:

– la lettera a si riferisce al caso in cui il cittadino di uno Stato membro dell’UE non si fa registrare presso l’ufficio del lavoro;

– la lettera b si riferisce al caso in cui il cittadino di uno Stato membro dell’UE palesa un’assenza manifesta di volontà di collaborare con serietà e buona fede con l’ufficio del lavoro al fine di ritrovare un’attività lavorativa (dipendente) entro un termine ragionevole;

– la lettera c si riferisce al caso in cui il cittadino di uno Stato membro dell’UE, dopo un lungo periodo senza attività lucrativa (proseguimento dell’attività in misura residua durante come minimo alcuni mesi, ai quali si aggiungono

12 mesi), non ha oggettivamente più una prospettiva reale di essere impiegato. I 12 mesi decorrono a partire dalla fine dell’attività lucrativa indipendente, il cui momento è fissato conformemente al capoverso 3. Prima di costatare la perdita della qualità di lavoratore e il diritto di soggiorno che ne consegue (decisione di accertamento dell’inesistenza di un diritto; art. 5 cpv. 1 lett. b PA), l’autorità competente sente l’interessato (art. 30 cpv. 1 PA). Questi deve rendere verosimile la prospettiva di essere nuovamente impiegato entro un lasso di tempo ragionevole, contrariamente a quanto la situazione lascerebbe intendere. L’autorità può così tenere conto della situazione individuale dell’interessato.

Cpv. 3. Come esposto sopra, è difficile determinare con esattezza il momento in cui cessa l’attività lucrativa indipendente (dies a quo per i termini di cui ai cpv. 1 e 2): l’attività può essere percepita dall’interessato come continuativa, mentre in realtà, per un periodo prolungato, è solo marginale e accessoria. Al fine di garantire la certezza