Ziff. 2.2.7.3 Verworfene Alternativen

Als Alternativen zu einem neuen Bundesgesetz wurden Anpassungen im Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG) sowie im Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) erwogen und verworfen. Das SuG regelt geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (Finanzhilfen) sowie Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten, die sich aus der Erfüllung von bundesrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben oder öffentlich-rechtlichen Aufgaben ergeben (Abgeltungen). Finanzhilfen und Abgeltungen im Sinne des SuG sind jedoch nicht notwendigerweise staatliche Beihilfen. Denn das SuG gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Abgeltungen, ohne ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb zu berücksichtigen. Im Gegensatz zur Regelung von staatlichen Beihilfen hat das SuG auch keinen wettbewerbspolitischen Hintergrund, sondern stellt eine haushaltsrechtliche bzw. finanzpolitische Rahmenregelung dar. Aus diesen Gründen ist das SuG für die Aufnahme von Regeln für staatliche Beihilfen nicht der geeignete Erlass.

Das BGBM garantiert wiederum allen Personen mit Sitz oder Niederlassung in der Schweiz einen freien und diskriminierungsfreien Marktzugang, damit sie in der ganzen Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben können. Auf Ebene der Kantone entspricht das BGBM im Grundsatz der Idee der Personen- und Dienstleistungsfreizügigkeit des EU-Rechts zwischen den EU-Mitgliedsstaaten. Ebenso wie im EU-Recht bedarf die Einführung einer solchen Freizügigkeit – zumindest aus ökonomischer Sicht – zugleich einer Kontrolle staatlicher Beihilfen, um diese Rechte auch effektiv wahrnehmen zu können. Daher hielt bereits die Botschaft zum BGBM von 1994 110 fest, dass «in Reaktion auf die Schaffung des Binnenmarktes Schweiz kein Rückgriff auf vermehrte Subventionen und auf exzessive Steuererleichterungen eintreten darf». Damals wurde jedoch aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken (allenfalls fehlende Bundeskompetenz) auf eine Regulierung staatlicher Beihilfen der Kantone verzichtet. Zwischenzeitlich wurde die Bundesverfassung totalrevidiert.111 Jedenfalls steht die aktuelle Bundesverfassung einer Regulierung der kantonalen Beihilfen durch den Bund grundsätzlich nicht entgegen (s. Ziff. 2.2.12.2.2). In der Teilrevision des BGBM von 2005 wurde dennoch darauf verzichtet, eine Kontrollmöglichkeit für wettbewerbsverzerrende kantonale und kommunale Beihilfen einzuführen. Auch das EBHÜG sieht keine sektorübergreifende Überwachung der Beihilfen der Kantone vor, sondern erfasst nur die Geltungsbereiche der Abkommen zu Luftverkehr, Landverkehr und Strom. Die vorgesehene Beihilfeüberwachung ist sodann primär auf den Schutz gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen der EU und der Schweiz in diesen Sektoren ausgerichtet, auch wenn sie auch einen Beitrag zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum leistet (s. Ziff. 2.2.12.2.2). Schliesslich erfordert diese Ausrichtung auch eine Überwachung der Beihilfen auf 108 109 110 111 112 SR 616.1 SR 943.02 BBl 1995 I 1213, S. 1281 Vgl. Botschaft vom 20. Nov. 1996 über eine neue Bundesverfassung. BBl 1997 I 1. BBl 2005 465, S. 477 Bundesebene, das BGBM ist aber bisher primär auf Beschränkungen des freien und gleichberechtigten Marktzugangs durch die Kantone ausgerichtet.

Es wurde auch eine Anpassung der Bundesverfassung erwogen. Dies könnte den Handlungsspielraum des Bundes für das E-BHÜG erweitern: Wenn beispielsweise dem Bund, ähnlich wie im Kartellrecht, für die Beihilfeüberwachung eine umfassende Bundeskompetenz eingeräumt würde, wären dem Bund weitergehende Eingriffe in die kantonale Organisations- und Verfahrensautonomie möglich. Damit könnte das Beihilfeüberwachungsverfahren näher an dem der EU ausgestaltet werden. Es könnte etwa für kantonale Beihilfen vorgesehen werden, dass diese nur mit der Zustimmung (rechtlich verbindlicher Entscheid) der Überwachungsbehörde gewährt werden dürfen. Bis zum Entscheid der Überwachungsbehörde könnte auch für kantonale Beihilfen ein Durchführungsverbot vorgesehen werden. Zudem könnte gegen die Entscheide der Überwachungsbehörde ein direkter Rechtsmittelweg an ein Gericht des Bundes vorgesehen werden. Weil die Entscheide der Überwachungsbehörde lediglich in Anwendung von Bundesrecht ergehen würden (Vereinbarkeit der geplanten Beihilfe mit dem Beihilferecht), würde es genügen, wenn die Rechtsmittelinstanz die Verletzung von Bundesrecht prüfen könnte. Im E-BHÜG kann die Überwachungsbehörde dagegen nur rechtlich unverbindliche Stellungnahmen abgeben. Gegen die Stellungnahme kann somit auch kein Rechtsmittel erhoben werden. Anfechtungsobjekt ist vielmehr die kantonale Beihilfe, welche auch in Anwendung von kantonalem Recht ergeht (insb. die Rechtsgrundlage für die Gewährung der Beihilfe wird i. d. R. kantonalrechtlich sein). Dementsprechend muss die Rechtsmittelinstanz auch die Verletzung von kantonalem Recht prüfen können, was einen direkten Rechtsmittelweg an ein Gericht des Bundes bei kantonalen Beihilfen verunmöglicht.

Die Anpassung der Bundesverfassung wurde jedoch verworfen. Der Bundesrat hat im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 ausdrücklich vorgegeben, dass die Regeln zu Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Gewaltenteilung, inklusive Artikel 190 BV, zu respektieren sind. Eine Anpassung der Bundesverfassung würde auch einen Eingriff in die kantonale Organisations- und Verfahrensautonomie konstituieren, welcher nicht absolut zwingend notwendig ist, um den Zweck des Gesetzes und der Beihilfeprotokolle sowie des Beihilfeteils des Stromabkommens zu erreichen. Deshalb soll ein Beihilfeüberwachungssystem in der Schweiz innerhalb bestehender verfassungsrechtlicher Schranken eingeführt werden. Exkurs: Rechtsmittel ans Bundesverwaltungsgericht bei kantonalen Beihilfen Der Rechtsmittelweg für kantonale Beihilfen richtet sich gemäss Artikel 41 Buchstabe b E-BHÜG nach dem kantonalen Verfahrensrecht. Dies bedeutet, dass kantonale Beihilfen zuerst den innerkantonalen Instanzenzug durchlaufen müssen, bevor anschliessend eine Beschwerde an das Bundesgericht möglich ist (s. die Ausführungen zu Art. 41 E-BHÜG). Ursprünglich war es jedoch ein Anliegen der Kantone, anstelle des Durchlaufens des kantonalen Instanzenzugs ein einheitliches direktes Beschwerderecht an das Bundesverwaltungsgericht und im Anschluss an das Bundesgericht auch für kantonale Beihilfen vorzusehen. Damit sollte bei den kantonalen Beschwerdeinstanzen ein aufwändiger Kompetenzaufbau im Beihilferecht vermieden werden und das Verfahren möglichst schlank gehalten werden. Schliesslich wurde diese Option aber aus den folgenden Gründen verworfen:

Der Rechtsmittelweg bei Beschwerden gegen kantonale Akte richtet sich nach dem kantonalen Recht. Der Bund kann den Kantonen keinen bestimmten Beschwerdeweg vorschreiben oder gar eine direkte Beschwerde an ein Bundesgericht vorsehen und somit die kantonale Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsgerichtsbarkeit ausschliessen. Zwar könnte der Bund den Kantonen den direkten Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht auf freiwilliger Basis ermöglichen. Dies stösst aber auf schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken. Gemäss Artikel 191b Absatz 1 BV sind die Kantone verpflichtet, für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten richterliche Behörden zu bestellen. Diese Verpflichtung gilt in allen Bereichen, in welchen die Kantone für die Rechtsanwendung zuständig sind. Ein Verzicht der Kantone auf ihre Gerichtsbarkeit ist somit aus verfassungsrechtlicher Sicht grundsätzlich problematisch. Zudem können auch weitere Beschwerdeberechtigte (bspw. Konkurrenten) Beschwerde gegen Beihilfen erheben. Diese müssen, im Gegensatz zur Überwachungsbehörde, alle Rechtsverletzungen geltend machen können, so insbesondere auch Verletzungen des kantonalen Rechts. In Frage kommen insbesondere die Verletzung der Rechtsgrundlage für die Beihilfe (insb. der Voraussetzungen und Modalitäten der Beihilfegewährung), sodann die Verletzung der kantonalen Querschnittsregelungen für Beihilfen (analog zum SuG auf Bundesebene). Die Rechtsmittelinstanz muss somit kantonale Beihilfen nicht nur auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht, sondern auch auf ihre Vereinbarkeit mit dem kantonalen Recht prüfen können (Rechtsweggarantie, Art. 29a BV). Wenn ein direkter Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht bestünde, hätte dies deshalb zwingend eine der folgenden beiden Varianten zur Folge. (1) Die Beschwerdegründe vor dem Bundesverwaltungsgericht (Art. 49 VwVG113 in Verbindung mit Art. 37 VGG114) müssten auf die Verletzung von kantonalem Recht ausgedehnt werden. (2) Es müsste eine Spaltung des Rechtsmittelwegs nach den Beschwerdegründen vorgesehen werden: Die Verletzung von kantonalem Recht müsste im kantonalen Rechtsmittelsystem, die Verletzung des Beihilferechts vor dem Bundesverwaltungsgericht geltend gemacht werden.

Eine Erweiterung der Beschwerdegründe vor dem Bundesverwaltungsgericht auf die Verletzung von kantonalem Recht wäre kaum mit der Autonomie der Kantone (Art. 47 BV) vereinbar. Die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts sind grundsätzlich Sache der Kantone.115 Die Erweiterung der Beschwerdegründe würde auch grosse praktische Probleme mit sich bringen. So wäre das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise verpflichtet, die Einhaltung der 26 verschiedenen kantonalen Rechtsordnungen zu prüfen. Diese Variante ist daher abzulehnen.

Eine Spaltung des Rechtsmittelwegs ist aus Sicht eines effektiven Rechtsschutzes und aufgrund zahlreicher, schwer zu lösender Probleme in der Umsetzung ebenfalls nicht erstrebenswert. Für die Rechtsunterworfenen ist eine Spaltung mit einer erhöhten Gefahr des Rechtsverlusts (Anrufung der falschen Rechtsmittelinstanz mit unterschiedlichen Beschwerdefristen, Vorbringen und Begründung der Beschwerdegründe im falschen Rechtsmittelverfahren) und bei Beschreitung des Rechtsweges mit einem er113 114 115 SR 172.021 SR 173.32 Vgl. dazu sowie zu den Ausnahmen Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Feb. 2001, BBl 2001 4202, hier 4335.

höhten Aufwand verbunden. Ein schlankes Verfahren kann damit nicht erreicht werden. Schliesslich wäre bei einem direkten Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht zu beachten, dass dieser lediglich eine freiwillige Möglichkeit für die Kantone darstellen kann. Dementsprechend müsste ein kohärentes Rechtsmittelsystem sowohl auf Kantone, welche von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, als auch auf Kantone, welche dies nicht tun, ausgerichtet sein. Das Funktionieren und die Kohärenz des Rechtsmittelsystems wären schliesslich in erheblichem Umfang von der Ausgestaltung im kantonalen Recht abhängig. Entsprechend hat der Bundesrat im E-BHÜG den üblichen Rechtsweg über die nach dem kantonalem Recht zuständigen Beschwerdeinstanzen und anschliessend ans Bundesgericht vorgesehen. Nicht ausgeschlossen ist dabei, dass sich die Kantone über ein Konkordat auf ein gemeinsames Gericht einigen (Art. 191b Abs. 2 BV).

Avant d’opter pour la promulgation d’une loi fédérale, il a été envisagé d’adapter la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)108 et la loi du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI)109, mais ces deux options ont été écartées.

La LSu régit les avantages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale aux fins d’assurer ou de promouvoir la réalisation d’une tâche que l’allocataire a décidé d’assumer (aides financières) ainsi que les prestations accordées à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale et destinées à atténuer ou à compenser les charges financières découlant de l’accomplissement de tâches prescrites par le droit fédéral ou de tâches de droit public (indemnités). Toutefois, les aides financières et les indemnités au sens de la LSu ne sont pas nécessairement des aides d’État. En effet, la LSu s’applique à toutes les aides financières et à toutes les indemnités prévues par le droit fédéral, indépendamment de leurs conséquences sur la concurrence. Contrairement à la réglementation des aides d’État, la LSu ne répond pas à un objectif de politique de la concurrence, mais sert de cadre législatif en matière de budget et de politique financière. Elle ne se prête dès lors pas à l’instauration de dispositions régissant les aides d’État.

La LMI garantit quant à elle à toutes les personnes ayant leur siège ou leur établissement en Suisse l’accès libre et non discriminatoire au marché, afin qu’elles puissent exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. Elle applique en quelque sorte, à l’échelle des cantons, un concept de liberté de circulation des personnes et des services comparable à ce que la législation européenne prévoit entre les États membres de l’UE. Tout comme dans le droit de l’UE, l’instauration de la liberté de circulation doit, d’un point de vue économique en tout cas, s’accompagner d’un contrôle des aides d’État afin que les droits prévus puissent être concrétisés. Le message de 1994 sur la LMI110 précisait d’ailleurs déjà qu’il fallait éviter « le recours aux subventions et autres allégements fiscaux excessifs en réaction à la création du marché intérieur suisse ». Mais à défaut de base constitutionnelle (potentielle absence de compétence de la Confédération en la matière), il avait été décidé de renoncer à réglementer les aides d’État cantonales. Depuis, la Constitution fédérale a fait l’objet d’une révision totale. Aujourd’hui, rien dans la Constitution n’interdit en principe à la Confédération de réglementer les aides d’État cantonales (cf. ch. 2.2.12.2.2). Dans le cadre de la révision partielle de la LMI en 2005, il a toutefois été décidé de ne pas introduire la possibilité de contrôle des aides cantonales et communales faussant la concurrence. Le P-LSAE ne prévoit pas non plus de surveillance intersectorielle des aides d’État octroyées par les cantons, puisqu’elle couvre uniquement les champs d’application des accords sur le transport aérien, les transports terrestres et l’électricité. La surveillance prévue vise principalement à ce que les entreprises de l’UE et de la Suisse soient soumises à des conditions de concurrence équitables dans ces secteurs, même si elle contribue également à créer un espace économique suisse unique (cf. ch. 2.2.12.2.2). 108 109 110 111 RS 616.1 RS 943.02 FF 1995 I 1193, p. 1261 Cf. message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 1).

p. 432 Enfin, cette approche appelle une surveillance des aides d’État octroyées à l’échelon de la Confédération, alors que la LMI cible en premier lieu les restrictions cantonales affectant la liberté et l’égalité de l’accès au marché.

Il a également été envisagé d’amender la Constitution, ce qui aurait pu augmenter la marge de manœuvre de la Confédération concernant le P-LSAE : si, comme dans la législation sur les cartels, la Confédération se voyait investie d’une large compétence pour ce qui est de la surveillance des aides d’État, elle aurait la possibilité de s’ingérer davantage dans l’autonomie organisationnelle et procédurale des cantons en matière d’organisation et de procédure. La procédure de surveillance des aides d’État pourrait ainsi être plus proche de celle appliquée dans l’UE. Il serait par exemple possible de subordonner l’octroi des aides cantonales à l’aval (décision juridique contraignante) de l’autorité de surveillance, d’instaurer une suspension des aides cantonales dans l’attente de la décision de l’autorité de surveillance, ou encore de prévoir une voie de droit directe contre les décisions de l’autorité de surveillance devant un tribunal fédéral. Dès lors que les décisions de l’autorité de surveillance se fonderaient uniquement sur le droit fédéral (conformité de l’aide prévue avec la législation en matière d’aides d’État), l’instance de recours aurait uniquement à examiner les infractions au droit fédéral. Dans le P-LSAE, l’autorité de surveillance peut uniquement rendre des avis juridiquement non contraignants, et il n’existe donc pas de voie de recours contre les avis rendus. L’objet de la contestation est dans ce cas l’aide cantonale, qui se fonde sur le droit cantonal (la base légale pour l’octroi de l’aide sera généralement la législation cantonale). L’instance de recours doit donc être en mesure de se prononcer sur le non-respect du droit cantonal, ce qui exclut un recours direct devant un tribunal fédéral pour des aides cantonales.

L’amendement de la Constitution a cependant été rejeté. Dans le mandat de négociation du 8 mars 2024, le Conseil fédéral a expressément indiqué que les règles régissant la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons ainsi que la séparation des pouvoirs, y compris l’art. 190 Cst., devaient être respectées. L’amendement de la Constitution représenterait en outre une ingérence dans l’autonomie des cantons en matière d’organisation et de procédure, alors qu’une telle ingérence n’est pas absolument nécessaire pour atteindre l’objectif visé par la loi et par les protocoles sur les aides d’État ou la partie relative aux aides d’État de l’accord sur l’électricité. C’est la raison pour laquelle le système de surveillance des aides d’État doit s’inscrire dans les limites prévues par la Constitution.

Digression : Recours devant le Tribunal administratif fédéral s’agissant des aides d’État cantonales Selon l’art. 41, let. b, P-LSAE, les voies de droit applicables aux aides cantonales sont régies par le droit de procédure cantonal. En d’autres termes, avant qu’un recours devant le Tribunal fédéral soit possible s’agissant d’aides cantonales, les voies de droit du canton pertinent doivent avoir été épuisées (cf. commentaire de l’art. 41 P-LSAE). Initialement, les cantons avaient souhaité pour les aides cantonales une solution qui, au lieu de l’épuisement des voies de droit cantonales, prévoie directement un droit de recours uniforme devant le Tribunal administratif fédéral, avec le Tribunal fédéral en dernière instance. Leur objectif était de favoriser une procédure aussi simple que possible et d’éviter aux instances de recours de chaque canton d’avoir à investir dans le développement de compétences en matière d’aides d’État. Cette option a toutefois été rejetée pour les raisons exposées ci-après.

En cas de recours contre des actes cantonaux, les voies de droit se fondent sur la législation cantonale. La Confédération ne peut prescrire des voies de droit spécifiques aux cantons ni prévoir un recours direct devant un tribunal fédéral en faisant fi de la juridiction administrative cantonale. Elle pourrait certes permettre une voie de recours directe devant le TAF sur une base volontaire, mais cela soulèverait de sérieux problèmes constitutionnels. Selon l’art. 191b, al. 1, Cst., les cantons sont tenus d’instituer des autorités judiciaires pour connaître des contestations de droit public. Cette obligation s’applique à tous les domaines dans lesquels les cantons sont chargés de l’application du droit. Il serait donc problématique du point de vue constitutionnel que les cantons renoncent à leur compétence juridictionnelle.

De plus, les autres acteurs ayant qualité pour faire recours (p. ex. des concurrents) peuvent également recourir contre une aide d’État. Contrairement à l’autorité de surveillance, ils doivent être en mesure d’invoquer toutes les infractions, y compris les infractions au droit cantonal. Il pourrait notamment s’agir de la violation de la base légale sur laquelle se fonde les aides d’État (en particulier les critères et modalités de l’octroi de l’aide) et de la violation des réglementations cantonales transversales en matière d’aides d’État (comme la LSu à l’échelon fédéral). L’instance de recours doit donc être en mesure d’examiner les aides d’État cantonales sous l’angle de leur compatibilité avec la législation fédérale, mais aussi de leur compatibilité avec la législation cantonale (garantie de l’accès au juge, art. 29a Cst.). L’existence d’une voie de recours directe devant le TAF impliquerait donc nécessairement l’une des deux variantes suivantes : (1) les motifs de recours devant le TAF (art. 49 PA113 en relation avec l’art. 37 LTAF114) devraient être étendus aux violations du droit cantonal ; (2) il faudrait prévoir une distinction des voies de recours en fonction des motifs de recours, à savoir qu’une infraction de la législation cantonale devrait être portée devant une autorité judiciaire cantonale, tandis qu’une infraction de la législation en matière d’aides d’État devrait être portée devant le TAF.

L’extension des motifs de recours devant le TAF à la violation du droit cantonal ne serait guère compatible avec l’autonomie des cantons (art. 47 Cst.), l’application et l’interprétation du droit cantonal étant fondamentalement de leur ressort 115. Elle entraînerait en outre d’importants problèmes sur le plan pratique. Le TAF serait par exemple tenu d’examiner le respect des 26 ordres juridiques cantonaux différents. Cette option doit par conséquent être écartée.

Séparer les voies de droit ne constitue pas non plus une solution judicieuse, tant dans l’optique d’une protection juridique efficace qu’en raison de nombreux autres problèmes de mise en œuvre difficiles à résoudre. Pour les sujets de droit, il en résulterait un risque accru de perte de droits (saisine de la mauvaise instance de recours avec des délais de recours différents, exposé et justification des motifs de recours dans la mauvaise procédure de recours) ainsi que des coûts supérieurs en cas d’action en justice. Cette option n’est dès lors pas propre à la mise en place d’une procédure simple. 113 114 115 RS 172.021 RS 173.32 Cf. à ce sujet et au sujet des exceptions le message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (FF 2001 4000), p. 4133. Enfin, il convient de souligner qu’une voie de recours directe devant le TAF ne peut être imposée aux cantons et relèverait donc de leur libre choix. Un système de recours cohérent devrait par conséquent tenir compte à la fois des cantons qui feraient usage de cette possibilité et de ceux qui ne le feraient pas. Enfin, le fonctionnement et la cohérence du système de recours seraient largement tributaires de la conception du droit cantonal. Dans le P-LSAE, le Conseil fédéral a par conséquent opté pour les voies de droit ordinaires devant les autorités de recours prévues par le droit cantonal, avec le Tribunal fédéral comme dernière instance. Il n’est toutefois pas exclu que les cantons s’entendent par concordat pour instituer un tribunal commun (art. 191b, al. 2, Cst.).

In alternativa a una nuova legge federale è stata presa in considerazione, ma poi respinta, l’ipotesi di modificare la legge del 5 ottobre 1990 sui sussidi (LSu) o la legge del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI).

La LSu disciplina le prestazioni pecuniarie concesse a beneficiari estranei all’Amministrazione federale per assicurare o promuovere l’adempimento di un compito scelto dal beneficiario (aiuti finanziari) nonché le prestazioni concesse a beneficiari estranei all’Amministrazione federale per attenuare o compensare oneri finanziari risultanti dall’adempimento di compiti prescritti dal diritto federale o di diritto pubblico che la Confederazione ha affidato loro (indennità). Gli aiuti finanziari e le indennità ai sensi della LSu, tuttavia, non costituiscono necessariamente un aiuto di Stato. Questo perché la LSu si applica a tutti gli aiuti finanziari e a tutte le indennità previsti dal diritto federale a prescindere dal loro impatto sulla concorrenza. A differenza delle norme sugli aiuti di Stato, la LSu non persegue obiettivi di politica della concorrenza, ma rappresenta piuttosto un quadro di politica finanziaria o di bilancio. La LSu non è pertanto l’atto normativo appropriato per l’inserimento delle norme sugli aiuti di Stato.

La LMI, dal canto suo, garantisce a ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l’accesso libero e non discriminato al mercato al fine di esercitarvi un’attività lucrativa su tutto il territorio nazionale. A livello cantonale, la LMI corrisponde sostanzialmente all’idea della libera circolazione di persone e servizi tra gli Stati membri dell’UE nel diritto comunitario. Come nel diritto europeo, l’esercizio concreto di questa libertà di circolazione richiede – perlomeno sotto il profilo economico – un controllo degli aiuti di Stato. Ecco perché, già nel messaggio sulla LMI del 1994, si escludeva che «il ricorso a maggiori sussidi o a eccessive agevolazioni fiscali quale reazione alla realizzazione del mercato interno svizzero». A suo tempo, tuttavia, si era fatto a meno di disciplinare gli aiuti cantonali per motivi costituzionali (possibile mancanza di una competenza federale corrispondente). Nel frattempo, la Costituzione federale è stata sottoposta a revisione totale. Il testo vigente, comunque, non impedisce alla Confederazione di disciplinare gli aiuti cantonali (v. n. 2.2.12.2.2). Nell’ambito della revisione parziale della LMI del 2005 si è però rinunciato a introdurvi la possibilità di monitorare gli aiuti cantonali e comunali suscettibili di falsare la concorrenza. Neppure il D-LSAS prevede un monitoraggio intersettoriale degli aiuti cantonali, ma co108 109 110 111 112 RS 616.1 RS 943.02 FF 1995 I 1025, pag. 1070 Cfr. messaggio del 20 nov. 1996 sulla riforma della Costituzione federale, FF 1997 I 1. FF 2005 409, pag. 421 pre solo i campi d’applicazione degli accordi sul trasporto aereo, sui trasporti terrestri e sull’energia elettrica. La prevista sorveglianza degli aiuti di Stato mira quindi in primo luogo a garantire le stesse condizioni di concorrenza tra imprese svizzere ed europee in questi settori, pur contribuendo nel contempo a creare un unico spazio economico svizzero (v. n. 2.2.12.2.2). Questo approccio richiede anche un monitoraggio degli aiuti federali, motivo per cui la LMI non è indicata perché verte innanzitutto sulle restrizioni all’accesso libero e non discriminato al mercato da parte dei Cantoni. È pure stata presa in considerazione l’ipotesi di modificare la Costituzione federale. La Confederazione avrebbe un margine di manovra più ampio se per sorvegliare gli aiuti di Stato le fosse conferita una competenza di ampia portata, simile a quella del diritto in materia di cartelli: ciò le consentirebbe di interferire maggiormente nell’autonomia organizzativa e procedurale dei Cantoni. Questo permetterebbe di allineare la procedura di sorveglianza svizzera a quella dell’UE. Si potrebbe ad esempio statuire che gli aiuti cantonali siano concessi solo con il consenso dell’autorità competente (con decisione giuridicamente vincolante). Fino alla decisione dell’autorità di sorveglianza si potrebbe introdurre un divieto d’esecuzione anche per gli aiuti cantonali. Si potrebbe inoltre stabilire che le decisioni dell’autorità di sorveglianza siano direttamente impugnabili davanti a un tribunale della Confederazione. Poiché queste decisioni sarebbero prese solamente in applicazione del diritto federale (compatibilità dell’aiuto previsto con la legge sugli aiuti di Stato), l’autorità di ricorso potrebbe limitarsi a esaminare se questo diritto sia stato violato o meno. Secondo il disegno di legge, l’autorità di sorveglianza potrà solo formulare pareri non vincolanti, e quindi non impugnabili. L’atto impugnabile sarà piuttosto l’aiuto cantonale, concesso in applicazione del diritto cantonale corrispondente (di norma la base giuridica per la concessione dell’aiuto sarà costituita dal rispettivo diritto cantonale). L’autorità di ricorso, pertanto, dovrà essere in grado di esaminare anche le violazioni del diritto cantonale, il che rende impossibile un ricorso diretto dinanzi un tribunale della Confederazione. L’ipotesi di adeguare la Costituzione federale è però stata scartata. Nel mandato negoziale dell’8 marzo 2024 il Consiglio federale aveva espressamente stabilito che la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni e la separazione dei poteri andavano rispettate, compreso quanto disposto dall’articolo 190 Cost. Un adeguamento della Costituzione federale costituirebbe inoltre un’ingerenza nell’autonomia organizzativa e procedurale dei Cantoni e questo sarebbe un intervento non assolutamente necessario per raggiungere lo scopo perseguito dalla legge, dai Protocolli sugli aiuti di Stato e dalla parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica. Occorre quindi introdurre in Svizzera un sistema di sorveglianza degli aiuti di Stato entro i limiti costituzionali vigenti.

Excursus: Ricorso al TAF in caso di aiuti di Stato cantonali La procedura di ricorso per gli aiuti cantonali è disciplinata dal diritto processuale cantonale ai sensi dell’articolo 41 lettera b D-LSAS. Ciò significa che gli aiuti cantonali devono seguire l’iter di ricorso cantonale prima che possano essere impugnati davanti al Tribunale federale (v. commento all’art. 41 D-LSAS). Inizialmente, tuttavia, i Cantoni avevano auspicato anche per gli aiuti cantonali un diritto di ricorso diretto e uniforme al Tribunale amministrativo federale e successivamente al Tribunale federale, invece di adire prima le vie di ricorso cantonali. L’obiettivo era evitare presso queste istanze un dispendioso accumulo di competenze in materia di diritto sugli aiuti di Stato e prevedere invece una procedura per quanto possibile snella. Questa opzione è però stata scartata per i seguenti motivi. I ricorsi contro atti cantonali sono disciplinati da leggi cantonali. La Confederazione non può imporre ai Cantoni una procedura di ricorso specifica né prevedere la possibilità di adire direttamente il Tribunale federale, scavalcando così la giurisdizione amministrativa cantonale. Potrebbe però consentire ai Cantoni di ricorrere direttamente al TAF su base volontaria. Questa possibilità solleva tuttavia serie preoccupazioni di carattere costituzionale. Secondo l’articolo 191b capoverso 1 Cost., i Cantoni devono istituire autorità giudiziarie per giudicare le controversie di diritto pubblico. Questo obbligo si applica in tutti i settori in cui l’applicazione della legge compete ai Cantoni. La rinuncia da parte dei Cantoni della loro facoltà giurisdizionale sarebbe quindi una questione costituzionale delicata.

Anche altri soggetti (p. es. i concorrenti) possono inoltre impugnare gli aiuti. A differenza dell’autorità di sorveglianza, questi ultimi devono poter impugnare tutte le violazioni, anche quelle del diritto cantonale. Sono ipotizzabili, in particolare, la violazione della base giuridica dell’aiuto (in particolare le condizioni e le modalità di concessione) e quindi la violazione delle norme trasversali cantonali pertinenti (in analogia alla LSu a livello federale). L’autorità di ricorso deve quindi poter esaminare gli aiuti cantonali sotto il profilo della loro compatibilità non soltanto con il diritto federale, ma anche con quello cantonale (garanzia della via giudiziaria, art. 29a Cost.). Adire direttamente il TAF comporterebbe quindi una delle seguenti opzioni: (1) i motivi per adire il TAF (art. 49 PA113 in combinato disposto con art. 37 LTAF114) vanno estesi alla violazione del diritto cantonale; (2) sarebbe necessario suddividere la via giudiziaria in base ai motivi di ricorso: la violazione del diritto cantonale andrebbe fatta valere nel sistema di ricorso cantonale, quella della legge sugli aiuti di Stato dinanzi al TAF. Estendere i motivi di ricorso al TAF alle violazioni del diritto cantonale sarebbe difficilmente compatibile con l’autonomia dei Cantoni (art. 47 Cost.). L’applicazione e l’interpretazione del diritto cantonale sono fondamentalmente di competenza dei Cantoni. L’estensione dei motivi di ricorso comporterebbe anche notevoli problemi pratici. Il TAF sarebbe ad esempio obbligato a verificare il rispetto dei 26 ordinamenti giuridici cantonali. Questa variante va quindi scartata.

Suddividere la via giudiziaria non è pertanto auspicabile nemmeno ai fini di un’efficace tutela giurisdizionale, visti i numerosi e difficili problemi attuativi che comporterebbe. Per i soggetti giuridici una tale suddivisione comporterebbe un maggiore rischio di erosione dei diritti (ricorso all’autorità sbagliata con termini di ricorso diversi, presentazione e motivazione dei motivi di ricorso nella procedura di ricorso sbagliata) e, al momento dell’impugnazione, a maggiori oneri. In questo modo non sarebbe quindi possibile garantire una procedura snella.

113 114 115 RS 172.021 RS 173.32 Cfr. su questo tema e sulle eccezioni il messaggio del 28 feb. 2001 sulla revisione totale dell’Amministrazione federale della giustizia, FF 2001 3764, in particolare 3890. Infine, il ricorso diretto al TAF sarebbe per i Cantoni soltanto un’opzione volontaria. Per garantire la coerenza dei rimedi giuridici, il sistema dovrebbe tener conto sia dei Cantoni che si avvalgono di questa opzione sia di quelli che non lo fanno. Il funzionamento e la coerenza del sistema di ricorso dipenderebbero in larga misura dalla struttura del diritto cantonale. Nel disegno di legge il Consiglio federale ha pertanto previsto il consueto iter ricorsuale che arriva al Tribunale federale passando dagli organi di ricorso competenti in base al diritto cantonale. Non è però esclusa la possibilità che i Cantoni scelgano un tribunale comune nel quadro di un concordato.(art. 191b cpv. 2 Cost.).