Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes

Ingress Der Bund kann sich beim Erlass des E-BHÜG für die Überwachung von Beihilfen des Bundes auf die inhärente Organisationskompetenz des Bundes (Art. 173 Abs. 2 BV) sowie für die Überwachung von Beihilfen der Kantone auf die Artikel 95 Absatz 2 Satz 1, 54 Absatz 1, 101 Absatz 1 BV und ergänzend auf die sektorspezifischen Bundeskompetenzen gemäss den Artikeln 87 und 92 Absatz 1 BV stützen. Die detaillierten Ausführungen zur Verfassungsgrundlage befinden sich in Ziffer 2.2.12.1. Mit diesem Gesetz werden die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz aus den beiden Beihilfeprotokollen respektive dem Beihilfeteil des Stromabkommens umgesetzt (s. Ziff. 2.2.6 und 2.2.7.2). Folglich muss im vorliegenden Gesetz das Beihilfeüberwachungsverfahren geregelt werden. Mit der Umsetzung der Beihilfeüberwachung in den von den völkerrechtlichen Verpflichtungen im Bereich des Beihilferechts umfassten Sektoren behalten beziehungsweise erhalten die Schweizer Unternehmen Zugang zu den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt. Zudem soll der E-BHÜG einen Beitrag zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum und zum Schutz des Wettbewerbs leisten. In Abgrenzung zum Kartellgesetz vom 6. Oktober 1995 (KG) fokussiert der E-BHÜG sich dabei konkret auf die Verhinderung der schädlichen Auswirkungen von staatlichen Beihilfen.

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand und Geltungsbereich Abs. 1 Der sachliche Geltungsbereich des Entwurfs ist auf Beihilfen an Unternehmen, welche im Geltungsbereich eines der drei betroffenen bilateralen Binnenmarktabkommen 118 Vgl. Art. 33 der EU-Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (kodifizierter Text), ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 9.

der Schweiz mit der EU tätig sind, beschränkt (s. Ziff. 2.2.6.3). Die drei Binnenmarktabkommen umfassen die Bereiche Land- und Luftverkehr sowie Strom. Konkret setzt der E-BHÜG die Verpflichtung in Artikel 4 der beiden Beihilfeprotokolle zu diesen Abkommen sowie in Artikel 14 des Stromabkommens (eingefügt durch separaten Änderungserlass, s. Ziff. 2.2.7.2) um.120 Dabei wird der sogenannte «Zwei-Pfeiler-Ansatz» für das Schweizer Beihilfeüberwachungssystem verwirklicht: Die direkt anwendbaren materiell-rechtlichen Vorgaben der völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen entsprechen weitgehend dem Beihilferecht der EU121. Die Schweiz führt aber ihr eigenes, gleichwertiges Beihilfeüberwachungssystem ein. Sie legt die verwendeten EU-Rechtsbegriffe einheitlich aus und wendet diese einheitlich an, soweit die völkerrechtlichen Bestimmungen nicht vom EU-Recht abweichen (s.

Ziff. 2.2.6.3).

Das Überwachungssystem wird gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen Schweizer und EU-Unternehmen gewährleisten, die im Geltungsbereich der Abkommen tätig sind. Die durch den E-BHÜG geregelte Beihilfeüberwachung beschränkt sich auf den Wettbewerb zwischen Unternehmen, die in der Schweiz und/oder in der EU tätig sind. Die Beihilfedefinition in den Beihilfeprotokollen respektive dem Stromabkommen setzt unter anderem eine Verzerrung des Wettbewerbs sowie eine Beeinträchtigung des Handels zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der betreffenden Abkommen voraus (s. Ziff. 2.2.6.3). Im Lichte der EuGH-Rechtsprechung können diese Voraussetzungen auch dann erfüllt sein, wenn Beihilfen an ausschliesslich in der Schweiz tätige Unternehmen gewährt werden, die sich potenziell (jedoch nicht rein hypothetisch) auf den zwischenparteilichen Handel und den Wettbewerb in den erfassten Bereichen des Binnenmarkts auswirken. Grundsätzlich können demnach auch Beihilfen, die den Wettbewerb im Binnenmarkt der Schweiz verzerren, Gegenstand der Beihilfeüberwachung sein, sofern die Beihilfen an Unternehmen für Tätigkeiten gewährt werden, die unter den Geltungsbereich der Abkommen fallen (s.

Ziff. 2.2.12.1).

Der Geltungsbereich des E-BHÜG umfasst somit ausschliesslich Beihilfen, die den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen beeinträchtigen. Dies umfasst auch allfällige Beihilfen von Schweizer Beihilfegebern an EU-Unternehmen, soweit diese den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen beeinträchtigen. Beihilfen von Schweizer Beihilfegebern an Unternehmen, welche den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen nicht beeinträchtigen (z. B. im Rahmen einer Exportrisikoversicherung für Tätigkeiten ausserhalb der EU), unterstehen nicht der Schweizer Beihilfeüberwachung. Denn der allfällige beeinträchtigte Handel wäre nicht vom Geltungsbereich der Abkommen erfasst.

Die Beihilfeüberwachung erfasst keine Beihilfen an Unternehmen für Tätigkeiten, die ausserhalb des Geltungsbereichs nach Artikel 2 des Landverkehrsabkommens, Artikel 2 des Luftverkehrsabkommens und Artikel 2 des Stromabkommens fallen. Das 120

Art. 4 Abs. 1 und 3 i. V. m. Art. 1 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Art. 14 Abs. 1 und 3 i. V. m. Art. 11 des Stromabkommens.

121 Insbesondere Art. 93, 106 Absatz 2 und 107 AEUV und die Unionsrechtsakte im Bereich der staatlichen Beihilfen sowie weitere Unionsrechtsakte über staatliche Beihilfen, die den jeweiligen Sektor betreffen.

bedeutet, Förderinstrumente für Tätigkeiten ausserhalb des Geltungsbereichs der drei Binnenmarktabkommen sind nicht betroffen. Diese werden weder von der Überwachungsbehörde geprüft noch anderweitig eingeschränkt. So bleiben beispielsweise im Agrarsektor oder im Bereich der Kulturförderung die bisher gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten für Direktzahlungen, Kulturbeiträge, Investitionshilfen, Abgeltungen oder sonstige Finanzhilfen bestehen. Der beschränkte Geltungsbereich hat zur Folge, dass durch geeignete Mittel wie die Trennung der Tätigkeiten oder der Buchführung sichergestellt wird, dass allfällige Tätigkeiten in den von den Abkommen erfassten Bereichen nicht durch Beihilfen an Tätigkeiten unterstützt werden, die nicht vom Geltungsbereich der Abkommen erfasst sind (Unterbindung der Quersubventionierung). Abs. 2 Allgemeiner Teil Die Merkmale einer Beihilfe werden im vorliegenden Gesetz aus dem Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens übernommen (s.

Ziff. 2.2.6.3). Die in diesen Artikeln verwendeten Definitionen entsprechen weitestgehend der Beihilfedefinition im EU-Recht im Sinne von Artikel 107 AEUV. Der E-BHÜG gilt für Beihilfen, welche aus staatlichen Mitteln gleich welcher Art gewährt werden und den Wettbewerb verfälschen beziehungsweise zu verfälschen drohen, indem bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden, sofern sie den Handel zwischen der Schweiz und der EU innerhalb des Geltungsbereiches der Abkommen nach Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG beeinträchtigen. Aus der Beihilfedefinition ergeben sich mehrere Voraussetzungen: Staatliche Herkunft der Mittel, Unternehmen als Empfänger, Begünstigung, Selektivität, die Verfälschung des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels. Diese werden im Folgenden einzeln erläutert. Wenn sämtliche dieser Voraussetzungen erfüllt sind, sind sie mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes grundsätzlich unvereinbar. Die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge enthalten aber eine Vielzahl an Rechtfertigungsmöglichkeiten, die das grundsätzliche Verbot in der Praxis stark relativieren (s. Ziff. 2.2.6.3). Staatliche Herkunft der Mittel Eine Beihilfe muss dem Staat zugerechnet werden können, das heisst von staatlichen Organen beziehungsweise Trägern von öffentlichen Aufgaben gewährt werden. Sie muss zudem unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Während unmittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile aus öffentlichen Mitteln beziehungsweise Mitteln des öffentlichen Sektors oder sonstigen öffentlichen Einrichtungen stammen, kann der Staat bei mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteilen auf diese zugreifen beziehungsweise diese kontrollieren. Die Übertragung staatlicher Mittel kann verschiedene Formen annehmen, wie zum Beispiel direkte Zuschüsse, Darlehen, Garantien, Beteiligungen am Kapital von Unternehmen, Sachleistungen, steuerlichen Beihilfen sowie Schuldenerlasse.

Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG unterscheidet wie die Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens zwischen «staatliche[n] oder aus staatlichen Mitteln gewährte[n] Beihilfen». Es ist in der Praxis und Rechtsprechung der EU jedoch anerkannt, dass das «oder» als «und» zu lesen ist. Es handelt sich also um zwei kumulative Voraussetzungen. Zwar umfasst das Wort «staatlich» im schweizerischen Recht grundsätzlich bereits alle Träger von öffentlichen beziehungsweise staatlichen Verwaltungsaufgaben. Neben der klassischen Verwaltung fallen also beispielsweise auch Private, welche öffentliche (oder staatliche) Aufgaben wahrnehmen, unter den Begriff «staatlich» (s. dazu auch Art. 2 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG] bzw. die Ausführungen zu Art. 2 Bst. a E-BHÜG). Wird eine staatliche Aufgabe an Private ausgelagert, bleibt sie eine staatliche Aufgabe, für deren richtige und grundrechtskonforme Erfüllung der Staat weiterhin Verantwortung trägt. Organisationsform und Natur des Aufgabenträgers sind somit nicht entscheidend. Es wurden dennoch beide Begriffselemente aufgenommen, um sicherzustellen, dass jegliche Konstellation erfasst bleibt und jegliche Abweichungen von den materiellrechtlichen Bestimmungen vermieden wird. Geldwerte Vorteile, wie nichtrückzahlbare Geldleistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen sowie Abgeltungen zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten im Sinne des SuG können eine Beihilfe darstellen. Der Vorteil, den eine Beihilfe bewirkt, umfasst jegliche Art der Belastungsminderung und ist deshalb noch breiter zu verstehen. 123 Eine Beihilfe kann zudem, wie die Subvention, die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe fördern oder Lasten, die sich aus öffentlich Aufgaben ergeben, ausgleichen. Dies ist aber im Gegensatz zur Subvention kein Wesensmerkmal der Beihilfe. Bei einer Qualifikation als Subvention spielen hingegen die (potenziellen) Wirkungen auf den Wettbewerb keine Rolle.

Unternehmen als Empfänger der staatlichen Beihilfe Als Beihilfeempfänger kommen nur Unternehmen infrage (s. Erläuterungen zu Art. 2 Bst. b E-BHÜG). Nach der Rechtsprechung des EuGH124 umfasst der Begriff des Unternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Eine wirtschaftliche Tätigkeit liegt grundsätzlich vor, wenn die Einheit eine Ware oder Dienstleistung auf einem Markt anbietet. Dabei gilt im europäischen Wettbewerbsrecht ein einheitlicher Unternehmensbegriff. Somit kann in beihilferechtlichen Sachverhalten tel quel auf die Praxis zum kartellrechtlichen Unternehmensbegriff des EU-Rechts zurückgegriffen werden. Die Legaldefinition des kartellrechtlichen Unternehmensbegriffs gemäss Artikel 2 Absatz 1bis KG orientiert sich sehr eng am europäischen Recht. Allerdings ist seit dem jüngeren Entscheid des EuGH in Sachen Sumal125 unklar, inwieweit diese Vorbildfunktion in Bezug auf den Schweizer Unternehmensbegriff weiterhin besteht. Gemäss diesem Entscheid brauche es für das Vorliegen eines Unternehmens im Kartellrecht einen «konkreten Zusammenhang» zwischen der wirtschaftlichen Tätigkeit der Tochtergesellschaft und dem Gegenstand der vorgeworfenen Zuwiderhandlung. Das Kriterium der einheitlichen Leitung reiche nicht aus. Zukünftige Abweichungen können 122 123 SR 172.010 Vgl. bspw. Stephan Breitenmoser/Alain Bai, 2. Teil Abhandlungen / Europarechtlicher Rahmen für schweizerische Subventionen, in: Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht, 2023, S. 395-415, 400 f. sowie EuGH, Urteil vom 15. März 1994, Banco de Crédito Industrial SA / Ayuntamiento de Valencia, C-387/92, EU:C:1994:100, Rn. 12 ff.

124 Vgl. z. B. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2024, Volvo, C-632/22, EU:C:2024:601.

125 EuGH, Urteil vom 6. Oktober 2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800.

zumindest nicht vollständig ausgeschlossen werden.126 Unter Produktionszweig ist eine Branche zu verstehen, wobei hier sowohl Waren als auch Dienstleistungen erfasst werden.

Der Marktbezug ist regelmässig dann zu bejahen, wenn die Tätigkeit keine hoheitliche Aufgabenerfüllung darstellt. Indizien hierfür sind unter anderem die Entgeltlichkeit der Tätigkeit sowie eine Gewinnerzielungsmöglichkeit; beides ist aber nicht zwingend.127 Auch Einheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit (bspw. einfache Gesellschaften) sowie öffentliche Körperschaften und Einrichtungen (s. für den Bund Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November

1998 [RVOV]) und ihre Regiebetriebe können im beihilferechtlichen Sinne ein Unternehmen darstellen, wenn sie wirtschaftlich tätig sind. Begünstigung Durch die Beihilfe muss dem Unternehmen ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, den es unter normalen Marktbedingungen, das heisst ohne staatliche Intervention, nicht erhalten hätte. Dabei ist nur die Auswirkung der staatlichen Handlung auf das Unternehmen relevant, nicht jedoch der Grund oder das Ziel der staatlichen Intervention. Um das Vorliegen eines Vorteils zu beurteilen, muss die finanzielle Situation des Unternehmens nach Gewährung der Beihilfe mit der finanziellen Situation verglichen werden, die es ohne diese gehabt hätte.

Selektivität Das Selektivitätskriterium im Rahmen der Beihilfedefinition bezieht sich auf die Frage, ob eine staatliche Massnahme bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige bevorzugt und ihnen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Eine Massnahme wird als selektiv angesehen, wenn sie nur einzelnen oder einer bestimmten Gruppe von Unternehmen zugutekommt und damit den Wettbewerb verzerrt. Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss diese selektive Förderung den Wettbewerb innerhalb des Geltungsbereichs der Abkommen nach Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG verfälschen oder zu verfälschen drohen (s. Ziff. 2.2.6.3). Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels Finanzielle Zuwendungen, die vom Staat gewährt werden, gelten als den Wettbewerb verfälschend oder dazu drohend, wenn sie den Beihilfeempfänger gegenüber seinen Wettbewerbern wirtschaftlich besserstellen, das heisst ihm einen Wettbewerbsvorteil verschaffen können (s. Ziff. 2.2.6.3).

Schliesslich müssen die gewährten Beihilfen den Handel zwischen der Schweiz und der EU und den Wettbewerb innerhalb des Geltungsbereichs der Abkommen nach 126 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 E. 36 ff. s. zum Vergleich des europäischen und schweizerischen Unternehmensbegriffs im Kartellrecht; Andreas Maschemer, Kartellrechtliche Betrachtung von Vergütungs- und Einstellungsabreden im Konzern, Zürich, 1. Aufl. 2025, S. 122 ff.

127 EuGH, Urteil vom 18. Juni 1998, Kommission / Italien, C-35/96, EU:C:1998:30, Rn. 36; EuG, Urteil vom 4. März 2003, Fenin / Kommission, T-319/99, EU:T:2003:50, Rn. 36; MüKo WettbR/Arhold, 4. Aufl. 2022 AEUV Art. 107 Rn. 498.

surveillance des aides d’État Préambule Pour édicter le P-LSAE, la Confédération peut s’appuyer, pour les aides d’État qu’elle-même octroie, sur sa compétence organisationnelle intrinsèque (art. 173, al. 2, Cst.) et, pour les aides d’État accordées par les cantons, sur les art. 95, al. 2, 1re phrase, 54, al. 1, et 101, al. 1, Cst. ainsi que, à titre subsidiaire, sur les compétences sectorielles que lui confèrent les art. 87 et 92, al. 1, Cst. La base constitutionnelle est exposée de façon plus détaillée au ch. 2.2.12.1. La LSAE, qui définit les modalités de la surveillance des aides d’État, met en œuvre les engagements contractés par la Suisse en vertu des deux protocoles sur les aides d’État et de la partie III de l’accord sur l’électricité (cf. ch. 2.2.6 et 2.2.7.2). La mise en œuvre de la surveillance des aides d’État dans les secteurs couverts par les engagements internationaux en matière d’aides d’État permet aux entreprises suisses de conserver ou d’obtenir l’accès aux secteurs du marché intérieur auxquels la Suisse participe. En outre, la LSAE doit contribuer à l’uniformisation de l’espace économique suisse et à la protection de la concurrence. À la différence de la loi du 6 octobre

1995 sur les cartels (LCart)119, elle se focalise concrètement sur la prévention des conséquences dommageables résultant des aides d’État.

Chapitre 1 Dispositions générales

Art. 1 Objet et champ d’application Al. 1 Le champ d’application matériel du P-LSAE se limite aux aides d’État accordées à des entreprises pour des activités couvertes par le champ d’application d’un des trois accords bilatéraux relatifs au marché intérieur que la Suisse a conclus avec l’UE (cf. ch. 2.2.6.3). Ces trois accords couvrent les domaines des transports terrestres, du 118 Cf. art. 33 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (texte codifié), JO L 248 du 24.9.2015, p. 9.

transport aérien et de l’électricité. Concrètement, le P-LSAE met en œuvre l’obligation inscrite à l’art. 4 des protocoles sur les aides d’État aux accords sur les transports terrestres et sur le transport aérien ainsi qu’à l’art. 14 de l’accord sur l’électricité (inséré par un acte modificateur distinct ; cf. ch. 2.2.7.2)120. L’approche « à deux piliers » est ainsi concrétisée dans le système suisse de surveillance des aides d’État : les règles de droit matériel directement applicable des dispositions de droit international en matière d’aides d’État correspondent dans une large mesure à la législation européenne en la matière. La Suisse établit toutefois son propre système de surveillance des aides d’État, équivalent à celui de l’UE. Elle interprète et applique de manière uniforme les notions juridiques utilisées au sein de l’UE, dans la mesure où les dispositions de droit international ne dérogent pas au droit de l’UE (cf. ch. 2.2.6.3). Le système de surveillance des aides d’État permettra de garantir des conditions de concurrence équitables entre les entreprises suisses et les entreprises de l’UE actives dans un domaine soumis à l’un des accords. Le P-LSAE limite la surveillance aux aides d’État ayant une incidence (potentielle) sur la concurrence entre les entreprises actives en Suisse et/ou dans l’UE. La notion d’aide d’État telle que définie dans les protocoles sur les aides d’État et dans la partie III de l’accord sur l’électricité présuppose notamment l’existence d’une distorsion de la concurrence et d’une entrave au commerce entre la Suisse et l’UE dans l’un des domaines concernés (cf. ch. 2.2.6.3). À la lumière de la jurisprudence de la CJUE, ces conditions peuvent également être remplies lorsque des aides accordées à des entreprises actives uniquement en Suisse ont potentiellement (mais pas de manière purement hypothétique) des répercussions sur le commerce bilatéral et sur la concurrence dans les secteurs du marché intérieur couverts par l’un des accords. D’une manière générale, les aides d’État qui faussent la concurrence sur le marché intérieur de la Suisse peuvent elles aussi faire l’objet de la surveillance des aides d’État, dans la mesure où elles sont octroyées pour des activités couvertes par le champ d’application des accords (cf. ch. 2.2.12.1). Le P-LSAE s’applique ainsi uniquement aux aides d’État qui entravent le commerce entre la Suisse et l’UE dans l’un des domaines couverts par le champ d’application des accords. Sont également concernées les éventuelles aides accordées par un dispensateur suisse à des entreprises de l’UE dès lors qu’elles affectent les échanges bilatéraux dans l’un des domaines couverts par les accords. Il suffit donc que la condition de l’entrave au commerce entre la Suisse et l’UE ne soit pas remplie (p. ex. dans le cadre d’une assurance à l’exportation couvrant des activités hors de l’UE) pour que les aides octroyées par un dispensateur suisse soient exemptées de la surveillance suisse des aides d’État. En effet, les échanges éventuellement concernés n’entreraient pas dans le champ d’application des accords.

La surveillance des aides d’État ne couvre pas les aides accordées aux entreprises pour des activités qui ne relèvent pas du champ d’application visé à l’art. 2 de l’accord sur les transports terrestres, à l’art. 2 de l’accord sur le transport aérien et à l’art. 2 de l’accord sur l’électricité. Il s’ensuit que les instruments visant à promouvoir des activités en dehors du champ d’application des trois accords précités ne sont pas concer120

Art. 4, par. 1 et 3, en relation avec l’art. 1 des deux protocoles sur les aides d’État et art. 14, par. 1 et 3, en relation avec l’art. 11 de l’accord sur l’électricité.

121 En particulier les art. 93, 106, par. 2, et 107 TFUE et les actes juridiques de l’UE dans le domaine des aides d’État en général ou dans un secteur en particulier. nés. Ces instruments ne font l’objet d’aucun examen ni d’aucune autre restriction de la part de l’autorité de surveillance. Ainsi, dans le secteur agricole ou le domaine de l’encouragement de la culture, par exemple, les aides prévues par la législation actuelle, comme les paiements directs, les contributions culturelles, les aides à l’investissement, les indemnités ou d’autres aides financières, resteront possibles. Étant donné le champ d’application limité de la surveillance, des moyens adéquats, comme la séparation des activités ou de la comptabilité, doivent être mis en place afin de garantir que les activités qui relèvent des domaines couverts par les accords ne sont pas soutenues pas des aides d’État accordées à des activités non couvertes par le champ d’application desdits accords (interdiction du subventionnement croisé). Al. 2 Généralités Le P-LSAE reprend les caractéristiques d’une aide d’État de l’art. 3 des protocoles sur les aides d’État et de l’art. 13 de l’accord sur l’électricité (cf. ch. 2.2.6.3). Les définitions retenues dans ces articles correspondent dans une très large mesure à la définition de l’aide d’État inscrite dans le droit de l’UE, à l’art. 107 TFUE. Le P-LSAE s’applique aux aides accordées par l’État ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre la Suisse et l’UE couverts par le champ d’application des accords énumérés à l’art. 1, al. 2, P-LSAE.

La définition de l’aide d’État appelle plusieurs critères : origine étatique des ressources, entreprise comme bénéficiaire, avantage, sélectivité, distorsion de la concurrence et entrave au commerce. Chacun de ces critères est expliqué ci-après. Dès lors que toutes ces conditions sont remplies, les aides d’État considérées sont en principe jugées incompatibles avec le bon fonctionnement du marché intérieur. Les dispositions des traités internationaux en matière d’aides d’État prévoient toutefois une multitude de motifs justificatifs, ce qui limite fortement la portée de cette interdiction de principe dans la pratique (cf. ch. 2.2.6.3).

Critère de l’origine étatique des ressources Pour être une aide d’État, une mesure de soutien doit pouvoir être imputée à l’État, autrement dit avoir été accordée par un organisme étatique ou une entité chargée d’exécuter des tâches publiques. Elle doit par ailleurs impliquer un recours direct ou indirect à des ressources étatiques. Le recours est direct si les fonds sont prélevés sur les avoirs du secteur public ou d’autres structures publiques ; il est indirect si l’État a la possibilité d’accéder aux fonds en question ou de les contrôler. Le transfert des ressources étatiques peut revêtir différentes formes, comme celle d’une contribution directe, d’un prêt, d’une garantie, d’une participation au capital d’une entreprise, d’une prestation en nature, d’une aide fiscale ou d’une remise de dette. L’art. 1, al. 2, P-LSAE distingue, à l’instar de l’art. 3 des protocoles sur les aides d’État et de l’art. 13 de l’accord sur l’électricité, entre les « aides accordées par l’État ou au moyen de ressources de l’État ». Ainsi que le reconnaissent la pratique et la jurisprudence de l’UE, ce « ou » a valeur de « et ». Il s’agit donc de deux conditions à remplir cumulativement. Selon le droit suisse, le terme « étatique » recouvre par défaut l’ensemble des organes assumant des tâches administratives publiques ou étatiques. Outre l’administration classique, sont également réputées « étatiques » les entités de droit privé qui assument des tâches publiques (ou étatiques) (cf. art. 2, al. 4, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]122 et commentaire de l’art. 2, let. a, P-LSAE). Lorsqu’une tâche étatique est déléguée à une entité privée, elle reste une tâche étatique, et l’État reste responsable de son exécution régulière et conforme au droit fondamental. La structure organisationnelle et la nature de l’organisme responsable ne sont ainsi pas déterminantes en la matière. Les deux éléments caractéristiques ont néanmoins été repris pour s’assurer d’englober tous les cas de figure possibles et éviter de s’écarter des dispositions de droit matériel.

Les avantages monnayables, tels que les prestations pécuniaires à fonds perdu, les conditions préférentielles consenties lors de prêts, les prestations en nature et les services accordés à titre gracieux ou à des conditions avantageuses ou encore les compensations destinées à atténuer ou à compenser les charges financières au sens de la LSu peuvent constituer des aides d’État. L’avantage que confère une aide d’État comprend toutes les formes possibles d’allégement des charges et, à ce titre, il convient de l’interpréter de façon encore plus large. Une aide d’État peut par ailleurs, à l’instar d’une subvention, faciliter l’exécution d’une tâche choisie par le bénéficiaire, ou compenser des charges résultant de tâches publiques. Contrairement à ce qui en est pour les subventions, il ne s’agit pas là d’une caractéristique essentielle de l’aide d’État. Quand l’aide prend la forme d’une subvention, les (possibles) effets sur la concurrence ne jouent en revanche aucun rôle.

Critère de l’entreprise comme bénéficiaire Seules certaines entreprises peuvent bénéficier d’une aide d’État (cf. commentaire de l’art. 2, let. b, P-LSAE). Selon la jurisprudence de la CJUE124, le terme « entreprise » qualifie toute entité exerçant une activité économique, quelle que soit sa forme juridique et son mode de financement. En principe, il y a exercice d’une activité économique dès lors que l’entité considérée propose une marchandise ou un service à la vente sur un marché. Le droit européen de la concurrence donne une définition unifiée de l’entreprise, ce qui permet de se référer à la pratique européenne relative à la notion d’entreprise en droit des cartels pour évaluer les situations ayant trait aux aides d’État. La définition légale de l’entreprise figurant à l’art. 2, al. 1bis, LCart est très largement inspirée du droit européen. Toutefois, depuis l’arrêt rendu récemment par la CJUE dans l’affaire Sumal125, il est difficile de dire dans quelle mesure cette valeur d’exemple subsiste pour ce qui touche à la notion d’entreprise en droit suisse. Selon cette décision, pour qu’il y ait entreprise en droit des cartels, il faut un « lien concret » 122 123 RS 172.010 Cf. p. ex. Stephan Breitenmoser / Alain Bai, Europarechtlicher Rahmen für schweizerische Subventionen, in : Annuaire suisse de droit européen, 2e partie : Articles de fond, 2023, pp. 395-415, ici 400 s. ; CJUE, arrêt du 15 mars 1994, Banco de Crédito Industrial SA/Ayuntamiento de Valencia, C-387/92, EU:C:1994:100, pt 12 ss.

124 Cf. p. ex. CJUE, arrêt du 11 juillet 2024, Volvo, C-632/22, EU:C:2024:601.

125 CJUE, arrêt du 6 octobre 2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800.

entre l’activité économique de la filiale et l’objet de l’infraction qui est reprochée ; le critère de la direction unique n’est pas suffisant. En tout état de cause, on ne saurait exclure totalement la possibilité de divergences dans le futur. Le terme « productions » fait référence à une branche d’activité et comprend aussi bien les marchandises que les services.

Le lien avec le marché doit être admis lorsque l’activité ne relève pas exclusivement de la puissance publique. Les indices à cet égard sont notamment le caractère payant de l’activité et la possibilité de réaliser un bénéfice ; toutefois, ces deux éléments ne sont pas obligatoires127.

Les entités sans personnalité juridique propre (comme les sociétés simples) ainsi que les collectivités et institutions publiques (pour la Confédération, cf. art. 6, al. 2 et 3, de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [OLOGA]128) et leurs régies peuvent être considérées comme des entreprises au sens de la législation sur les aides d’État dès lors qu’elles exercent une activité économique. Critère de l’avantage L’aide d’État doit avoir pour effet de favoriser une entreprise, autrement dit de conférer à cette entreprise un avantage économique dont elle ne bénéficierait pas dans des conditions normales de marché, soit sans l’intervention de l’État. Le seul critère déterminant est l’effet produit sur l’entreprise par l’action étatique ; peu importent le motif justifiant cette dernière et l’objectif visé. Pour évaluer si un avantage est conféré, il faut comparer la situation financière de l’entreprise après l’octroi de l’aide avec celle qui aurait prévalu sans cette aide.

Critère de la sélectivité Le critère de la sélectivité, dans le contexte des aides d’État, exige que l’on examine si une mesure étatique favorise certaines entreprises ou productions, leur conférant un avantage économique. Une mesure est considérée comme sélective dès lors qu’elle favorise un petit nombre d’entreprises ou de groupes d’entreprises et qu’elle fausse ainsi la concurrence. Pour être considérée comme une aide d’État, cette aide sélective doit fausser ou menacer de fausser la concurrence dans l’un des domaines couverts par le champ d’application des traités énumérés à l’art. 1, al. 2, P-LSAE (cf. ch. 2.2.6.3).

Critères de la distorsion de la concurrence et de l’entrave au commerce 126 Cf. arrêt du TAF B-831/2011 du 18 décembre 2018 consid. 36 ss. pour une comparaison de la notion d’entreprise en droit suisse des cartels et en droit européen des cartels ; Andreas Maschemer, Kartellrechtliche Betrachtung von Vergütungs- und Einstellungsabreden im Konzern, 1re éd., Zurich 2025, p. 122 ss.

127 CJCE, arrêt du 18 juin 1998, Commission/Italie, C-35/96, EU:C:1998:30, pt 36 ; CJCE, arrêt du 4 mars 2003, Fenin/Commission, T-319/99, EU:T:2003:50, pt 36 ; Arhold, MüKo WettbR, 4e éd., 2022, no 498 ad art. 107 TFUE.

Ingresso Per l’emanazione del D-LSAS la Confederazione può basarsi, per gli aiuti federali, sulla propria competenza organizzativa intrinseca (art. 173 cpv. 2 Cost.), per quelli cantonali, sugli articoli 95 capoverso 2 primo periodo, 54 capoverso 1, 101 capoverso 1 Cost., nonché sulle sue competenze settoriali specifiche che le sono conferite dagli articoli 87 e 92 capoverso 1 Cost. Le spiegazioni dettagliate della base costituzionale figurano al numero 2.2.12.1. Il presente disegno di legge attua gli impegni internazionali che la Svizzera ha assunto con i Protocolli sugli aiuti di Stato e con la parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica (v. n. 2.2.6 e 2.2.7.2). Il testo normativo deve pertanto disciplinare la procedura di sorveglianza di questi aiuti nei settori in questione. Questo permetterà alle nostre imprese di accedere al mercato dell’UE nei settori a cui la Svizzera partecipa. Inoltre, il disegno di legge intende contribuire a uno spazio economico uniforme in tutta la Svizzera e alla tutela della concorrenza. A differenza della legge del

6 ottobre 1995 sui cartelli (LCart), il D-LSAS mira in particolare a prevenire gli effetti dannosi degli aiuti di Stato.

Capitolo 1: Disposizioni generali

Art. 1 Oggetto e campo d’applicazione Abs. 1 Il campo d’applicazione materiale del disegno di legge è limitato agli aiuti concessi a imprese che operano nel campo d’applicazione di uno dei tre accordi bilaterali sul mercato interno tra la Svizzera e l’UE (v. n. 2.2.6.3). Questi accordi coprono il trasporto aereo, i trasporti terrestri e l’energia elettrica. Nello specifico, il D-LSAS attua l’obbligo previsto dall’articolo 4 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e dall’articolo 14 dell’Accordo sull’energia elettrica (inserito nella legge con un atto modificatore separato, v. n. 2.2.7.2)120. Per il sistema svizzero di sorveglianza degli aiuti di Stato viene realizzato il cosiddetto approccio a due pilastri: i requisiti giuridici sostanziali diretta118 Cfr. art. 33 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (testo codificato), GU L 248 del 24.9.2015, pag. 9.

120 Art. 4 par. 1 e 3 in combinato disposto con art. 1 dei Protocolli e art. 14 par. 1 e 3 in combinato disposto con art. 11 dell’Accordo sull’energia elettrica. mente applicabili delle norme internazionali sugli aiuti di Stato corrispondono in larga misura al diritto comunitario pertinente. La Svizzera istituisce tuttavia un proprio sistema di sorveglianza equivalente. Il nostro Paese interpreta e applica uniformemente i concetti giuridici dell’UE nella misura in cui le norme internazionali non si discostino dal diritto comunitario (v. n. 2.2.6.3).

Il sistema di sorveglianza mira a garantire le stesse condizioni di concorrenza tra le imprese svizzere e quelle dell’UE attive nei campi d’applicazione degli accordi citati. La sorveglianza disciplinata dal D-LSAS si limita quindi alla concorrenza tra imprese che operano in Svizzera e imprese che operano nell’UE. La definizione di aiuto di Stato contenuta nei Protocolli sugli aiuti di Stato e nell’Accordo sull’energia elettrica presuppone, tra l’altro, che vi siano una distorsione della concorrenza e un impatto sugli scambi tra Svizzera e UE nell’ambito degli accordi in questione (v. n. 2.2.6.3). Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea, queste condizioni possono essere soddisfatte anche quando gli aiuti sono concessi a imprese che operano esclusivamente in Svizzera e che hanno un’incidenza potenziale (ma non puramente ipotetica) sugli scambi tra le Parti e sulla concorrenza nei settori interessati. In via di principio, anche gli aiuti che falsano la concorrenza nel mercato nazionale svizzero possono essere soggetti alla sorveglianza degli aiuti di Stato, purché siano concessi per attività rientranti nei campo d’applicazione degli accordi in questione (v.

n. 2.2.12.1).

Quindi, il campo d’applicazione del disegno di legge riguarda esclusivamente gli aiuti che incidono sugli scambi tra la Svizzera e l’UE nell’ambito di questi accordi internazionali. Ciò comprende anche qualsiasi aiuto concesso da enti erogatori svizzeri a imprese dell’UE, a condizione che abbia un’incidenza sul commercio tra Svizzera ed UE nel campo d’applicazione di tali accordi. Gli aiuti concessi da autorità svizzere a imprese di Paesi terzi che non incidono sugli scambi tra Svizzera ed UE (p. es. nell’ambito dell’assicurazione contro i rischi d’esportazione per attività al di fuori dell’UE) esulano dalla sorveglianza da parte della Svizzera. Questo perché gli scambi eventualmente viziati da pregiudizio non rientrerebbero nei suddetti campi d’applicazione. La sorveglianza non riguarda gli aiuti a imprese per attività che esulano dal campo d’applicazione dell’articolo 2 ATT, dell’articolo 2 ATA e dell’articolo 2 dell’Accordo sull’energia elettrica. Ciò significa che gli strumenti di promozione per attività che non riguardano questi accordi non sono soggetti al sistema di sorveglianza previsto. Questi aiuti non saranno controllati dall’autorità di sorveglianza né limitati in altro modo. Nel settore agricolo e in quello della promozione culturale, ad esempio, rimangono in vigore le attuali possibilità previste dalla legge, vale a dire i versamenti diretti, i contributi culturali, gli aiuti agli investimenti, i pagamenti compensativi o altri aiuti finanziari. Alla luce del campo d’applicazione limitato della legge è necessario impiegare strumenti adeguati, come la separazione delle attività o della contabilità, per garantire che le eventuali attività svolte nei settori coperti dagli accordi non siano sostenute da aiuti di Stato a favore di attività che ne esulano (prevenzione del sovvenzionamento incrociato).

121 In particolare art. 93, 106 par. 2 e 107 TFUE nonché gli atti giuridici dell’UE in materia di aiuti di Stato e gli altri atti settoriali pertinenti.

Cpv. 2 Parte generale Nel presente disegno di legge le caratteristiche distintive di un aiuto di Stato sono riprese, rispettivamente, dall’articolo 3 dei Protocolli e dall’articolo 13 dell’Accordo sull’energia elettrica (v. n. 2.2.6.3). La definizione di aiuto di Stato sancita da questi articoli corrisponde in larga misura a quella dell’articolo 107 TFUE.

Il D-LSAS si applica quindi agli aiuti di Stato concessi mediante risorse statali di qualsiasi tipo che falsano o minacciano di falsare la concorrenza favorendo determinate imprese o settori di produzione e pregiudicano così gli scambi tra la Svizzera e l’UE nei campi d’applicazione degli accordi di cui all’articolo 1 capoverso 2 del disegno di legge. La definizione di aiuto di Stato comporta una serie di premesse: provenienza statale dei fondi, imprese come beneficiarie degli aiuti, favoreggiamento, selettività, distorsione della concorrenza e pregiudizio agli scambi. Questi elementi sono spiegati singolarmente qui di seguito. Se tutti questi requisiti sono soddisfatti, gli aiuti sono di norma incompatibili con il buon funzionamento del mercato interno. Nella pratica, tuttavia, numerose giustificazioni relativizzano fortemente questo divieto di principio (v. n. 2.2.6.3).

Provenienza statale dei fondi Gli aiuti devono essere riconducibili allo Stato, cioè concessi da organismi statali o da entità che adempiono compiti pubblici. Devono inoltre essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali. Mentre gli aiuti concessi direttamente derivano da fondi pubblici, del settore pubblico o da altre istituzioni pubbliche, per quelli concessi indirettamente lo Stato può comunque accedere o controllare i rispettivi fondi. Il versamento di fondi statali può assumere varie forme: sussidi diretti, prestiti, garanzie, investimenti nel capitale di un’impresa, prestazioni in natura, agevolazioni fiscali, condono di debiti, ecc.

L’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS – analogamente all’articolo 3 dei Protocolli e all’articolo 13 dell’Accordo sull’energia elettrica – distingue tra «[gli] aiuti di Stato o [gli] aiuti concessi mediante risorse statali». Tuttavia, la prassi e la giurisprudenza dell’UE riconoscono che la congiunzione «o» va letta come «e». Si tratta pertanto di due premesse cumulative. Nel diritto svizzero il termine «Stato» comprende già tutte le entità che svolgono compiti amministrativi pubblici o statali. Quindi, oltre alla classica amministrazione, il termine include anche i privati che svolgono compiti pubblici (o statali; cfr. art. 2 cpv. 4 della legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione [LOGA] e il commento all’art. 2 lett. a D-LSAS). Un compito statale affidato al settore privato rimane un compito statale e lo Stato continua a essere responsabile della sua corretta esecuzione, nel rispetto dei diritti fondamentali. La forma organizzativa e la natura di chi esegue i compiti non sono quindi determinanti. Entrambi gli elementi concettuali sono tuttavia stati inclusi per garantire la copertura di ogni possibile costellazione ed evitare qualsiasi scostamento dalle norme sostanziali.

Possono costituire un aiuto di Stato i vantaggi pecuniari, come le prestazioni in contanti a fondo perso, i mutui a condizioni di favore, i servizi gratuiti o scontati, i benefici in natura nonché le indennità versate per alleviare o compensare oneri finanziari ai sensi della LSu. Il vantaggio ottenuto con l’aiuto di Stato comprende qualsiasi tipo di riduzione degli oneri e va quindi inteso in senso ancora più ampio. Analogamente a un sussidio, l’aiuto può anche favorire l’esecuzione di uno specifico compito scelto dal beneficiario o compensare oneri derivanti da compiti pubblici. A differenza di un sussidio, questa caratteristica non è però distintiva di un aiuto. Nel caso dei sussidi, viceversa, gli effetti (potenziali) sulla concorrenza non contano.

Imprese come beneficiarie degli aiuti I beneficiari degli aiuti di Stato devono essere imprese (v. commento all’art. 2 lett. b D-LSAS)124. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, la nozione di «impresa» abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento. Il requisito dell’attività economica è sostanzialmente soddisfatto se l’entità offre un bene o un servizio su un mercato. Il diritto europeo in materia di concorrenza applica una definizione standardizzata di «impresa». Pertanto, nei casi riguardanti gli aiuti di Stato, è possibile riprendere questo termine tale e quale come usato nella prassi del diritto dei cartelli dell’UE. La definizione giuridica di «impresa» di cui all’articolo 2 capoverso 1bis LCart è strettamente allineata al diritto europeo. Tuttavia, dopo la recente decisione della Corte di giustizia europea nel caso Sumal125, non è ben chiaro in che misura questa funzione esemplare continui a sussistere ai fini della definizione svizzera di «impresa». Secondo questa decisione, l’esistenza di un’impresa ai sensi della legge sui cartelli presuppone che ci sia un «nesso concreto» tra l’attività economica della filiale e l’oggetto della presunta violazione. Il criterio della direzione unica non è sufficiente. Non possono essere escluse eventuali deroghe future. Per «produzione» si intende un settore, a prescindere dal fatto che produca beni o servizi. Il requisito della rilevanza di mercato è generalmente soddisfatto se l’attività non riguarda l’esercizio di un potere sovrano. Lo dimostrano il carattere remunerativo dell’attività nonché la possibilità di realizzare un guadagno, anche se non sono obbligatorie entrambe le condizioni. Anche le entità prive di personalità giuridica (p. es. le società semplici), nonché le società e organizzazioni pubbliche (cfr. per la Confederazione art. 6 cpv. 2 e 3 dell’or123 124 125 126 127 Cfr. p. es. Stephan Breitenmoser/Alain Bai, 2a parte delle Abhandlungen / Europarechtlicher Rahmen für schweizerische Subventionen, in: Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht, 2023, pag. 395–415, 400 segg. nonché CGUE del 15 marzo 1994, Banco de Crédito Industrial SA / Ayuntamiento de Valencia, C-387/92, ECLI:EU:C:1994:100, n. marg. 12 segg.

Cfr. p. es. sentenza CGUE dell’11.7.2024, Volvo, C-632/22, ECLI:EU:C:2024:601. Sentenza CGUE del 6.10.2021, Sumal, C-882/19, ECLI:EU:C:2021:800 Sentenza del TAF B-811/2011 del 18.12.2018 consid. 36 segg. sul confronto tra il concetto europeo e quello svizzero di impresa nel diritto dei cartelli; Andreas Maschemer, Kartellrechtliche Betrachtung von Vergütungs- und Einstellungsabreden im Konzern, Zurigo,

1a ed. 2025, pag. 122 segg.

CGCE, sentenza del 18.6.1998, Commissione contro Italia, C-35/96, ECLI:EU:C:1998:30, par. 36; CGCE, sentenza del 4 marzo 2003, Fenin contro Commissione, T-319/99, ECLI:EU:T:2003:50, par. 36; MüKo WettbR/Arhold, 4a ed. 2022 TFUE art. 107 par. 498.