Ziff. 2.12.9.4 Umsetzungsfragen

In Hinblick auf die Anwendung der in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführten EU-Rechtsakte sowie des gestützt darauf erlassenen Tertiärrechts sind im geltenden Lebensmittelgesetz gewisse Anpassungen erforderlich. Zum einen muss das Schweizer Recht angepasst oder aufgehoben werden, wenn es vom im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Recht abweicht. Zum anderen sollen Doppelspurigkeiten beseitigt werden, um die Anwendungsfreundlichkeit und die Rechtssicherheit zu stärken. Des Weiteren erfordert das ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht teilweise detaillierte Regelungen im Schweizer Recht. Diese Anpassungen sowie die Neuregelung des Vollzugs bei den Gebrauchsgegenständen erfordern eine Neukonzeption des gesamten bisherigen LMG und damit dessen Totalrevision.

Bei der Erarbeitung des vorliegenden E-LMG wurde darauf geachtet, dass dieser aus sich heraus verständlich bleibt. Würden Bestimmungen wie «Zweck», «Geltungsbereich», «Definitionen» und so weiter wegfallen und nur noch das geregelt, was nicht schon im EU-Recht geregelt wird, würde es schwierig, sich im Gesetz zurecht zu finden. Bei den für das Verständnis des E-LMG zentralen Bestimmungen wird jeweils auf diejenige Bestimmung des EU-Rechts verwiesen, welche diese Thematik konkret regelt.

An verschiedenen Stellen des Gesetzes wird auf vom Parlament und vom Rat erlassene EU-Rechtsakte verwiesen. Gleichzeitig wird festgehalten, dass dabei auch die gestützt darauf erlassenen Rechtsakte mitgemeint sind. Unter den «einschliesslich der auf der Grundlage dieser Verordnung erlassenen Rechtsakte» sind Durchführungsrechtsakte und delegierte Rechtsakte der Europäischen Kommission gemeint, die sie gestützt auf den zitierten Rechtsakt erlassenen hat. Inwieweit diese im konkreten Fall Anwendung finden, ist im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln.

Im Hinblick auf die Anwendung der im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführten EU-Rechtsakte werden im E-LMG verschiedene Begriffe verwendet, die im LMG bisher anders gelautet haben. So wird beispielsweise in Deutsch neu der Begriff «Verbraucherinnen und Verbraucher» verwendet statt wie bisher «Konsumentinnen und Konsumenten». In Französisch und Italienisch ändert sich diesbezüglich nichts. Das EU-Recht verwendet wie das Schweizer Recht den Begriff «consommateur» in Französisch und «consumatore» in Italienisch. Problematisch wird es jedoch dann, wenn sich gemäss EU-Recht Pflichten und Verantwortlichkeiten auf Lebensmittel beschränken, die an «Endverbraucher»796 abgegeben werden. In Französisch und Italienisch gibt es die Begriffe «consommateur final» bzw. «consumatore finale», einen «Endkonsumenten» gibt es im deutschen Sprachgebrauch jedoch nicht. Durch das Umschwenken von «Konsumentinnen und Konsumenten» auf 796 Siehe Artikel 3 Ziffer 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002.

«Verbraucherinnen und Verbraucher» bzw. die «Endverbraucherin» oder den «Endverbraucher» kann dieses Problem gelöst werden. Weiter wurden im Rahmen der vorliegenden Totalrevision bestimmte Begriffe in den drei Amtssprachen vereinheitlicht (z. B. für den Begriff «Unternehmen» wird in Französisch konsequent «entreprise» und in Italienisch «azienda» verwendet, für den Begriff «Betrieb» in Französisch «établissement» und in Italienisch «stabilimento»). Für den Begriff «Unternehmer» wird in Französisch «exploitant» verwendet, wenn sich die Bestimmung auf die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 und «opérateur», wenn sie sich auf die Verordnung (EU) 2017/625 bezieht. Bei der Kommentierung der einzelnen Artikel unter Ziffer 2.12.9.5 wird punktuell auf diese Thematik eingetreten Für den Aufbau des E-LMG wurden verschiedene ausländische Gesetze analysiert. Das österreichische Lebensmittelsicherheits- und Verbraucherschutzgesetz hat dem Anliegen, aus sich heraus verständlich zu sein, am besten entsprochen. Die Konzeption des vorliegenden E-LMG orientiert sich deshalb weitgehend an diesem Gesetz. Die vorliegende Revision hat – ausser bei der Überführung bestimmter Gebrauchsge797 genstände unter den Geltungsbereich des Produktesicherheitsgesetzes – keine Auswirkungen auf die Zuständigkeiten im Vollzug. Das bisherige bewährte System kann auch unter dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit weitergeführt werden. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, wird auch im Verordnungsrecht das dem EURecht entsprechende Schweizer Recht aufgehoben werden, weil das einschlägige EURecht kraft des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit künftig Anwendung finden wird. Nicht im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit aufgelistetes EU-Recht, welches die Schweiz in den letzten Jahren im Rahmen des Landwirtschaftsabkommens mit der EU beziehungsweise des MRA oder autonom in ihr Verordnungsrecht übernommen hat, muss dagegen im Verordnungsrecht bleiben. Dieses ist durch Bestimmungen zu ergänzen, die sowohl die EU-Mitgliedstaaten wie auch die Schweiz erlassen können, weil ihnen das EU-Recht in einem konkreten Bereich eine Regelungskompetenz einräumt (Bsp.: Art. 10 Abs. 2 Bst. b E-LMG betreffend die Anwendung der Hygienevorschriften der EU auf Einzelhandelsbetriebe). Mit der vorliegenden Revision werden zudem die folgenden parlamentarischen Vorstösse umgesetzt:

– 2022 M 21.3691 Stopp dem Lebensmittelbetrug (Martina Munz)

– 2022 M 21.3903 Lebensmittelbetrug stärker bekämpfen zum Schutz der heimischen Lebensmittelproduktion und der Konsumenten (Mike Egger)

– 2022 M 21.3936 Verstärkte Anstrengungen zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug (Sophie Michaud Gigon) In Ergänzung zu den Anpassungen aufgrund des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit soll daher ein angemessener rechtlicher Rahmen für ein zielgerichtetes Vorgehen gegen Lebensmittelbetrug geschaffen werden. Damit werden die Grundlagen geschaffen, um im Sinne der Verordnung (EU) 2017/625 auf betrügerische oder irreführende Praktiken beruhende Verstösse gegen die Lebensmittelgesetzgebung zu bekämpfen 797 SR 930.11 (s. die Art. 9 Abs. 2, 65 Abs. 4, 97 Abs. 2, 102 Abs. 4 sowie 139 Abs. 2 dieser Verordnung). Vorgesehen ist:

– Die Vollzugsbehörden der Lebensmittelgesetzgebung sollen Fachpersonen beiziehen können, die den Warenfluss und auch den Geldfluss in einem Betrieb überprüfen können (Art. 62 Abs. 2 E-LMG),

– Die Rechtsgrundlagen für den Daten- und Informationsaustausch sollen erweitert werden, was den involvierten Stellen (BLV, BLW, Bundesamt für Polizei [fedpol], Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit [BAZG], kantonaler Lebensmittelvollzug) eine wirkungsvolle Zusammenarbeit ermöglicht (Art. 75 ff. E-LMG).

– Besteht der begründete Verdacht, dass eine natürliche oder eine juristische Person systematisch und in erheblichem Ausmass gegen dieses Gesetz verstösst, sollen die mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragten Behörden beim betroffenen Lebensmittel- oder Gebrauchsgegenständebetrieb eine Betriebsanalyse durchführen können (Art. 76 E-LMG).

– Der Strafrahmen von Artikel 81 Absatz 2 (gewerbsmässiges Handeln) soll erweitert werden und es soll dem für die Aufsicht des Bundes über den kantonalen Vollzug zuständigen BLV die Möglichkeit eingeräumt werden, in Strafverfahren Parteirechte wahrzunehmen (Art. 85 Abs. 2 E-LMG).

– Die Verjährungsfrist für die Strafverfolgung der in Artikel 81 aufgelisteten Übertretungsstraftatbestände soll auf fünf Jahre erhöht werden (Art. 86 ELMG).

La LDAl en vigueur est modifiée en vue de l’application des actes juridiques de l’UE figurant à l’annexe I du protocole sur la sécurité des aliments et des actes de droit tertiaire découlant de ces actes. D’une part, le droit suisse est adapté ou abrogé lorsqu’il diffère du droit de l’UE intégré au protocole sur la sécurité des aliments. D’autre part, les doublons doivent être éliminés afin de simplifier l’application et de renforcer la sécurité du droit. De plus, le droit de l’UE intégré dans le protocole sur la sécurité des aliments nécessite parfois de préciser le droit suisse. Ces adaptations ainsi que la nouvelle réglementation de l’exécution dans le domaine des objets usuels exigent un réagencement de l’ensemble de la LDAl en vigueur, donc une révision totale. 793 794 795 RS 817.042 RS 817.032 FF 2024 525 Le P-LDAl a été élaboré de manière à ce qu’il soit compréhensible en soi. Supprimer des dispositions comme celles concernant le but, le champ d’application ou les définitions et régler uniquement les aspects qui ne sont pas déjà couverts par le droit de l’UE compliquerait la lecture de l’acte. Les dispositions essentielles à la bonne compréhension du P-LDAl contiennent des renvois aux dispositions du droit de l’UE réglant concrètement le thème concerné. La loi contient divers renvois à des actes juridiques de l’UE édictés par le Parlement et le Conseil, précisant que les actes juridiques qui en découlent doivent aussi être pris en considération. L’expression « ainsi que par les actes juridiques adoptés sur la base de ce règlement » fait référence à des actes juridiques d’exécution et à des actes juridiques délégués de la Commission européenne, que celle-ci a édictés en vertu de l’acte juridique cité. Leur application dans un cas concret devra être interprétée au cas par cas.

Dans l’optique de l’application des actes juridiques de l’UE intégrés dans l’annexe I du protocole sur la sécurité des aliments, plusieurs notions du P-LDAl ne correspondent plus à celles de la LDAl en vigueur. Par exemple., dans le texte allemand, « Konsumentinnen und Konsumenten » a été remplacé par « Verbraucherinnen und Verbraucher ». Les textes français et italiens ne sont pas concernés par ce changement. En effet, le droit de l’UE utilise les mêmes termes que celui de la Suisse, à savoir « consommateur » en français et « consumatore » en italien. Un problème se pose toutefois lorsque, en vertu du droit de l’UE, des obligations et responsabilités ne concernent que des denrées alimentaires remises à des « consommateurs finaux »796. Les termes « consommateur final » et « consumatore finale » existent respectivement en français et en italien, mais « Endkonsumenten » n’existe pas en allemand. Le passage de « Konsumentinnen und Konsumenten » à « Verbraucherinnen und Verbraucher » et à « Endverbraucherin » et « Endverbraucher » permet de remédier à ce problème. De plus, cette révision totale a donné lieu à une harmonisation de la terminologie dans les trois langues officielles (par ex., dans les textes français et italien, « entreprise » et « azienda » sont systématiquement employés pour désigner la notion de « Unternehmen », et « établissement et « stabilimento » pour désigner la notion de « Betrieb »). Dans le texte français, la notion de « Unternehmer » est traduite par « exploitant » lorsque la disposition se rapporte au règlement (CE) no 178/2002 et par « opérateur », lorsqu’elle se rapporte au règlement (UE) no 2017/625. Ce thème est parfois évoqué dans les commentaires des dispositions au ch. 2.12.9.5.

La structure du P-LDAl a été définie après examen de différentes lois étrangères. Ce projet s’appuie largement sur la loi autrichienne sur la sécurité alimentaire et la protection des consommateurs (Lebensmittelsicherheits- und Verbraucherschutzgesetz), car c’est elle qui remplit le mieux cette exigence de compréhension.

Si la révision totale de la LDAl fait passer certains objets usuels dans le champ d’application de la loi sur la sécurité des produits797, elle n’entraîne pas de conséquences sur les compétences en matière d’exécution. Le système actuel, qui a fait ses preuves, est compatible avec l’application du protocole sur la sécurité des aliments. 796 797 Voir art. 3, point 18, du règlement (CE) no 178/2002.

RS 930.11 Compte tenu de l’application du droit de l’UE intégré dans le protocole sur la sécurité des aliments, le droit d’exécution suisse correspondant à celui de l’UE doit en partie être abrogé dans le but d’éviter des doublons. Il est prévu que le droit de l’UE qui n’entre pas dans le champ d’application du protocole sur la sécurité des aliments et que la Suisse a repris dans son droit d’exécution au cours des dernières années, soit dans le cadre de l’accord agricole avec l’UE ou de l’ARM, soit de manière autonome, soit conservé. Il devra être complété par des dispositions pouvant être édictées tant par les États membres que par la Suisse, étant donné que le droit de l’UE leur confère une compétence législative dans un domaine concret (par ex. : art. 10, al. 2, let. b, du P-LDAl concernant l’application des prescriptions d’hygiène de l’UE par les établissements de vente au détail). La révision de la LDAl permet en outre de mettre en œuvre les initiatives parlementaires suivantes :

– 2022 M 21.3691 Mettre un terme aux fraudes alimentaires (Martina Munz) ;

– 2011 M 21.3903 Renforcer la lutte contre la fraude alimentaire pour protéger la production alimentaire nationale et les consommateurs suisses (Mike Egger) ;

– 2022 M 21.3936 Améliorer la lutte contre la fraude alimentaire (Sophie Michaud Gigon). En plus des adaptations découlant du protocole sur la sécurité des aliments, cette révision vise à créer un cadre légal approprié pour lutter contre la fraude alimentaire de manière ciblée. Elle pose les bases légales permettant de lutter contre les infractions à la législation alimentaire liées à des pratiques frauduleuses ou trompeuses au sens du règlement (UE) 2017/625 (cf. art. 9, par. 2, 65, par. 4, 97, par. 2, 102, par. 4, et 139, par. 2, de ce règlement). Voici ce qui est prévu :

– les autorités d’exécution de la législation sur les denrées alimentaires peuvent faire appel à des experts pour contrôler les flux de marchandises et les flux financiers d’un établissement (art. 62, al. 2, P-LDAl) ;

– l’élargissement des bases légales régissant l’échange de données et d’informations permet aux autorités et organes impliqués (OSAV, OFAG, Office fédéral de la police [fedpol], Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières [OFDF], autorités cantonales d’exécution de la législation sur les denrées alimentaires) de collaborer efficacement (art. 75 ss P-LDAl) ;

– en cas de soupçon fondé selon lequel une personne physique ou morale enfreint la LDAl de manière systématique et considérable, les autorités chargées de l’exécution de la législation sur les denrées alimentaires peuvent procéder à une analyse de l’établissement concerné du secteur des denrées alimentaires ou des objets usuels (art. 76 P-LDAl) ;

– le régime de sanction à l’art. 81, al. 2 (agissement à titre professionnel), est élargi, et l’OSAV, en tant qu’autorité fédérale chargée de la surveillance de l’exécution cantonale, se voit octroyer la compétence d’exercer des droits de partie (art. 85, al. 2, P-LDAl) ;

– le délai de prescription prévu pour la poursuite pénale en cas de contraventions visées à l’art. 76 est prolongé à cinq ans (art. 86 P-LDAl).

In vista dell’applicazione degli atti giuridici dell’UE elencati nell’allegato I del Protocollo sulla sicurezza alimentare e del diritto terziario adottato sulla base di tali atti, sono necessarie alcune modifiche nell’attuale legge sulle derrate alimentari. Da un lato, deve essere modificato o abrogato il diritto svizzero in caso di divergenze con il diritto dell’UE elencato nel Protocollo sulla sicurezza alimentare. Dall’altro lato, vanno eliminate le ridondanze in modo da aumentare la facilità di applicazione e la certezza del diritto. Inoltre, il diritto europeo integrato nel Protocollo sulla sicurezza alimentare comporta in alcuni casi la necessità di regolamentazioni più dettagliate nel diritto svizzero. Queste modifiche e il nuovo disciplinamento in materia di esecuzione per gli oggetti d’uso richiedono una riorganizzazione completa della LDerr vigente e quindi la sua revisione totale.

Nell’elaborare il presente D-LDerr, si è prestata particolare attenzione affinché esso rimanesse comprensibile come atto normativo autonomo. Se fossero state omesse disposizioni quali «Scopo e campo d’applicazione» o «Definizioni» disciplinando solo ciò che non è già disciplinato dal diritto dell’UE, sarebbe stato difficile orientarsi all’interno della legge. Per quanto riguarda le disposizioni fondamentali, ai fini della comprensione del D-LDerr si rimanda alla disposizione del diritto dell’UE pertinente. In diversi punti della legge si fa riferimento agli atti giuridici dell’UE adottati dal Parlamento e dal Consiglio. Allo stesso tempo, si precisa che sono inclusi anche gli atti giuridici adottati sulla base di tali atti. Per «compresi gli atti giuridici adottati sulla base del presente regolamento» si intendono gli atti di esecuzione e quelli delegati della Commissione europea, adottati sulla base dell’atto giuridico citato. La misura in cui questi trovano applicazione nel caso concreto deve essere determinata caso per caso mediante interpretazione.

In vista dell’applicazione degli atti giuridici dell’UE elencati nell’allegato I del Protocollo sulla sicurezza alimentare, nel D-LDerr si utilizzano diverse espressioni che nella LDerr in vigore hanno un significato diverso. Ad esempio, in tedesco viene ora utilizzato «Verbraucherinnen und Verbraucher» invece di «Konsumentinnen und Konsumenten». In francese e in italiano non vi sono cambiamenti al riguardo. Il diritto dell’UE, come quello svizzero, utilizza il termine «consommateur» in francese e «consumatore» in italiano. La situazione diventa tuttavia problematica quando, secondo il diritto dell’UE, gli obblighi e le responsabilità si limitano alle derrate alimentari vendute ai «consumatori finali»796. In francese e in italiano esistono le espressioni «consommateur final» e «consumatore finale», ma nell’uso linguistico tedesco non esiste un «Endkonsument». Questo problema può essere risolto passando da «Verbraucherinnen und Verbraucher» a «Endverbraucherin» o «Endverbraucher». Inoltre, nell’ambito della presente revisione totale, alcune espressioni sono state uniformate nelle tre lingue ufficiali (ad es. il termine «Unternehmen» è ora uniformemente tradotto con «entreprise» in francese e con «azienda» in italiano, mentre il termine «Betrieb» è ora tradotto con «établissement» in francese e con «stabilimento» in italiano). Per l’espressione «operatore economico» si utilizza in francese «exploitant» quando la disposizione si riferisce al regolamento (CE) n. 178/2002 e «opérateur» 796

V. l’art. 3 n. 18 del regolamento (CE) 178/2022.

quando si riferisce al regolamento (UE) 2017/625. Questo aspetto è trattato in modo puntuale nei commenti ai singoli articoli al numero 2.12.9.5.

Per decidere la struttura del D-LDerr sono state analizzate diverse leggi estere. La legge austriaca sulla sicurezza alimentare e la tutela dei consumatori hanno soddisfatto al meglio il requisito della comprensibilità in sé, pertanto la struttura del presente disegno si basa in gran parte su questa legge. Ad eccezione del trasferimento di determinati oggetti d’uso nel campo d’applicazione della legge sulla sicurezza dei prodotti797, la presente revisione non ha un impatto rilevante sulle responsabilità in materia di esecuzione. Il sistema esistente, che ha dato prova di validità, può essere portato avanti anche nell’ambito del Protocollo sulla sicurezza alimentare. Per evitare ridondanze, anche nelle ordinanze devono essere abrogate le disposizioni corrispondenti al diritto dell’UE, perché il diritto UE pertinente troverà in futuro applicazione in virtù del Protocollo sulla sicurezza alimentare. Restano invece invariate le disposizioni con cui la Svizzera negli ultimi anni, nell’ambito dell’Accordo agricolo con l’UE o del MRA oppure autonomamente, aveva recepito nelle proprie ordinanze il diritto dell’UE non elencato nel Protocollo sulla sicurezza alimentare. Queste devono essere integrate da disposizioni che sia gli Stati membri dell’UE sia la Svizzera possono emanare sulla base della competenza normativa loro conferita dal diritto dell’UE in uno specifico ambito (ad es: art. 10 cpv. 2 lett. b D-LDerr relativo all’applicazione dei requisiti in materia di igiene dell’UE alle aziende di commercio al dettaglio). La presente revisione attua inoltre i seguenti interventi parlamentari:

– 2022 M 21.3691 Stop alle frodi alimentari (Martina Munz)

– 2022 M 21.3903 Inasprire la lotta alle frodi alimentari per proteggere la produzione alimentare interna e i consumatori (Mike Egger)

– 2022 M 21.3936 Migliorare la lotta alle frodi alimentari (Sophie Michaud Gigon) Oltre alle modifiche apportate sulla base del Protocollo sulla sicurezza alimentare, l’obiettivo è definire un quadro giuridico adeguato a un’azione mirata contro le frodi alimentari. In questo modo si creano le basi per contrastare le violazioni della legislazione sulle derrate alimentari basate su pratiche fraudolente o ingannevoli ai sensi del regolamento (UE) 2017/625 (cfr. art. 9 par. 2, 65 par. 4, 97 par. 2, 102 par. 4 nonché

139 par. 2 di tale regolamento). È previsto che:

797

– le autorità di esecuzione della legislazione sulle derrate alimentari possano coinvolgere esperti in grado di controllare il flusso di merci e anche il flusso di denaro in uno stabilimento (art. 62 cpv. 2 D-LDerr);

– la base legale per lo scambio di dati e informazioni venga ampliata, in modo da consentire agli organi interessati (USAV, UFAG, Ufficio federale di polizia [fedpol], Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini [UDSC], autorità cantonali di esecuzione per le derrate alimentari) di collaborare in modo efficace (art. 75 e segg. D-LDerr); RS 930.11

– se esiste il sospetto fondato che una persona fisica o giuridica violi sistematicamente e in misura importante la LDerr, le autorità incaricate dell’esecuzione della legislazione sulle derrate alimentari possano eseguire un’analisi dello stabilimento di derrate alimentari od oggetti d’uso interessato (art. 76 DLDerr).

– le pene di cui all’articolo 81 capoverso 2 (l’autore ha agito per mestiere) vengano ampliate e che sia concessa all’USAV, responsabile della supervisione federale sull’esecuzione cantonale, la possibilità di esercitare diritti di parte nel procedimento penale (art. 85 cpv. 2 D-LDerr);

– il termine di prescrizione per il perseguimento dei reati elencati nell’articolo 81 sia portato a cinque anni (art. 86 D-LDerr).