Ziff. 2.3.8.1.1 Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) (Teil 2)

Pflicht zur Vorlage eines gültigen Ausweispapiers (Abs. 6). Die Schweiz gestattet Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise (Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG). Sie dürfen sich für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten in der Schweiz aufhalten, wenn sie im Besitz dieser Dokumente sind (Art. 6 der Richtlinie 2004/38/EG). Die Schweiz kann für die Ausstellung der Anmeldebescheinigung die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses verlangen (Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG). Für die Aufenthaltskarte müssen Familienangehörige aus Drittstaaten einen gültigen Reisepass vorlegen (Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG).

Absatz 6 regelt allgemein die Pflicht von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und ihrer Familienangehörigen, die Staatsangehörige von Drittstaaten sind, zur Vorlage eines gültigen und anerkannten Identitätsausweises, wenn sie die Formalitäten bei den zuständigen Behörden erledigen. Bezüglich der anerkannten Ausweispapiere wird auf Artikel 13 Absatz 1 AIG verwiesen. Der Bundesrat hat eine Liste der anerkannten Ausweispapiere für die Anmeldung und die Ausnahmen erstellt (s. Art. 8 VZAE).

Fristen und Verfahren (Abs. 7). Absatz 7 ermächtigt den Bundesrat, die Fristen, in denen die in den Absätzen 1–3 enthaltenen Pflichten erfüllt werden müssen, sowie das entsprechende Verfahren festzulegen. Die Richtlinie 2004/38/EG präzisiert diesbezüglich, dass die Frist für die Meldung der Anwesenheit angemessen und nichtdiskriminierend sein muss (Art. 5 Abs. 5) und die Frist für die Anmeldung und die Einreichung des Antrags mindestens drei Monate ab dem Zeitpunkt der Einreise betragen muss (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2).

Die Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen können selber entscheiden, ob sie sich bereits nach ihrer Einreise in der Schweiz anmelden beziehungsweise eine Bewilligung beantragen wollen. In diesem Fall entfällt die Meldung der Anwesenheit.

Art. 21b Schutzmassnahmen und Ausgleichsmassnahmen bei der Anwendung des FZA Abs. 1 und 2. Der Bundesrat ist für das gesamte Verfahren vor dem GA des FZA und dem Schiedsgericht zuständig (Art. 21b Abs. 1 und 2 E-AIG). Führt die Anwendung des FZA in der ganzen Schweiz, in einer bestimmten Region oder in einer bestimmten Branche zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen, so kann der Bundesrat einen Antrag an den GA nach dem neuen Artikel 14a Absatz 1 FZA stellen zu deren Beseitigung (Art. 21b Abs. 1 E-AIG). Er kann Beschlüsse des GA nach dem neuen Artikel 14a Absatz 1 FZA über Schutzmassnahmen nach den Absätzen 6 und 7 genehmigen und sie umsetzen, soweit sie nicht direkt anwendbar sind (Art. 21b Abs. 1 E-AIG).

Trifft der GA des FZA keinen Beschluss, so kann der Bundesrat das Schiedsgericht gemäss neuem Artikel 14a Absätze 2 und 4 FZA anrufen (Art. 21b Abs. 2 E-AIG). Stellt das Schiedsgericht gemäss neuem Artikel 14a Absätze 3 und 5 FZA fest, dass die Voraussetzungen nach den genannten Bestimmungen erfüllt sind, so kann er Schutzmassnahmen nach den Absätzen 6 und 7 ergreifen (Art. 21b Abs. 2 E-AIG). Abs. 3. Gemäss Absatz 3 kann der Bundesrat trotz einem negativen Entscheid des Schiedsgerichts selbst vorübergehende geeignete Schutzmassnahmen gemäss Absatz 6 und 7 ergreifen, wenn er zum Schluss kommt, dass die Probleme derart gross sind, dass Massnahmen erforderlich erscheinen. Sollen diese Massnahmen länger als

12 Monate dauern, muss der Bundesrat innerhalb dieser Frist der Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage unterbreiten. Die Massnahmen des Bundesrates gelten jedoch über diese Frist hinaus bis zum Entscheid des Parlaments über die Vorlage. Wenn der Bundesrat beziehungsweise die Bundesversammlung solche Massnahmen ergreift, könnte die EU ihrerseits ein Streitbeilegungsverfahren anstreben, wenn sie der Ansicht ist, dass diese Massnahmen – da ausserhalb der Schutzklausel – das FZA verletzen. Diesfalls könnte es gegebenenfalls zu Ausgleichsmassnahmen in den Binnenmarktabkommen (ausgenommen dem Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens) kommen.

Die konkretisierte Schutzklausel sowie das im IP-FZA festgelegte Streitbeilegungsverfahren mit der Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen stellen wesentliche Neuerungen im Vergleich zum geltenden FZA dar. Neu sieht das FZA selber einen Mechanismus für den Fall vor, dass eine Vertragspartei vom FZA abweicht. Dieser Mechanismus greift auch, falls die Schweiz trotz negativem Entscheid des Schiedsgerichts befristete Schutzmassnahmen in Anwendung von Artikel 21b Absatz 3 EAIG ergreift. Es ist davon auszugehen, dass das Bundesgericht diesen neuen Mechanismus berücksichtigen wird, wenn es seine Rechtsprechung zum Verhältnis zwischen innerstaatlichem Recht und dem FZA im Falle von Normenkonflikten überprüft (s. Ziff. 4.1).

Abs. 4. Ergreift die EU Schutzmassnahmen gegen die Schweiz, ist der Bundesrat für das allfällige Ergreifen von Ausgleichsmassnahmen im Geltungsbereich des FZA gegenüber der EU zuständig. Abs. 5. Der Bundesrat kann das Vorliegen von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen nach Absatz 1 in der ganzen Schweiz, in einer bestimmten Region oder einer bestimmten Branche gestützt auf geeignete Indikatoren, insbesondere in den Bereichen der Zuwanderung, des Arbeitsmarktes, der sozialen Sicherheit, des Wohnungswesens und des Verkehrs, prüfen (Art. 21b Abs. 5 Satz 1 E-AIG). Er kann also die Auslösung der Schutzklausel prüfen, wenn geeignete Indikatoren auf schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme hinweisen. Er muss aber die Auslösung der Schutzklausel prüfen, wenn die gestützt auf das FZA ausgelöste Nettozuwanderung, die Zunahme der Beschäftigung von Grenzgängerinnen und Grenzgängern, der Arbeitslosigkeit oder des Sozialhilfebezugs einen vom Bundesrat festgelegten Schwellenwert für die ganze Schweiz erreicht oder überschreitet (Art. 21b Abs. 5 Satz 2 E-AIG). Wenn die Schwellenwerte erreicht oder überschritten werden, so löst dies allerdings nicht automatisch das Anrufen der Schutzklausel aus, sondern führt zu einer vertieften Prüfung, ob tatsächlich schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme im Zusammenhang mit dem FZA vorliegen. Dasselbe gilt, wenn in einem Kanton ein nationaler Schwellenwert erreicht oder überschritten wird. Auch wenn dieser dauerhaft erreicht oder überschritten ist, bedeutet dies noch nicht, dass auch schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vorliegen. Die Indikatoren dienen als Warnsignal und lösen eine vertiefte Prüfung aus, welche unter anderem auch die nach Kanton unterschiedliche Betroffenheit und Ursachen analysiert.

1. Satz (Indikatoren). Die Auflistung der Indikatoren ist in Artikel 21b Absatz 5 Satz 1 E-AIG nicht abschliessend. Als relevante Bereiche für die zu berücksichtigenden Indikatoren sind beispielhaft die Zuwanderung, der Arbeitsmarkt (z. B. Beschäftigungs-, Arbeitslosigkeit- und Lohnentwicklung), die soziale Sicherheit (z. B. umfassendere Betrachtung der Arbeitslosenentschädigung und Sozialhilfe sowie der Ergänzungsleistungen), das Wohnungswesen (z. B. Nachfrage nach Wohnraum, Wohnungsknappheit) und der Verkehr (z. B. Staustunden) aufgeführt.

2. Satz (Schwellenwerte). Die Prüfung der Aktivierung der Schutzklausel muss erfolgen, wenn ein Schwellenwert erreicht oder überschritten wird. In Artikel 21b Absatz 5 Satz 2 E-AIG werden daher die Nettozuwanderung aus der EU, Grenzgängerbeschäftigung, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug aufgelistet, für welche Schwellenwerte auf Verordnungsstufe definiert werden sollen. Die Schwellenwerte sollen so festgelegt werden, dass sie eine ausserordentliche Situation anzeigen, die schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vermuten lässt. Gleichzeitig soll der Bundesrat die Schwellenwerte so festlegen, dass sie realistischerweise auch erreicht oder überschritten werden können. Im Bereich der Zuwanderung handelt es sich um eine ausserordentlich hohe Nettozuwanderung aus der EU. Der Schwellenwert bei der Nettozuwanderung soll berechnet werden, in dem der EU-Wanderungssaldo (Einwanderung minus Auswanderung) eines Jahres ins Verhältnis gesetzt wird mit der gesamten ständigen Wohnbevölkerung in der Schweiz. Auf nationaler Ebene könnte dieser Schwellenwert auf 0,75 % festgelegt werden. Das heisst ab einer Nettozuwanderung von 0,75 % und darüber müsste die Auslösung der Schutzklausel geprüft werden.

Bei der Grenzgängerbeschäftigung soll die Veränderung im Grenzgängerbestand binnen eines Jahres im Verhältnis zur Anzahl der Erwerbstätigen des Vorjahres beigezogen werden. Diese misst somit den Beitrag der EU-Grenzgängerbeschäftigung zum Wachstum der Beschäftigung in einem Jahr. Es könnte ein Schwellenwert von 0,35 % festgelegt werden, das heisst die Prüfung der Auslösung der Schutzklausel würde bei einem jährlichen Zuwachs der Grenzgängerbeschäftigung um 0,35 % und höher erfolgen. Im Bereich des Arbeitsmarkts soll eine starke Zunahme der Arbeitslosigkeit, wie sie in der Vergangenheit etwa nach Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr

2009 oder der Covid-Krise im Jahr 2020 zu beobachten war, als Auslöser festgelegt werden. Konkret soll die Veränderung der Arbeitslosigkeit auf nationaler Ebene im Vergleich zum Vorjahr herangezogen werden. Gemessen werden soll hier nicht nur die Veränderung der Arbeitslosigkeit von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, sondern der allgemeinen Arbeitslosigkeit in der Schweiz, da diese ein verlässlicher Krisenindikator ist. Bei der Arbeitslosigkeit dürfte es schwieriger sein, einen direkten Zusammenhang zwischen der Anwendung des FZA und der Zunahme der Arbeitslosigkeit zu belegen. Dies rechtfertigt einen höheren Schwellenwert. Der Schwellenwert könnte beispielswies auf 30 % festgesetzt werden. Nimmt die Arbeitslosigkeit in einem Jahr um mehr als 30 % zu, so müsste die Prüfung der Schutzklausel erfolgen. Es besteht ein Kostenrisiko für die Kantone und Gemeinden, wenn die Sozialhilfekosten als Folge der Anwendung des FZA zunehmen. Der Bundesrat soll deshalb die Anwendung der Schutzklausel auch dann prüfen, wenn eine starke Zunahme des Sozialhilfebezugs durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten beobachtet wird. Hierfür soll die Zunahme der Anzahl Sozialhilfebeziehenden mit Staatsangehörigkeit der EU-Mitgliedstaaten auf gesamtschweizerischer Ebene herangezogen werden. Der Schwellenwert könnte beispielsweise auf 12 % festgelegt werden. Somit müsste eine Prüfung der Schutzklausel erfolgen, wenn die Anzahl Sozialhilfebeziehender mit Staatsangehörigkeit der EU-Mitgliedstaaten um 12 % zunehmen würde.

Die Schwellenwerte, welche gemäss den Beispielen oben zu einer Prüfung der Schutzklausel geführt hätten, wären im Zeitraum 2002 bis 2024 insgesamt zwölfmal erreicht oder überschritten worden (2008, 2013 und 2023 bei der Nettozuwanderung, 2007, 2011, 2012, 2022 und 2023 bei der Grenzgängerbeschäftigung und 2002, 2003,

2009 und 2020 bei der Arbeitslosigkeit, s. nachfolgende Tabelle 2.3.8.1.1[1]). Tabelle 2.3.8.1.1 (1): Berechnung der jährlichen nationalen Schwellenwerte seit 2002 Jahr Veränderung des EUEUVeränderung der Sozialhilfebezugs Nettozuwande- Grenzgängerbe- Arbeitslosigkeit von EU-Staatsrung (%) schäftigung (%) (%) angehörigen (%) 2002 0,25 0,18 +50 n/a 2003 0,28 0,13 +45 n/a 2004 0,33 0,14 +5 n/a 2005 0,30 0,08 -3 n/a 2006 0,35 0,24 -11 n/a 2007 0,71 0,41 -17 -4 2008 0,92 0,27 -7 -3 2009 0,60 0,12 +44 +7 2010 0,51 0,26 +4 +4 2011 0,63 0,37 -19 +6 2012 0,67 0,40 +2 +11 2013 0,75 0,27 +9 +6 2014 0,69 0,26 0 +4 2015 0,58 0,19 +4 +2 2016 0,46 0,17 +5 +2 2017 0,36 0,17 -4 0 2018 0,35 0,14 -18 -4 2019 0,36 0,19 -10 -4 2020 0,45 0,12 +36 -1 2021 0,41 0,18 -6 -6 2022 0,60 0,43 -28 -7 2023 0,77 0,35 -6 0 2024 0,60 0,22 +20 Quelle: Statistik der Bevölkerung und der Haushalte des BFS (STATPOP) und Ausländerstatistik des SEM für die Nettozuwanderung, Grenzgängerstatistik des BFS (GGS) und Erwerbstätigenstatistik des BFS (ETS) für die Grenzgängerrate, Arbeitslosenstatistik des SECO für die Arbeitslosigkeit, Sozialhilfestatistik (ausländische Sozialhilfebeziehende und Sozialhilfequote der wirtschaftlichen Sozialhilfe) des BFS für den Sozialhilfebezug.

Erläuterungen zur Berechnung der jährlichen Schwellenwert in der Tabelle 2.3.8.1.1

(1): Bei der EU-Nettozuwanderung wird der jährliche Wanderungssaldo ins Verhältnis gesetzt zur gesamten ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz zu Jahresbeginn. Die Zuwachsrate der EU-Grenzgängerbeschäftigung wird berechnet, indem die Veränderung des Grenzgängerbestands ins Verhältnis zur Anzahl der Beschäftigten gemäss der Erwerbstätigenstatistik (ETS) des Vorjahres gesetzt wird. Bei der Veränderung der Arbeitslosigkeit wird die jährliche Veränderung der Anzahl aller gemeldeten arbeitslosen Personen in der Schweiz gemäss SECO betrachtet. Beim Sozialhilfebezug wird die jährliche Veränderung der Anzahl Sozialhilfebeziehender mit Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates gemäss BFS berechnet. Bei der Veränderung des Sozialhilfebezugs sind Zahlen gemäss obiger Definition erst ab 2007 verfügbar. Abs. 6. Im Absatz 6 wird festgehalten, welche Schutzmassnahmen beziehungsweise Ausgleichsmassnahmen der Bundesrat ergreifen kann: Bestimmte Zulassungsvoraussetzungen nach den Artikeln 18–29 AIG und die Abweichungen nach Artikel 30 AIG können auch für Personen angewendet werden, für die das FZA zur Anwendung kommt (Festlegung von Höchstzahlen, Schaffung eines Vorrangs der inländischen Arbeitskräfte, Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie Bedingungen für die Zulassung von Nichterwerbstätigen). Zudem kann als Schutzmassnahme bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit der Entzug des Aufenthaltsrechts in Abweichung von Artikel 61a und 61b E-AIG vorgesehen werden. Weiter soll es möglich sein, die Dauer der Stellensuche einzuschränken und die Einhaltung der Aufenthaltsvoraussetzungen für einen vorgesehenen Aufenthalt von mehr als drei Monaten bereits zum Zeitpunkt der Einreise zu prüfen.

Bei den vorgeschlagenen Schutzmassnahmen handelt es sich um Massnahmen, die grösstenteils im AIG bereits für Drittstaatsangehörige vorgesehen sind. Damit kann die Schutzklausel bei ihrer Anrufung in kurzer Zeit ihre Wirkung entfalten, ohne den Gesetzgebungsprozess durchlaufen zu müssen. Die Massnahmen «Beschränkung der Dauer der Stellensuche und frühere Prüfung der Aufenthaltsvoraussetzungen» sind nicht im AIG vorgesehen, sind aber genügend bestimmt, damit der Bundesrat diese Massnahmen in einer gesetzesvertretenden Verordnung erlassen kann.

l’enregistrement et le dépôt de la demande ne peut pas être inférieur à trois mois à compter de la date d'arrivée (art. 8, par. 2, et 9, par. 2).

Les ressortissants des États membres de l’UE et les membres de leur famille ressortissants d’États tiers peuvent, sur une base volontaire, décider pour les premiers de se faire enregistrer et pour les seconds de déposer la demande d’autorisation pendant les trois premiers mois de séjour. S’ils le font dans le délai fixé pour le signalement de leur présence, celle-ci devient superflue.

Art. 21b Mesures de protection et de rééquilibrage dans le cadre de l’application de l’ALCP Al. 1 et 2. Le Conseil fédéral est responsable de l’ensemble de la procédure devant le comité mixte et le tribunal arbitral (art. 21b, al. 1 et 2, P-LEI). Lorsque l’application de l’ALCP entraîne des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social dans toute la Suisse ou dans une région ou une branche déterminées, le Conseil fédéral peut déposer une demande auprès du comité mixte conformément à l’art. 14bis, par. 1, ALCP pour remédier à ces difficultés (art. 21b, al. 1, P-LEI). Il peut approuver les décisions prises par le comité mixte en vertu de l’art. 14bis, par. 1, ALCP concernant des mesures de protection visées aux al. 6 et 7 et les mettre en œuvre lorsqu’elles ne sont pas directement applicables (art. 21b, al. 1, P-LEI).

Lorsque le comité mixte ne prend pas de décision, le Conseil fédéral peut saisir le tribunal arbitral en vertu de l’art. 14bis, par. 2 et 4, ALCP (art. 21b, al. 2, P-LEI). Lorsque le tribunal arbitral décide, en vertu de l’art. 14bis, par. 3 et 5, ALCP, que les conditions prévues par ces dispositions sont réunies, le Conseil fédéral peut prendre des mesures de protection conformément aux al. 6 et 7 (art. 21b, al. 2, P-LEI). Al. 3. En vertu de l’al. 3, le Conseil fédéral peut, malgré une décision négative du tribunal arbitral, prendre de manière autonome et à titre temporaire des mesures de protection conformément à l’al. 6 et 7 s’il estime que la gravité des difficultés le justifie. Si la durée de validité des mesures en question est supérieure à douze mois, le Conseil fédéral doit soumettre à l’Assemblée fédérale, dans ce délai, un projet d’acte législatif correspondant. Les mesures prises par le Conseil fédéral demeurent toutefois valables jusqu’à ce que le Parlement se soit prononcé sur le projet.

Si le Conseil fédéral ou l’Assemblée fédérale prenaient de telles mesures, l’UE pourrait, pour sa part, engager une procédure de règlement des différends, si elle considérait que ces mesures – prises en dehors du cadre de la clause de sauvegarde – violent l’ALCP. Des mesures de compensation dans le cadre des accords sur le marché intérieur (volet agricole de l’accord relatif au commerce de produits agricoles excepté) pourraient alors être prises.

La clause de sauvegarde concrétisée et la procédure de résolution des différends instituée par le PI-ALCP avec possibilité de mesures de compensation constituent des changements substantiels par rapport à l’ALCP en vigueur. Désormais, l’ALCP prévoit un mécanisme pour le cas où l’une des parties s’écarterait de l’accord. Ce mécanisme s’applique également si, en application de l’art. 21b, al. 3, P-LEI, la Suisse prend des mesures de sauvegarde temporaires malgré une décision négative du tribunal arbitral. On peut escompter que le Tribunal fédéral tiendra compte de ce nouveau mécanisme en reconsidérant sa jurisprudence sur la relation entre le droit interne et l’ALCP en cas de conflit de normes (cf. ch. 4.1).

Al. 4. Lorsque l’UE prend des mesures de protection à l’encontre de la Suisse, la compétence pour prendre d’éventuelles mesures de rééquilibrage à l’encontre de l’UE dans le champ d’application de l’ALCP appartient au Conseil fédéral.

Al. 5. Le Conseil fédéral peut évaluer la présence de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social au sens de l’al. 1 dans toute la Suisse ou dans une région ou une branche déterminées sur la base d’indicateurs appropriés, notamment dans les domaines de l’immigration, du marché du travail, de la sécurité sociale, du logement et des transports (art. 21b, al. 5, 1re phrase, P-LEI). Il peut donc examiner s’il y a lieu d’activer la clause de sauvegarde lorsque des indicateurs appropriés font état de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social. Par contre, il doit procéder à cet examen lorsque l’immigration nette induite par l’ALCP, la croissance de l’emploi frontalier, la hausse du chômage ou l’augmentation du recours à l’aide sociale atteint ou dépasse un seuil qu’il a défini pour toute la Suisse (art. 21b, al. 5, 2e phrase, P-LEI). Toutefois, le fait que les seuils soient atteints ou dépassés ne déclenche pas automatiquement le recours à la clause de sauvegarde, mais débouche sur un examen approfondi visant à déterminer s’il existe effectivement des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social en rapport avec l’ALCP. Il en va de même lorsqu’un canton atteint ou dépasse un seuil national : même durable, l’une ou l’autre situation ne suffit pas pour conclure à la présence de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social. Les indicateurs servent de signal d’alerte et déclenchent un examen approfondi à la faveur duquel sont notamment analysées les différences entre les cantons concernant l’ampleur du phénomène et ses causes.

1re phrase (indicateurs). L’énumération que contient l’art 21b, al. 5, 1re phrase, P-LEI n’est pas exhaustive. Le projet de LEI cite comme domaines pertinents dans lesquels des indicateurs devront être définis l’immigration, le marché du travail (p. ex. évolution de l’emploi, du chômage et des salaires), la sécurité sociale (p. ex. examen plus approfondi des indemnités de chômage, de l’aide sociale et des prestations complémentaires), le logement (p. ex. demande de logements, pénurie de logements) et les transports (p. ex. heures d’embouteillages).

2e phrase (seuils). L’activation de la clause de sauvegarde doit être envisagée lorsqu’un seuil a été atteint ou dépassé. L’art. 21b, al. 5, 2e phrase, P-LEI précise que des seuils doivent être définis au niveau de l’ordonnance pour l’immigration nette induite par l’ALCP, la croissance de l’emploi frontalier, la hausse du chômage ou l’augmentation du recours à l’aide sociale. Ces seuils doivent être fixés de manière à refléter une situation extraordinaire qui laisse supposer des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social. Le Conseil fédéral doit également veiller à ce que ces seuils puissent être atteints ou dépassés de manière réaliste.

Dans le domaine de l’immigration, une immigration nette exceptionnellement élevée sera utilisée comme référence. Le seuil appliqué à l’immigration nette sera calculé en mettant en relation le solde migratoire de l’UE d’une année (immigration moins émigration) avec l’ensemble de la population résidante permanente en Suisse. Au niveau national, ce seuil pourrait être fixé à 0,75 % ; l’activation de la clause de sauvegarde devrait donc être examinée à partir d’une immigration nette de 0,75 %. Concernant les frontaliers, l’évolution de leur effectif en une année sera mise en relation avec le nombre d’actifs de l’année précédente. Cette évolution permettra de mesurer la contribution des frontaliers de l’UE à la croissance de l’emploi en une année. Un seuil de 0,35 % pourrait être fixé. L’activation de la clause de sauvegarde devrait donc être envisagée à partir d’une croissance annuelle du nombre de frontaliers de 0,35 %.

Dans le domaine du marché du travail, une forte augmentation du taux de chômage telle qu’elle s’est produite lors de la crise financière de 2009 ou de la crise du COVID19 en 2020 sera utilisée comme référence. Concrètement, l’évolution de ce taux au niveau national en une année sera examinée. À noter qu’il faudra recourir non seulement au taux de chômage des ressortissants des États membres de l’UE mais également au taux de chômage global en Suisse car ce dernier constitue un indicateur plus fiable d’une situation de crise. Établir un lien direct entre l’application de l’ALCP et la hausse du chômage serait vraisemblablement plus difficile. Cette difficulté justifie de fixer un seuil plus élevé, par exemple de 30 %. Ainsi, l’activation de la clause de sauvegarde devrait être envisagée lorsque le taux de chômage augmente de plus de

30 % en une année.

Il existe un risque de surcoût pour les cantons et les communes si les coûts de l’aide sociale augmentent en raison de l’application de l’ALCP. Le Conseil fédéral doit donc aussi examiner s’il y a lieu d’activer la clause de sauvegarde lorsque le recours à l’aide sociale augmente fortement parmi les ressortissants des États membres de l’UE. Pour ce faire, l’augmentation du nombre de ressortissants des États membres de l’UE qui bénéficient de l’aide sociale à l’échelle nationale servira de repère. Le seuil pourrait par exemple être fixé à 12 %. Ledit examen s’imposerait alors si le nombre de bénéficiaires de l’aide sociale ressortissants des États membres de l’UE augmente de 12 %. Dans l’ensemble, si l’on considère la période 2002 à 2024, les seuils à partir desquels l’activation de la clause de sauvegarde est envisagée auraient été atteints ou dépassés douze fois (2008, 2013 et 2023 pour l’immigration nette, 2007, 2011, 2012, 2022 et

2023 pour l’effectif des frontaliers et 2002, 2003, 2009 et 2020 pour le chômage, cf. le tableau suivant 2.3.8.1.1[1]).

Tableau 2.3.8.1.1 (1) : Calcul des seuils nationaux annuels depuis 2002 Évolution du reImmigration cours à l’aide soCroissance de Évolution du nette en proveciale par des resl’emploi fronta- chômage Année nance de l’UE sortissants d’États lier UE (%) (%) membres de l’UE (%) (%) 2002 0,25 0,18 +50 Non disponible 2003 0,28 0,13 +45 Non disponible 2004 0,33 0,14 +5 Non disponible 2005 0,30 0,08 -3 Non disponible 2006 0,35 0,24 -11 Non disponible 2007 0,71 0,41 -17 -4 2008 0,92 0,27 -7 -3 2009 0,60 0,12 +44 +7 2010 0,51 0,26 +4 +4 2011 0,63 0,37 -19 +6 2012 0,67 0,40 +2 +11 2013 0,75 0,27 +9 +6 2014 0,69 0,26 0 +4 2015 0,58 0,19 +4 +2 2016 0,46 0,17 +5 +2 2017 0,36 0,17 -4 0 2018 0,35 0,14 -18 -4 2019 0,36 0,19 -10 -4 2020 0,45 0,12 +36 -1 2021 0,41 0,18 -6 -6 2022 0,60 0,43 -28 -7 2023 0,77 0,35 -6 0 2024 0,60 0,22 +20 Sources : statistique de la population et des ménages de l’OFS et statistique des étrangers du SEM pour l’immigration nette, statistique des frontaliers et statistique de la population active occupée de l’OFS pour les taux de frontaliers, statistiques du chômage du SECO pour le chômage, statistique de l’aide sociale (bénéficiaires de l’aide sociale de nationalité étrangère et taux d’aide sociale économique) de l’OFS pour le recours à l’aide sociale.

Explications relatives au calcul des seuils annuels indiqués dans le tableau 2.3.8.1.1

(1) : l’immigration nette en provenance de l’UE est calculée en mettant en relation le solde migratoire annuel avec la population résidante permanente de la Suisse au début de l’année. La croissance de l’emploi frontalier UE est calculée en mettant en relation l’évolution de l’effectif des frontaliers et le nombre d’actifs tels qu’ils figurent dans la statistique de la population active occupée. L’évolution du chômage exprime l’évolution annuelle du nombre total de chômeurs enregistrés en Suisse conformément aux chiffres du SECO. Quant à l’évolution du recours à l’aide sociale qui nous intéresse ici, elle correspond à l’évolution annuelle du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale qui ont la nationalité d’un État membre de l’UE, d’après les chiffres de l’OFS. Les chiffres répondant aux définitions ci-dessus ne sont disponibles que depuis 2007 pour la perception de l’aide sociale.

Al. 6. L’al. 6 précise quelles mesures de protection ou de rééquilibrage le Conseil fédéral peut prendre. Premièrement, certaines conditions d’admission visées aux art. 18 à 29 et les dérogations prévues à l’art. 30 peuvent également valoir pour les personnes auxquelles s’applique l’ALCP (fixation de nombres maximums, mise en place d’une priorité des travailleurs présents en Suisse, contrôle des conditions de rémunération et de travail et conditions d’admission des personnes sans activité lucrative). Deuxièmement, le retrait du droit de séjour peut être prévu en cas de chômage involontaire, et ce, en dérogation à l’art. 61a P-LEI. Troisièmement, la durée de séjour pour la recherche d’emploi peut être restreinte et les conditions à remplir en vue d’un séjour de plus de trois mois peuvent être examinées dès le moment de l’entrée en Suisse. La plus grande partie des mesures de protection proposées sont des mesures que la LEI prévoit déjà pour les ressortissants d’États tiers. Ainsi, la clause de sauvegarde peut rapidement déployer ses effets sans devoir suivre le processus législatif. Les mesures visant à restreindre la durée de séjour pour la recherche d’emploi et à examiner les conditions de séjour dès le moment de l’entrée en Suisse ne figurent pas dans la LEI mais sont suffisamment précises pour que le Conseil fédéral puisse les édicter dans le cadre d’une ordonnance de substitution.

Les mesures de protection mentionnées sont toutes appropriées pour atténuer et limiter les difficultés sérieuses d’ordre économique ou social en Suisse. À titre d’exemple, les nombres maximums et la priorité des travailleurs présents en Suisse permettent de freiner l’immigration et, ainsi, de contrer les difficultés dans différents domaines (p. ex. logement). Quant au contrôle des conditions de rémunération et de travail et au retrait du droit de séjour en cas de chômage involontaire, ils contribuent surtout à surmonter les difficultés d’ordre économique comme la charge qui pèse sur l’aide sociale et les assurances sociales. Ces deux dernières mesures visent les ressortissants des États membres de l’UE qui séjournent déjà en Suisse.

Al. 7. Les mesures visées à l’al. 6 doivent porter sur les droits prévus par l’ALCP, être appropriées et limitées dans leur champ d’application et leur durée. Les mesures de protection prévues doivent également être appropriées et directement liées à la résolution des difficultés visées à l’al. 1. Les mesures compatibles avec l’ALCP et les mesures de politique intérieure qui visent à remédier à une difficulté doivent être examinées en priorité et, s’il y a lieu, privilégiées du fait de leur moindre sévérité. Le Conseil fédéral peut prendre des mesures nationales, mais aussi des mesures régionales (un ou plusieurs cantons) ou propres à une branche déterminée lorsque l’examen montre que les difficultés sérieuses qui découlent de l’application de l’ALCP se limitent à une région ou à une branche d’activité. Ainsi, la mesure de protection prise devrait être considérée comme proportionnée au but visé. Le Conseil fédéral tient compte des avis des cantons concernés lorsqu’il définit des mesures de protection ou de rééquilibrage. Les cantons peuvent faire part de leurs positions dans le cadre de la consultation visée à l’al. 9 et dans le cadre d’une demande relevant de l’al. 11. Al. 8. Si les mesures visées à l’al. 6 ne suffisent pas ou si d’autres mesures dérogeant à l’ALCP et exigeant des modifications législatives sont jugées nécessaires, par exemple dans les domaines du marché du travail, de la sécurité sociale, du logement ou des transports, le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale des mesures supplémentaires ou autres sous la forme d’un projet de loi et peut lui proposer, au besoin, de déclarer la loi urgente (art. 165 Cst.).

Al. 9. Avant de déposer une demande conformément à l’al. 1 ou de prendre des mesures de protection ou de rééquilibrage conformément aux al. 1 à 4, le Conseil fédéral consulte les commissions parlementaires compétentes, les cantons et les partenaires sociaux ; il fait de même s’il envisage de ne pas déposer de demande conformément à l’al. 1 bien que l’un des seuils visés à l’al. 5, 2e phrase, ait été atteint ou dépassé. Dans les deux cas, l’Union des villes suisses et l’Association des communes suisses doivent être impliquées.

Abs. 10. Le Conseil fédéral prend également en compte les positions des partenaires sociaux cantonaux lorsqu’il envisage de limiter des mesures de protection ou de rééquilibrage à une certaine région. La consultation de ces acteurs cantonaux permet d’obtenir une appréciation de la pertinence de telles mesures et de leur efficacité pour faire face aux difficultés sérieuses identifiées.

Al. 11. Chaque canton, lorsqu’il connaît des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social, doit conserver la possibilité de demander au Conseil fédéral d’examiner s’il

mata, è inoltre necessario che il nuovo datore di lavoro faccia registrare dall’autorità competente il cambiamento di impiego del lavoratore dipendente, così come è necessario che il lavoratore indipendente faccia registrare il cambiamento del luogo di stabilimento o del tipo di attività. Tale registrazione non ha lo stesso obiettivo della notifica di cui al capoverso 3 in combinato disposto con il nuovo articolo 7bis ALC, né quello di verificare lo statuto di lavoratore o le condizioni di lavoro. L’obbligo di dichiarare tali cambiamenti deve essere introdotto in modo indipendente dalla registrazione di cui al presente capoverso e mediante ordinanza. Soggiorno in Svizzera durante la settimana (cpv. 5). I lavoratori frontalieri che durante la settimana soggiornano in Svizzera devono notificare la loro presenza all’autorità competente per il luogo di residenza. Devono inoltre notificare l’eventuale cambiamento di Cantone o di Comune alle autorità competenti. Per quanto riguarda il carattere non discriminatorio della dichiarazione dell’arrivo e della partenza, va ricordato che anche i cittadini svizzeri sono tenuti a notificare il loro arrivo e la loro partenza quando si trasferiscono in un altro Comune o in un altro Cantone o quando lasciano la Svizzera (cfr. art. 11 LArRa, secondo cui i Cantoni emanano le norme necessarie).

Obbligo di presentare un documento d’identità valido (cpv. 6). La Svizzera ammette sul proprio territorio i cittadini degli Stati membri dell’UE muniti di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, nonché i loro familiari che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro e sono muniti di un passaporto in corso di validità (art. 5 par. 1 della direttiva 2004/38/CE). Essi hanno il diritto di soggiornarvi per un periodo massimo di tre mesi se sono in possesso di tali documenti (art. 6 della direttiva 2004/38/CE). La Svizzera può esigere, per il rilascio dell’attestato d’iscrizione, la presentazione di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità (art. 8 par. 3 della direttiva 2004/38/CE). Per ottenere la carta di soggiorno, i familiari cittadini di Stati terzi devono presentare un passaporto in corso di validità (art. 10 par. 2 della direttiva 2004/38/CE).

Il capoverso 6 disciplina in maniera generale l’obbligo dei cittadini degli Stati membri dell’UE e dei loro familiari cittadini di uno Stato terzo di presentare un documento d’identità in corso di validità e riconosciuto al momento di espletare le formalità amministrative presso le autorità competenti. Per quanto riguarda i documenti d’identificazione riconosciuti si rimanda all’articolo 13 capoverso 1 LStrI. Il Consiglio federale ha stabilito un elenco dei documenti di legittimazione riconosciuti per la notificazione nonché le eccezioni (cfr. art. 8 OASA).

Termini e procedura (cpv. 7). Il capoverso 7 conferisce al Consiglio federale la competenza di stabilire i termini entro i quali devono essere adempiti gli obblighi di cui ai capoversi 1–3 e la relativa procedura. La direttiva 2004/38/CE precisa che il termine per dichiarare la propria presenza deve essere ragionevole e non discriminatorio (art. 5 par. 5) e che il termine per la registrazione presso le autorità competenti e per la presentazione della domanda di rilascio della carta di soggiorno non può essere inferiore a tre mesi dall’arrivo (art. 8 par. 2 e 9 par. 2).

I cittadini degli Stati membri dell’UE e i loro familiari cittadini di uno Stato terzo possono decidere volontariamente di farsi registrare (cittadini degli Stati membri) e i di presentare la domanda per il permesso (familiari), dopo il loro ingresso in Svizzera, rendendo così superflua la dichiarazione della presenza.

Art. 21b Misure protettive e di riequilibrio nel quadro dell’applicazione dell’ALC Cpv. 1 e 2. Al Consiglio federale compete l’intera procedura dinnanzi al CM e al tribunale arbitrale (art. 21b cpv. 1 e 2 D-LStrI). Qualora l’applicazione dell’ALC comporti gravi difficoltà di ordine economico o sociale in tutta la Svizzera, in determinate regioni oppure in un determinato settore, per porvi rimedio il Consiglio federale può presentare una richiesta al CM secondo il nuovo articolo 14bis paragrafo 1 ALC (art. 21b cpv. 1 D-LStrI) e può approvare decisioni del CM secondo il nuovo articolo 14bis paragrafo 1 ALC concernenti misure protettive di cui ai capoversi 6 e 7 e, nel caso in cui non siano direttamente applicabili, attuarle (art. 21b cpv. 1 lett. b DLStrI). Se il CM non adotta una decisione, il Consiglio federale può adire il tribunale arbitrale secondo il nuovo articolo 14bis paragrafi 2 e 4 ALC (art. 21b cpv. 2 D-LStrI). Se il tribunale arbitrale stabilisce, conformemente al nuovo articolo 14bis paragrafi 3 e 5 ALC, che sussistono le condizioni previste da tali disposizioni, il Consiglio federale può adottare misure protettive di cui ai capoversi 6 e 7 (art. 21b cpv. 2 D-LStrI). Cpv. 3. Secondo il capoverso 3, il Consiglio federale può, nonostante una decisione contraria del tribunale arbitrale, adottare autonomamente misure protettive temporanee appropriate di cui al capoverso 6 e 7, se ritiene che le difficoltà siano tali da rendere necessarie tali misure. Se intende applicare le misure per più di 12 mesi, il Consiglio federale deve sottoporre entro tale termine all’Assemblea federale un pertinente progetto. Le misure si applicano tuttavia anche oltre tale termine fino alla decisione dell’Assemblea federale in merito al progetto.

Qualora il Consiglio federale o l’Assemblea federale adotti tali misure protettive, l’UE potrebbe da parte sua ricorrere a una procedura di composizione delle controversie, se ritiene che le misure – poiché non rientrano nella clausola di salvaguardia – violino l’ALC. In tal caso l’UE potrebbe adottare misure di riequilibrio negli accordi sul mercato interno (fatta salva la parte agraria dell’accordo sul commercio di prodotti agricoli). La clausola di salvaguardia concretizzata e la procedura di composizione delle controversie istituita dal PI-ALC con la possibilità di misure di riequilibrio comportano cambiamenti sostanziali rispetto all’ALC vigente. Il nuovo ALC prevede un meccanismo specifico per il caso in cui una parte contraente si scosti dall’accordo. Tale meccanismo si applica anche nel caso in cui la Svizzera, nonostante una decisione contraria del tribunale arbitrale, adotti misure protettive temporanee in virtù dell’articolo 21b D-LStrI. Si può dare per acquisito che il Tribunale federale terrà conto di questo nuovo meccanismo e riconsideri di conseguenza la propria giurisprudenza sulla relazione tra il diritto interno e l’ALC in caso di conflitto tra le rispettive norme (v. n. 4.1).

Cpv. 4. Qualora l’UE adotti misure protettive nei confronti della Svizzera, l’adozione di eventuali misure di riequilibrio nel campo d’applicazione dell’ALC compete al Consiglio federale.

Cpv. 5. Il Consiglio federale può verificare la presenza di gravi difficoltà di ordine economico o sociale ai sensi del capoverso 1 in tutta la Svizzera, in determinate regioni oppure in un determinato settore sulla base di indicatori appropriati, in particolare negli ambiti dell’immigrazione, del mercato del lavoro, della sicurezza sociale, delle abitazioni e dei trasporti (art. 21b cpv. 5 primo periodo D-LStrI). È quindi libero di esaminare l’attivazione della clausola di salvaguardia se gli indicatori appropriati segnalano gravi difficoltà di ordine economico o sociale. Il Consiglio federale è tuttavia tenuto a esaminare l’attivazione della clausola di salvaguardia qualora, in seguito all’applicazione dell’ALC l’immigrazione netta, l’aumento dell’impiego di frontalieri, della disoccupazione o del ricorso all’aiuto sociale raggiungano o superino un valore soglia che esso ha definito per tutta la Svizzera (art. 21b cpv. 5 secondo periodo D-LStrI). Il raggiungimento o il superamento della soglia non comporta tuttavia l’applicazione automatica della clausola di salvaguardia, ma dà luogo a un esame approfondito volto ad accertare se sussistano effettivamente gravi difficoltà di ordine economico o sociale in relazione all’ALC. Lo stesso vale quando in un Cantone viene raggiunta o superata una soglia nazionale. Anche se tale soglia viene raggiunta o superata in modo permanente, ciò non significa necessariamente che sussistano gravi difficoltà di ordine economico o sociale. Gli indicatori fungono da segnale di allarme e danno luogo a un esame approfondito che analizza, tra l’altro, anche il grado di incidenza e le cause, che variano da un Cantone all’altro.

Primo periodo (indicatori). L’elenco degli indicatori nell’articolo 21b capoverso 5 primo periodo D-LStrI non è esaustivo. Come settori rilevanti di cui tenere conto sono elencati a titolo di esempio l’immigrazione, il mercato del lavoro (p. es. evoluzione dell’occupazione, della disoccupazione e dei salari), la sicurezza sociale (p. es. considerazione globale dell’indennità di disoccupazione e dell’aiuto sociale nonché delle prestazioni complementari), le abitazioni (p. es. domanda di abitazioni, scarsezza di abitazioni) e i trasporti (p. es. ore di ingorgo).

Secondo periodo (valori soglia). La verifica dell’attivazione della clausola di salvaguardia è obbligatoria, qualora venga raggiunto o superato un determinato valore soglia. L’articolo 21b capoverso 5 secondo periodo D-LStrI menziona l’immigrazione netta dall’UE, l’occupazione frontaliera, la disoccupazione e il ricorso all’aiuto sociale quali settori per i quali devono essere definiti valori soglia in un’ordinanza. I valori soglia vanno definiti in modo tale da segnalare una situazione straordinaria che induce a presumere la presenza di gravi difficoltà di ordine economico o sociale. Allo stesso tempo il Consiglio federale deve definire i valori soglia in modo tale che possano essere realisticamente raggiunti o superati. Nel settore dell’immigrazione l’indicatore è un’immigrazione netta eccezionalmente elevata. Il valore soglia dell’immigrazione netta dev’essere calcolato mettendo il saldo migratorio annuale dell’UE (immigrazione meno emigrazione) in relazione con la popolazione residente permanente in Svizzera. A livello nazionale tale soglia potrebbe essere fissata allo 0,75 per cento. Questo significa che l’attuazione della clausola di salvaguardia deve essere verificata a partire da un’immigrazione netta pari a una quota dello 0,75 per cento rispetto alla popolazione residente permanente.

Nel settore dell’impiego di frontalieri si deve porre in relazione il mutamento del numero di frontalieri nel corso di un anno con il numero di persone occupate dell’anno precedente, misurando in tal modo il contributo dei frontalieri provenienti dall’UE alla crescita dell’occupazione in un anno. Si potrebbe stabilire un valore soglia dello 0,35 per cento, il che significa che l’attivazione della clausola di salvaguardia sarebbe verificata nel caso di un aumento annuale dell’impiego di frontalieri pari o superiore a una quota dello 0,35 per cento.

Nel settore del mercato del lavoro la verifica dell’attivazione della clausola di salvaguardia deve basarsi su un forte aumento della disoccupazione, come osservato per esempio durante la crisi finanziaria ed economica del 2009 o durante la pandemia da Covid nel 2020. Nel concreto deve paragonare il mutamento della disoccupazione a livello nazionale rispetto all’anno precedente. Non va misurato soltanto il mutamento della disoccupazione dei cittadini degli Stati membri dell’UE, bensì quello della disoccupazione generale in Svizzera, essendo quest’ultima un indicatore affidabile di una crisi. Poiché sarà probabilmente difficile provare un legame diretto tra l’applicazione dell’ALC e l’aumento della disoccupazione, è giustificato definire un valore soglia più elevato. Quest’ultimo potrebbe essere fissato, per esempio, al 30 per cento: se in un anno la disoccupazione aumentasse di più del 30 per cento, dovrebbe essere verificata l’attivazione della clausola di salvaguardia.

Il caso in cui i costi per l’aiuto sociale aumentano in seguito all’applicazione dell’ALC costituisce un rischio per le spese dei Cantoni e dei Comuni. Il Consiglio federale deve pertanto esaminare l’attivazione della clausola di salvaguardia anche quando si registra un forte aumento delle prestazioni di aiuto sociale a favore di cittadini degli Stati membri dell’UE. Quale indicatore occorre considerare l’aumento del numero di cittadini degli Stati membri dell’UE che percepiscono prestazioni dell’aiuto sociale in Svizzera. Il valore soglia potrebbe essere per esempio fissato al 12 per cento. Pertanto, occorrerebbe verificare la clausola di salvaguardia qualora il numero dei beneficiari dell’aiuto sociale aventi la cittadinanza di uno Stato membro dell’UE aumentasse del

12 per cento.

Tra il 2002 e il 2024 i valori soglia che secondo gli esempi menzionati avrebbero portato a una verifica della clausola di salvaguardia sono stati raggiunti o superati dodici volte (nel 2008, 2013 e 2023 per quanto riguarda l’immigrazione netta, nel 2007, 2011, 2012, 2022 e 2023 per quanto attiene l’impiego di frontalieri e nel 2002, 2003, 2009 e 2020 per la disoccupazione, v. la tabella qui appresso, n. 2.3.8.1.1 [1]).