Ziff. 2.3.7.3.1 Zuwanderung

Monitoringkonzept und innerstaatlicher Entscheidprozess zur Schutzklausel Das EJPD wurde beauftragt in Zusammenarbeit mit dem WBF und dem EDI ein Monitoringkonzept für die die Schutzklausel auslösenden Indikatoren und Schwellenwerte zu erarbeiten. Unter Leitung des EJPD hat eine bundesinterne Arbeitsgruppe Vorschläge für die Auswahl und Definition der Indikatoren, Empfehlungen zur Höhe der Schwellenwerte sowie die praktische Umsetzung des Monitorings erarbeitet. 330 Ecoplan (2025): Verwaltungsexterne Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie (UBRL, Richtlinie 2004/38/EG). Bern; abrufbar unter: www.sem.admin.ch > Publikation & Service > Service > Forschung und Evaluation. > Studie von Ecoplan vom 09.05.2025: «RFA zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie UBRL. Auswirkungen auf die staatlichen Institutionen».

Das Monitoring erlaubt es in Ergänzung zu bestehenden Instrumenten, die Auswirkungen der Anwendung des FZA auf Zuwanderung, Arbeitsmarkt, soziale Sicherheit sowie weitere Bereiche wie unter anderem Wohnungswesen und Verkehr zu beobachten und bildet eine Grundlage für den Entscheid über eine Auslösung der Schutzklausel. Zu diesem Zweck wurden vier Kernindikatoren konkretisiert, welche bei Erreichen oder Überschreiten festgelegter Schwellenwerte zwingend diese Prüfung erforderlich machen. Zusätzlich wurden exemplarisch weitere Indikatoren vorgeschlagen, gestützt auf welche die Anwendung der Schutzklausel geprüft werden kann, wenn diese Hinweise auf schwerwiegende Probleme in einem der obengenannten Bereiche geben. Diese signalisieren, dass eine mögliche Anrufung der Schutzklausel auch bei Problemen in diesen Bereichen explizit in Betracht gezogen wird. Für diese Indikatoren werden jedoch keine Schwellenwerte festgelegt (Art. 21b Abs. 5 E-AIG). Zur Feststellung, ob schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vorliegen, werden bestehende Instrumente, aber auch zusätzliche Sekundäranalysen eingesetzt, insbesondere, um den ursächlichen Zusammenhang mit dem FZA zu ermitteln. Gleichzeitig hat das EJPD in Zusammenarbeit mit dem WBF und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) einen Entwurf des Konzepts zum innerstaatlichen Entscheidprozess zur Schutzklausel erarbeitet. Dieser innerstaatliche Entscheidprozess wurde ebenfalls in der eingesetzten Arbeitsgruppe diskutiert. Das Konzept beschreibt die Kompetenzen zur Beantragung der Aktivierung der Schutzklausel innerhalb der Bundesverwaltung und hält fest, welche konkreten Schritte vorgenommen werden müssen, wenn die Aktivierung der Schutzklausel durch den Bundesrat geprüft wird.

Die Identifizierung schwerwiegender Probleme erfolgt hauptsächlich mittels bestehender Analyseinstrumente und Berichte (z. B. Observatoriumsberichte zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz–EU), wobei die Indikatoren jährlich zu einem festen Termin geprüft werden. Der innerstaatliche Prozess bis hin zum Entscheid über die Auslösung der Schutzklausel soll es erlauben, möglichst rasch auf schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme zu reagieren. Das Erreichen oder Überschreiten eines Schwellenwerts, ein entsprechender Antrag eines Kantons oder unvorhersehbare Ereignisse können die Prüfung der Schutzklausel auch unterjährig auslösen. Die Dauer des Verfahrens hängt von mehreren Faktoren ab, wie beispielsweise von der Zeit, die externe Partner benötigen, um ihre Stellungnahme abzugeben, der Art der geplanten Schutzmassnahmen, der Wahl des Verfahrens vor dem Gemischten Ausschuss, oder ob mangels Einigung im Gemischten Ausschuss ein Weiterzug an das Schiedsgericht stattfindet.

Beantragt ein Kanton dem Bundesrat, die Auslösung der Schutzklausel zu prüfen (Art. 21b Abs. 11 E-AIG), wird dieser Antrag umgehend vom Bundesrat behandelt. Der Bundesrat prüft anhand der vom Kanton übermittelten Informationen, ob schwerwiegende Probleme im Zusammenhang mit dem FZA vorliegen. Aufgrund dieser Voranalyse wird entschieden, ob vertiefte Untersuchungen im Hinblick auf eine mögliche Aktivierung der Schutzklausel stattfinden sollen. Der Bundesrat bestimmt, gegebenenfalls mithilfe von Sekundäranalysen, ob die Indikatoren schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme aufgrund des FZA bestätigen. Auf der Grundlage dieser internen Prüfung fällt der Bundesrat den Grundsatzentscheid, ob er eine Aktivierung der Schutzklausel vorschlägt oder nicht. Dieser Grundsatzentscheid beinhaltet gegebenenfalls auch die geplanten Schutzmassnahmen und die Art des gewählten Verfahrens vor dem Gemischten Ausschuss. Der Bundesrat konsultiert insbesondere die Kantone, die Sozialpartner sowie die parlamentarischen Kommissionen zu einer Aktivierung der Schutzklausel. Die Entscheidung, die Schutzklausel zu aktivieren, bleibt eine politische Entscheidung nach Abwägung der verschiedenen Faktoren, inklusive einer Einschätzung zur wirtschafts- und aussenpolitischen Situation. Auch wird in einem solchen Fall zu prüfen sein, ob im Sinne der Verhältnismässigkeit innenpolitische, FZA-kompatible Massnahmen ergriffen werden können, um gezielt auf die identifizierten Probleme zu reagieren, ohne dass die Schutzklausel aktiviert werden muss. Beim Entscheid zur Aktivierung der Schutzklausel muss der Bundesrat zudem entscheiden, ob der Gemischte Ausschuss im ordentlichen oder im dringlichen Verfahren einberufen werden soll. Die Arbeiten am Monitoringkonzept und Entscheidprozess werden unter Einbezug der internen und externen Partner weitergeführt, insbesondere in Bezug auf die Höhe der Schwellenwerte; die Konkretisierung der Indikatoren sowie die im Rahmen der vertieften Analyse heranzuziehenden Daten, Studien und Berichte. Auch die genauen Modalitäten der Konsultationen der externen Stakeholder sollen definiert werden. Die Schwellenwerte und ihre Höhe werden erst auf Verordnungsstufe definitiv festgelegt. Bei diesem Schritt werden die Sozialpartner, Kantone, Städte und weitere involvierte Akteure konsultiert. Im Rahmen des Monitoringkonzeptes zur Schutzklausel soll ausserdem geprüft werden, ob ein spezifisches Monitoring zum Bezug von Sozialhilfeleistungen im Zusammenhang mit dem Daueraufenthaltsrecht erfolgen soll. Das Daueraufenthaltsrecht könnte zu potenziellen Mehrkosten im Bereich der Sozialhilfe führen (s. Ziff. 2.3.9.2.1). Ein spezifisches Sozialhilfe-Monitoring würde es ermöglichen, die Entwicklung im Bereich der Sozialhilfe zu überwachen und damit allfällige Hinweise liefern, ob gegebenenfalls die Anwendung des FZA zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen führt.

Plan de suivi et processus décisionnel interne relatifs à la clause de sauvegarde Le DFJP a été chargé d’élaborer, en collaboration avec le DEFR et le DFI, un plan de suivi des indicateurs et des seuils permettant d’activer la clause de sauvegarde. Sous la direction du DFJP, un groupe de travail interne à la Confédération a élaboré des propositions concernant la sélection et la définition des indicateurs, formulé des recommandations sur le niveau des seuils et défini la mise en œuvre pratique du suivi. Le tout a été discuté sur le plan stratégique, en collaboration avec les cantons, les villes et les partenaires sociaux.

Le suivi, qui complétera les instruments déjà en place, permettra d’observer les effets de l’application de l’ALCP sur l’immigration, le marché du travail, la sécurité sociale 330 Ecoplan (2025): Analyse d’impact de la réglementation (AIR), externe à l’administration, concernant la reprise partielle de la directive relative au droit des citoyens de l’Union (directive 2004/38/CE). Berne; disponible sous : www.sem.admin.ch > Publications & Services > Service > Recherche et Évaluation > Etude Ecoplan du 9.5.2025: «RFA zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie UBRL. Auswirkungen auf die staatlichen Institutionen» (disponible uniquement en allemand).

et d’autres domaines tels que le logement et les transports. Il servira également de base décisionnelle pour l’activation de la clause de sauvegarde. C’est à cette fin qu’ont été définis quatre indicateurs clés qui rendent obligatoire cet examen dès lors que les seuils fixés sont atteints ou dépassés. À titre d’exemple, des indicateurs supplémentaires ont été proposés pour fonder la possibilité d’envisager l’application de la clause de sauvegarde lorsqu’ils révèlent la présence de difficultés sérieuses dans l’un des domaines précités. Ils signalent que le recours à la clause de sauvegarde peut aussi être envisagé de manière explicite en cas de difficultés dans ces domaines. Aucun seuil n’est toutefois fixé pour ces indicateurs (art. 21b, al. 5, P-LEI). L’identification de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social se fait au moyen d’instruments existants mais aussi d’analyses secondaires supplémentaires, notamment pour déterminer le lien de causalité avec l’ALCP. En parallèle, le DFJP a élaboré, en collaboration avec le DEFR et le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), une ébauche du modèle de processus décisionnel interne relatif à la clause de sauvegarde. Le groupe de travail constitué a également discuté de ce processus décisionnel interne. Ce modèle décrit les compétences nécessaires pour demander l’activation de la clause de sauvegarde au sein de l’administration fédérale et définit les étapes à suivre lorsque le Conseil fédéral examinera la possibilité d’activer la clause.

L’identification de difficultés sérieuses s’effectue principalement à l’aide d’instruments d’analyse et de rapports déjà existants (par exemple, le rapport de l’Observatoire sur la libre circulation des personnes), avec un examen annuel des indicateurs à une date fixe. Le processus interne qui mène à la décision relative à l’activation de la clause de sauvegarde doit permettre de réagir au plus vite à des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social. L’atteinte ou le dépassement d’un seuil, une demande en ce sens émanant d’un canton ou des événements imprévisibles peuvent également déclencher l’examen de l’activation de cette clause en cours d’année. La durée de la procédure dépend de plusieurs facteurs, tels que le temps nécessaire aux partenaires externes pour rendre leur avis, la nature des mesures de protection prévues, le choix de la procédure devant le CM de l’ALCP ou, en cas de désaccord au sein du CM de l’ALCP, la décision de porter l’affaire devant le tribunal arbitral.

Lorsqu’un canton adresse au Conseil fédéral une demande d’examen d’activation de la clause de sauvegarde (art. 21b, al. 11, P-LEI), cette demande est traitée sans délai par le Conseil fédéral. Ce dernier examine si les informations transmises par le canton reflètent l’existence de difficultés sérieuses en lien avec l’ALCP. Cette analyse préliminaire donne lieu à une décision relative à la question de savoir s’il convient de mener des analyses plus approfondies en vue d’une éventuelle activation de la clause de sauvegarde.

Le Conseil fédéral détermine, au moyen d’analyses secondaires si nécessaire, si les indicateurs confirment la présence de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social résultant de l’ALCP. Cette analyse interne sert de base à la décision de principe du Conseil fédéral de proposer ou non une activation de la clause de sauvegarde. Cette décision de principe inclut, le cas échéant, les mesures de protection envisagées et le type de procédure envisagée au CM de l’ALCP. Avant toute décision, le Conseil fédéral consulte notamment les cantons, les partenaires sociaux et les commissions parlementaires. La décision d’activer la clause de sauvegarde reste une décision politique, prise après une mise en balance des différents facteurs, laquelle inclut une évaluation de la situation en matière de politique économique et extérieure. Dans un tel cas, il faudra également examiner si, dans un souci de proportionnalité, des mesures compatibles avec l’ALCP peuvent être prises en matière de politique intérieure afin de réagir de manière ciblée aux difficultés identifiées sans devoir activer la clause de sauvegarde. Si la décision est prise d’activer la clause de sauvegarde, le Conseil fédéral devra également décider s’il convient de convoquer le CM de l’ALCP selon la procédure ordinaire ou urgente. Les travaux relatifs au plan de suivi et au processus décisionnel se poursuivent avec la participation des partenaires internes et externes, notamment en ce qui concerne le niveau des seuils, la définition des indicateurs et les données, études et rapports à utiliser dans le cadre de l’analyse approfondie. Les modalités exactes des consultations des parties prenantes externes doivent également être définies. Les seuils et leur niveau ne seront fixés définitivement qu’au niveau de l’ordonnance. Cette étape donnera lieu à la consultation des partenaires sociaux, des cantons, des villes et des autres acteurs concernés. Dans le cadre du plan de suivi de la clause de sauvegarde, il convient également d’examiner s’il y a lieu de mettre en place un suivi spécifique des prestations d’aide sociale en rapport avec le droit de séjour permanent. Ce droit pourrait entraîner des coûts supplémentaires dans le domaine de l’aide sociale (cf.

ch. 2.3.9.2.1). Un suivi spécifique de l’aide sociale permettrait de surveiller l’évolution dans ce domaine et fournirait ainsi des éléments de réponse à la question de savoir si, le cas échéant, l’application de l’ALCP engendre des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social.

Piano di monitoraggio e processo decisionale interno relativo alla clausola di salvaguardia Il DFGP è stato incaricato di elaborare, in collaborazione con il DEFR e il Dipartimento federale dell’interno (DFI), un piano di monitoraggio per gli indicatori e i valori soglia che attivano la clausola di salvaguardia. Sotto la direzione del DFGP, un gruppo di lavoro interno alla Confederazione ha elaborato proposte per la selezione e la definizione degli indicatori nonché raccomandazioni relative all’ammontare dei valori soglia e all’attuazione pratica del monitoraggio. Queste proposte sono state discusse a livello strategico, coinvolgendo anche i Cantoni, le Città e le parti sociali. In aggiunta agli strumenti attuali, il monitoraggio consente di osservare le ripercussioni dell’applicazione dell’ALC sull’immigrazione, sul mercato del lavoro, sulla sicurezza sociale nonché su altri settori, quali le abitazioni e i trasporti, e costituisce una base per decidere in merito all’attivazione della clausola di salvaguardia. A tal fine sono stati definiti quattro indicatori chiave che, qualora vengano raggiunti o superati determinati valori soglia, rendono obbligatoria tale verifica. Sono stati inoltre proposti altri indicatori esemplificativi sulla base dei quali è possibile verificare l’applicazione della clausola di salvaguardia qualora segnalino gravi difficoltà in uno dei settori sopra citati. Ciò significa che anche in caso di problemi in questi settori viene esplicitamente presa in considerazione la possibilità di ricorrere alla clausola di salvaguardia. Tuttavia, per questi indicatori non sono fissati valori soglia (art. 21b cpv. 5 D-LStrI). L’identificazione di gravi difficoltà di ordine economico o sociale avviene mediante strumenti esistenti, ma anche mediante analisi secondarie supplementari, in particolare per determinare il nesso di causalità con l’ALC.

Allo stesso tempo il DFGP ha elaborato, in collaborazione con il DEFR e il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), una bozza del piano riguardante il processo decisionale interno relativo alla clausola di salvaguardia. Il gruppo di lavoro costituito ha parimenti discusso in merito a questo processo decisionale interno. Il piano definisce le competenze all’interno dell’Amministrazione federale in merito alla richiesta di attivazione della clausola di salvaguardia e stabilisce le tappe concrete da affrontare nel caso il Consiglio federale intenda esaminare l’attivazione della clausola di salvaguardia. L’individuazione di difficoltà gravi avviene principalmente attraverso strumenti di analisi e rapporti già esistenti (p. es. il rapporto dell’Osservatorio sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l’UE), con un esame annuale degli indicatori a una data fissa. Il processo interno fino alla decisione di attivare la clausola di salvaguardia dovrebbe consentire di reagire il più rapidamente possibile a gravi difficoltà di ordine economico o sociale. Il raggiungimento o il superamento di una soglia, una pertinente richiesta da parte di un Cantone o eventi imprevedibili possono determinare l’esame della clausola di salvaguardia anche nel corso dell’anno. La durata della procedura dipende da diversi fattori, quali il tempo necessario ai partner esterni per presentare il loro parere, il tipo di misure protettive previste, la scelta della procedura dinanzi al Comitato misto dell’ALC o il ricorso al tribunale arbitrale in caso di mancato accordo in seno al Comitato misto dell’ALC. Quando un Cantone presenta al Consiglio federale una richiesta di esame dell’attivazione della clausola di salvaguardia (art. 21b cpv. 11 D-LStrI), tale richiesta viene trattata senza indugio dal Consiglio federale. Quest’ultimo verifica se le informazioni trasmesse dal Cantone riflettono l’esistenza di gravi difficoltà in relazione all’ALC. Questa analisi preliminare porta a una decisione sull’opportunità di effettuare analisi più approfondite in vista di un’eventuale attivazione della clausola di salvaguardia. Il Consiglio federale determina, eventualmente mediante analisi secondarie, se gli indicatori confermano la presenza di gravi difficoltà di ordine economico o sociale derivanti dall’ALC. Questa analisi interna serve come base per la decisione di principio del Consiglio federale di proporre o meno l’attivazione della clausola di salvaguardia. Tale decisione di principio include, se del caso, anche le misure protettive previste e il tipo di procedura prevista in seno al Comitato misto dell’ALC. Il Consiglio federale consulta in particolare i Cantoni, le parti sociali e le commissioni parlamentari in merito all’attivazione della clausola di salvaguardia. Quella di attivare la clausola di salvaguardia rimane una decisione politica che viene presa dopo aver ponderato diversi fattori, tra cui una valutazione della situazione sotto il profilo della politica economica ed estera. In tal caso occorrerà inoltre verificare se, in un’ottica di proporzionalità, sia possibile adottare misure di politica interna compatibili con l’ALC per reagire in modo mirato ai problemi individuati, senza dover ricorrere alla clausola di salvaguardia. In caso di decisione di attivare la clausola di salvaguardia, il Consiglio federale dovrà anche decidere se convocare il Comitato misto dell’ALC secondo la procedura ordinaria o urgente. I lavori per l’elaborazione del piano di monitoraggio e per la definizione del processo decisionale proseguiranno con il coinvolgimento dei partner interni ed esterni, in particolare per quanto riguarda l’entità delle soglie, la concretizzazione degli indicatori nonché i dati, gli studi e i rapporti da utilizzare nell’ambito dell’analisi approfondita. Saranno inoltre definite le modalità esatte delle consultazioni degli stakeholder esterni. Le soglie e la loro entità saranno fissate in modo definitivo solo a livello di ordinanza. In questa fase saranno consultati le parti sociali, i Cantoni, le Città e gli altri attori coinvolti. Nell’ambito del piano di monitoraggio della clausola di salvaguardia si valuterà inoltre se sia necessario un monitoraggio specifico per quanto riguarda il diritto alle prestazioni dell’aiuto sociale in relazione al diritto di soggiorno permanente. Il diritto di soggiorno permanente potrebbe comportare potenziali costi aggiuntivi nel settore dell’aiuto sociale (v. n. 2.3.9.2.1). Un monitoraggio specifico dell’aiuto sociale consentirebbe di seguire l’evoluzione in questo settore e fornirebbe così indicazioni di un eventuale nesso causale diretto tra l’applicazione dell’ALC e l’insorgere di gravi difficoltà di ordine economico o sociale.