Ziff. 2.1.7.2.1 Allgemeine Erwägungen

Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Verfahren im Zusammenhang mit den institutionellen Elementen und vor allem die Einführung eines Instruments, das es der Schweiz erlaubt, ihre Interessen im Rahmen des Rechtsetzungsprozesses der EU verstärkt einzubringen (Decision Shaping), klar aufzeigen müssen, wie das Parlament in diesem Kontext konkret einbezogen wird. Nötigenfalls sind diese Verfahren zu stärken. Dies war auch eine wichtige Forderung im Vernehmlassungsverfahren über das Paket Schweiz–EU (Bilaterale III) (s. Bericht zu den Ergebnissen der Vernehmlassung, Ziff. 2.1.1.6). Wie in Ziffer 1.5 erwähnt, wurden mehrere Motionen und Postulate eingereicht, in denen der Bundesrat aufgefordert wird, das Parlament stärker in die Europapolitik einzubinden. So verlangt z. B. die Motion 10.3005 der Aussenpolitischen Kommission (APK) des Ständerates Massnahmen zur frühzeitigen Information des Parlaments über relevante europäische Rechtsetzungsentwürfe. Das Postulat 18.3059 Nussbaumer beauftragt den Bundesrat, einen Bericht über die Möglichkeiten einer verstärkten Mitwirkung und Information des Parlaments in europapolitischen Angelegenheiten vorzulegen. Die Motion 19.3170 Lombardi/Rieder forderte eine gesetzliche Grundlage, welche die Befugnisse des Parlaments, der Bevölkerung und der Kantone bei der dynamischen Rechtsübernahme regelt.

Der Bundesrat erachtet interne Massnahmen zur Stärkung der Mitwirkung des Parlaments als angemessen. Zu diesem Zweck präsentiert er im Folgenden eine Reihe von Massnahmen, mit denen die Anliegen der genannten parlamentarischen Vorstösse und die Forderungen aus dem Vernehmlassungsverfahren erfüllt werden können. Diese spezifisch für das Parlament vorgesehenen Massnahmen folgen dem Ansatz des Bundesrates zur vollen Transparenz in Bezug auf das Decision Shaping (s. Ziff. 2.1.7.3). Dank der Publikation der relevanten öffentlichen EU-Dokumente im Rahmen des Decision Shaping können sich auch die Parlamentsmitglieder über sämtliche Aspekte des Decision Shaping und somit der dynamischen Rechtsübernahme informieren. Der Bundesrat schlägt namentlich eine Anpassung des ParlG vor, um die Modalitäten der Mitwirkung des Parlaments im Rahmen des Decision Shaping in einem neuen

Artikel 152a ParlG zu regeln. In neuen Weisungen für die Umsetzung von Artikel 152 und des neuen Artikels 152a ParlG85 sollen alle Mitwirkungsmechanismen im Bereich der institutionellen Elemente genau beschrieben werden. Eine weitere Anpassung des ParlG sieht vor, dem Parlament einmal pro Legislaturperiode einen Bericht über das Funktionieren der institutionellen Elemente vorzulegen.

Hintergrundinformationen: Praxis in Norwegen und Dänemark Für seine Vorschläge stützt sich der Bundesrat auf die Praxis im EWR, insbesondere in Norwegen, sowie auf die Praxis in einigen EU-Mitgliedstaaten, insbesondere in Dänemark. Diese Beispiele werden im Folgenden zur Veranschaulichung zusammengefasst. 85 BBl 2024 3018 Norwegen ist im Rahmen seiner EWR-Mitgliedschaft am Decision Shaping beteiligt. Bezüglich EU-Regeln, die ins EWR-Abkommen übernommen werden könnten, informiert in erster Linie das EFTA-Sekretariat die EWR/EFTA-Staaten regelmässig über die in Vorbereitung befindlichen Entwürfe (je nach Stadium in der Kategorie Pre-Pipeline oder Pipeline). Auf dieser Grundlage führt die norwegische Regierung eine «EWR-Datenbank»86, die im Internet öffentlich zugänglich ist. Dort veröffentlicht sie sogenannte «EWR-Notizen», das heisst Dokumente mit Informationen über EU-Vorschriften, die ins EWR-Abkommen übernommen werden könnten. Diese Datenbank wird laufend mit den Entwicklungsschritten der EU-Regeln aktualisiert, von der anfänglichen Phase eines Kommissionsvorschlags (Grünbuch oder Weissbuch) bis zum endgültigen EU-Beschluss und der anschliessenden Übernahme ins EWRAbkommen und der Umsetzung in das norwegische Recht. Darüber hinaus erlaubt es die Website einer Stiftung, den EU-Regulierungsprozess zu verfolgen, indem sie alle relevanten Unterlagen veröffentlicht.87. Das norwegische Parlament wirkt in erster Linie über seinen beratenden Ausschuss für EU-Angelegenheiten mit, der sechs bis acht Mal im Jahr zusammentritt und als zentrale Plattform für Informationen und Konsultationen durch die norwegische Regierung fungiert.88. Der beratende Ausschuss hat in der Phase der Ausarbeitung eines EU-Rechtsakts (Decision Shaping) keine Mitentscheidungsrechte. Er wird konsultiert, nachdem der Rechtsakt in der EU verabschiedet wurde, und muss bestimmte Arten von Rechtsakten ausdrücklich genehmigen. Die zuständigen Ministerien informieren den Ausschuss etwa alle sechs bis acht Wochen über neue EU-Rechtsakte, und die Regierung informiert das Gesamtparlament zweimal im Jahr jeweils im Rahmen einer Rede zu Norwegens Europapolitik. Ausserdem erhält der Ausschuss eine Liste aller neuen Rechtsakte. Das norwegische Parlament erhält somit sowohl von der Regierung als auch von der Parlamentsverwaltung Informationen. Darüber hinaus unterhält es ein Büro in Brüssel, wo eine Person die Aufgabe hat, über aktuelle Herausforderungen zu berichten, Informationen zu sammeln, Fragen zu beantworten und Kontakte zum Europäischen Parlament herzustellen. Schliesslich führt das norwegische Parlament interparlamentarische Treffen mit dem Europäischen Parlament durch und nimmt jährlich am Gemeinsamen Parlamentarischen EWR-Ausschuss (Joint Parliamentary Committee) teil. Im Gegensatz zu Norwegen lässt sich die Situation in Dänemark weniger mit der Schweiz vergleichen, weil Dänemark ein EU-Mitgliedstaat ist und somit umfassend am Gesetzgebungsprozess der EU teilnimmt. Insbesondere nimmt die dänische Regierung an der Gesetzgebungsarbeit im Rat der EU teil. Dänemark hat mit seinem EUBeitritt einen parlamentarischen Ausschuss für europäische Angelegenheiten eingerichtet, der die Europapolitik der dänischen Regierung prüft und sich einmal pro Woche trifft. Gemäss der Beitrittsakte von 1972 ist die dänische Regierung verpflichtet, diesen Ausschuss über Vorschläge für EU-Rechtsakte zu informieren, die direkt auf Dänemark Anwendung finden würden oder deren Umsetzung die Mitwirkung des dänischen Parlaments erfordert. Die Regierung informiert den Ausschuss unter anderem mithilfe von Informationsnotizen. Die Regierung muss dem Ausschuss alle Angelegenheiten von erheblicher Bedeutung vorlegen und benötigt ein Verhandlungsmandat 86 87 88 Einsehbar unter: www.regjeringen.no > eos notatbasen.

Einsehbar unter: europalov.no.

Siehe: www.stortinget.no > International delegations > the delegation to efta and eea parliamentary committees > the Norwegian parliament and the eea agreement. für Angelegenheit von sehr grosser Bedeutung. Die Regierung legt fest, welche europäischen Fragen zu welcher Kategorie gehören. Wenn eine Frage von sehr grosser Bedeutung ist, legt die Regierung mündlich die für die Beratungen im Rat vorgeschlagene Verhandlungsposition dar und beantwortet die Fragen des Ausschusses. Es gibt keine formelle Abstimmung im Ausschuss, sondern es erfolgt eine Beurteilung durch das Ausschusspräsidium. Wenn es keine Mehrheit gegen die Regierung gibt, erhält diese ihr Mandat.89.

Diese beiden Beispiele dienen der Veranschaulichung, lassen sich jedoch nicht vollständig auf die Schweiz übertragen, da diese weder Mitglied des EWR noch der EU ist. Der Bundesrat schlägt deshalb die folgenden Massnahmen vor, die der spezifischen Situation der Schweiz Rechnung tragen.

Le Conseil fédéral estime que les procédures liées aux éléments institutionnels et, en particulier, l’introduction d’un instrument permettant à la Suisse de promouvoir ses intérêts de manière accrue dans le cadre des procédures législatives de l’UE (decision shaping), nécessitent d’exposer clairement les modalités d’implication du Parlement dans ce contexte et, là où cela est nécessaire, de les renforcer. Ceci était également une demande importante dans le contexte de la procédure de consultation sur le paquet Suisse-UE (Bilatérales III ; cf. rapport sur les résultats de la consultation, ch. 2.1.1.6). Comme esquissé au ch. 1.5, plusieurs motions et postulats transmis au Conseil fédéral demandent de façon générale une implication renforcée du Parlement en matière de politique européenne. Parmi celles-ci, la motion 10.3005 de la Commission de politique extérieure (CPE) du Conseil des États demande des mesures permettant d’informer rapidement le Parlement des projets d’actes législatifs européens importants. Le postulat 18.3059 Nussbaumer charge le Conseil fédéral de publier un rapport sur les possibilités d’une participation et information accrues du Parlement pour les affaires européennes. La motion 19.3170 Lombardi/Rieder demande de présenter une base légale clarifiant les compétences du Parlement, du peuple et des cantons dans le développement dynamique du droit. Le Conseil fédéral estime approprié de proposer des mesures internes pour renforcer la participation du Parlement. Dans le présent chiffre, il présente une série de mesures en ce sens, qui permettent de remplir l’objet des interventions parlementaires susmentionnées ainsi que de répondre aux demandes émises lors de la procédure de consultation. Ces mesures spécifiques pour le Parlement s’ajoutent à l’approche de transparence totale poursuivie par le Conseil fédéral en matière de decision shaping (cf.

ch. 2.1.7.3). En effet, la publication de toute la documentation publique de l’UE pertinente pour le decision shaping permettra également aux membres du Parlement d’être informés sur l’ensemble des éléments faisant l’objet du decision shaping et donc de la reprise dynamique.

En particulier, le Conseil fédéral propose une adaptation de la LParl pour régler les modalités de participation du Parlement au decision shaping dans un nouvel art. 152a LParl. De nouvelles directives pour la mise en œuvre de l’art. 152 et du nouvel art. 152a LParl85 définiront l’ensemble des mécanismes d’implication pour les éléments institutionnels. Une autre adaptation de la LParl est également proposée pour soumettre au Parlement, une fois par législature, un rapport sur le fonctionnement des éléments institutionnels.

Information de fond : pratique de la Norvège et du Danemark Pour orienter ses propositions, le Conseil fédéral a notamment évalué la pratique en vigueur dans l’EEE, et plus particulièrement en Norvège, ainsi que celle appliquée dans certains États membres de l’UE, plus particulièrement au Danemark. Ces exemples sont résumés ci-après, à titre d’illustration.

La Norvège est impliquée au decision shaping dans le cadre de son appartenance à l’EEE. L’information au sujet de la réglementation de l’UE susceptible d’être intégrée dans l’accord EEE passe ainsi en premier lieu par le secrétariat de l’AELE, qui informe régulièrement les États de l’EEE/AELE sur les projets en cours d’élaboration (qui relèvent de la catégorie dite pre-pipeline ou pipeline selon leur stade d’élaboration). Sur cette base, l’administration norvégienne tient à jour une « base de données EEE »86, disponible librement en ligne. Elle y publie des « notes EEE », des documents contenant des informations sur la réglementation de l’UE susceptible d’être intégrée dans l’accord EEE. Cette base de données est mise à jour en permanence en fonction de l’évolution de la réglementation, depuis la phase initiale de proposition de la Commission européenne (« livres verts » ou « livres blancs ») jusqu’à la décision finale de l’UE, puis l’intégration dans l’accord EEE et la transposition dans le droit norvégien. Par ailleurs, un site internet élaboré par une fondation permet également de suivre la procédure réglementaire de l’UE grâce à la publication de toute la documentation pertinente. Le Parlement norvégien est impliqué en premier lieu via sa commission consultative sur les affaires européennes, qui se réunit six à huit fois par an et constitue la plateforme centrale pour l’information et la consultation par le gouvernement norvégien. La commission consultative n’a pas de droits de codécision 85 86 87 88 FF 2024 3018 Disponible sous : www.regjeringen.no > eos notatbasen.

Disponible sous : europalov.no.

Voir aussi : www.stortinget.no > International delegations > the delegation to efta and eea parliamentary committees > the Norwegian Parliament and the eea agreement. dans la phase d’élaboration d’un acte de l’UE (decision shaping). Elle est consultée après que celui-ci a été adopté dans l’UE et doit explicitement approuver certains actes selon leur nature. Les ministères compétents informent la commission environ toutes les six à huit semaines au sujet de nouveaux actes de l’UE, et le gouvernement informe le plenum deux fois par an lors de discours touchant à la politique européenne de la Norvège. La commission reçoit par ailleurs une liste dans laquelle tous les nouveaux actes juridiques sont présentés. Notons que le Parlement norvégien reçoit des informations tant de la part du gouvernement que de l’administration parlementaire. Par ailleurs, il dispose d’un bureau à Bruxelles, où une personne sur place a pour tâche de rapporter sur les enjeux actuels, recueillir des informations et répondre à des questions, ou encore faciliter les contacts avec le Parlement européen. Enfin, il tient des rencontres interparlementaires avec le Parlement européen, et participe annuellement au comité parlementaire mixte de l’EEE (Joint Parliamentary Committee). La situation du Danemark est moins comparable à celle de la Suisse que celle de la Norvège, étant donné que le pays est un État membre de l’UE et qu’il participe donc pleinement aux procédures législatives de cette dernière. En particulier, contrairement à la Suisse et à la Norvège, le gouvernement danois participe aux travaux législatifs au niveau du Conseil. Il a mis en place une commission parlementaire pour les affaires européennes lors de son adhésion à l’UE, qui a pour tâche d’examiner la politique européenne du gouvernement danois et se réunit une fois par semaine. Selon l’acte d’adhésion de 1972, le gouvernement a l’obligation d’informer cette commission des propositions d’actes juridiques de l’UE qui s’appliqueraient directement au Danemark ou dont la mise en œuvre nécessiterait la participation du Parlement danois. Il l’informe notamment au moyen de notes d’information. Il doit lui présenter toutes les questions d’importance considérable et doit obtenir un mandat de négociation pour les questions d’importance majeure. Il détermine quelles questions européennes appartiennent à chaque catégorie. Lorsqu’une question revêt une importance majeure, il présente oralement la position de négociation proposée pour les discussions au Conseil et répond aux questions de la commission. Il n’y a pas de vote formel de la commission, mais une évaluation par la présidence de celle-ci. S’il n’y a pas de majorité contre le gouvernement, celui-ci obtient son mandat89.

Si ces deux exemples sont utiles à titre d’illustration, ils ne sont pas entièrement transposables à la Suisse, qui n’est membre ni de l’EEE ni de l’UE. Le Conseil fédéral propose donc les mesures suivantes, correspondant à la situation spécifique de la Suisse.

Il Consiglio federale ritiene che le procedure legate agli elementi istituzionali e, in particolare, l’introduzione di uno strumento che consenta alla Svizzera di promuovere maggiormente i propri interessi nell’ambito dell’iter legislativo dell’UE («decision shaping») richiedano una spiegazione chiara delle modalità di coinvolgimento del Parlamento in questo contesto, rafforzandole là dove necessario. Una richiesta importante in tal senso è stata avanzata anche durante la procedura di consultazione sul pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III; v. n. 2.1.1.6 del rapporto sui risultati della consultazione). Un maggiore coinvolgimento del Parlamento nella politica europea è stato oggetto di una serie di mozioni e postulati trasmessi al Consiglio federale (v. n. 1.5). Tra questi, la mozione della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati (CPES) 10.3005 chiedeva misure che consentissero di informare rapidamente il Parlamento sui progetti di atti legislativi europei importanti. Il postulato Nussbaumer 18.3059 in caricava il Consiglio federale di pubblicare un rapporto sulle possibilità di ampliare la partecipazione e il diritto di informazione del Parlamento sugli affari europei. La mozione Lombardi/Rieder 19.3170 chiedeva di presentare una base giuridica che chiarisse le competenze del Parlamento, del Popolo e dei Cantoni nel recepimento dinamico.

Il Consiglio federale ritiene opportuno proporre misure interne per rafforzare la partecipazione del Parlamento. In questa sede presenta una serie di misure in tal senso, che permettono di adempiere gli interventi parlamentari summenzionati e di rispondere alle domande emerse durante la procedura di consultazione. Queste misure specifiche per il Parlamento si aggiungono all’approccio di totale trasparenza perseguito dal Consiglio federale in materia di «decision shaping» (v. n. 2.1.7.3). La pubblicazione di tutta la documentazione pubblica dell’UE pertinente al «decision shaping» consentirà inoltre ai membri del Parlamento di essere informati su tutti gli elementi oggetto del «decision shaping» e quindi del recepimento dinamico.

In particolare, il Consiglio federale propone un adattamento della LParl per disciplinare le modalità di partecipazione del Parlamento al «decision shaping» nel nuovo articolo 152a di detta legge. Nuove istruzioni per l’attuazione degli articoli 152 e 152a LParl85 definiranno tutti i meccanismi di coinvolgimento nell’ambito degli elementi istituzionali. Viene inoltre proposta un’altra modifica della LParl per sottoporre al Parlamento, una volta per legislatura, un rapporto sul funzionamento degli elementi istituzionali.

Informazione di fondo: prassi della Norvegia e della Danimarca Per elaborare le proprie proposte, il Consiglio federale ha valutato soprattutto la prassi in vigore nello SEE, in particolare in Norvegia, e quella seguita da alcuni Stati membri dell’UE, nello specifico dalla Danimarca. Questi due esempi sono illustrati in breve qui di seguito.

La Norvegia è coinvolta nel «decision shaping» in quanto appartenente allo SEE. Per quanto riguarda la regolamentazione dell’UE che potrebbe essere integrata nell’Accordo SEE, è quindi innanzitutto il Segretariato dell’AELS a informare regolarmente gli Stati SEE/AELS sugli atti in elaborazione (appartenenti alla categoria cosiddetta «pre-pipeline» o «pipeline» secondo lo stato di elaborazione). Su questa base l’amministrazione norvegese gestisce una «banca dati SEE»86, che è consultabile gratuitamente online e raccoglie «note SEE», ossia documenti contenenti informazioni sulla regolamentazione dell’UE che potrebbe essere integrata nell’Accordo SEE. Questa banca dati viene aggiornata costantemente a seconda dell’evoluzione della regolamentazione, dalla fase iniziale di proposta della Commissione europea («libri verdi» o «libri bianchi») fino alla decisione finale dell’UE e poi all’integrazione nell’Accordo SEE e alla trasposizione nel diritto norvegese. Inoltre, un sito Internet creato da una fondazione permette di seguire la procedura normativa dell’UE grazie alla pubblicazione di tutta la documentazione pertinente. Il Parlamento norvegese partecipa innanzitutto tramite la sua commissione consultiva sugli affari europei, che si riunisce 6–8 volte all’anno e costituisce la principale piattaforma di informazione e consulta85 86 87 FF 2024 3018 Cfr. www.regjeringen.no > eos notatbasen.

Cfr. europalov.no.

zione messa a disposizione dal Governo norvegese. La commissione consultiva non ha diritti di codecisione nella fase di elaborazione di un atto dell’UE («decision shaping»); viene interpellata dopo che l’atto è stato adottato nell’UE e deve esplicitamente approvarlo se la sua natura lo richiede. Ogni 6–8 settimane circa, i ministri competenti informano la commissione sui nuovi atti dell’UE e il Governo riferisce nel plenum due volte all’anno tenendo discorsi sulla politica europea della Norvegia. Inoltre, la commissione riceve un elenco contenente tutti i nuovi atti giuridici. È da notare che il Parlamento norvegese riceve informazioni sia da parte del Governo sia da parte dell’amministrazione parlamentare. Ha anche un ufficio a Bruxelles, dove una persona è responsabile di riferire sulle questioni attuali, raccogliere informazioni, rispondere alle domande e facilitare i contatti con il Parlamento europeo. Infine, tiene incontri interparlamentari con il Parlamento europeo e partecipa annualmente al comitato parlamentare misto dello SEE («Joint Parliamentary Committee»). Rispetto alla situazione norvegese, la situazione danese è meno paragonabile a quella svizzera, dal momento che la Danimarca è uno Stato membro dell’UE e partecipa quindi pienamente all’iter legislativo di quest’ultima. In particolare, contrariamente alla Svizzera e alla Norvegia, il Governo danese partecipa all’attività legislativa a livello del Consiglio dell’UE. Al momento della sua adesione all’UE, il Paese ha istituito una commissione parlamentare per gli affari europei che, riunendosi a cadenza settimanale, ha il compito di esaminare la politica europea del Governo danese. Conformemente all’atto di adesione del 1972, il Governo ha l’obbligo di informare questa commissione sulle proposte di atti giuridici dell’UE che potrebbero applicarsi direttamente alla Danimarca e la cui attuazione necessiterebbe della partecipazione del Parlamento danese. Il Governo informa la commissione in particolare attraverso note informative, deve sottoporle tutte le questioni degne di nota e deve ottenere un mandato negoziale per quelle di particolare importanza. Inoltre decide quali questioni europee appartengono a quale categoria. Quando una questione riveste particolare importanza, il Governo presenta oralmente la posizione negoziale proposta per il dibattito in seno al Consiglio e risponde alle domande della commissione. Non vi è una votazione formale da parte della commissione, ma una valutazione da parte della sua presidenza. Se non c’è una maggioranza contro il Governo, quest’ultimo ottiene il suo mandato. Sebbene siano utili a fini illustrativi, questi due esempi non sono del tutto riproducibili in Svizzera, che non fa parte né dello SEE né dell’UE. Il Consiglio federale propone quindi le seguenti misure, che tengono conto della specifica situazione svizzera.