Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes (Teil 2)

Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG beeinträchtigen respektive verzerren können (s.

Ziff. 2.2.6.3).

Abs. 3

Artikel 3 Absatz 6 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 6 des Stromabkommens sehen einen Anwendungsausschluss vor. Danach gelten die Vertragsbestimmungen nicht für Beihilfen, die unter dem sogenannten De-minimis-Schwellenwert gewährt wurden.129 Die EU-Verordnungen130 zur Freistellung geringfügiger Beihilfebeträge betreffen Unterstützungsmassnahmen, die von der Beihilfeüberwachung ausgenommen sind («De-minimis-Beihilfen»). Aufgrund ihrer geringen Höhe wird davon ausgegangen, dass sie keine Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den zwischenstaatlichen Handel haben. Diese Massnahmen erfüllen folglich auch nicht alle Kriterien des Beihilfebegriffs (Art. 3 Abs. 1 der Beihilfeprotokolle respektive

Art. 13 Abs. 1 des Stromabkommens). Artikel 3 Absatz 6 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 6 des Stromabkommens schliessen De-minimis-Beihilfen aber vollständig vom Geltungsbereich der Beihilfeprotokolle respektive des Beihilfeteils des Stromabkommens aus. Dementsprechend werden sie auch durch den vorliegenden Absatz vom Geltungsbereich des E-BHÜG ausgeschlossen. Der Schwellenwert für solche Beihilfen liegt derzeit bei 300 000 Euro pro Unternehmen über drei Jahre, wobei in einigen Sektoren abweichende Schwellenwerte gelten können. Der gewährte Betrag bemisst sich gemäss den Beihilfeprotokollen respektive dem Beihilfeteil des Stromabkommens nach dem Betrag, der für Tätigkeiten im Geltungsbereich des jeweiligen Abkommens für ein einzelnes Unternehmen gewährt wird (s.

Ziff. 2.2.6.3). Zur Prüfung, ob der Schwellenwert überschritten wurde, ist der in Schweizer Franken gewährte Betrag in Euro zu konvertieren. Es gilt der Wechselkurs am Tag der Beihilfegewährung.

Art. 2 Begriffe Die aufgelisteten Begriffsdefinitionen dienen dem besseren Verständnis des Gesetzes. Einige Definitionen wurden unverändert aus dem EU-Recht übernommen, für andere wurde davon abgewichen, um an der üblichen rechtlichen Terminologie der Schweiz anzuknüpfen und damit eine bessere Eingliederung in die Schweizer Rechtsordnung sicherzustellen oder um dem von der EU abweichenden Verfahren der Beihilfeüberwachung Rechnung zu tragen. Eine Abweichung vom materiellen Beihilferecht ist damit nicht verbunden, zumal das E-BHÜG nur das Verfahren der Beihilfeüberwachung regelt. Bei der Auslegung der einzelnen Begriffe ist im Hinblick auf die Verpflichtung der Schweiz, ein äquivalentes Beihilfeüberwachungssystem zu schaffen, neben dem materiellen Beihilferecht auch die Rechtsprechung und Praxis der EU zu berücksichtigen.

129

s. Art. 3 Abs. 6 i. V. m. Anhang I Abschnitt C des Protokolls respektive Art. 13 Abs. 6

i. V. m. Anhang III Abschnitt C des Stromabkommens, sowie Ziff. 2.2.6.3 und 2.2.5.

130 Verordnung (EU) Nr. 2023/2831 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen, ABl. L, 2023/2831, 15.12.2023; Verordnung (EU) 2023/2832 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen, ABl. L, 2023/2832, 15.12.202.

131 s. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2023/2831.

In der folgenden Tabelle sind die wichtigsten Abweichungen von der EUTerminologie dargestellt: Tabelle 2.2.8 (1): Abweichungen im E-BHÜG von der beihilferechtlichen Terminologie der EU Begriff im E-BHÜG Begriff im EU-Beihilferecht Nicht angemeldete bzw. mitgeteilte Beihilfe Rechtswidrige Beihilfe Umsetzungsbeihilfe Anwendung einer Beihilferegelung / Einzelbeihilfe Einfache Prüfung Vorläufige Prüfung Vertiefte Prüfung Formelles Prüfungsverfahren Anzeige nach Art. 29 E-BHÜG Beschwerde nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2015/1589 Änderungen nach Art. 48 Abs. 1 EBHÜG Zweckdienliche Massnahmen Bst. a Als Beihilfegeber gilt jede Behörde, welche die Gewährung einer Beihilfe vorbereitet, eine Beihilfe gewährt, eine Beihilferegelung ausarbeitet oder erlässt. Der Begriff ist folglich weit und umfasst nicht nur die Behörden, welche am Schluss des Verfahrens die Beihilfe gewähren. Vielmehr werden alle Behörden erfasst, die für einen Teil des Erarbeitungs- und Gewährungsprozesses einer Beihilfe verantwortlich sind. Das bedeutet, dass beispielsweise beim Erlass einer neuen Beihilferegelung oder einer Adhoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses unter Umständen mehrere staatliche Stellen (je nach geltender Organisation) gleichzeitig oder nacheinander unter den Begriff des Beihilfegebers fallen. So könnte ein entsprechender Erlass zuerst von der Verwaltung ausgearbeitet und anschliessend vom Parlament verabschiedet werden. Dies bedeutet, dass die Anmeldepflicht durch die Verwaltung zu erfüllen ist, die Mitteilungspflicht aber grundsätzlich durch die zuständige Stelle des Parlamentes. Zudem beziehen sich die folgenden Erläuterungen auf alle föderalen Ebenen unterhalb der Bundesebene, insbesondere auch der Gemeinden. Der Einfachheit halber wird jeweils nur von den Kantonen gesprochen. Der Geltungsbereich des BHÜG erstreckt sich in persönlicher Hinsicht auf alle Behörden beziehungsweise Verwaltungseinheiten, die eine Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG ausarbeiten, gewähren oder erlassen. Da nur staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen vom Geltungsbereich erfasst sind, kommen als Beihilfegeber nur staatliche Behörden infrage. Dazu gehören alle Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Das BHÜG gilt dabei auch für dezentrale Behörden sämtlicher Staatsebenen sowie Personen oder Organisationen, denen öffentliche Aufgaben anvertraut worden sind (s. für den Bund Art. 2 RVOG). Die Behörde im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a des E-BHÜG ist folglich – ähnlich wie im Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG) – funktional zu verstehen (vgl. Art. 1 Abs. 2 VwVG).

Nicht als Beihilfegeber gelten Volk und Stände, die theoretisch im Rahmen einer Volksinitiative eine Beihilfe gewähren könnten. Entsprechende Beihilfen sind in der Praxis ohnehin kaum vorstellbar.

Bst. b Beihilfeempfänger können ein oder mehrere Unternehmen sein, denen eine Beihilfe gewährt wird oder gewährt werden soll (s. Erläuterungen «Unternehmen als Empfänger der staatlichen Beihilfe» zu Art. 1 Abs. 2 E-BHÜG). Bst. c Beihilferegelungen sind ein Instrument, das die Beihilfeüberwachung sowohl für Beihilfegeber als auch für die Überwachungsbehörde vereinfachen kann. Indem die Voraussetzungen für die Beihilfegewährung sehr klar und in generell-abstrakter Weise in einer Beihilferegelung festgelegt werden, muss in der Folge nicht jeder einzelne darauf gestützte Rechts- oder ausnahmsweise Realakt (Umsetzungsbeihilfen) separat angemeldet und geprüft werden.

Die Beihilferegelungen bilden das Gegenstück zu den Einzelbeihilfen, zu denen Adhoc-Beihilfen und Umsetzungsbeihilfen gehören (vgl. Erläuterungen zu Art. 2 Bst. d E-BHÜG). Es gibt zwei unterschiedliche Kategorien von Beihilferegelungen, die durch die beiden Ziffern ausgedrückt werden.

Generelle Beihilferegelung (Ziff. 1) Generelle Beihilferegelungen sind Erlasse, gestützt auf welche ein Beihilfegeber Umsetzungsbeihilfen gewähren kann, und für die folgende drei Merkmale zutreffen: 132

– Es ist eine (gesetzliche) Bestimmung notwendig, die die wesentlichen Elemente der Beihilfe festlegt und gestützt auf welche die Gewährung von einzelnen Umsetzungsbeihilfen möglich ist.

– Die Gewährung der Umsetzungsbeihilfe erfolgt ohne Entscheidungsspielraum des Beihilfegebers. Dieser folgt lediglich den Kriterien der Beihilferegelung.

– Die Beihilfeempfänger sind in der Beihilferegelung generell-abstrakt definiert. Das bedeutet, dass die Beihilferegelung dem anwendenden Beihilfegeber klare Kriterien für die Gewährung vorgeben muss, insbesondere in Bezug auf Höhe, Merkmale und Bedingungen der Beihilfe. Bei der darauffolgenden Gewährung von Umsetzungsbeihilfen verfügt der Beihilfegeber mit Bezug auf die wesentlichen Elemente der Beihilfe über keinen Entscheidungsspielraum mehr. In der EU wird der fehlende Entscheidungsspielraum mit dem Ausdruck «ohne nähere Durchführungsmassnahmen» beschrieben (s. Art. 1 Bst. d Verordnung 2015/1589 der EU). Vielmehr braucht er nur noch die Beihilferegelung zu vollziehen. In einer generellen Beihilferegelung ist je- 132 Vgl. z. B. EuG, Urteil vom 14. Februar 2019 Belgien / Kommission, T-131/16, EU:T:2019:91, Rn. 86 ff.

doch noch nicht geregelt, welchen konkreten Unternehmen die Beihilfe gewährt werden soll; diese sind nur generell-abstrakt umschrieben. Die Gewährung einer Umsetzungsbeihilfe ist eine technische Anwendung eines Rechtsaktes.133 Für die Frage, ob ein Entscheidungsspielraum vorliegt oder nicht, wird die Praxis und Rechtsprechung der EU entscheidend sein. Grundsätzlich können aber darunter sowohl die Ausübung von Ermessen als auch auslegebedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe fallen. Nicht jedes Ermessen oder jeder unbestimmte Rechtsbegriff bedeutet aber sofort einen Entscheidungsspielraum im Sinne dieser Bestimmung. Nicht jede gesetzliche Grundlage für eine Beihilfegewährung ist deshalb eine Beihilferegelung. Erlasse stellen keine Beihilferegelung dar, wenn der Beihilfegeber in der Folge Spielraum bei der Entscheidung hat, ob im Einzelfall eine Beihilfe gewährt wird oder hinsichtlich Höhe, Merkmale oder Bedingungen der Beihilfe. Ob ein Erlass im Einzelfall eine Beihilferegelung darstellt, wird von der Überwachungsbehörde oder im Falle eines Rechtsmittelverfahrens vom Gericht zu beurteilen sein.

Individuelle Beihilferegelung für bestimmte Unternehmen (Ziff. 2) Für die Kategorie der individuellen Beihilferegelung gelten grundsätzlich ebenfalls drei Voraussetzungen:

– Es ist eine (gesetzliche) Bestimmung notwendig, gestützt auf welche einem oder mehreren konkret bezeichneten Beihilfeempfängern (Unternehmen) Umsetzungsbeihilfen gewährt werden können.

– Die Beihilferegelung darf nicht nur ein bestimmtes Projekt betreffen.134

– Die Beihilfe muss für eine unbestimmte Dauer oder für eine unbestimmte Höhe gewährt werden.

Im Unterschied zur generellen Beihilferegelung sind die Beihilfeempfänger folglich nicht generell-abstrakt, sondern konkret bezeichnet. Zudem schafft eine individuelle Beihilferegelung die rechtliche Grundlage für eine Beihilfegewährung an bestimmte Unternehmen, erfordert jedoch bei der Anwendung eine Präzisierung hinsichtlich der Dauer oder der Höhe in Form einer Umsetzungsbeihilfe. Dieser Präzisierungsbedarf unterscheidet die individuelle Beihilferegelung von einer Ad-hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses. Letztere wird zudem ausschliesslich einmal gewährt.

Beihilfegeber müssen bei dieser Form der Beihilferegelung berücksichtigen, dass Einzelfallgesetze grundsätzlich ausgeschlossen sind. Es ist allerdings möglich, dass generell-abstrakte Gesetze auch Bestimmungen mit individuell-konkreter Tragweite 133 Vgl. z. B. EuGH, Urteil vom 16. September 2021, Kommission / Belgien und Magnetrol International, C 337/19 P, EU:C:2021:741, Rn. 105: «das Vorliegen näherer Durchführungsmaßnahmen [impliziert] die Ausübung eines Ermessens seitens der die in Rede stehenden Massnahmen erlassenden Steuerbehörde, durch das sie die Höhe der Beihilfe, ihre Merkmale oder die Bedingungen für ihre Gewährung beeinflussen kann. Dagegen stellt die blosse technische Anwendung der Rechtsakte zur Gewährung der betreffenden Beihilfen keine „nähere Durchführungsmassnahme“ im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 dar.».

134 Vgl. z. B. EuG, Urteil vom 19. September 2018, HH Feries u.a. / Kommission, T-68/15, EU:T:2018:563, Rn. 80 ff.

enthalten.135 Ob diese Form der Beihilferegelung im Schweizer System regelmässig genutzt wird, wird sich zeigen.

Bst. d Eine Einzelbeihilfe ist eine Beihilfe, die an einen bestimmten Beihilfeempfänger gewährt wird. Einzelbeihilfen können in Form einer Umsetzungsbeihilfe oder einer Adhoc-Beihilfe erfolgen. Der Begriff der Einzelbeihilfe ist daher ein Oberbegriff. Er dient insbesondere der Abgrenzung zu den Beihilferegelungen. Wo eine Differenzierung zwischen den beiden Unterformen nötig ist, ist im Gesetz konkret von Umsetzungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen die Rede. Die Begriffsbestimmung im Schweizer Recht weicht leicht von derjenigen in Artikel 1 Buchstabe e Verordnung (EU) 2015/1589 ab, welche nur anmeldungspflichtige (anstatt sämtliche) Beihilfen erfasst, die gestützt auf eine Beihilferegelung gewährt werden. Die Begriffsbestimmung entspricht jedoch inhaltlich derjenigen in Artikel 2 Absatz 14 Verordnung (EU) 651/2014. Diese breitere Definition ist für die Zwecke des vorliegenden Gesetzesentwurfs sinnvoller, da somit alle relevanten Beihilfekategorien im Rahmen des E-BHÜG einheitlich erfasst werden. Bst. e Der Begriff der Umsetzungsbeihilfe ist ein spezifischer Begriff für das Schweizer Beihilfeüberwachungsverfahren. Das EU-Recht verwendet lediglich den Begriff «Beihilfe»136, um diese Kategorie zu definieren. Der Begriff Umsetzungsbeihilfe dient der Unterscheidung zu Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen. Es handelt sich um eine Einzelbeihilfe, die gestützt auf eine Beihilferegelung durch einen Rechts- oder ausnahmsweise einen Realakt an bestimmte Beihilfeempfänger gewährt wird. Als Rechtsakt kommt dabei eine Verfügung oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag infrage. Umsetzungsbeihilfen müssen nicht mehr angemeldet werden, wenn die Beihilferegelung, auf welche sie gestützt sind, bereits beurteilt worden ist (s. Art. 9 Bst. a E-BHÜG).

Bst. f Ad-hoc-Beihilfen sind Einzelbeihilfen, die nicht auf einer Beihilferegelung basieren. Sie sind individuell-konkret. Sie können grundsätzlich in Form von Verfügungen, öffentlich-rechtlichen Verträgen oder ausnahmsweise als Realakte gewährt werden. In diesen Fällen haben sie ihre Grundlage in einem Erlass, der dem Beihilfegeber Spielraum bei der Gewährung der Beihilfen gibt und deshalb keine Beihilferegelung darstellt. Eine direkte Abstützung auf verfassungsrechtliche Kompetenzen in aussergewöhnlichen Situationen ist ebenfalls möglich (s. für den Bund etwa Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV).

Der Unterschied zwischen einer Umsetzungsbeihilfe und einer Ad-hoc-Beihilfe in der Form der Verfügung liegt in den jeweiligen rechtlichen Grundlagen: Wenn diese so ausgestaltet sind, dass der Beihilfegeber keinen Entscheidungsspielraum hinsichtlich 135 136 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz, Gesetzgebungsleitfaden, 5. Aufl., Bern 2025, Rz. 565. Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 2, Ziff. 14, ii.

Les libéralités octroyées par l’État sont réputées fausser le jeu de la concurrence ou menacer de le faire dès lors qu’elles placent le bénéficiaire dans une meilleure situation économique que ses concurrents, en d’autres termes qu’elles lui confèrent un avantage concurrentiel (cf. ch. 2.2.6.3).

Enfin, il faut que les aides d’État accordées soient susceptibles d’entraver les échanges entre la Suisse et l’UE ou de fausser la concurrence dans l’un des domaines couverts par le champ d’application des traités énumérés à l’art. 1, al. 2, P-LSAE (cf. ch. 2.2.6.3).

Al. 3 L’art. 3, par. 6, des protocoles sur les aides d’État et l’art. 13, par. 6, de l’accord sur l’électricité prévoient des dérogations. Les dispositions en matière d’aides d’État ne s’appliquent par exemple pas aux aides dont la valeur totale n’atteint pas le seuil de minimis. Les règlements de l’UE130 concernant l’exemption des aides de faible montant définissent des mesures d’aide mineures exemptées de la surveillance des aides d’État (« aides de minimis »). Étant donné leur faible montant, on part du principe qu’elles n’ont pas d’incidence sur la concurrence ou le commerce bilatéral. Ces mesures ne remplissent dès lors pas non plus tous les critères nécessaires pour être qualifiées d’aides d’État (art. 3, par. 1, des protocoles sur les aides d’État et art. 13, par. 1, de l’accord sur l’électricité). L’art. 3, par. 6, des protocoles sur les aides d’État et l’art. 13, par. 6, de l’accord sur l’électricité excluent entièrement les aides de minimis du champ d’application des protocoles sur les aides d’État et de la partie III de l’accord sur l’électricité. Les aides de minimis sont donc également exclues par l’al. 3 du champ d’application du P-LSAE. Le seuil fixé pour ce type d’aides d’État est actuellement de 300 000 euros par entreprise sur trois ans, avec des variations dans certains secteurs. Conformément aux protocoles sur les aides d’État et à la partie III de l’accord sur l’électricité, le montant de l’aide accordée est calculé sur la base de la somme versée à une entreprise donnée pour des activités couvertes par l’accord concerné (cf. ch. 2.2.6.3). Pour vérifier si le seuil de minimis est atteint, le montant en francs doit être converti en euros, en appliquant le taux de change en vigueur le jour où l’aide est octroyée.

Art. 2 Définitions Les définitions figurant dans cet article visent à faciliter la compréhension de la loi. Certaines ont été reprises telles quelles de la législation européenne, d’autres ont été modifiées afin de respecter la terminologie juridique usuelle et permettre une meilleure intégration dans l’ordre juridique helvétique, mais aussi pour tenir compte des 129 Cf. art. 3, par. 6, en relation avec l’annexe I, section C, des protocoles sur les aides d’État et art. 13, par. 6, en relation avec l’annexe III, section C, de l’accord sur l’électricité ainsi que les ch. 2.2.6.3 et 2.2.5.

130 Règlement (UE) 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis, JO L, 2023/2831, 15.12.2023 ; règlement (UE) 2023/2832 de la Commission du

13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis octroyées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général, JO L, 2023/2832, 15.12.2023.

131 Cf. art. 3, par. 2, du règlement (UE) 2023/2831.

spécificités du système suisse de surveillance des aides d’État par rapport à celui de l’UE. Ces choix terminologiques n’entraînent pas de divergence par rapport au droit matériel des aides d’État, d’autant que le P-LSAE règle uniquement la procédure de surveillance des aides d’État. Pour l’interprétation des différents termes, compte tenu de l’engagement pris par la Suisse de mettre en place un système de surveillance équivalent à celui de l’UE, il importe de tenir compte non seulement du droit matériel des aides d’État, mais également de la jurisprudence et de la pratique de l’UE. Le tableau ci-après présente les principales différences entre la terminologie suisse et celle de l’UE.

Tableau 2.2.8 (1) : Équivalences terminologiques entre le P-LSAE et la législation de l’UE sur les aides d’État P-LSAE Législation de l’UE sur les aides d’État Aide non annoncée ou non communiquée Aide illégale Aide d’exécution Application d’un régime d’aides ;

aide individuelle Examen simplifié Examen préliminaire Examen approfondi Procédure formelle d’examen Dénonciation au sens de l’art. 29 P-LSAE Plainte au sens de l’art. 24, par. 2, du règlement (UE) 2015/1589 Modifications au sens de l’art. 48,

al. 1, P-LSAE Mesures utiles Obligation d’annonce au sens de l’art. 8 P-LSAE Obligation de notification Let. a Le terme dispensateur désigne toute autorité qui prépare l’octroi d’une aide, accorde une aide, ou élabore ou adopte un régime d’aides. La notion est large et ne comprend donc pas uniquement les autorités qui octroient l’aide à l’issue de la procédure. Elle recouvre au contraire toutes les autorités responsables d’une partie du processus d’élaboration et d’octroi d’une aide. Il s’ensuit par exemple que, lors de l’adoption d’un nouveau régime d’aides ou d’une aide ad hoc sous la forme d’un acte normatif, plusieurs organismes publics (selon l’organisation en vigueur) peuvent, dans certaines circonstances, tenir lieu simultanément ou successivement de dispensateur. Un acte normatif peut ainsi être élaboré par l’administration, avant d’être adopté par le Parlement. Dans ce cas, l’obligation d’annonce incombe à l’administration, tandis que l’obligation de communication est en principe du ressort de l’organe compétent au sein du Parlement. En outre, le commentaire ci-après concerne tous les niveaux étatiques, ce qui inclut donc les communes. Par souci de simplicité, il sera fait uniquement référence aux cantons. Le champ d’application de la LSAE s’étend, sur le plan personnel, à toutes les autorités ou unités administratives qui élaborent, adoptent ou octroient une aide au sens de l’art. 1. al. 2, P-LSAE. Étant donné que seules les aides octroyées par l’État ou au moyen de ressources d’État sont couvertes par le champ d’application, seules les autorités étatiques peuvent tenir lieu de dispensateur. Ce terme recouvre l’ensemble des autorités fédérales, cantonales et communales. La LSAE s’applique également aux autorités décentralisées de tout niveau étatique ainsi qu’aux personnes ou organisations auxquelles ont été confiées des tâches publiques (pour la Confédération, cf. art. 2 LOGA). La notion d’autorité au sens de l’art. 2, let. a, P-LSAE, est à interpréter d’un point de vue fonctionnel, comme dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) (cf. art. 1, al. 2, PA). Ne sont pas considérés comme des dispensateurs le peuple et les cantons, qui pourraient théoriquement accorder une aide d’État dans le cadre d’une initiative populaire. En pratique, de telles aides ne sont toutefois guère envisageables.

Let. b Le bénéficiaire peut être une ou plusieurs entreprises auxquelles une aide est accordée ou doit être accordée (cf. commentaire de l’art. 1, al. 2, P-LSAE, sous « Critère de l’entreprise comme bénéficiaire »).

Let. c Les régimes d’aides sont un instrument pouvant faciliter la surveillance des aides d’État tant pour les dispensateurs que pour l’autorité de surveillance. Dès lors que les critères d’octroi sont définis de manière très claire et sur un plan général et abstrait dans un régime d’aides, il n’est pas nécessaire d’annoncer et d’examiner séparément chaque aide individuelle fondée sur ce régime (aide d’exécution), qu’elle prenne la forme d’un acte juridique ou, à titre exceptionnel, d’un acte matériel. Les régimes d’aides constituent le pendant des aides individuelles, qui comprennent les aides ad hoc et les aides d’exécution (cf. commentaire de l’art. 2, let. d, P-LSAE). On peut distinguer deux catégories de régimes d’aide, ce que reflètent les deux chiffres énumérés sous la let. c.

Régimes d’aides généraux (ch. 1) Les régimes d’aides généraux sont des actes normatifs sur la base desquels un dispensateur peut accorder des aides d’exécution et qui présentent les trois caractéristiques suivantes132 :

– Une disposition (légale) doit définir les éléments essentiels de l’aide et permettre l’octroi d’aides d’exécution.

– Le dispensateur ne jouit d’aucune marge de manœuvre lors de l’octroi des aides d’exécution. Il ne fait qu’appliquer les critères fixés par le régime d’aides.

– Les bénéficiaires sont définis de manière générale et abstraite dans le régime d’aides.

Cela signifie que le régime d’aides doit fournir au dispensateur chargé de son application des critères d’octroi clairs, notamment en ce qui concerne le montant de l’aide, ses caractéristiques et ses conditions. Lorsqu’il décide d’accorder une aide d’exécution, le dispensateur n’a aucune latitude quant aux éléments essentiels de l’aide. L’absence de marge de manœuvre est reprise de la réglementation européenne, où elle est rendue par la formulation « sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires » (art. 1, let. d, du règlement (UE) 2015/1589). Il suffit au dispensateur d’appliquer le régime d’aides. Un régime d’aides général ne précise pas à quelles entreprises concrètes il convient d’accorder une aide ; il ne décrit les bénéficiaires que de manière générale et abstraite.

L’octroi d’une aide d’exécution n’est autre que l’application technique d’un acte juridique. Quant à la question de l’existence ou non d’une marge de manœuvre, il convient de se référer à la pratique et à la jurisprudence de l’UE. En principe, la marge de manœuvre peut consister dans l’exercice d’un pouvoir d’appréciation ou dans la nécessité d’interpréter des notions juridiques indéterminées. Pour autant, un pouvoir d’appréciation ou une notion juridique indéterminée ne signifient pas forcément que l’autorité dispose d’une marge de manœuvre au sens de cette disposition. C’est pourquoi une base légale fondant l’octroi d’une aide d’État n’est pas nécessairement un régime d’aides. Un acte normatif ne constitue pas un régime d’aides dès lors que le dispensateur dispose d’une certaine latitude pour décider d’octroyer ou non une aide, ou s’il peut déterminer le montant, les caractéristiques ou les conditions d’octroi d’une aide. Il reviendra à l’autorité de surveillance ou au tribunal saisi d’un 132 Cf. p. ex. CJUE, arrêt du 14 février 2019, Belgique/Commission, T-131/16, EU:T:2019:91, pt 86 ss.

133 Cf. p. ex. CJUE, arrêt du 16 septembre 2021, Commission/Belgique et Magnetrol International, C 337/19 P, EU:C:2021:741, pt 105 : « L’existence de mesures d’application supplémentaires implique l’exercice d’un pouvoir d’appréciation par l’autorité fiscale adoptant les mesures en cause, lui permettant d’influer sur le montant de l’aide, les caractéristiques de celle-ci ou les conditions dans lesquelles cette aide est octroyée. En revanche, la simple application technique des actes prévoyant l’octroi des aides concernées ne constitue pas une ‹ mesure d’application supplémentaire ›, au sens de l’article 1er, sous

d), du règlement 2015/1589. » recours de déterminer au cas par cas si un acte normatif est constitutif d’un régime d’aides.

Régimes d’aides individuels (ch. 2) Les régimes d’aides individuels sont eux aussi soumis à trois conditions :

– Une disposition (légale) doit permettre d’accorder des aides d’exécution à un ou plusieurs bénéficiaires clairement désignés (entreprises).

– Le régime d’aides ne doit pas être lié à un projet spécifique134.

– L’aide doit être octroyée pour une période indéterminée ou pour un montant indéterminé.

À la différence du régime d’aides général, le régime d’aides individuel a pour vocation de soutenir non pas une catégorie générale et abstraite de bénéficiaires, mais un ou plusieurs bénéficiaires clairement désignés. Il doit par ailleurs prévoir que le dispensateur précise, au moment de l’octroi d’une aide (d’exécution), la durée ou le montant de celle-ci. Cette exigence est ce qui distingue le régime d’aides individuel de l’aide ad hoc sous forme d’acte normatif. L’aide ad hoc se caractérise également par son octroi unique.

Les dispensateurs qui envisagent d’adopter un régime d’aides individuel doivent garder à l’esprit que les actes normatifs de circonstance sont par principe exclus. Il est néanmoins possible que des actes formulés de manière générale et abstraite contiennent des dispositions de portée individuelle et concrète. L’avenir dira si le régime d’aides individuel est appelé à être régulièrement utilisé dans le système suisse. Let. d Une aide individuelle est une aide d’État accordée à un bénéficiaire déterminé, que ce soit sous la forme d’une aide d’exécution ou d’une aide ad hoc. Il s’agit donc d’un terme générique servant en particulier à opérer une délimitation par rapport au régime d’aides. Là où une différenciation est nécessaire entre les deux sous-catégories, la loi utilise les termes « aide d’exécution » et « aide ad hoc ».

La définition donnée de cette notion dans le droit suisse diffère légèrement de celle figurant à l’art. 1, let. e, du règlement (UE) 2015/1589, qui ne prend en considération que les aides accordées sur la base d’un régime d’aides qui doivent être notifiées (plutôt que l’ensemble des aides d’État). Elle correspond en revanche sur le fond à la définition donnée à l’art. 2, par. 14, du règlement (UE) no 651/2014. Une définition plus large est plus adaptée dans le cas du P-LSAE car elle permet une prise en compte unifiée de toutes les catégories pertinentes d’aides d’État.

134 Cf. p. ex. CJUE, arrêt du 19 septembre 2018, HH Feries et al./Commission, T-68/15, EU:T:2018:563, pt 80 ss.

135 Cf. Office fédéral de la justice, Guide de législation, 5e éd., Berne 2025, ch. 565. Let. e La notion d’aide d’exécution est spécifique au système suisse de surveillance des aides d’État. Le droit de l’UE utilise pour sa part uniquement le terme « aide »136 pour désigner cette catégorie d’aides. L’aide d’exécution se distingue du régime d’aides et de l’aide ad hoc. Il s’agit d’une aide individuelle octroyée sur la base d’un régime d’aides à un bénéficiaire nommément désigné par le biais d’un acte juridique ou, à titre exceptionnel, d’un acte matériel. L’acte juridique peut prendre la forme d’une décision formelle ou d’un contrat de droit public. Les aides d’exécution n’ont pas besoin d’être annoncées dès lors que le régime d’aides sur lequel elles se fondent a déjà fait l’objet d’une appréciation (cf. art. 9, let. a, P-LSAE).

Let. f Les aides ad hoc sont des aides individuelles qui ne se fondent pas sur un régime d’aides. Elles ont un caractère individuel et concret. Elles peuvent être octroyées sous la forme d’une décision formelle, d’un contrat de droit public ou, à titre exceptionnel, d’un acte matériel. Les aides ad hoc se fondent sur un acte normatif qui ménage une marge de manœuvre au dispensateur et qui, à ce titre, ne constitue pas un régime d’aides. Dans des situations bien particulières, il est également possible de s’appuyer directement sur des compétences constitutionnelles (pour la Confédération,

cf. art. 184, al. 3, et 185, al. 3, Cst.).

La différence entre une aide d’exécution et une aide ad hoc sous forme de décision tient à leur base juridique respective. Dès lors que celle-ci est formulée d’une manière qui prive le dispensateur de marge de manœuvre concernant le montant, les caractéristiques ou les conditions des aides, on est en présence d’un régime d’aides. Les aides individuelles s’appuyant sur une telle base juridique doivent être considérées comme des aides d’exécution. Sont toutefois également envisageables des régimes d’aides individuels prévoyant l’octroi d’aides à un ou plusieurs bénéficiaires, pour une période indéterminée ou pour un montant indéterminé, sans que les aides soient liées à un projet spécifique. Dès lors que la base légale d’une aide ne remplit pas tous les critères définitoires du régime d’aides, les aides individuelles (prenant en principe la forme de décisions) qui se fondent sur elle doivent être considérées comme des aides ad hoc.

Enfin, on ne peut pas entièrement exclure que des aides ad hoc soient octroyées sous la forme d’un acte normatif. Ce cas de figure devrait toutefois rester l’exception. La différence entre une aide ad hoc sous la forme d’un acte normatif et un régime d’aides individuel est que la première se traduit concrètement par l’octroi d’une aide à une (ou plusieurs) entreprise(s), tandis que le second sert de base légale à l’octroi d’une aide, mais n’en accorde pas directement. Les aides ad hoc sous forme d’actes normatifs sont toutefois aussi des dispositions de nature individuelle et concrète. La diffé136 Règlement (UE) no 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, art. 2, ch. 14, ii.

dinanza del 25 novembre 1998 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione [OLOGA]) e le loro aziende in regìa possono costituire un’impresa ai sensi della legge sugli aiuti di Stato se sono economicamente attive.

Favoreggiamento Grazie all’aiuto l’azienda beneficiaria deve ottenere un vantaggio economico che non avrebbe avuto in condizioni di mercato normali, cioè senza l’intervento dello Stato. A essere determinante è unicamente l’effetto che l’aiuto ha sull’impresa, ma non il motivo né l’obiettivo dell’intervento statale. Per accertare l’esistenza di un vantaggio occorre paragonare la situazione finanziaria dell’impresa prima e dopo la concessione dell’aiuto.

Selettività Nel contesto della definizione di aiuto di Stato, il criterio della selettività verte sulla questione se una misura statale favorisca o meno determinate imprese o settori e conferisca loro un vantaggio economico. Una misura è considerata selettiva se favorisce solo singole imprese o un determinato gruppo di imprese, falsando così la concorrenza. Per essere considerato un aiuto di Stato, questo sostegno selettivo deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel campo d’applicazione degli accordi di cui all’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS (v. n. 2.2.6.3).

Distorsione della concorrenza e pregiudizio agli scambi Un contributo finanziario concesso da uno Stato falsa o minaccia di falsare la concorrenza se mette il beneficiario in una posizione economica migliore rispetto ai suoi concorrenti, cioè se gli conferisce un vantaggio competitivo (v. n. 2.2.6.3). Infine, gli aiuti concessi devono arrecare un pregiudizio agli scambi tra la Svizzera e l’UE e falsare così la concorrenza nei campi d’applicazione dei tre accordi internazionali di cui all’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS (v. n. 2.2.6.3). Cpv. 3 L’articolo 3 paragrafo 6 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e l’articolo 13 paragrafo 6 dell’Accordo sull’energia elettrica prevedono una deroga. Le disposizioni contrattuali non si applicano agli aiuti di importo inferiore alla cosiddetta soglia de minimis. I regolamenti dell’UE130 sulla dispensa dalla notifica degli aiuti di Stato di modesto importo riguardano le misure di sostegno che non sono soggette al sistema di controllo (aiuti de minimis). Visto il loro importo, questi aiuti non hanno presumibilmente alcun impatto sulla concorrenza né sul commercio interstatale. Queste misure non soddisfano quindi tutti i criteri inerenti al concetto di aiuto di Stato (art. 3 par. 1 dei Protocolli e art. 13 par. 1 dell’Accordo sull’energia elettrica). L’articolo 3 paragrafo 6 dei 128 129 RS 172.01 Cfr. art. 3 par. 6 in combinato disposto con l’allegato I sezione C dei Protocolli sugli aiuti di Stato o art. 13 par. 6 in combinato disposto con l’allegato III sezione C dell’Accordo sull’energia elettrica, nonché i numeri 2.2.6.3 e 2.2.5.

130 Regolamento (UE) 2023/2831 della Commissione, del 13 dicembre 2023, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti de minimis; regolamento (UE) 2023/2832 della Commissione, del 13 dicembre 2023, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis» concessi alle imprese che forniscono servizi di interesse economico generale, GU L, 2023/2832, 15.12.2023.

Protocolli sugli aiuti di Stato e l’articolo 13 paragrafo 6 dell’Accordo sull’energia elettrica escludono gli aiuti de minimis dal campo d’applicazione dei Protocolli e dalla parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica. Di conseguenza, il presente capoverso li esclude anche dal campo d’applicazione del disegno di legge. La soglia si attesta attualmente a 300 000 euro per azienda su tre anni, anche se in alcuni settori si possono applicare importi diversi. Secondo i due Protocolli e la parte sugli aiuti di Stato dell’Accordo sull’energia elettrica, l’aiuto concesso è calcolato in base all’importo versato a una singola impresa per le attività che rientrano nel campo d’applicazione del rispettivo accordo (v. n. 2.2.6.3). Per determinare sé la soglia è superata, l’importo concesso in franchi svizzeri deve essere convertito in euro al tasso di cambio del giorno in cui l’aiuto è stato concesso.

Art. 2 Definizioni L’elenco delle definizioni serve a migliorare la comprensione della legge. Mentre alcune sono state riprese tali e quali dal diritto comunitario, altre sono state adattate alla terminologia giuridica svizzera per migliorarne il recepimento nel nostro sistema giuridico o per tener conto della diversa procedura di sorveglianza degli aiuti di Stato in Svizzera rispetto a quella dell’UE. Ciò non costituisce però uno scostamento dal diritto sostanziale sugli aiuti di Stato, soprattutto perché il D-LSAS disciplina unicamente la procedura di sorveglianza. Nell’interpretare i singoli termini, in vista dell’impegno assunto dalla Svizzera di creare un sistema di sorveglianza equivalente a quello dell’UE, vanno considerate la giurisprudenza e la prassi dell’UE nonché il diritto sostanziale pertinente. La seguente tabella illustra le principali differenze rispetto alla terminologia dell’UE. 131 Cfr. art. 3 par. 2 del regolamento (UE) 2023/2831.

Figura 2.2.8 (1): Differenze terminologiche tra il D-LSAS e il diritto sugli aiuti di Stato dell’UE Termine usato nel D-LSAS Termine usato nel diritto sugli aiuti di Stato dell’UE Aiuto non annunciato o non comunicato Aiuto illegale Aiuto d’esecuzione Applicazione di un regime d’aiuto / aiuto ad hoc Esame semplice Esame preliminare Esame approfondito Procedura d’esame formale Denuncia ai sensi dell’art. 29 Denuncia presentata ai sensi dell’art. 24 par. 2 del regolamento (EU) 2015/1589 Modifiche di cui all’art. 48 cpv. 1 DLSAS Misure opportune Lett. a Per ente erogatore si intende qualsiasi autorità che si appresta a concedere un aiuto, che concede aiuti oppure che elabora o emana regimi di aiuti. Il termine è quindi ampio e non include solo le autorità che al termine della procedura concedono l’aiuto. Sono invece comprese tutte le autorità responsabili di una parte del processo di elaborazione e concessione degli aiuti. Ciò significa che al momento di emanare un nuovo regime di aiuti o di un aiuto ad hoc sotto forma di atto normativo, diversi enti pubblici (a seconda dell’organizzazione) possono soddisfare contemporaneamente o consecutivamente la definizione di «ente erogatore». Un tale atto normativo potrebbe ad esempio essere elaborato dall’amministrazione e adottato poi dal Parlamento. In questo caso l’obbligo d’annuncio sarebbe a carico dell’amministrazione, l’obbligo di comunicazione spetterebbe al servizio parlamentare interessato. I seguenti commenti si riferiscono inoltre a tutti i livelli federali al di sotto del livello della Confederazione, in particolare anche ai Comuni. Per semplicità si parlerà soltanto dei Cantoni. Il campo d’applicazione della LSAS si estende in termini personali a tutte le autorità o unità amministrative che elaborano, concedono o emanano aiuti secondo l’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS. Dato che il campo d’applicazione comprende solo gli aiuti di Stato o gli aiuti concessi mediante risorse statali, gli enti erogatori non possono che essere delle autorità statali (autorità federali, cantonali e comunali). La legge si applica anche alle autorità decentrali a tutti i livelli governativi e alle persone o organizzazioni cui sono affidati compiti pubblici (cfr. per la Confederazione art. 2 LOGA). L’autorità ai sensi dell’articolo 2 lettera a del disegno di legge va quindi intesa in senso funzionale, analogamente alla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (cfr. art. 1 cpv. 2 PA). Il popolo e i Cantoni, che in teoria potrebbero concedere aiuti attraverso un’iniziativa popolare, non sono considerati enti erogatori. Nella pratica è difficile immaginare che possano essere concessi degli aiuti di questo tipo.

Lett. b I beneficiari degli aiuti possono essere una o più imprese a cui un ente erogatore concede o intende concedere un aiuto (v. commento all’art. 1 cpv. 2 D-LSAS «Imprese come beneficiarie degli aiuti»).

Lett. c I regimi di aiuti sono uno strumento che può semplificare il monitoraggio degli aiuti di Stato tanto per gli enti erogatori quanto per l’autorità di sorveglianza. Poiché le condizioni per la concessione degli aiuti sono specificate in modo molto chiaro, generico e astratto in un apposito «regime», non è più necessario annunciare né esaminare separatamente ogni singolo atto giuridico o – eccezionalmente – ogni atto materiale (aiuti d’esecuzione) facente capo a un tale regime. I regimi di aiuti sono la controparte degli aiuti individuali, i quali comprendono gli aiuti ad hoc e gli aiuti d’esecuzione (v. commento all’art. 2 lett. d D-LSAS). Esistono due categorie distinte di regimi di aiuti, corrispondenti ai due numeri della lettera c. Regime di aiuti generale (n. 1) I regimi di aiuti generali sono atti normativi che soddisfano le seguenti tre caratteristiche e in base ai quali un ente erogatore può concedere aiuti d’esecuzione132:

– è necessaria una disposizione (giuridica) che definisca gli elementi essenziali dell’aiuto e che funga da base per la concessione di singoli aiuti d’esecuzione;

– tali aiuti non sono concessi a discrezione dell’ente erogatore. Quest’ultimo si limita ad attuare i criteri fissati nel regime di aiuti corrispondente;

– nel regime di aiuti i beneficiari sono definiti in termini generici e astratti. Ciò significa che il regime di aiuti deve fornire all’ente erogatore criteri chiari per la concessione degli aiuti, in particolare per quanto riguarda l’importo, le caratteristiche e le condizioni. Nel concedere l’aiuto d’esecuzione, l’ente erogatore non ha più alcun margine di manovra per quanto riguarda tali elementi essenziali. Nell’UE la mancanza di discrezionalità viene resa con l’espressione «senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione» (cfr. art. 1 lett. d del regolamento (UE) 2015/1589). L’ente deve semplicemente attuare il regime di aiuti. Un tale regime generale, tuttavia, non specifica ancora quali siano le imprese beneficiarie, ma le definisce in termini generici e astratti.

132 Cfr. sentenza CGE del 14.2.2019 Belgio/Commissione, T-131/16, ECLI:EU:T:2019:91,

n. marg. 86 segg.

La concessione di un aiuto d’esecuzione equivale all’esecuzione tecnica di un atto giuridico. Per stabilire se vi sia o meno un margine discrezionale saranno determinanti la prassi e la giurisprudenza dell’UE. Di norma, tuttavia, ciò può comprendere sia l’esercizio della discrezionalità sia l’uso di termini giuridici indefiniti che richiedono un’interpretazione. Non ogni discrezionalità o concetto giuridico indefinito implica immediatamente l’esistenza di un margine decisionale. Non tutte le basi legali per la concessione di aiuti sono quindi dei regimi d’aiuti. Un atto normativo non costituisce un regime di aiuti se l’ente erogatore dispone poi, nei singoli casi, di un margine decisionale nel fissare l’importo, le caratteristiche o le condizioni dell’aiuto. Toccherà all’autorità di sorveglianza e – in caso di ricorso – ai tribunali competenti valutare se un determinato atto normativo costituisca o meno un regime di aiuti.

Regime di aiuti individuale per determinate imprese (n. 2) Anche per questa categoria valgono tre requisiti fondamentali:

– e necessaria una disposizione (di legge) in base alla quale uno o più beneficiari designati specificamente (imprese) possono ottenere un aiuto d’esecuzione;

– il regime di aiuti non può riguardare un unico progetto specifico134;

– gli aiuti devono essere concessi per un periodo o un importo indefinito. A differenza del regime di aiuti generale, i beneficiari degli aiuti non sono quindi designati in modo generale e astratto, bensì in termini concreti. Inoltre, un regime di aiuti individuale crea la base giuridica per la concessione di aiuti a determinate imprese, ma deve essere concretizzato in termini di durata o di importo attraverso un aiuto d’esecuzione. Questa precisazione distingue il regime di aiuti individuale dagli aiuti ad hoc sotto forma di atto normativo. Questi ultimi, inoltre, sono concessi una sola volta.

Per questa tipologia, gli enti erogatori devono considerare che le leggi consistenti in atti individuali sono per principio escluse. È tuttavia possibile che una legge formulata in termini generici e astratti contenga disposizioni individuali e concrete. Resterà da vedere se questa tipologia di regime di aiuti sarà utilizzata regolarmente nel sistema giuridico svizzero.

Lett. d Gli aiuti individuali sono aiuti concessi a uno specifico beneficiario. Possono assumere la forma di un aiuto d’esecuzione o di un aiuto ad hoc. Il termine «aiuto individuale» è quindi generico. Serve in particolare a operare una distinzione rispetto ai 133 Cfr. p. es. CGUE del 16.9.2021, Commissione/Belgio e Magnetrol International, C 337/19 P, ECLI:EU:C:2021:741, n. 105: «l’esistenza di ulteriori misure di attuazione comporta l’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’autorità fiscale che adotta le misure in questione, il quale le consente di influire sull’importo dell’aiuto, sulle sue caratteristiche o sulle condizioni per la concessione di tale aiuto». D’altra parte, la semplice applicazione tecnica degli atti che prevedono la concessione degli aiuti in questione non costituisce un’«ulteriore misura di attuazione», ai sensi dell’articolo 1 lettera d del regolamento 2015/1589».

134 Cfr. p. es. sentenza CGE del 19.9.2018, HH Ferries e a. / Commissione, T-68/15, ECLI:EU:T:2018:563, n. marg. 80 segg.

135 Cfr. Ufficio federale di giustizia, Guida di legislazione, 1a ed., Berna 2019, n. marg. 565.