Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes (Teil 9)

verfahren abgeschrieben werden könnte. Diese Beurteilung obliegt jedoch der zuständigen Beschwerdeinstanz.

Art. 36 Beschwerde bei Verletzung der Mitteilungspflicht Wird die Eröffnungspflicht173 gegenüber einer Bundesbehörde wie der Überwachungsbehörde verletzt, stellt dies einen Eröffnungsmangel dar. Die Mitteilungspflicht nach Artikel 25 E-BHÜG ist eine entsprechende Eröffnungspflicht. Die Folge einer mangelhaften Eröffnung ist grundsätzlich, dass die betroffene Verfügung oder der Entscheid für die Bundesbehörde nicht in Rechtskraft erwächst beziehungsweise nicht wirksam wird. Die Bundesbehörde kann deshalb, sobald sie Kenntnis erhält, die Verfügung oder den Entscheid auch nachträglich anfechten.174 Dies jedoch nur innert der 30-tägigen Beschwerdefrist, die ab Kenntnis der Beihilfegewährung durch die Überwachungsbehörde läuft (s. Art. 39 E-BHÜG). Der vorliegende Artikel stellt sicher, dass der Überwachungsbehörde diese Beschwerdemöglichkeit neben der neu durch das E-BHÜG spezialgesetzlich vorgesehenen Nachmeldung erhalten bleibt und nicht übersteuert wird. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Erlasse mit Ablauf der Beschwerdefrist wirksam werden. Die fehlende Mitteilung an die Überwachungsbehörde nach Artikel 25 E-BHÜG kann den Eintritt der Wirksamkeit nicht verhindern. Die Überwachungsbehörde kann diesfalls nur noch nach Artikel 34 beziehungsweise Artikel 33 E-BHÜG vorgehen. Eine Beschwerde kommt grundsätzlich in Frage, wenn die Überwachungsbehörde schnell (während der laufenden Beschwerdefrist) zur Überzeugung gelangt, dass die Beihilfe unzulässig ist, beispielsweise weil sie bereits einen ähnlichen Fall geprüft hat und ihr die notwendigen Informationen bereits vorliegen. Dies ist auch der Fall, wenn die Überwachungsbehörde im Rahmen einer ordentlichen Prüfung eine negative Stellungnahme abgegeben hat, die Gewährung der Beihilfe aber schliesslich nicht mitgeteilt wurde. In diesem Fall ist eine Nachmeldung nicht mehr erforderlich. In aller Regel wird die Überwachungsbehörde jedoch nicht über genügend Informationen für eine eindeutige Beurteilung verfügen und ist deshalb auf das Vorgehen nach den Artikeln 30 und 31 E-BHÜG angewiesen. Artikel 36 E-BHÜG wird deshalb voraussichtlich nur in Ausnahmefällen zum Tragen kommen. Es obliegt der Überwachungsbehörde zu entscheiden, welches Vorgehen zielführender ist. Handelt es sich bei der nicht mitgeteilten Massnahme um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag oder ausnahmsweise um einen Realakt, ist keine unmittelbare Beschwerde möglich, weshalb die Überwachungsbehörde zunächst ein Anfechtungsobjekt erwirken muss. Sie kann nach Artikel 27 E-BHÜG vorgehen. Gegen Beihilfen der Bundesversammlung sowie des Bundesrates kann die Überwachungsbehörde keine Beschwerde erheben, auch wenn sie nicht mitgeteilt worden sind (s. Art. 37 Abs. 2 EBHÜG bzw. Art. 189 Abs. 4 BV). Grundsätzlich sollten aber sowohl der Bundesrat als auch die Bundesversammlung auf die Gewährung von Beihilfen in diesen Formen verzichten, andernfalls riskieren sie die Verletzung von Artikel 3 der Beihilfeproto173 Vgl. dazu insb. Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. November 2006, SR 173.110.47.

174 Vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_238/2021 vom 27. April 2022 E. 1.3.1; Yannick Fuchs/Markus Müller, Behördenbeschwerde als Mittel der Bundesaufsicht, ZBl 124/2023, S. 459–480, 470.

kolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens. Solche Konstellationen sind in der Praxis aber ohnehin kaum denkbar.175

5. Kapitel: Beschwerdeverfahren Vorbemerkung Die Beihilfe ist nicht an eine bestimmte Form gebunden und kann in Form einer Verfügung, eines Erlasses, eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder ausnahmsweise eines Realakts gewährt werden. Um am bestehenden Rechtssystem beziehungsweise Verfahrensrecht anknüpfen zu können, wird im vorliegenden Kapitel des E-BHÜG, wo möglich, jeweils die Rechtsform «Verfügung» oder «Erlass» verwendet, anstatt der generelle Begriff «Beihilfe». Dies erleichtert auch das Zusammenspiel mit dem anwendbaren Verwaltungsverfahrensrecht.

Die Bestimmungen des 5. Kapitels gelten für alle kantonalen Rechtsmittelverfahren (erste und zweite Instanz), die das Beihilferecht betreffen, auch wenn diese im kantonalen Recht nicht als Beschwerdeverfahren bezeichnet werden. In Rechtsmittelverfahren betreffend Beihilfen, die von einem Beihilfegeber des Bundes gewährt wurden, gilt das vorliegende Kapitel für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Für das Verfahren vor dem Bundesgericht gehen die Bestimmungen des BGG vor.

Art. 37 Beschwerdelegitimation der Überwachungsbehörde Die Bestimmung regelt sowohl die zulässigen Anfechtungsobjekte als auch die Legitimation der Überwachungsbehörde für deren Beschwerde.176 Die Artikel 37 und 38 E-BHÜG stellen sicher, dass die Überwachungsbehörde auch ohne eigene Rechtspersönlichkeit gegen Beihilfen anderer Bundesbehörden Beschwerde erheben kann. Es handelt sich um die notwendige spezialgesetzliche Regelung nach Artikel 37 VGG in Verbindung mit Artikel 48 Absatz 2 VwVG, Artikel 37a Absatz 2 E-VGG und Artikel 89 Absatz 2 Buchstabe d BGG.177 Die Überwachungsbehörde kann Beschwerde gegen Umsetzungsbeihilfen und Adhoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen, Verfügungen betreffend Umsetzungsbeihilfen in der Form von öffentlich-rechtlichen Verträgen oder ausnahmsweise von Realakten (s. insb. Art. 27 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 3 E-BHÜG) sowie gegen Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen erheben. Sie kann Beschwerde gegen Beihilfen aller Beihilfegeber mit Ausnahme der Bundesversammlung sowie des Bundesrates führen (Abs. 2). Damit sind Beihilfegeber der Kantone, Gemeinden und die übrigen Bundesbehörden (Departemente, Ämter oder andere Verwaltungseinheiten) erfasst. Die fehlende Beschwerdemöglichkeit der Überwachungsbehörde gegen Beihilfen der Bundesversammlung und des Bundesrates wahrt die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung (s. Art. 4 Abs. 4 Beihilfeprotokolle respektive Art. 14 Abs. 1 Stromabkommen). Grundsätzlich sollten aber sowohl der Bundesrat als auch die Bundesversammlung darauf verzichten unzulässige Beihilfen zu gewähren, andernfalls riskiert die Schweiz eine Verletzung der völker175 176 S. aber die Beispiele in Fn. 136.

S. für das Beschwerderecht der WEKO auch Artikel 39 Abs. 2 E-KG; BBl 2023 1464, S. 4 sowie BBl 2023 1463, S. 44.

177 S. bspw. Urteil des Bundesgerichts 1C_66/2015 vom 12. November 2015 E. 1.2.4 in fine. rechtlichen Verpflichtung nach Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens.

Der Umstand, dass die Überwachungsbehörde abstrakt gegen Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen der übrigen Bundesbehörden (insb. Departemente, Ämter, etc.) vorgehen kann, bedingt eine Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG). Aktuell ist eine abstrakte Normenkontrolle auf Bundesebene nämlich nicht vorgesehen. Mit Artikel 31a Buchstabe a EVGG wird sichergestellt, dass das Bundesverwaltungsgericht zukünftig für alle möglichen Beschwerden nach diesem Artikel zuständig ist (s. dazu die Ausführungen zu

Art. 31a E-VGG in Ziff. 2.2.9.2).

Für Fälle, in denen die Überwachungsbehörde nicht verpflichtet ist, Beschwerde zu erheben (s. Art. 38 E-BHÜG), statuiert der vorliegende Artikel ein Beschwerderecht der Überwachungsbehörde. Beispielsweise besteht keine Beschwerdepflicht nach der ersten gerichtlichen Beurteilung einer Beihilfe. In solchen Fällen kann die Überwachungsbehörde entscheiden, ob sie sich der gerichtlichen Beurteilung anschliesst oder das Verfahren weiterzieht.

Art. 38 Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde Abs. 1 und 3 Die Überwachungsbehörde muss Beschwerde gegen eine Beihilfe erheben, wenn sie zuvor in ihrer Stellungnahme zum Schluss gekommen ist, dass diese Beihilfe gegen die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen verstösst und sie die Beihilfe somit als unzulässig beurteilt. Hat der Beihilfegeber die Beihilfe nach der Stellungnahme der Überwachungsbehörde entsprechend angepasst, kann die Beschwerdepflicht entfallen. Entscheidend ist in solchen Fällen die Beurteilung der Überwachungsbehörde, ob sie die Beihilfe durch die Änderungen als zulässig erachtet.

In ihrer Beschwerde muss die Überwachungsbehörde die Aufhebung der Beihilfe verlangen. Im Fall von Umsetzungsbeihilfen ist die Aufhebung nur möglich für die konkrete Umsetzungsbeihilfe und nicht gleichzeitig für die Beihilferegelung, auf die sie gestützt ist. Die Zulässigkeit der Beihilferegelung kann in einem solchen Fall aber im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gegen die Umsetzungsbeihilfe vorfrageweise geprüft werden (konkrete Normenkontrolle). Wird die Beschwerde von der zuständigen Rechtsmittelinstanz vollständig gutgeheissen, führt dies zur Aufhebung der angefochtenen Beihilfe. Daneben muss die Überwachungsbehörde immer auch die Rückforderung allfälliger Vorteile verlangen, um sicherzustellen, dass die rechtswidrige Beihilfe möglichst geringfügige schädliche Auswirkungen auf den Wettbewerb hat. Handelt es sich bei der angefochtenen Beihilfe um eine Beihilferegelung, sollte keine Rückforderung notwendig sein beziehungsweise ist die Rückforderung von allenfalls bereits gewährten Umsetzungsbeihilfen separat zu erwirken. Auch bei Ad-hoc-Beihilfen in der Form eines Erlasses kann die Rückforderung je nach Ausgestaltung der Beihilfe nicht Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle sein. Gerichte können aufgrund der Gewaltenteilung einen Erlass grundsätzlich nur aufheben, aber nicht abändern, auch wenn in gewissen Kantonen die Schaffung von Übergangsregelungen möglich ist.179 In diesem Fall muss der Beihilfegeber die Rückforderung jedoch nachträglich veranlassen, da der gewährte Vorteil keine gesetzliche Grundlage mehr hat. Dies wird aber kaum je vorkommen, da im Zeitpunkt der abstrakten Normenkontrolle nur in Ausnahmefällen bereits Beihilfen gewährt sein werden.

Die Überwachungsbehörde muss jedoch – trotz negativer Stellungnahme – keine Beschwerde erheben, wenn die Beihilfe seit der Stellungnahme geändert wurde und nach Einschätzung der Überwachungsbehörde nun als zulässig betrachtet werden kann oder wenn sie von der (neuen) Begründung überzeugt wird. Dies soll unnötige Verfahren vermeiden.

Die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde entfällt, sobald ein Gericht (im Sinne von Art. 29a BV) die Beihilfe als zulässig beurteilt hat. In diesen Fällen ist die Überwachungsbehörde nicht mehr verpflichtet, die Sache an die nächste gerichtliche Instanz weiterzuziehen. Die Überwachungsbehörde hat aber weiterhin ein Beschwerderecht, wenn der Entscheid der Beschwerdeinstanz sie nicht überzeugt (Art. 37 Abs. 2 E-BHÜG). Für Verfahren gegen Beihilfegeber des Bundes bedeutet dies, dass die Überwachungsbehörde ein erstes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht zwingend an das Bundesgericht weiterziehen muss. Ob die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde gegen kantonale Beihilfegeber ebenfalls bereits nach der ersten Instanz entfällt, hängt davon ab, ob die Kantone eine verwaltungsinterne oder eine gerichtliche Instanz (z. B. das obere kantonale Gericht im Sinne von Art. 86 Abs. 2 BGG) als erste Instanz vorsehen.

Abs. 2 Die Überwachungsbehörde kann Beihilfen der Bundesversammlung sowie des Bundesrates nicht direkt anfechten. Sie ist jedoch verpflichtet, gegen Umsetzungsbeihilfen, welche gestützt auf negativ beurteilte Beihilferegelungen der Bundesversammlung oder des Bundesrates gewährt werden, Beschwerde zu erheben, soweit sie die Umsetzungsbeihilfen ebenfalls für unzulässig hält. Diese Verpflichtung ergibt sich aus Artikel 4 Absatz 5 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 14 Absatz 5 des Stromabkommens. Diese stellen klar, dass die Umsetzung des Überwachungsverfahrens im Einklang mit der verfassungsmässigen Kompetenzordnung der Schweiz und unter Wahrung der Gewaltenteilung erfolgen kann, ohne die Gleichwertigkeit des Schweizer Überwachungssystems in Frage zu stellen. Die Beschwerde ist möglich, wenn – wie das üblicherweise der Fall ist – eine andere Bundesstelle (z. B. ein Departement oder ein Amt) oder eine kantonale Behörde die Umsetzungsbeihilfe gewährt. Diese Pflicht der Überwachungsbehörde als dezentrale Verwaltungsbehörde zur Herbeiführung einer konkreten Normkontrolle von Erlassen, die von der Bundesversammlung oder dem Bundesrat ausgearbeitet wurden, stellt ein Novum in der Schweizer Rechtsordnung dar. Im Beschwerdeverfahren gegen die Umsetzungsbeihilfe kann das Gericht vorfrageweise auch die Beihilferegelung überprüfen (konkrete Normenkontrolle). In Bezug auf Beihilferegelungen in der Form von Bundesgesetzen ist dabei

Artikel 190 beziehungsweise Artikel 5 Absatz 4 BV zu berücksichtigen. Ein Gericht muss das Gesetz möglichst völkerrechtskonform auslegen, was vorliegend im Einklang mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge be179 Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Diss. ZStöR, 2019, insb. Ziff. V.3.6.

deutet. Wo dies nicht möglich ist, gilt der Grundsatz, dass eine völkerrechtswidrige landesrechtliche Norm nicht angewendet wird. Vorbehalten bleibt die Schubert-Praxis, wonach das Bundesgericht allenfalls vom Vorrang des Völkerrechts abweicht, wenn der Bundesgesetzgeber die Verletzung von völkerrechtlichen Verpflichtungen bewusst in Kauf genommen hat und dafür die politische Verantwortung übernimmt (s. Ziff. 4.1).180

Art. 39 Beschwerdefrist Die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde knüpft bei Verfügungen an die Mitteilungspflicht der Beihilfegeber an. Beihilfegeber sind verpflichtet alle Beihilfen, die sie gewähren, der Überwachungsbehörde mitzuteilen (s. Art. 25 E-BHÜG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen beginnt mit der Eröffnung der Beihilfe in der Form einer Verfügung an die Überwachungsbehörde. Dies entspricht der Regelung von Artikel 50 Absatz 1 VwVG. Eine ausdrückliche Regelung im E-BHÜG ist notwendig, damit der Fristenlauf für die Überwachungsbehörde auch in kantonalen Verfahren einheitlich ist. Artikel 39 E-BHÜG regelt nur die Frist für Beschwerden der Überwachungsbehörde. Für alle anderen Beschwerden gelten die im anwendbaren Verfahrensrecht festgelegten Fristen (s. Art. 41 E-BHÜG). Der Fristenlauf für Beschwerden gegen Erlasse wird aus Überlegungen der Rechtssicherheit nicht an die Mitteilungspflicht geknüpft. Vielmehr ist dafür die Veröffentlichung gemäss anwendbarem Publikations- und Verfahrensrecht massgebend. Die Berechnung der Beschwerdefrist folgt den Regeln des anwendbaren Verfahrensrechts und nicht dem Verweis ins VwVG. Damit wird der Eingriff in die Autonomie der Kantone möglichst klein gehalten.

Art. 40 Aufschiebende Wirkung und Wirksamkeit Ein Ziel der Beihilfeüberwachung ist sicherzustellen, dass keine unzulässige Beihilfe gewährt wird. Auch eine nur vorübergehend gewährte Beihilfe kann eine schädliche Auswirkung auf den Wettbewerb haben. Um dies zu verhindern, ist die aufschiebende Wirkung der Beschwerden der Überwachungsbehörde ein zentrales Element des Überwachungssystems.181 Während des Beschwerdeverfahrens betreffend eine Verfügung oder einen Erlass sollen die entsprechenden Beihilfen noch nicht zugewendet werden, insbesondere mit einer Auszahlung.

Die Gewährung der aufschiebenden Wirkung für Beschwerden ist jedoch nicht ausreichend, um das oben genannte Ziel zu erreichen, da auf Bundesebene und in den meisten Kantonen die aufschiebende Wirkung erst beginnt, wenn ein (ordentliches) Rechtsmittel ergriffen wird (s. Art. 55 Abs. 1 VwVG).182 Neben der Regelung der aufschiebenden Wirkung wird im Entwurf deshalb auch die Wirksamkeit der Verfügungen und Erlasse geregelt. Um sicherzustellen, dass die Beihilfe während der Rechtsmittelfrist und des gesamten Beschwerdeverfahrens nicht gewährt wird, regelt der 180 BGE 99 Ib 39 E. 3; 138 II 524 E. 5.3.1; vgl. auch die Stellungnahme des Bundesrates vom 25. Juni 2025 zur Motion Reimann 25.3435 «Verfassungsgrundlage für die Schubert-Praxis schaffen».

181 Vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 3 Bst. b Ziff. III der beiden Beihilfeprotokolle respektive

Art. 14 Abs. 3 Bst. b Ziff. III des Stromabkommens.

182 Vgl. Benjamin Märkli, Die aufschiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, Diss., 2022, Rz. 490 ff.

Entwurf ausdrücklich, zu welchem Zeitpunkt die Beihilfe wirksam wird. Eine Beihilfe kann in drei verschiedenen Zeitpunkten beziehungsweise Konstellationen wirksam werden, nämlich:

– bei unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist; oder

– mit dem Eintritt der Rechtskraft eines Beschwerdeentscheids; oder

– mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.

Die letzte Konstellation stellt sicher, dass der Beihilfegeber oder das zuständige Gericht die Möglichkeit behält, nach dem anwendbaren Verfahrensrecht über einen allfälligen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu entscheiden. Auf Bundesebene richtet sich dies nach Artikel 55 VwVG. Ein Entzug kann jedoch nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt sein. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Aufschub der Wirksamkeit, das heisst, dass keine unzulässige Beihilfe gewährt wird, beziehungsweise am Schutz des Wettbewerbs. Dies wird in der Interessensabwägung zu berücksichtigen sein. Die Gründe für eine sofortige Vollstreckbarkeit müssen entsprechend überzeugend sein.183 Das bedeutet, das (private) Interesse des Beihilfeempfängers oder das öffentliche Interesse des Beihilfegebers an einer sofortigen Gewährung der Beihilfe muss das öffentliche Interesse am Aufschub der Wirksamkeit überwiegen.184 Das Gericht muss die Interessen sorgfältig gegeneinander abwägen und beurteilen, ob der drohende Nachteil für die privaten oder öffentlichen Interessen einen (vorläufigen) Eingriff in den Wettbewerb rechtfertigen kann. Eine Rolle spielen kann der vermutliche Ausgang des Hauptverfahrens, wenn dieser eindeutig erscheint.185 Im Falle von Erlassen muss die zuständige Instanz zusätzlich die generell-abstrakte Wirkung beziehungsweise die Allgemeinverbindlichkeit berücksichtigen, die gegen eine aufschiebende Wirkung sprechen kann.186 Um den Wettbewerbsschutz sicherzustellen, ist die Überwachungsbehörde in der Regel auch verpflichtet, gegen einen Zwischenentscheid vorzugehen, der die aufschiebende Wirkung entzieht. Die Regelung zur Wirksamkeit von Beihilfen im E-BHÜG hat als lex specialis Vorrang vor anderen gesetzlichen Bestimmungen, die die aufschiebende Wirkung ausdrücklich entziehen, wenn es um beihilfegewährende Verfügungen oder Erlasse geht. Regelt ein neues Gesetz nach dem BHÜG die aufschiebende Wirkung in einem der erfassten Sektoren, muss das Verhältnis zum vorliegenden Artikel ausdrücklich geklärt werden. Grundsätzlich geht das BHÜG als Spezialgesetz in Bezug auf Beihilfen vor.

Bei öffentlich-rechtlichen Verträgen mit beihilfegewährenden Klauseln kann die Überwachungsbehörde nach Artikel 27 E-BHÜG vorgehen und wenn nötig beim Beihilfegeber beziehungsweise beim zuständigen Gericht die notwendigen vorsorglichen Massnahmen beantragen, um eine vorzeitige Gewährung der Beihilfe zu verhindern. 183 184 Vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1.

Vgl. zur Interessensabwägung BGE 130 II 149 E. 2.2; BGE 110 V 40 E. 4 und 5; Urteil des Bundesgerichts 2C_836/2020 vom 18. Februar 2021 E. 4.2.1.

185 Vgl. bspw. BGE 130 II 149 E. 2.2.

186 Vgl. bspw. Urteil des Bundesgerichts 2P.263/2001 vom 5. November 2001 E. 2b.bb, Urteil des Bundesgerichts 2C_774/2014, 2C_813/2014, 2C_815/2014, 2C_816/2014 vom

21. Juli 2017 sowie Kaspar Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 414-419.

Si l’aide non communiquée prend la forme d’un contrat de droit public ou, exceptionnellement, d’un acte matériel, il est impossible de faire directement recours : l’autorité de surveillance devra d’abord obtenir un objet susceptible de recours, en procédant conformément à l’art. 27 P-LSAE. L’autorité de surveillance ne peut pas faire recours contre les aides de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral, même si celles-ci n’ont pas été communiquées (cf. art. 37, al. 2, P-LSAE et art. 189, al. 4, Cst.). Cela étant, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale devraient en principe s’abstenir d’un tel octroi, sans quoi ils risqueraient d’enfreindre l’art. 3 des protocoles sur les aides d’État ou l’art. 13 de l’accord sur l’électricité. Quoi qu’il en soit, il n’est guère probable que ces cas se présentent dans la pratique175.

Chapitre 5 Procédure de recours Remarque préliminaire L’aide n’est soumise à aucune exigence formelle particulière et peut être accordée sous la forme d’une décision, d’un acte normatif, d’un contrat de droit public ou, exceptionnellement, d’un acte matériel. Afin de faciliter les références au système juridique en vigueur et plus précisément au droit de procédure, elle est désignée dans la mesure du possible par sa forme juridique concrète (« décision » ou « acte normatif ») plutôt que par le terme générique « aide » dans le chapitre 5 P-LSAE. L’application des dispositions de droit de la procédure administrative pertinentes s’en trouve également simplifiée. Les dispositions du chapitre 5 valent pour toutes les procédures de recours cantonales (en première et deuxième instance) ayant pour objet la législation en matière d’aides d’État, même si ces procédures de recours ne sont pas désignées comme telles dans la législation cantonale. Le chapitre régit la procédure devant le TAF s’agissant des recours contre des aides accordées par un dispensateur de la Confédération. En cas de procédure devant le TF, les dispositions de la LTF priment celles de la présente loi.

Art. 37 Qualité pour recourir de l’autorité de surveillance La disposition définit les objets susceptibles de recours tout en conférant à l’autorité de surveillance la qualité pour recourir. Les art. 37 et 38 P-LSAE visent à garantir que l’autorité de surveillance, sans être dotée de la personnalité juridique, puisse faire recours contre les aides d’autres autorités fédérales. Ils permettent de satisfaire à l’exigence d’une loi spéciale selon l’art. 37 LTAF en relation avec l’art. 48, al. 2, PA, l’art. 37a, al. 2, P-LTAF et l’art. 89, al. 2, let. d, LTF177.

L’autorité de surveillance peut former un recours contre des aides d’exécution ou des aides ad hoc sous forme de décisions, contre des décisions relatives à des aides d’exé175 176 Cf. toutefois les exemples cités dans la note 131.

S’agissant du droit de recours de la COMCO, cf. également l’art. 39, al. 2, P-LCart ; FF 2023 1464, p. 4, et FF 2023 1463, p. 44.

177 Cf. p. ex. arrêt du TF 1C_66/2015 du 12 novembre 2015 consid. 1.2.4 in fine. cution sous forme de contrats de droit public ou, exceptionnellement, d’actes matériels (cf. en particulier les art. 27, al. 3, et 32, al. 3, P-LSAE) ainsi que contre des régimes d’aides et des aides ad hoc sous forme d’actes normatifs.

L’autorité de surveillance a qualité pour recourir contre les aides accordées par tous les dispensateurs, à l’exception de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral (al. 2). Les dispensateurs des cantons et des communes sont donc concernés au même titre que ceux des autres autorités fédérales (départements, offices ou autres unités administratives). L’impossibilité, pour l’autorité de surveillance, de faire recours contre les aides accordées par l’Assemblée fédérale ou le Conseil fédéral s’inscrit dans le respect de l’ordre de compétences constitutionnel (cf. art. 4, par. 4, des protocoles sur les aides d’État et art. 14, par. 1, de l’accord sur l’électricité). Cela étant, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale devraient normalement s’abstenir d’accorder des aides illicites, sans quoi la Suisse risquerait de violer l’obligation prévue à l’art. 3 des protocoles sur les aides d’État et à l’art. 13 de l’accord sur l’électricité.

La possibilité donnée à l’autorité de surveillance d’engager une procédure de contrôle abstrait contre des régimes d’aides et des aides ad hoc sous forme d’actes normatifs adoptés par d’autres autorités fédérales (en particulier des départements et des offices) nécessite de modifier la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)178, étant donné qu’aucun contrôle abstrait des normes n’est prévu actuellement à l’échelon fédéral. L’art. 31a, let. a, P-LTAF permet de garantir que le TAF soit compétente pour les recours possibles selon ce nouvel article (cf. commentaire de l’art. 31a P-LTAF au ch. 2.2.9.2).

L’art. 38 P-LSAE accorde à l’autorité de surveillance un droit de recours pour les cas où elle n’est pas tenue de faire recours (cf. art. 37 P-LSAE). Ainsi, aucune obligation de recours n’est prévue après la première décision de justice au sujet d’une aide donnée. Dans un tel cas, l’autorité de surveillance peut décider soit de se rallier au jugement du tribunal, soit de poursuivre la procédure.

Art. 38 Obligation de recours de l’autorité de surveillance Al. 1 et 3 L’autorité de surveillance doit faire recours contre une aide qui ne respecte pas les dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux, à condition d’avoir auparavant conclu à l’illicéité de cette aide dans un avis. Si le dispensateur a adapté l’aide pour donner suite à l’avis rendu par l’autorité de surveillance, l’obligation de recours peut être levée. L’appréciation, par l’autorité de surveillance, de la licéité de l’aide après son adaptation est à cet égard déterminante.

Dans son recours, l’autorité de surveillance doit exiger l’annulation de l’aide. S’il s’agit d’une aide d’exécution, l’annulation ne s’applique qu’à l’aide individuelle considérée, et non au régime d’aides sur lequel elle se fonde. Dans un tel cas, la licéité du régime d’aides peut toutefois être examinée à titre préjudiciel dans le cadre d’une procédure de recours contre une aide d’exécution (contrôle concret des normes). Si le recours est entièrement admis par l’instance de recours compétente, l’aide attaquée est annulée. L’autorité de surveillance doit par ailleurs toujours exiger la récupération des éventuels avantages obtenus par le bénéficiaire afin de limiter autant que possible les conséquences nuisibles de l’aide illicite sur la concurrence.

Si le recours vise un régime d’aides, il ne devrait pas être nécessaire de demander la récupération de l’aide attaquée ; au besoin, la récupération d’éventuelles aides d’exécution déjà accordées doit faire l’objet d’une procédure distincte. Dans le cas d’une aide ad hoc sous forme d’acte normatif, il se peut également que la récupération de l’aide ne puisse pas intervenir dans le cadre du contrôle abstrait des normes, selon les modalités prévues dans l’acte normatif en question. Pour des raisons de séparation des pouvoirs, les tribunaux peuvent uniquement abroger un acte normatif et non le modifier, même si, dans certains cantons, la création de réglementations transitoires est admise. Le dispensateur devra alors exiger la récupération a posteriori de l’avantage accordé, celui-ci n’étant plus fondé sur une base légale. Ce cas de figure est cependant peu probable, car il devrait être exceptionnel que des aides aient déjà été accordées au moment du contrôle abstrait des normes. L’autorité de surveillance ne doit pas déposer un recours contre une aide qui a fait l’objet d’un avis négatif si cette aide a été modifiée depuis lors et que l’autorité de surveillance la juge désormais licite ou que le (nouvel) exposé des motifs lui paraît convaincant, l’objectif étant d’éviter des procédures inutiles.

L’obligation de recours de l’autorité de surveillance est levée dès qu’un tribunal (au sens de l’art. 29a Cst.) a jugé que l’aide était licite. L’autorité de surveillance n’est alors plus tenue de porter l’affaire devant l’autorité judiciaire supérieure. Elle a cependant toujours la possibilité de recourir si la décision de l’autorité de recours ne la convainc pas (art. 37, al. 2, P-LSAE). Pour les procédures à l’encontre de dispensateurs de la Confédération, cela signifie que l’autorité de surveillance n’a pas à faire automatiquement recours contre un premier jugement du TAF en saisissant le TF. La levée ou non de l’obligation de recours de l’autorité de surveillance contre le dispensateur cantonal après le jugement de première instance dépend de la première instance prévue au niveau cantonal, qui peut être une autorité interne à l’administration ou une autorité judiciaire (le tribunal cantonal supérieur au sens de l’art. 86, al. 2, LTF,

p. ex.).

179 Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, thèse ZStöR, 2019, notamment ch. V 3.6.

Al. 2 L’autorité de surveillance ne peut pas attaquer directement les aides de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral. Elle est cependant tenue de recourir contre les aides d’exécution qui sont accordées en vertu de régimes d’aides de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral ayant fait l’objet d’un avis négatif, si elle considère que les aides d’exécution sont également illicites. Cette obligation découle de l’art. 4, par. 5, des protocoles sur les aides d’État et de l’art. 14, par. 5, de l’accord sur l’électricité. Ces dispositions précisent que la mise en œuvre de la procédure de surveillance peut se faire dans le respect de l’ordre de compétences constitutionnel de la Suisse et de la séparation des pouvoirs, sans remettre en question l’équivalence du système de surveillance suisse. Un recours est possible – et c’est typiquement le cas – lorsque l’aide d’exécution a été accordée par un autre service fédéral (département ou office, p. ex.) ou par une autorité cantonale. Cette obligation imposée à l’autorité de surveillance d’enclencher en tant qu’autorité administrative décentralisée les démarches nécessaires à un contrôle concret des actes normatifs émanant de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral est inédite dans l’ordre juridique suisse. Dans le cadre de la procédure de recours contre une aide d’exécution, le tribunal peut également procéder à l’examen du régime d’aides à titre préjudiciel (contrôle concret des normes). S’agissant des régimes d’aides sous forme de lois fédérales, il convient de tenir compte de l’art. 190 en relation avec l’art. 5, al. 4, Cst. Un tribunal doit interpréter la loi de la manière la plus conforme possible au droit international, ce qui, en l’espèce, implique de se référer aux dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux. Si ce n’est pas possible, le principe veut que la norme de droit interne contraire au droit international ne soit pas appliquée. Est réservée la pratique dite Schubert, selon laquelle le TF peut déroger à la primauté du droit international si le législateur fédéral a sciemment édicté des dispositions contraires au droit international et qu’il en assume la responsabilité politique (cf. ch. 4.1)180.

Art. 39 Délai de recours L’obligation de recours de l’autorité de surveillance dans le cas d’une décision s’appuie sur l’obligation de communication des dispensateurs. Les dispensateurs sont tenus de communiquer toutes les aides qu’ils accordent à l’autorité de surveillance (cf. art. 25 P-LSAE). Conformément à la règle prévue à l’art. 50, al. 1, PA, le délai de recours de 30 jours commence à courir dès que la décision portant octroi de l’aide est notifiée à l’autorité de surveillance. Il est nécessaire de l’inscrire explicitement dans le P-LSAE afin d’assurer l’uniformité du délai laissé à l’autorité de surveillance dans le cadre des procédures cantonales. Le délai fixé à l’art. 39 P-LSAE s’applique uniquement aux recours de l’autorité de surveillance. Pour tous les autres recours, ce sont les délais fixés dans le droit de procédure applicable qui font foi (cf. art. 41 P-LSAE). 180 ATF 99 Ib 39 consid. 3 ; 138 II 524 consid. 5.3.1 ; cf. également l’avis du Conseil fédéral du 25 juin 2025 concernant la motion 25.3435 Reimann, intitulée « Inscrire la pratique Schubert dans la Constitution ».

Pour les recours contre des actes normatifs, l’échéance du délai n’a pas été fixée en fonction de l’obligation de communication pour des raisons de sécurité juridique. C’est la publication conformément à la législation sur les publications et au droit de procédure applicables qui est déterminante de ce point de vue.

Le calcul du délai de recours est régi par le droit de procédure applicable et non par le renvoi à la PA, ce qui permet de préserver autant que possible l’autonomie des cantons à cet égard.

Art. 40 Effet suspensif et prise d’effet La surveillance des aides d’État a pour but d’éviter l’octroi d’aides illicites. Même si elles sont accordées pour une courte durée, de telles aides peuvent avoir des conséquences nuisibles sur la concurrence. Pour éviter de telles conséquences, l’effet suspensif des recours formés par l’autorité de surveillance est un élément central du système de surveillance. Tant qu’une procédure de recours contre une décision ou un acte normatif est pendante, les aides concernées ne peuvent pas être exécutées, en particulier sous la forme d’un versement.

Prévoir un effet suspensif des recours n’est toutefois pas suffisant pour réaliser l’objectif susmentionné, étant donné que, au niveau fédéral et dans la plupart des cantons, l’effet suspensif n’est déployé qu’à partir du moment où un moyen de droit (ordinaire) est utilisé (cf. art. 55, al. 1, PA)182. C’est pourquoi le projet ne réglemente pas seulement l’effet suspensif, mais précise également l’effet qui découle des décisions et des actes normatifs. Afin d’assurer qu’aucune aide ne soit accordée durant le délai imparti pour utiliser un moyen de droit ou pendant la procédure de recours, le projet définit explicitement à partir de quand les aides prennent effet. Une aide peut prendre effet à trois moments ou dans trois types de circonstances, à savoir :

– lorsque le délai de recours expire sans avoir été utilisé, ou

– lorsqu’une décision sur recours entre en force, ou

– lorsque l’effet suspensif du recours est retiré.

Le dernier cas prévu permet de garantir que le dispensateur ou le tribunal compétent garde la possibilité de décider d’un éventuel retrait de l’effet suspensif selon le droit de procédure applicable (art. 55 PA au niveau fédéral). Un retrait ne se justifie toutefois que dans des circonstances exceptionnelles. L’effet suspensif, en empêchant l’octroi d’aides illicites, a vocation à préserver un intérêt public prépondérant, soit concrètement à protéger la concurrence. Il faudra en tenir compte dans la pesée des intérêts. Les motifs justifiant une force exécutoire immédiate doivent être convaincants. En d’autres termes, l’intérêt (privé) du bénéficiaire ou l’intérêt public du dis181 Cf. aussi art. 4, par. 3, let. b, ch. III, des deux protocoles sur les aides d’État et art. 14, par. 3, let. b, ch. III, de l’accord sur l’électricité.

182 Cf. Benjamin Märkli, Die aufschiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, thèse, 2022, ch. 490 ss.

183 Cf. ATF 129 II 286 consid. 3.1.

pensateur à l’octroi immédiat de l’aide doit l’emporter sur l’intérêt public à en différer l’effet. Il appartiendra donc au tribunal d’apprécier soigneusement les intérêts en jeu et de déterminer si le préjudice imminent pour les intérêts privés ou publics justifie une atteinte (temporaire) à la concurrence. L’issue présumée de la procédure principale peut jouer un rôle, si elle paraît évidente. Pour ce qui est des actes normatifs, l’autorité compétente devra en outre prendre en considération l’effet général et abstrait, soit la force obligatoire générale susceptible de plaider contre un effet suspensif. À des fins de protection de la concurrence, l’autorité de surveillance est en principe également tenue de faire recours contre une décision incidente qui retire l’effet suspensif.

La réglementation de l’effet déployé par les aides dans le P-LSAE relevant d’une lex specialis, elle prime les autres dispositions légales prévoyant explicitement un retrait de l’effet suspensif lorsque les aides concernées sont accordées sous forme de décisions ou d’actes normatifs. Si une nouvelle loi réglemente l’effet suspensif dans un des secteurs couverts après l’entrée en vigueur de la LSAE, la relation avec l’art. 39 P-LSAE devra être expressément clarifiée. En principe, il y a primauté de la LSAE pour ce qui est des aides d’État du fait de son caractère de loi spéciale. L’autorité de surveillance peut former un recours contre les contrats de droit public prévoyant l’octroi d’une aide conformément à l’art. 27 P-LSAE et, si nécessaire, demander au dispensateur ou au tribunal compétent les mesures provisionnelles qui s’imposent pour empêcher un octroi prématuré de l’aide. Une réglementation de l’effet suspensif n’est pas nécessaire pour les aides sous forme d’actes matériels, puisque celles-ci sont immédiatement mises en œuvre. Dans un tel cas, l’autorité de surveillance doit également faire usage de la procédure de décision (art. 27 P-LSAE) et peut, si le droit de procédure applicable le lui permet, exiger des mesures provisionnelles.

Art. 41 Droit de procédure applicable En principe, les procédures de recours en application de la LSAE sont régies par le droit de procédure applicable. La LSAE ne contient qu’un petit nombre de règles de droit spécial, qui définissent notamment les objets de recours recevables, la qualité pour recourir de l’autorité de surveillance, l’obligation de recours qui lui incombe et le délai de recours dont elle bénéficie. En conséquence, la procédure de recours contre les décisions et les actes normatifs de la Confédération est régie par les dispositions générales de la procédure fédérale (en particulier la PA, la LTAF et la LTF), tandis 184 Pour la pesée des intérêts, cf. ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 110 V 40 consid. 4 et 5 ; arrêt du TF 2C_836/2020 du 18 février 2021 consid. 4.2.1.

185 Cf. p. ex. ATF 130 II 149 consid. 2.2.

186 Cf. p. ex. arrêt du TF 2P.263/2001 du 5 novembre 2001 consid. 2b.bb ; arrêt du TF 2C_774/2014, 2C_813/2014, 2C_815/2014 et 2C_816/2014 du 21 juillet 2017 ; Kaspar Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, pp. 414 à 419.

que les décisions et les actes normatifs des cantons sont soumis au droit de procédure cantonal applicable.

Selon l’art. 41 P-LSAE, les voies de recours sont fonction du droit procédural applicable. Par conséquent, les aides cantonales doivent être attaquées devant l’autorité de recours désignée par le droit de procédure du canton concerné. Si le droit de procédure cantonal applicable aux aides cantonales prévoit plusieurs instances de recours, un recours doit ensuite être déposé devant l’instance cantonale supérieure. La dernière instance cantonale est le tribunal supérieur visé à l’art. 86, al. 2, LTF, après quoi un recours peut être déposé devant le TF. Les aides fédérales doivent d’abord être attaquées devant le TAF, puis un recours devant le TF est également possible. Le droit de procédure applicable détermine par ailleurs les objets pouvant être attaqués dans le cadre d’un recours déposé par un tiers (cf. en particulier l’art. 82, let. bbis, P-LTF et l’art. 31a P-LTAF), et régit la qualité pour recourir contre des aides reconnue à des tiers : aux termes de l’art. 89, al. 1, LTF, a qualité pour recourir quiconque est particulièrement atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué, et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Pour déterminer dans quelles circonstances ces conditions sont remplies dans le cas d’un concurrent selon l’art. 23 PLSAE, il convient en principe de se fonder sur la jurisprudence du TF. À cet égard, le TF souligne régulièrement qu’il convient d’apprécier dans chaque domaine du droit où se situe la limite entre le recours individuel (recevable) et l’action populaire (proscrite)188. Il faudra désormais tenir également compte des dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux ainsi que de la pratique de l’UE en la matière. Il est nécessaire que le concurrent ait une proximité particulièrement étroite et digne de protection avec l’objet attaqué, à savoir l’aide en question, et que cette relation de proximité découle des dispositions légales applicables. Ainsi, on peut considérer que des concurrents ont un intérêt digne de protection lorsqu’ils sont mis dans une relation de proximité particulière entre eux par des réglementations d’ordre économique ou autre. Un concurrent peut en outre se voir reconnaître la qualité pour recourir s’il fait valoir que d’autres concurrents ont bénéficié d’un traitement préférentiel, étant précisé que l’intérêt général à une application correcte de dispositions de portée générale n’est à cet égard pas un critère suffisant189.

La législation sur les aides d’État reprise en vertu des traités internationaux visés à l’art. 1, al. 2, P-LSAE et les procédures de surveillance qui y sont liées devraient en principe constituer un régime légal propre à fonder une relation de proximité particulière digne de protection. La législation sur les aides d’État est, de ce point de vue, comparable au droit des cartels. Elle a en effet pour but de protéger la concurrence et d’éviter en particulier que celle-ci soit affectée par des conséquences nuisibles imputables à des aides d’État. La concurrence est faussée par l’effet d’une aide lorsque celle-ci est susceptible d’améliorer la position concurrentielle du bénéficiaire par rap187 Cf. ch. 2.2.7.3 en ce qui concerne les options écartées s’agissant des voies de droit applicables aux aides cantonales.

188 Cf. ATF 145 II 259 consid. 2.3.

189 Cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; 139 II 328 consid. 3.4 s. ; cf. aussi ATF 147 II 144 consid. 4.5.

190 Cf. ATF 139 II 328 consid. 3.4 s.

fondamentale. L’applicazione di questa giurisprudenza potrebbe essere indicata anche nel presente contesto. La sospensione può essere più economica in termini di processo, in quanto non si può escludere che l’autorità giudichi che l’aiuto sia lecito e che quindi la procedura di ricorso possa essere annullata. Questo giudizio spetta tuttavia all’autorità di ricorso competente.

Art. 36 Ricorso in caso di violazione dell’obbligo di comunicazione La violazione dell’obbligo d’annuncio173 nei confronti di un’autorità federale, come l’autorità di sorveglianza, costituisce una notificazione difettosa. L’obbligo di comunicazione di cui all’articolo 25 D-LSAS è un obbligo di questo tipo. La conseguenza di un tale difetto è che per l’autorità federale la decisione ufficiale non passa in giudicato o non acquisisce efficacia giuridica. Quest’ultima può quindi impugnare la decisione anche in un secondo momento, non appena ne viene a conoscenza 174. Può farlo entro il termine di ricorso di 30 giorni, che decorre dal momento in cui viene a conoscenza dell’aiuto concesso (cfr. art. 39 D-LSAS). Il presente articolo garantisce che l’autorità di sorveglianza mantenga la sua possibilità di interporre ricorso in aggiunta alla nuova disposizione sulla comunicazione a posteriori prevista dal disegno di legge e che non venga scavalcata. Va tuttavia notato che, scaduto il termine di ricorso, gli atti normativi passano in giudicato. La mancata comunicazione all’autorità di sorveglianza secondo l’articolo 25 D-LSAS non può impedire che acquistino efficacia giuridica. In questo caso, l’autorità di sorveglianza può intervenire solo secondo l’articolo

33 o 34 del disegno di legge.

Un ricorso è generalmente possibile se l’autorità di sorveglianza giunge rapidamente (durante il termine di ricorso in atto) alla conclusione che l’aiuto è illecito, ad esempio perché ha già esaminato un caso simile e dispone già delle informazioni necessarie. Oppure se ha già emesso un parere negativo nell’ambito di un esame ordinario ma la concessione dell’aiuto non le è stata comunicata. In questo caso non è più necessario un annuncio a posteriori. Di regola, l’autorità di sorveglianza non dispone di sufficienti informazioni per effettuare una valutazione univoca e si affida quindi alla procedura di cui agli articoli 30 e 31 del disegno di legge. Pertanto, l’articolo 36 D-LSAS sarà probabilmente applicato solo in casi eccezionali. Spetta all’autorità di sorveglianza scegliere la procedura più idonea. Se l’aiuto non comunicato è un contratto di diritto pubblico o – a titolo eccezionale – un atto materiale, l’autorità non può impugnarlo direttamente, ma deve prima ottenere un atto impugnabile. Può procedere in conformità all’articolo 27 D-LSAS. L’autorità di sorveglianza non può impugnare gli aiuti concessi dall’Assemblea federale o dal Consiglio federale, anche quando non le sono stati comunicati (cfr. art. 37 cpv. 2 DLSAS e art. 189 cpv. 4 Cost.). Tuttavia, l’Esecutivo e l’Assemblea federale si guarderanno dal concedere aiuti in queste forme, perché altrimenti rischiano di violare l’ar- 172 173 DTF 130 V 90 consid. 5; sentenza provvisoria del TAF del 22.10.2025, FF 2025 3097. Cfr. in particolare l’ordinanza dell’8 nov. 2006 concernente la notifica delle decisioni cantonali di ultima istanza in materia di diritto pubblico, RS 173.110.47.

174 Cfr. sentenza del Tribunale federale 1C_238/2021 del 27.4.2022, consid. 1.3.1; Yannick Fuchs/Markus Müller, Behördenbeschwerde als Mittel der Bundesaufsicht, ZBl 124/2023, pagg. 459–480, 470.

ticolo 3 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e l’articolo 13 dell’Accordo sull’energia elettrica. Nella pratica, tuttavia, simili situazioni sono difficilmente concepibili. Capitolo 5: Procedura di ricorso Osservazione preliminare L’aiuto non è vincolato a una forma specifica e può essere concesso sotto forma di atto normativo, contratto di diritto pubblico o, eccezionalmente, atto materiale. Per stabilire un nesso con l’ordinamento giuridico e con il diritto procedurale vigente, nel presente capitolo del disegno di legge sono stati utilizzati, ove possibile, i termini giuridici «decisione» o «atto normativo» al posto del concetto generico di «aiuto». Questa scelta è anche finalizzata a facilitare l’interazione con il diritto procedurale amministrativo applicabile. Le disposizioni del capitolo 5 si applicano a tutte le procedure di ricorso cantonali (di primo e secondo grado) riguardanti le norme sugli aiuti di Stato, anche quando nel diritto cantonale non sono definiti come procedure di ricorso. Nelle procedure di ricorso che riguardano gli aiuti concessi da un ente federale, il presente capitolo si applica ai procedimenti dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TAF). Quelli dinanzi al Tribunale federale sono disciplinati dalla LTF.

Art. 37 Legittimazione al ricorso dell’autorità di sorveglianza Questa disposizione disciplina sia gli oggetti d’impugnazione ammissibili sia la legittimazione a ricorrere dell’autorità di sorveglianza. Gli articoli 37 e 38 del disegno di legge garantiscono che l’autorità di sorveglianza, seppur priva di una propria personalità giuridica, possa impugnare gli aiuti di altre autorità federali. Si tratta della disposizione di un’altra legge speciale necessaria ai sensi dell’articolo 37 LTAF in combinato disposto con gli articoli 48 capoverso 2 PA, 37a capoverso 2 D-LTAF e

89 capoverso 2 lettera d LTF177.

L’autorità di sorveglianza può impugnare gli aiuti d’esecuzione e gli aiuti ad hoc sotto forma di decisioni, di decisioni sugli aiuti d’esecuzione sotto forma di contratti di diritto pubblico o, eccezionalmente, di atti materiali (cfr. in particolare art. 27 cpv. 3 e 32 cpv. 3 D-LSAS) nonché i regimi di aiuti e gli aiuti ad hoc sotto forma di atti normativi.

Può impugnare gli aiuti di tutti gli enti erogatori, ad eccezione dell’Assemblea federale e del Consiglio federale (cpv. 2). Sono compresi gli enti comunali, cantonali e quelli di altre autorità federali (dipartimenti, uffici o altre unità amministrative). Il fatto che l’autorità di sorveglianza non possa impugnare gli aiuti concessi dall’Assemblea federale e dal Consiglio federale mira a preservare l’ordinamento costituzionale delle competenze (cfr. art. 4 cpv. 4 dei Protocolli e art. 14 cpv. 1 dell’Accordo sull’energia elettrica). Tuttavia, il Consiglio federale e l’Assemblea federale si guarderanno bene dal concedere aiuti illeciti, perché altrimenti rischiano di violare i loro 175 176 Cfr. tuttavia gli esempi alla nota 136.

Per quanto riguarda il diritto di ricorso della COMCO cfr. anche art. 39 cpv. 2 D-LCart; FF 2023 1464, pag. 4 e FF 2023 1463, pag. 44.

177 Cfr. p. es. sentenza del Tribunale federale 1C_66/2015 del 12 11.2015, consid. 1.2.4 in fine. impegni di diritto internazionale di cui all’articolo 3 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e all’articolo 13 dell’Accordo sull’energia elettrica.

Per consentire all’autorità di sorveglianza di intervenire in astratto contro i regimi di aiuti e gli aiuti ad hoc sotto forma di atti normativi emanati da altre autorità federali (in particolare dipartimenti, uffici, ecc.) è necessaria una modifica della legge del

17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF). Attualmente non è infatti previsto un controllo astratto delle norme a livello federale. L’articolo 31a lettera a D-LTAF mira a garantire che in futuro il Tribunale amministrativo federale sarà competente per tutti i possibili ricorsi ai sensi di questo articolo (v. commento all’art. 31a D-LTAF al n. 2.2.9.2).

Per i casi in cui l’autorità di sorveglianza non è obbligata a interporre ricorso (cfr. art. 38 D-LSAS), il presente articolo stabilisce un suo diritto di ricorso. Non sussiste ad esempio alcun obbligo di ricorso dopo la prima valutazione giudiziaria di un aiuto di Stato. In questi casi l’autorità di sorveglianza può decidere se accettare la sentenza del tribunale o proseguire l’azione.

Art. 38 Obbligo di ricorso dell’autorità di sorveglianza Cpv. 1 e 3 L’autorità di sorveglianza deve interporre ricorso se in precedenza ha concluso, nel suo parere, che un aiuto è incompatibile con le norme internazionali sugli aiuti di Stato e che dunque è illecito. Se l’ente erogatore ha adeguato l’aiuto dando seguito al parere negativo dell’autorità di sorveglianza, l’obbligo di ricorso può venir meno. Il fattore determinante, in questi casi, è la valutazione dell’autorità di sorveglianza circa la liceità dell’aiuto modificato. Nell’ambito del ricorso l’autorità chiede la revoca dell’aiuto. Nel caso degli aiuti d’esecuzione, tuttavia, la revoca è possibile solo per lo specifico aiuto, ma non per il regime di aiuti sottostante. In un caso simile, tuttavia, la liceità di questo regime di aiuti può essere esaminata in via preliminare nell’ambito della procedura di ricorso contro l’aiuto d’esecuzione (controllo concreto delle norme). Se il ricorso viene accolto a tutti gli effetti dall’autorità giudiziaria competente, l’aiuto d’esecuzione è revocato. L’autorità di sorveglianza deve però provvedere al recupero degli eventuali vantaggi già concessi al fine di garantire che l’aiuto illecito produca il minor impatto possibile sulla concorrenza.

Se l’aiuto contestato è un regime di aiuti, questo passo non dovrebbe essere necessario perché il recupero di ogni eventuale aiuto d’esecuzione già concesso va conseguito separatamente. Anche per gli aiuti ad hoc sotto forma di atto normativo, il recupero può non essere soggetto a un controllo astratto delle norme a seconda di come è impostato. A causa della separazione dei poteri, i tribunali possono solitamente abrogare un atto normativo ma non modificarlo, anche se in alcuni Cantoni è possibile istituire disposizioni transitorie. In questo caso, tuttavia, l’ente erogatore deve successivamente provvedere al recupero dell’aiuto, dato che la sua base giuridica è venuta meno. 178 179 RS 173.32 Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Diss. ZStöR, 2019, in particolare n. V.3.6.

Una situazione del genere non si verificherà praticamente mai, perché solo in casi del tutto eccezionali l’aiuto sarà già stato concesso al momento del controllo astratto delle norme.

L’autorità di sorveglianza non è tuttavia tenuta a presentare ricorso dopo l’emanazione di un parere negativo se nel frattempo l’aiuto è stato modificato e, a suo giudizio, può ora essere considerato lecito o se è convinta della (nuova) motivazione. Questa disposizione permette di evitare procedure inutili. L’obbligo di ricorso dell’autorità di sorveglianza decade non appena un tribunale (ai sensi dell’art. 29a Cost.) stabilisce che l’aiuto è lecito. In questi casi, l’autorità di sorveglianza non è più obbligata a rivolgersi all’autorità giudiziaria successiva. Tuttavia, l’autorità di sorveglianza ha ancora un diritto di ricorso se non è convinta della decisione dell’autorità di ricorso (art. 37 cpv. 2 D-LSAS). Per quanto riguarda le procedure contro gli enti erogatori della Confederazione, ciò significa che l’autorità non deve necessariamente impugnare una sentenza di primo grado del Tribunale amministrativo federale davanti al Tribunale federale. L’obbligo di ricorso dell’autorità di sorveglianza nei confronti degli enti cantonali decade dopo una sentenza di primo grado a seconda se i Cantoni prevedano come primo grado un’autorità amministrativa interna o un’autorità giudiziaria (p. es. il tribunale cantonale superiore ai sensi dell’art. 86 cpv. 2 LTF).

Cpv. 2 L’autorità non può impugnare direttamente gli aiuti dell’Assemblea federale o del Consiglio federale. È però tenuta a intervenire contro gli aiuti d’esecuzione basati su regimi di aiuti dell’Assemblea federale o del Consiglio federale giudicati illeciti qualora ritenga che anche tali aiuti d’esecuzione siano illeciti. Questo impegno deriva dall’articolo 4 paragrafo 5 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e dall’articolo 14 paragrafo 5 dell’Accordo sull’energia elettrica. Tali articoli specificano che l’attuazione della procedura di sorveglianza può avvenire in conformità all’ordinamento costituzionale svizzero e nel rispetto della separazione dei poteri, senza per questo mettere in discussione l’equivalenza del nostro sistema di sorveglianza con quello dell’UE. Il ricorso è possibile se – come capita solitamente – l’aiuto d’esecuzione è concesso da un altro ente federale (p. es. da un dipartimento o un ufficio) o da un’autorità cantonale. Questo obbligo dell’autorità di sorveglianza – in qualità autorità amministrativa decentrale – di procedere a un controllo concreto delle norme degli atti normativi elaborati dall’Assemblea federale o dal Consiglio federale costituisce una novità nell’ordinamento giuridico svizzero. Nelle procedure di ricorso contro gli aiuti d’esecuzione, il tribunale può anche rivedere il regime di aiuti (controllo concreto delle norme). Per i regimi di aiuti sotto forma di leggi federali vanno considerati gli articoli 5 capoverso 4 e 190 Cost. Un tribunale dovrà interpretare la legge in maniera per quanto possibile conforme al diritto internazionale, ossia in questo caso alle norme internazionali sugli aiuti di Stato. Se ciò non è possibile, si applica il principio secondo cui una disposizione del diritto nazionale contraria al diritto internazionale non viene applicata. È fatta salva la prassi Schubert, secondo la quale il Tribunale federale può discostarsi dalla prevalenza del diritto internazionale se il legislatore federale ha consapevolmente accettato la possibilità di una violazione degli impegni di diritto internazionale e se ne assume la responsabilità politica (v. n. 4.1)180.

Art. 39 Termine di ricorso Nel caso delle decisioni formali, l’obbligo di ricorso dell’autorità di sorveglianza si riallaccia all’obbligo di comunicazione degli enti erogatori. Questi ultimi sono tenuti a comunicare all’autorità tutti gli aiuti che concedono (cfr. art. 25 D-LSAS). Il periodo di ricorso di 30 giorni inizia a decorrere dall’annuncio dell’aiuto sotto forma di decisione all’autorità di sorveglianza. Ciò corrisponde alla disposizione dell’articolo 50 capoverso 1 PA. Nel disegno di legge è necessaria una disposizione specifica affinché il termine per l’autorità di sorveglianza sia standardizzato anche nei procedimenti cantonali. L’articolo 39 D-LSAS si limita a stabilire il termine per i ricorsi dell’autorità di sorveglianza. A tutti gli altri ricorsi si applicano i termini previsti dal diritto procedurale applicabile (cfr. art. 41 D-LSAS). Per motivi legati alla certezza del diritto, il termine di ricorso contro gli atti normativi non si riallaccia all’obbligo di comunicazione. È invece decisiva la pubblicazione in conformità al diritto di pubblicazione e procedurale applicabile.

Per il calcolo del termine di ricorso sono determinanti le regole del diritto procedurale applicabile e non il rimando alla PA. In questo modo viene ridotta il più possibile l’ingerenza nell’autonomia dei Cantoni.

Art. 40 Effetto sospensivo ed efficacia Un obiettivo della sorveglianza degli aiuti di Stato è garantire che non vengano concessi aiuti illeciti. Anche gli aiuti concessi solo temporaneamente possono pregiudicare la concorrenza. Per evitare che ciò accada, l’effetto sospensivo dei ricorsi dell’autorità di sorveglianza è un elemento centrale della procedura di sorveglianza 181 . Durante la procedura di ricorso relativa a una decisione o a un atto normativo gli aiuti corrispondenti non dovrebbero ancora essere concessi, in particolare con un versamento. L’effetto sospensivo dei ricorsi non è però sufficiente per conseguire il suddetto obiettivo, perché a livello federale e nella maggior parte dei Cantoni l’effetto sospensivo inizia con la presentazione di un mezzo di ricorso (ordinario) (cfr. art. 55 cpv. 1 PA)182. Oltre all’effetto sospensivo, il disegno di legge disciplina anche l’efficacia delle decisioni e degli atti normativi. Per garantire che l’aiuto non venga concesso né durante il termine di ricorso né durante l’intero procedimento corrispondente, il disegno definisce esplicitamente il momento in cui l’aiuto diventa effettivo. Un aiuto può diventarlo in tre momenti diversi, vale a dire:

– se il termine di ricorso scade inutilizzato; o 180 DTF 99 Ib 39 consid. 3; 138 II 524 consid. 5.3.1; cfr. anche il parere del Consiglio federale del 25 giu. 2025 in risposta alla mozione Reimann 25.3435 «Istituire una base costituzionale per la prassi Schubert».

181 Cfr. anche art. 4 par. 3 lett. b n. iii dei Protocolli sugli aiuti di Stato e art. 14 par. 3 lett. b

n. iii dell’Accordo sull’energia elettrica.

182 Cfr. Benjamin Märkli, Die aufschiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, diss., 2022, pag. 490 segg.

– con il passaggio in giudicato di una decisione su ricorso; o

– con la revoca dell’effetto sospensivo del ricorso.

Quest’ultima situazione garantisce che l’ente erogatore o il tribunale competente mantenga la possibilità di decidere in merito a un’eventuale revoca dell’effetto sospensivo in conformità al diritto procedurale applicabile. A livello federale ciò è disciplinato dall’articolo 55 PA. Tuttavia, il ritiro può essere giustificato solo in casi eccezionali. Esiste un notevole interesse pubblico al differimento dell’efficacia, ossia a evitare la concessione di aiuti illeciti e quindi a tutelare la concorrenza. Questo aspetto dovrà essere preso in considerazione in sede di ponderazione degli interessi, nell’ambito della quale le ragioni di un’immediata esecutività dovranno essere altrettanto convincenti. Ciò significa che l’interesse (privato) del beneficiario o l’interesse pubblico dell’ente erogatore a concedere immediatamente l’aiuto deve superare l’interesse pubblico a rinviarne l’efficacia. Il tribunale deve soppesare attentamente gli interessi e valutare se l’imminente svantaggio per gli interessi privati o pubblici possa giustificare un’ingerenza (temporanea) nella libera concorrenza. Può svolgere un ruolo il probabile esito della procedura dibattimentale, se lo stesso appare chiaro. Nel caso degli atti normativi, l’autorità competente dovrà anche tenere conto dell’effetto astratto generale o dell’obbligatorietà generale, che possono cozzare con l’effetto sospensivo. Per tutelare la concorrenza, l’autorità di sorveglianza è di regola tenuta a intervenire anche contro una decisione provvisoria che revoca l’effetto sospensivo. Le disposizioni sull’efficacia degli aiuti nel D-LSAS, in quanto lex specialis, prevalgono su altre disposizioni di legge che revocano espressamente l’effetto sospensivo in caso di decisioni formali o atti normativi che concedono aiuti. Se dopo l’entrata in vigore della LSAS una nuova legge dovesse disciplinare l’effetto sospensivo in uno dei settori interessati, il rapporto con questo articolo andrà chiarito in modo esplicito. In qualità di legge speciale, la LSAS prevale limitatamente agli aiuti di Stato. Nel caso dei contratti di diritto pubblico con clausole di concessione di aiuti, l’autorità può procedere ai sensi dell’articolo 27 D-LSAS e, se necessario, chiedere all’ente erogatore o al tribunale competente le misure cautelari necessarie per impedire la concessione prematura degli aiuti. Per gli aiuti sotto forma di atti materiali non è necessario disciplinare l’effetto sospensivo perché vengono attuati immediatamente. Anche in questo caso l’autorità di sorveglianza dovrà procedere secondo la procedura di decisione (art. 27 D-LSAS) e può, secondo il diritto procedurale applicabile, esigere misure cautelari. 183 184 Cfr. DTF 129 II 286, consid. 3.1.

Sulla ponderazione degli interessi, cfr. DTF 130 II 149 consid. 2.2; DTF 110 V 40 consid.

4 e 5; sentenza del Tribunale federale 2C_836/2020 del 18.2.2021 consid. 4.2.1.

185 Cfr. p. es. DTF 130 II 149, consid. 2.2.

186 Cfr. p. es. sentenza del Tribunale federale 2P.263/2001 del 5.11.2001 consid. 2b.bb; sentenza del Tribunale federale 2C_774/2014; 2C_813/2014; 2C_815/2014, 2C_816/2014 del

21 luglio 2027 nonché Kaspar Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, pagg. 414–419.