Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes (Teil 10)

Da Beihilfen in der Form von Realakten sofort umgesetzt sind, erübrigt sich für diese eine Regelung der aufschiebenden Wirkung. In diesem Fall muss die Überwachungsbehörde ebenfalls nach dem Verfahren auf Erlass einer Verfügung (Art. 27 E-BHÜG) vorgehen und kann, entsprechend den Möglichkeiten des anwendbaren Verfahrensrechts, vorsorgliche Massnahmen verlangen.

Art. 41 Anwendbares Verfahrensrecht Grundsätzlich richten sich die Beschwerdeverfahren im Zusammenhang mit der Anwendung dieses Gesetzes nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Das vorliegende Gesetz sieht lediglich wenige spezialgesetzliche Regeln vor, insbesondere zu den zulässigen Anfechtungsgegenständen, der Beschwerdelegitimation und -pflicht der Überwachungsbehörde sowie zur Beschwerdefrist der Überwachungsbehörde. Für Beschwerden gegen Verfügungen und Erlasse des Bundes richtet sich das Beschwerdeverfahren daher nach den allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege (insb. VwVG, VGG, BGG), während bei Verfügungen und Erlassen der Kantone das jeweils anwendbare kantonale Verfahrensrecht gilt.

Artikel 41 E-BHÜG bewirkt zunächst, dass sich der Rechtsmittelweg nach dem anwendbaren Verfahrensrecht bestimmt.187 Dies bedeutet, dass kantonale Beihilfen bei der im jeweiligen kantonalen Verfahrensrecht vorgesehenen Rechtsmittelinstanz anzufechten sind. Je nachdem ob im kantonalen Verfahrensrecht für kantonale Beihilfen ein mehrstufiger Instanzenzug vorgeschrieben ist, ist anschliessend ein Rechtsmittel an die obere kantonale Instanz zu erheben. Am Schluss des kantonalen Instanzenzugs muss das obere Gericht im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 BGG stehen. Anschliessend kann Beschwerde an das Bundesgericht erhoben werden. Beihilfen des Bundes sind zuerst am Bundesverwaltungsgericht anzufechten. Anschliessend steht ebenfalls die Beschwerde an das Bundesgericht offen. Nach dem anwendbaren Verfahrensrecht bestimmen sich weiter insbesondere die zulässigen Anfechtungsobjekte für Beschwerden von Dritten (s. insb. auch Art. 82 Bst. bbis E-BGG und Art. 31a E-VGG). Auch die Legitimation von Dritten zur Erhebung einer Beschwerde gegen Beihilfen richtet sich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht: Nach Artikel 89 Absatz 1 BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer unter anderem durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Unter welchen Umständen diese Voraussetzungen bei einem Konkurrenten im Sinne von Artikel 23 E-BHÜG erfüllt sind, richtet sich grundsätzlich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Das Bundesgericht betont in diesem Zusammenhang regelmässig, dass «für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen» sei, wo die Grenze zwischen der zulässigen Individualbeschwerde und der verpönten Popularbeschwerde verlaufe.188 Zukünftig sind zusätzlich die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge sowie die entsprechende EU-Praxis zu berücksichtigen. Notwendig ist eine schutzwürdige besonders enge Beziehungsnähe des Konkurrenten zum Streitgegenstand beziehungsweise zur in Frage stehenden Beihilfe. Diese Beziehungsnähe muss sich aus der einschlägigen gesetzlichen Ordnung ergeben. So kann ein schutzwürdiges Interesse für Konkurrenten vorliegen, wenn sie durch wirtschaftspolitische oder sonstige Regelungen in eine solche besondere Bezie187 S. Ziff. 2.2.7.3 zu den verworfenen Alternativen betreffend den Rechtsmittelweg für kantonale Beihilfen.

188 Vgl. BGE 145 II 259 E. 2.3.

hungsnähe untereinander versetzt werden. Ein Konkurrent kann zudem beschwerdebefugt sein, soweit er geltend macht, dass andere Konkurrenten privilegiert behandelt würden. Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung der für alle geltenden Vorschriften reicht dazu jedoch nicht aus.189 Mit dem durch die völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG übernommene Beihilferecht sowie dem damit verbundenen Überwachungsverfahren dürfte eine gesetzliche Ordnung bestehen, welche grundsätzlich eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe begründet. In dieser Hinsicht ist das Beihilferecht mit dem Kartellrecht zu vergleichen.190 So dient das Beihilferecht dem Schutz des Wettbewerbs und verhindert insbesondere schädliche Auswirkungen von Beihilfen. Der Wettbewerb wird durch die Auswirkungen einer Beihilfe verfälscht, wenn sie geeignet ist, die Wettbewerbsposition des Beihilfeempfängers gegenüber seinen Wettbewerbern zu verbessern. Damit verfolgt das Beihilferecht insbesondere auch das Ziel, unter Konkurrenten gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Beteiligt sich ein Konkurrent an einem Verfahren der Überwachungsbehörde oder einem darauffolgenden Rechtsmittelverfahren, setzt er sich für die Gewährleistung eines wirksamen Wettbewerbs ein, auch wenn er selbst aus «egoistischen» Interessen handelt. Ob es zudem Konstellationen geben wird, in denen ein Konkurrent geltend machen kann, dass einer seiner Konkurrenten im Sinne der oben beschriebenen Rechtsprechung privilegiert behandelt werde, indem er eine unzulässige (und damit wettbewerbsverzerrende) Beihilfe erhalte, ist fraglich, da sich in der Praxis kaum Anwendungsfälle dieser Fallgruppe finden lassen.191 Bei der Prüfung, ob die genannten Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind, werden die rechtsanwendenden Behörden neben der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zukünftig im Hinblick auf die Verpflichtung der Schweiz, ein gleichwertiges Beihilfeüberwachungssystem zu schaffen, auch die einschlägige unionsrechtliche Rechtsprechung zu berücksichtigen haben.192 Generell müssen die Schweizer Justizbehörden bei der Anwendung des BHÜG die einschlägige Rechtsprechung des EuGH berücksichtigen, soweit diese Berücksichtigung die Einhaltung der Pflicht der Schweiz ein gleichwertiges System zu schaffen, sicherstellt.

Daneben sind insbesondere die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu Beschwerdegründen (s. für die Beschwerdegründe bei Beschwerden gegen Bundeserlasse vor dem Bundesverwaltungsgericht den neuen Artikel 37b E-VGG und

Ziff. 2.2.9.2), Formvorschriften, dem rechtlichen Gehör, den zulässigen Vorinstanzen, allfälligen Streitwertgrenzen und dem Novenrecht, das heisst insbesondere wann neue Tatsachen vorgebracht werden können, anwendbar.

Bezüglich der möglichen Beschwerdegründe, die die Überwachungsbehörde in ihrer Beschwerde vorbringen kann, ist darauf hinzuweisen, dass die Überwachungsbehörde nach Artikel 4 Buchstaben b, d und e E-BHÜG die Aufgabe hat sicherzustellen, dass keine unzulässigen geplanten Beihilfen gewährt werden. Sinn und Zweck der in die189 190 191 Vgl. BGE 142 II 80 E. 1.4.2; 139 II 328 E. 3.4 f.; vgl. auch BGE 147 II 144 E. 4.5. Vgl. BGE 139 II 328 E. 3.4 f.

Vgl. René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2. A., Bern 2025, Rz. 129 ff. zur geringen praktischen Bedeutung dieser Praxis.

192 Vgl. etwa Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 5. September 2024, PBL und WA/Kommission, C-224/23 P, EU:C:2024:682.

sem Gesetz speziell geregelten Behördenbeschwerde der Überwachungsbehörde sind die einheitliche und korrekte Anwendung des Bundesrechts (insb. des BHÜG) und die Zulässigkeit der Beihilfen zu gewährleisten.193 Folglich kann die Überwachungsbehörde in Beschwerdeverfahren gegen kantonale Beihilfegeber keine Verletzung von kantonalem Recht (bspw. im Bereich der Subventionen) rügen. Hingegen können allenfalls beschwerdeberechtigte Beihilfeempfänger sowie Dritte alle nach dem anwendbaren Verfahrensrecht zulässigen Beschwerdegründe rügen. Dazu gehören in der Regel Rechtsverletzungen, die Rüge der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts oder die Unangemessenheit. Zu den Rechtsverletzungen gehört auch die Verletzung der beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge. Die Rüge der Unangemessenheit dürfte nur in wenigen kantonalen Verfahrensordnungen und dort auch nur in einem Teil der Verfahren zulässig sein. Häufig ist die Zulässigkeit beispielsweise vor der ersten Instanz oder für spezifische Sachgebiete gegeben.194 Im Bund ist die Rüge der Unangemessenheit grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 49 Bst. c VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht geht jedoch regelmässig von einer reduzierten Prüfungsdichte aus.195

6. Kapitel: Rückforderung

Art. 42 Modalitäten der Rückerstattung Abs. 1 In aller Regel ist eine Rückforderung im normalen Beschwerdeverfahren aufgrund der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde nicht notwendig. Die Frage der Rückforderung stellt sich vor allem bei den besonderen Verfahren wegen einer Verletzung der Anmelde- beziehungsweise Mitteilungspflicht (s. 4. Kapitel E-BHÜG). Zu berücksichtigen ist dabei, dass für die kantonalen Beihilfegeber kein Durchführungsverbot gilt. Eine Rückforderung wird notwendig, wenn die Beihilfe bereits gewährt und ausbezahlt beziehungsweise zugewandt wurde, bevor die Überwachungsbehörde überhaupt davon Kenntnis nimmt oder eine Beschwerde erheben konnte. Die Rückforderung ist im vorliegenden Kontext von entscheidender Bedeutung, um die Wettbewerbsverzerrung möglichst zu beheben, die durch den gewährten Vorteil verursacht wurde. Kommt die Überwachungsbehörde in der Prüfung in einem besonderen Verfahren zum Schluss, dass die geprüfte Beihilfe unzulässig ist, hat sie auch die Rückforderung der Beihilfe anzustossen. Dafür hat sie im Verfahren zur Beseitigung der unzulässigen Beihilfen jeweils nicht nur den Widerruf der Beihilfe zu beantragen, sondern auch die Rückforderung allfälliger Vorteile (s. Art. 32 Abs. 2 und 33 Abs. 1 E-BHÜG). Dies beinhaltet auch eine Verzinsung des Beihilfebetrags, da der Beihilfeempfänger an193 194 Vgl. BGE 148 II 369 E. 3.3.7.

Vgl. dazu § 20 und 50 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 des Kantons Zürich; Art. 66 Abs. 1 Bst. c und Art. 80 Abs. 1 Bst. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 des Kantons Bern; § 55 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 des Kantons Aargau; Art. 76 Abs. 1 Bst. c und Art. 98 Abs. 1 Bst. a du Loi sur la procédure administrative vom

28. Oktober 2008 des Kantons Waadt.

195 Vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-482/2022 E. 1.3 und 2.5.6; BGE 151 II 289 E. 3.4; Benjamin Schindler, in: VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019,

Art. 49 N. 3 ff.

sonsten quasi ein zinsfreies Darlehen vom Beihilfegeber erhalten hätte. In der Folge wird der Beihilfegeber, wenn er mit den Anträgen der Überwachungsbehörde einverstanden ist, auch die Rückerstattung anordnen. Verfügt der Beihilfegeber die Rückerstattung nicht, weil er mit den Anträgen der Überwachungsbehörde nicht einverstanden ist, muss die Überwachungsbehörde in der Folge Beschwerde erheben. Wird im Beschwerdeverfahren die Unzulässigkeit der Beihilfe bestätigt, so muss der unterlegene Beihilfegeber die Beihilfe nachträglich zurückfordern. Weigert sich der Beihilfeempfänger schliesslich, einem Urteil oder einer Verfügung, welche die Rückerstattung anordnet, nachzukommen, kann und muss der Beihilfegeber die üblichen Vollstreckungswege beschreiten.196 Der Begriff der Rückerstattung muss sodann weit verstanden werden. Besteht die unzulässige Beihilfe aus dem Erlass einer Forderung, bedeutet die Rückerstattung, dass der Beihilfegeber die Forderung wieder geltend machen muss. Auch andere entstandene wirtschaftliche Vorteile (bspw. durch eine Garantie), welche eine unzulässige Beihilfe darstellen, müssen zurückgefordert werden. Zinsen fallen grundsätzlich für den Zeitraum ab dem Tag, an dem die als unzulässig beurteilte Beihilfe dem Beihilfeempfänger zur Verfügung stand, bis zur tatsächlichen Rückerstattung an.197 Dieser Zeitpunkt wird in der Regel mit demjenigen der Gewährung übereinstimmen. Möglich sind aber Konstellationen, wo die effektive Auszahlung erst längere Zeit nach der Gewährung erfolgt oder wenn einer Beschwerde gegen eine Beihilfe die aufschiebende Wirkung entzogen wird und somit die Beihilfe zwar faktisch zur Verfügung steht, aber rechtlich noch nicht gewährt wurde.

Vorbehalt des Vertrauensschutzes Vorbehalten bleibt jedoch der aus Artikel 9 der Bundesverfassung abgeleitete Anspruch der Beihilfeempfänger auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Unter den in der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen können sich die Beihilfeempfänger unter Berufung auf Artikel 9 BV gegen die Rückerstattung einer rechtswidrigen Beihilfe wehren, namentlich wenn sie sich auf die Rechtmässigkeit der Beihilfe verlassen durften.198 In diesem Fall würde eine Rückerstattung nicht erfolgen. In der EU-Rechtsprechung kommt der Vertrauensschutz im Beihilferecht jedoch äusserst selten zur Anwendung.

Eine erfolgreiche Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) beruht auf vier Voraussetzungen:

1. Vertrauensgrundlage: Potenzielle Vertrauensgrundlagen sind allein jene behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtssuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtssuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält.

2. Berechtigtes Vertrauen: Der Beihilfeempfänger, der sich auf Vertrauensschutz berufen will, muss berechtigterweise auf diese Grundlagen vertrauen dürfen. Das Vertrauen ist berechtigt, wenn sich das Verhalten des Beihilfegebers auf eine konkrete 196 197 198 Vgl. für den Bund Art. 40 VwVG.

Vgl. Art. 16 Abs. 2 der EU-Verordnung 2015/1589.

Vgl. BGE 148 II 233 E. 5.5.1.

Angelegenheit bezieht. Eine generelle Ansichtsäusserung genügt beispielsweise nicht. Der Beihilfeempfänger muss bei der Beurteilung der Vertrauensgrundlage die gebotene Sorgfalt walten lassen. Dabei muss er grundsätzlich nicht die Kenntnisse und Fähigkeiten von Juristinnen und Juristen anwenden.

3. Eine Vertrauensbetätigung: Der Beihilfeempfänger muss nachteilige Dispositionen getroffen haben, die er nicht mehr rückgängig machen kann.

4. Interessenabwägung: Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert, wenn überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen, insbesondere das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts. In diesem Zusammenhang ist von den rechtsanwendenden Behörden auch zu berücksichtigen, dass die Verfahrensregeln des E-BHÜG verhindern sollen, dass es zu Wettbewerbsverzerrungen kommt.

In vielen Fällen wird der Vertrauensschutz einer Rückforderung nicht entgegenstehen. Zwar muss der Beihilfeempfänger nicht alle beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge kennen, missachtet der Beihilfegeber aber eine negative Stellungnahme der Überwachungsbehörde und ist dies dem Beihilfeempfänger bekannt, kann kein berechtigtes Vertrauen des Beihilfeempfängers entstehen. Zudem muss die rechtswidrig gewährte Beihilfe vom Beihilfeempfänger bereits weiterverwendet worden sein, damit eine Vertrauensbetätigung vorliegt. Schliesslich könnten überwiegende öffentliche Interessen, wie das Interesse an der richtigen Durchführung des Beihilferechts, einer erfolgreichen Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben entgegenstehen. In diesen Fällen kann möglicherweise ein Vertrauensschaden geschuldet sein, das heisst der Ersatz von nutzlos gewordenen Aufwendungen (negatives Interesse).199 Abs. 2 Die Rückerstattung muss einschliesslich eines Zinses erfolgen, da jeglicher Vorteil der vorübergehend zur Verfügung gestandenen Beihilfe rückgängig gemacht werden soll. So decken Zinsen auch die Opportunitätskosten der Beschaffung der Mittel auf dem privaten Markt ab.

Der Zinssatz für die Zinszahlungen wird vom WBF auf Verordnungsstufe festgelegt. Eine Regelung durch das WBF rechtfertigt sich dadurch, dass der Zinssatz durch die Marktbedingungen technisch vorgeschrieben ist und entsprechend regelmässig angepasst werden muss. Die Methodik wird sich an Artikel 9 der Verordnung Nr. 794/2004 der Europäischen Kommission orientieren. Die Höhe des Zinssatzes wird anhand des Umfangs und der Häufigkeit der Interbankgeschäfte berechnet. Der sogenannte Interbank-Swap-Satz wird dabei angepasst, um die erhöhten Geschäftsrisiken ausserhalb des Bankensektors zu berücksichtigen.200 Abs. 3 Kantone können einen anderen Zinssatz festlegen. Dieser darf jedoch nicht tiefer als derjenige auf Bundesebene (Abs. 2) liegen. Zudem bleibt der Zinssatz von fünf Pro199 S. Urteil des Bundesgerichts 2C_960/2013, 2C_968/2014, 2C_973/2014 vom 28. Oktober

2014 E. 3.4.3 ff. und 4.5.4; Urteil des Bundesgerichts 2C_97/2023 vom 19. August 2024 E. 6.2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N 706 ff.

200 S. Erwägung 12 zur Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission.

zent nach Artikel 30 Absatz 3 SuG vorbehalten unter der Voraussetzung, dass es sich bei der Beihilfe auch um eine Finanzhilfe oder Abgeltung handelt und der Beihilfeempfänger schuldhaft gehandelt hat. Sollte der Zinssatz nach dem BHÜG höher liegen, gilt dieser.

Art. 43 Verjährung des Rückforderungsrechts bei unzulässigen Einzelbeihilfen Abs. 1 Die absolute Verjährungsfrist des Rückforderungsrechts des Beihilfegebers für Umsetzungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen beträgt zehn Jahre. Das entspricht der Verjährungsfrist in der EU.201 Eine relative Verjährungsfrist ist nicht vorgesehen, da die Überwachungsbehörde bereits aufgrund der Fristen der besonderen Verfahren handeln muss. So hat sie beispielsweise innert 30 Tagen ab Kenntnis einer nicht mitgeteilten Beihilfe eine Nachmeldung zu verlangen (s. Art. 30 E-BHÜG). Zudem bleiben längere kantonale Verjährungsfristen vorbehalten, was bedeutet, dass in diesen Fällen die Verjährung erst nach Ablauf der längeren kantonalen Frist eintritt. Die Bestimmung ist nicht auf Beihilferegelungen anwendbar, da die eigentliche Gewährung der Beihilfe durch die Umsetzungsbeihilfe erfolgt. Erst dadurch kann ein Rückforderungsrecht entstehen (s. Ausführungen zu Art. 45 E-BHÜG).

Der Beihilfegeber hat nicht nur ein Rückforderungsrecht, sondern auch eine Rückforderungspflicht. Er muss das materielle Recht durchsetzen und dafür sorgen, dass eine konforme Rechtslage durch die Rückforderung von unzulässigen Vorteilen erreicht wird. Gleichzeitig muss der Bund mit den Mitteln der Bundesaufsicht sicherstellen, dass der Beihilfegeber dieser Pflicht nachkommt. Dabei ist die Rückforderung weit zu verstehen und umfasst auch allfällige Nachforderungen, falls die Beihilfe beispielsweise im Erlass einer Schuld oder Steuer bestand (s. auch die Ausführungen zu Art. 42 E-BHÜG).

Stellt eine Beihilfe auch eine Finanzhilfe oder Abgeltung dar, laufen ab Entstehung des Rückforderungsanspruchs zusätzlich die Verjährungsfristen nach SuG. Deren Ablauf könnte eine Rückforderung der Beihilfe verhindern. Aufgrund der Handlungsfristen in den besonderen Verfahren ist aber davon auszugehen, dass der Beihilfegeber die Beihilfe innert der dreijährigen subventionsrechtlichen relativen Verjährungsfrist zurückfordern kann. Da zudem die absolute Verjährungsfrist nach Artikel 32 Absatz 2 SuG erst ab Kenntnis des Rückforderungsanspruchs läuft, sollte auch diese Verjährungsfrist einer Rückforderung nicht im Wege stehen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die subventionsrechtlichen Verjährungsfristen einer Rückforderung von Beihilfen nicht vorzeitig verhindern werden.

Abs. 2 Ist das Rückforderungsrecht verjährt, kann der Beihilfegeber die Vorteile nicht mehr vom Beihilfeempfänger zurückverlangen. Die Überwachungsbehörde kann gegen die verjährten Beihilfen nicht mehr mit den üblichen Mitteln vorgehen. Sie kann weder eine Prüfung noch ein Beschwerdeverfahren einleiten, da die Beihilfen bereits gewährt wurden und die Anfechtungsfristen für eine ordentliche Beschwerde abgelaufen sind. Mit dem vorliegenden Absatz 2 wird ausdrücklich geregelt, dass sie auch kein 201 Vgl. Art. 17 Abs. 1 der EU-Verordnung 2015/1589.

port à ses concurrents. La législation sur les aides d’État a notamment pour but d’assurer des conditions de concurrence équitables entre les entreprises. Si un concurrent est associé à une procédure de l’autorité de surveillance ou à une procédure de recours qui en résulte, il contribue au maintien d’une concurrence efficace, et ce même s’il agit dans son propre intérêt. On peut se demander s’il se présentera des situations à la faveur desquelles un concurrent pourra faire valoir qu’un de ses concurrents fait l’objet d’un traitement préférentiel au sens de la jurisprudence évoquée plus haut en recevant une aide illicite (et donc faussant la concurrence), étant donné que la pratique ne fournit guère d’exemples de cas d’application de ce type191.

En examinant si les conditions mentionnées sont remplies dans le cas d’espèce, les autorités chargées d’appliquer le droit devront, outre la jurisprudence fédérale, se référer à la jurisprudence pertinente de l’UE compte tenu de l’engagement de la Suisse à mettre sur pied un système de surveillance des aides d’État équivalent à celui de l’UE192. De manière générale, les autorités judiciaires suisses devront, dans le cadre de l’application de la LSAE, tenir compte de la jurisprudence pertinente de la CJUE, dans la mesure où cette prise en compte garantit le respect de l’engagement susmentionné. Par ailleurs, les dispositions générales de procédure sont notamment applicables aux motifs de recours (cf. nouvel art. 37b P-LTAF et ch. 2.2.9.2 pour les motifs de recours contre des actes normatifs de la Confédération devant le TAF), aux prescriptions de forme, au droit d’être entendu, aux autorités précédentes admissibles, aux éventuelles valeurs litigieuses minimales et à la possibilité pour les parties d’invoquer des faits et moyens de preuve nouveaux.

Pour ce qui est des motifs de recours pouvant être avancés par l’autorité de surveillance, il convient de préciser que ladite autorité a pour tâche, conformément à l’art. 4, let. b, d et e, P-LSAE, de veiller à ce qu’aucune aide illicite prévue ne soit accordée. Les dispositions spéciales relatives aux recours de l’autorité de surveillance (dans le P-LSAE) ont pour but de garantir une application uniforme et correcte du droit fédéral (notamment de la LSAE) et la licéité des aides d’État. Il en résulte que l’autorité de surveillance ne peut faire valoir aucune infraction au droit cantonal (en matière de subventions, p. ex.) dans le cadre d’une procédure de recours contre un dispensateur cantonal. En revanche, tout bénéficiaire ou tiers qui a qualité pour recourir peut invoquer tous les motifs de recours admissibles au regard du droit de procédure applicable, soit généralement la violation du droit, la constatation inexacte ou incomplète des faits et l’inopportunité. La violation du droit recouvre le non-respect des dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux. Le grief d’inopportunité ne devrait être recevable que dans certains cantons et, le cas échéant, pour seulement une partie des procédures concernées ; la recevabilité est généralement limitée à la 191 Cf. René Wiederkehr / Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2e éd., Berne 2025, ch. 129 ss. concernant la valeur négligeable de cette pratique dans les faits.

192 Cf. p. ex. CJUE arrêt du 5 septembre 2024, PBL et WA/Commission, C-224/23 P, EU:C:2024:682.

193 Cf. ATF 148 II 369 consid. 3.3.7.

première instance ou à des cas précis. Au niveau fédéral, le grief d’inopportunité est en principe recevable (cf. art. 49, let. c, PA), même si le TAF estime régulièrement que l’étendue de l’examen doit être limitée195.

Chapitre 6 Récupération des aides

Art. 42 Modalités de la restitution Al. 1 En règle générale, la récupération de l’aide n’est pas nécessaire dans le cadre d’une procédure de recours normale en raison de l’effet suspensif du recours. La question de la récupération se pose principalement en cas de procédure spéciale en lien avec le non-respect de l’obligation d’annonce ou de communication (cf. chap. 4 P-LSAE). Il convient de tenir compte du fait que les dispensateurs cantonaux ne sont soumis à aucune suspension. La récupération d’une aide accordée s’impose lorsque le versement ou le transfert a eu lieu avant que l’autorité de surveillance n’ait pu en prendre connaissance ou déposer un recours. La récupération revêt une importance cruciale dans ce contexte afin de corriger autant que possible la distorsion de concurrence causée par l’avantage accordé. Si, lors d’un examen dans le cadre d’une procédure spéciale, l’autorité de surveillance parvient à la conclusion que l’aide accordée est illicite, elle est tenue de demander la récupération de cette aide. À cet effet, la procédure de suppression des aides illicites prévoit que l’autorité de surveillance propose non seulement la révocation de l’aide, mais encore la récupération des éventuels avantages (cf. art. 32, al. 2, et 33, al. 1, PLSAE). Celle-ci inclut la perception d’intérêts sur le montant de l’aide versée, qui pourrait sinon être assimilée à un prêt sans intérêt accordé par le dispensateur au bénéficiaire. Si le dispensateur est d’accord avec les propositions de l’autorité de surveillance, il ordonne également la restitution de l’aide. Dans le cas contraire, l’autorité de surveillance doit faire recours. Si, dans le cadre de la procédure de recours, l’illicéité de l’aide est confirmée, le dispensateur qui succombe est tenu d’exiger la restitution de l’aide. Si le bénéficiaire refuse de respecter un arrêt ou une décision qui ordonne la restitution de l’aide, le dispensateur peut et doit suivre les voies d’exécution usuelles 196. 194 Cf. §§ 20 et 50, al. 2, de la Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959, du canton de Zurich ; art. 66, al. 1, let. c, et 80, al. 1, let. c, de la loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives, du canton de Berne ; § 55, al. 3, de la Gesetz vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege, du canton d’Argovie ; art. 76, al. 1, let. c, et 98, al. 1, let. a, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, du canton de Vaud.

195 Cf. arrêt du TAF A-482/2022 du 1er novembre 2023 consid. 1.3 et 2.5.6 ; ATF 151 II 289 consid. 3.4 ; Benjamin Schindler, in : VwVG-Kommentar, 2e éd., Zurich/Saint-Gall 2019, no 3 ss. ad art. 49 PA.

196 Pour la Confédération, cf. art. 40 PA.

La notion de restitution doit être comprise au sens large. Si l’aide illicite consiste en la remise d’une créance, la restitution implique que le dispensateur doit de nouveau faire valoir cette créance. Tout autre avantage économique (lié p. ex. à une garantie) qui constitue une aide illicite doit également être récupéré. Les intérêts sont en principe dus à compter de la date à laquelle l’aide considérée comme illicite a été mise à la disposition du bénéficiaire et jusqu’à la restitution effective de l’aide 197. La première date correspond généralement à celle de l’octroi de l’aide. Il est toutefois possible que le versement effectif n’intervienne que longtemps après l’octroi de l’aide ou que, à la suite du retrait de l’effet suspensif d’un recours contre une aide, celle-ci soit devenue disponible de facto mais n’ait pas encore été accordée du point de vue juridique. Réserve de la protection de la confiance Le droit des bénéficiaires à la protection de la confiance dans l’exactitude de l’action des autorités, qui découle de l’art. 9 Cst., demeure toutefois réservé. Les bénéficiaires peuvent s’opposer à la restitution d’une aide illicite en invoquant l’art. 9 Cst. aux conditions définies par la jurisprudence, notamment lorsqu’ils étaient en droit de penser que l’aide était licite. Dans ce cas, l’aide ne serait pas restituée. Dans la législation de l’UE, l’application de la protection de la confiance est toutefois extrêmement rare. Pour être admise, l’invocation du principe de la bonne foi (art. 5, al. 3, et 9 Cst.) doit remplir quatre conditions :

1. Base de confiance : seuls peuvent tenir lieu de base de confiance les actes qui touchent l’administré dans une situation concrète et qui émanent d’une autorité qui est compétente en la matière ou que l’administré considère, pour des motifs suffisants, comme étant compétente.

2. Confiance légitime : l’administré souhaitant invoquer la protection de la confiance doit légitimement pouvoir se fier à cette base de confiance. En l’occurrence, la confiance du bénéficiaire est qualifiée de légitime lorsque le comportement du dispensateur concerne une situation concrète. L’expression d’un avis général n’est, par exemple, pas suffisante. Le bénéficiaire doit prendre tous les soins commandés par les circonstances pour apprécier la base de confiance. Il n’a pas besoin de disposer des connaissances et compétences d’un juriste.

3. Action liée à la confiance : le bénéficiaire doit avoir pris des dispositions défavorables auxquelles il ne saurait renoncer.

4. Pesée des intérêts : l’invocation du principe de la bonne foi n’est d’aucun secours face à des intérêts publics prépondérants, notamment l’intérêt à une application correcte du droit objectif. Dans ce contexte, les autorités chargées d’appliquer le droit 197 198 Cf. art. 16, par. 2, du règlement (UE) 2015/1589.

Cf. ATF 148 II 233 consid. 5.5.1.

doivent également tenir compte du fait que les règles de procédure prévues par le PLSAE visent à empêcher les distorsions de concurrence. Dans bon nombre de cas, la protection de la confiance ne s’opposera pas à une récupération de l’aide. Même si le bénéficiaire n’est pas tenu de connaître toutes les dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux, il ne peut invoquer la confiance légitime si le dispensateur fait le choix d’ignorer un avis négatif de l’autorité de surveillance et que le bénéficiaire en a connaissance. Par ailleurs, l’aide accordée de manière illicite doit avoir déjà été utilisée par le bénéficiaire pour que la condition de l’action liée à la confiance soit réalisée. Enfin, des intérêts publics prépondérants, comme l’intérêt à une application correcte du droit en matière d’aides d’État, pourraient s’opposer à une invocation fructueuse du principe de la bonne foi. Dans ces cas, il serait possible de faire valoir un préjudice causé par le non-respect du principe de la confiance, c’est-à-dire l’indemnisation des dépenses consenties en vain (intérêt négatif)199.

Al. 2 L’aide doit être restituée avec intérêts, puisqu’il y a lieu d’annuler tout avantage conféré par la mise à disposition temporaire de l’aide. Les intérêts couvrent ainsi également les coûts d’opportunité de l’acquisition des fonds sur le marché privé. Le taux d’intérêt pour les intérêts dus sera fixé par le DEFR dans une ordonnance. Le choix d’une ordonnance départementale se justifie par le fait que le taux d’intérêt est techniquement prescrit par les conditions du marché et qu’il doit donc être régulièrement adapté. La méthodologie se fondera sur l’art. 9 du règlement (CE) 794/2004 de la Commission européenne. Le montant du taux d’intérêt sera fixé sur la base du volume et de la fréquence des opérations interbancaires. Le taux swap interbancaire sera néanmoins ajusté de manière à refléter les risques commerciaux accrus hors secteur bancaire200.

Al. 3 Les cantons peuvent fixer un autre taux d’intérêt, qui ne doit toutefois pas être inférieur à celui défini à l’échelon fédéral (al. 2). Le taux d’intérêt de 5 % prévu par l’art. 30, al. 3, LSu demeure en outre réservé à condition que l’aide constitue également une aide financière ou une indemnité et que le bénéficiaire ait agi intentionnellement ou par négligence. Si le taux d’intérêt découlant de la LSAE est supérieur, c’est lui qui s’applique.

199 Cf. arrêt du TF 2C_960/2013, 2C_968/2014, 2C_973/2014 du 28 octobre 2014, consid. 3.4.3 ss. et 4.5.4 ; arrêt du TF 2C_97/2023 du 19 août 2024, consid. 6.2.2 ; Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich/Saint-Gall 2020, no 706 ss.

200 Cf. règlement (CE) 794/2004, consid. 12.

Art. 43 Prescription du droit à la récupération des aides individuelles illicites Al. 1 Le délai de prescription absolu du droit du dispensateur à la récupération des aides est de dix ans aussi bien pour les aides d’exécution que pour les aides ad hoc. Il correspond à celui en vigueur dans l’UE201. Un délai de prescription relatif n’est pas prévu, étant donné que l’autorité de surveillance doit déjà agir en raison des délais prévus dans le cadre des procédures spéciales. Pour une aide non communiquée, par exemple, elle doit exiger dans un délai de 30 jours la fourniture des informations utiles (cf. art. 30 P-LSAE). Par ailleurs, les délais de prescription plus longs fixés par les cantons sont réservés, ce qui signifie que le droit à la récupération des aides individuelles illicites ne se prescrirait qu’après expiration du délai applicable le plus long. La disposition n’est pas applicable aux régimes d’aides, car seules les aides d’exécution qui en découlent font l’objet d’un octroi. Or le droit à la récupération des aides ne naît qu’au moment de leur octroi (cf. commentaire de l’art. 45 P-LSAE). Le dispensateur n’a pas seulement le droit de récupérer les aides illicites, il en a l’obligation. Il est en effet tenu d’appliquer le droit matériel et de veiller à la mise en conformité de la situation juridique grâce à la restitution des avantages illicites. La Confédération est de son côté tenue d’utiliser les moyens de surveillance à sa disposition pour garantir que le dispensateur respecte cette obligation. La notion de récupération doit être comprise dans un sens large. Elle inclut également les éventuels recouvrements au cas où l’aide consiste par exemple en l’annulation d’une dette ou l’exonération d’un impôt (cf. commentaire de l’art. 42 P-LSAE). Si l’aide constitue également une aide financière ou une indemnité, les délais de prescription prévus par la LSu courent en sus à partir de la naissance du droit à la récupération de l’aide. L’échéance de ces délais pourrait empêcher la récupération de l’aide. Compte tenu des délais d’action prévus pour les procédures spéciales, le dispensateur devrait néanmoins être en mesure d’exiger la récupération de l’aide dans le délai de prescription relatif de trois ans prévu par la LSu. De plus, en vertu de l’art. 32, al. 2, LSu, le délai de prescription absolu ne court qu’à partir du moment où l’autorité (c.à-d. le dispensateur) a eu connaissance du droit à la récupération de l’aide. Ce délai ne devrait pas non plus entraver la récupération de l’aide. Il y a donc tout lieu de penser que les délais de prescription prévus par la LSu ne mettront pas un terme anticipé à la récupération des aides. Al. 2 Si le droit à la récupération des aides est prescrit, le dispensateur ne peut plus exiger du bénéficiaire qu’il restitue les avantages obtenus. L’autorité de surveillance ne peut plus utiliser les moyens d’action usuels contre les aides prescrites. Elle ne peut enta201 Cf. art. 17, par. 1, du règlement (UE) 2015/1589.

Art. 41 Diritto procedurale applicabile Di norma le procedure di ricorso relative all’applicazione della presente legge sono rette dal diritto procedurale applicabile. La presente legge prevede solo alcune disposizioni speciali, in particolare per quanto riguarda gli oggetti d’impugnazione ammissibili, il diritto e l’obbligo dell’autorità di sorveglianza di presentare ricorso e il suo termine di ricorso. Per i ricorsi contro le decisioni e gli atti normativi della Confederazione, la procedura è quindi disciplinata dalle disposizioni generali dell’organizzazione giudiziaria federale (in particolare PA, LTAF, LTF), mentre per le decisioni e gli atti normativi cantonali si applica il diritto procedurale cantonale applicabile nel caso specifico.

Il primo effetto dell’articolo 41 D-LSAS è che l’iter ricorsuale è determinato in base al diritto processuale applicabile. Ciò significa che gli aiuti cantonali devono essere contestati davanti all’autorità di ricorso prevista dalla rispettiva legge procedurale cantonale. Se il diritto procedurale cantonale prevede per gli aiuti cantonali una procedura di ricorso a più livelli, il ricorso deve essere presentato all’istanza cantonale superiore. Al termine della procedura di ricorso cantonale deve esserci il tribunale superiore di cui all’articolo 86 capoverso 2 LTF, dopodiché il ricorso può essere presentato davanti al Tribunale federale. Gli aiuti federali devono prima essere contestati davanti al Tribunale amministrativo federale, dopodiché è possibile adire il Tribunale federale. Il diritto procedurale applicabile definisce, in particolare, gli oggetti d’impugnazione ammissibili per i ricorsi di terzi (cfr. in particolare art. 82 lett. bbis D-LTF e art. 31a D-LTAF). Anche la legittimazione dei terzi a ricorrere contro gli aiuti di Stato è basata sul diritto procedurale applicabile: secondo l’articolo 89 capoverso 1 LTF, ha diritto di interporre ricorso chi è particolarmente toccato dalla decisione o dall’atto normativo impugnati e ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modifica degli stessi. Le circostanze in cui tali condizioni sono soddisfatte nel caso di un concorrente ai sensi dell’articolo 23 D-LSAS sono generalmente determinate dalla giurisprudenza del Tribunale federale. A questo proposito il Tribunale federale ribadisce regolarmente che «per ogni settore del diritto occorre valutare separatamente» dove si trovi il confine tra il ricorso individuale ammissibile e il ricorso popolare censurato. In futuro si dovrà tenere conto anche delle norme sugli aiuti di Stato dei trattati internazionali e della corrispondente prassi dell’UE. È necessaria una relazione particolarmente stretta e degna di protezione tra il concorrente e l’oggetto della controversia, ossia l’aiuto impugnato. Questa stretta relazione deve risultare dalle norme giuridiche pertinenti. Tra i concorrenti può esserci un interesse degno di protezione se sono posti in una relazione reciproca particolarmente stretta da disposizioni di politica economica o di altro tipo. Un operatore economico può anche essere legittimato al ricorso se può dimostrare che determinati suoi concorrenti sono trattati in modo privilegiato. Non è tuttavia sufficiente l’interesse generale alla corretta applicazione delle prescrizioni valide per tutti189.

187

V. n. 2.2.7.3 per le alternative respinte in merito alla procedura di ricorso per gli aiuti cantonali.

188 Cfr. DTF 145 II 259, consid. 2.3.

189 Cfr. DTF 142 II 80, consid. 1.4.2; 139 II 328 consid. 3.4 seg.; cfr. anche DTF 147 II 144 consid. 4.5.

Con il diritto in materia di aiuti di Stato recepito dai trattati internazionali di cui all’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS nonché attraverso la relativa procedura di sorveglianza è probabile che sussista un quadro giuridico che giustifichi in sostanza una particolare vicinanza degna di protezione. Sotto questo profilo, il diritto sugli aiuti di Stato è paragonabile al diritto in materia di cartelli. Il diritto in materia di aiuti di Stato serve pertanto a tutelare la concorrenza e, in particolare, a prevenire gli effetti dannosi di questi aiuti. La concorrenza risulta falsata dagli effetti degli aiuti se questi sono suscettibili di migliorare la competitività del beneficiario nei confronti dei suoi concorrenti. La legge sugli aiuti di Stato mira anche a creare pari condizioni per tutti. Un concorrente che partecipa alle procedure dell’autorità di sorveglianza o alle successive procedure di ricorso non agisce soltanto nel proprio interesse «egoistico», ma anche a favore di una concorrenza efficace. È discutibile se ci saranno situazioni in cui un operatore economico possa sostenere che uno dei suoi concorrenti è privilegiato ai sensi della suddetta giurisprudenza perché percepisce aiuti illeciti (e quindi distorsivi della concorrenza), dato che nella pratica questa casistica è difficilmente riscontrabile. Nell’esaminare se nei singoli casi i suddetti requisiti sono soddisfatti, le autorità preposte all’applicazione della legge dovranno tenere conto non soltanto della giurisprudenza del Tribunale federale ma – visto l’impegno della Svizzera di istituire un sistema di sorveglianza equivalente a quello dell’UE – anche della pertinente giurisprudenza unionale. In generale, nell’applicare la LSAS le autorità giudiziarie svizzere dovranno pertanto considerare anche la giurisprudenza pertinente della CGUE nella misura in cui ciò consenta di rispettare l’impegno della Svizzera di istituire un sistema di sorveglianza equivalente a quello dell’UE. Si applicano inoltre le disposizioni procedurali generali sui motivi di ricorso (per i motivi di ricorso contro gli atti normativi federali davanti al TAF si veda il nuovo articolo 37b D-LTAF e il n. 2.2.9.2), i requisiti formali, il diritto di essere sentiti, i tribunali inferiori ammissibili, gli eventuali limiti del valore litigioso e il diritto ai nova, relativo in particolare al momento in cui possono essere presentati nuovi fatti. Per quanto riguarda i possibili motivi di ricorso che l’autorità di sorveglianza può addurre, va ricordato che – a norma dell’articolo 4 lettere b, d ed e D-LSAS – il suo compito è garantire che non siano concessi aiuti illeciti. Il suo diritto di ricorso, disciplinato esplicitamente nella presente legge, serve a garantire l’applicazione uniforme e corretta del diritto federale (in particolare della LSAS) nonché la liceità degli aiuti. Nelle procedure di ricorso contro enti erogatori cantonali, quindi, l’autorità di sorveglianza non può contestare una violazione del diritto cantonale (p. es. nell’ambito dei sussidi). D’altra parte, gli eventuali beneficiari e i terzi legittimati a ricorrere possono addurre qualsiasi motivo di ricorso consentito dalla legge procedurale applicabile. Ciò comprende, di norma, le violazioni della legge, le obiezioni di accertamento inesatto o incompleto dei fatti e l’inadeguatezza. Sono considerate violazioni della legge anche le violazioni delle norme sugli aiuti di Stato previste dai trattati 190 191 Cfr. DTF 139 II 328, consid. 3.4 seg.

Cfr. René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Berna 2025, n. 129 segg. sulla scarsa rilevanza pratica di questa prassi.

192 Cfr. p. es. sentenza C-224/23 P CGE del 5.9.2024.

193 Cfr. DTF 148 II 369, consid. 3.3.7.

internazionali. L’obiezione di inadeguatezza è probabilmente prevista solo da poche norme procedurali cantonali e solo in alcuni procedimenti. L’ammissibilità, ad esempio, è spesso concessa davanti all’autorità di primo grado o per campi tematici specifici. A livello federale l’obiezione di inadeguatezza è generalmente ammissibile (cfr. art. 49 lett. c PA). Il Tribunale amministrativo federale parte tuttavia regolarmente dal presupposto di una densità di controllo ridotta. Capitolo 6: Restituzione

Art. 42 Modalità di restituzione Cpv. 1 Di norma, nelle procedure di ricorso ordinarie non è necessaria una restituzione a causa dell’effetto sospensivo del ricorso. La questione della restituzione si pone soprattutto nelle procedure speciali in caso di violazione dell’obbligo d’annuncio o di comunicazione (cfr. cap. 4 D-LSAS). A questo riguardo va notato che il divieto d’esecuzione non si applica agli enti erogatori cantonali. La restituzione è necessaria se l’aiuto è già stato concesso e versato prima che l’autorità di sorveglianza ne sia venuta a conoscenza o che abbia potuto impugnarlo. Nel presente contesto la restituzione è fondamentale per evitare che un vantaggio concesso possa falsare la concorrenza. Se in una procedura speciale conclude che l’aiuto in esame è illecito, l’autorità deve anche provvedere al suo recupero. A tal fine non deve soltanto chiedere la revoca dell’aiuto nell’ambito dell’apposita procedura, ma anche la restituzione degli eventuali benefici già concessi (cfr. art. 32 cpv. 2 e 33 cpv. 1 D-LSAS). Ciò comprende anche gli interessi sull’importo dell’aiuto, perché altrimenti il beneficiario avrebbe praticamente ricevuto dall’ente erogatore un prestito a tasso zero. Se accetta le richieste dell’autorità, l’ente erogatore dovrà provvedere al recupero degli aiuti concessi. Se non lo fa perché non accetta le richieste dell’autorità, quest’ultima dovrà interporre ricorso. Se al termine della procedura di ricorso l’illiceità dell’aiuto è confermata, l’ente erogatore dovrà esigerne la restituzione.

Infine, se il beneficiario dell’aiuto si rifiuta di dare seguito alla sentenza o a un ordine di restituzione, l’ente erogatore può e deve adire le consuete vie d’esecuzione. Il concetto di restituzione va quindi inteso in senso lato. Se l’aiuto illecito consiste nella rinuncia a un credito, la restituzione significa che l’ente erogatore deve recuperare il credito. Devono essere recuperati anche gli altri benefici economici (concessi

p. es. sotto forma di garanzia) che costituiscono l’aiuto illecito. Gli interessi maturano solitamente per tutto il periodo che va dalla data in cui l’aiuto illecito è stato messo a 194 Cfr. § 20 e 50 cpv. 2 della legge del 24 mag. 1959 sull’amministrazione della giustizia amministrativa del Cantone di Zurigo; art. 66 cpv. 1 lett. c e art. 80 cpv. 1 lett. c della legge del 23 mag. 1989 sull’amministrazione della giustizia amministrativa del Cantone di Berna; art. 55 cpv. 3 della legge del 4 dic. 2007 sull’amministrazione della giustizia amministrativa del Cantone di Argovia; art. 76 cpv. 1 lett. c e art. 98 cpv. 1 lett. a della legge del 28 nov. 2008 sulla procedura amministrativa del Cantone di Vaud.

195 Cfr. sentenza del TAF A-482/2022 consid. 1.3 e 2.5.6; DTF 151 II 289 E. 3.4; Benjamin Schindler, in: VwVG-Kommentar, 2a ed., Zurigo/San Gallo 2019, art. 49 n. 3 segg.

196 Cfr. per la Confederazione art. 40 PA.

disposizione del beneficiario fino all’effettiva restituzione. Tale data coinciderà di norma con la data della concessione. È tuttavia ipotizzabile anche che il pagamento effettivo avviene solo qualche tempo dopo la concessione dell’aiuto o che l’effetto sospensivo di un ricorso contro l’aiuto viene ritirato e l’aiuto è quindi de facto disponibile ma non è ancora stato legalmente concesso. Riserva della tutela del legittimo affidamento È tuttavia fatto salvo il diritto dei beneficiari di fare affidamento sulla buona fede degli organi statali, derivato dall’articolo 9 Cost. Secondo la giurisprudenza pertinente, i beneficiari possono contestare il rimborso degli aiuti illeciti invocando l’articolo 9 Cost., soprattutto se potevano fare affidamento sulla loro legittimità. In questo caso la restituzione non sarebbe dovuta. Nella giurisprudenza dell’UE, tuttavia, la tutela del legittimo affidamento è applicata molto raramente.

Il principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.) si basa sui quattro presupposti seguenti.

1. Base di fiducia: costituiscono una potenziale base di fiducia gli atti ufficiali che si riferiscono a una questione specifica riguardante il soggetto interessato e che provengono da un’autorità che è responsabile dell’atto in questione o che l’interessato ha sufficienti motivi di credere tale.

2. Legittimo affidamento: il beneficiario che intende far valere il principio del legittimo affidamento deve avere validi motivi per fare affidamento su queste basi. La fiducia è giustificata se il comportamento dell’ente erogatore si riferisce a una questione specifica. Un parere generico non basta. Nel valutare la base di fiducia, il beneficiario deve esercitare la dovuta diligenza. Non deve per forza disporre delle conoscenze e capacità di un giurista.

3. Atto di fiducia: il beneficiario deve aver preso decisioni sfavorevoli che non può più revocare.

4. Ponderazione degli interessi: il principio della buona fede non prevale sugli interessi pubblici preponderanti, in particolare sull’interesse alla corretta applicazione del diritto oggettivo. In questo contesto, le autorità preposte all’applicazione della legge devono anche tenere conto del fatto che le regole procedurali del D-LSAS sono volte a prevenire le distorsioni della concorrenza.

In molti casi la tutela del legittimo affidamento non basterà a impedire la restituzione degli aiuti concessi. Benché il beneficiario non debba conoscere le norme internazionali sugli aiuti di Stato, se l’ente erogatore non dà seguito a un parere negativo dell’autorità di sorveglianza e il beneficiario lo viene a sapere, non può far valere il requisito del legittimo affidamento.

Inoltre, la fattispecie dell’atto di fiducia è soddisfatta solo se il beneficiario ha già utilizzato l’aiuto. Infine, gli eventuali interessi pubblici preponderanti, come l’interesse alla corretta applicazione del diritto sugli aiuti di Stato, potrebbero essere in contrasto con il principio di buona fede. In questi casi può essere addotto l’elemento 197 198 Cfr. art. 16 par. 2 del regolamento (UE) 2015/1589.

Cfr. DTF 148 II 233 consid. 5.5.1.

della perdita di fiducia, vale a dire un risarcimento per le spese sostenute ma diventate inutili (interesse negativo)199.

Cpv. 2 La restituzione deve essere comprensiva di un interesse perché occorre revocare qualsiasi vantaggio messo temporaneamente a disposizione del beneficiario. Questi interessi coprono quindi anche i costi di opportunità sostenuti nel raccogliere i fondi necessari sul mercato privato. Se è dovuto un interesse, l’aliquota è stabilita dal DEFR in un’ordinanza. La regolamentazione da parte del DEFR è giustificata dal momento che il tasso d’interesse dipende tecnicamente dalle condizioni di mercato e va adeguato di conseguenza su base regolare. La metodologia sarà basata sull’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione europea. Il tasso d’interesse viene determinato in base al volume e alla frequenza delle transazioni interbancarie. Il cosiddetto tasso interbancario swap viene adeguato per tenere conto dei maggiori rischi aziendali al di fuori del settore bancario200.

Cpv. 3 I Cantoni possono stabilire un tasso d’interesse diverso, purché non sia inferiore a quello della Confederazione (cpv. 2). Inoltre, è fatto salvo il tasso d’interesse del cinque per cento di cui all’articolo 30 capoverso 3 LSu, a condizione che l’aiuto sia anche un aiuto finanziario o una compensazione e che il beneficiario abbia agito colpevolmente. Se la LSAS prevede un tasso d’interesse maggiore, si applica questo.

Art. 43 Prescrizione del diritto alla restituzione di aiuti individuali illeciti Cpv. 1 Il termine di prescrizione assoluto per il diritto alla restituzione degli aiuti d’esecuzione e ad hoc è di dieci anni. Ciò corrisponde al periodo di prescrizione nell’UE201. Non è previsto un termine di prescrizione relativo, in quanto l’autorità di sorveglianza deve già agire entro i termini delle procedure speciali. Entro 30 giorni dal momento in cui viene a conoscenza di un aiuto di Stato non annunciato, deve ad esempio richiedere un annuncio a posteriori (cfr. art. 30 D-LSAS). Sono fatti salvi gli eventuali termini di prescrizione cantonali più lunghi, il che significa che in questi casi il termine inizia a decorrere solo dopo la scadenza del termine cantonale più lungo. Tuttavia, questa disposizione non è applicabile ai regimi di aiuti, perché la concessione vera e propria avviene attraverso gli aiuti d’esecuzione. Solo allora può sorgere un diritto alla restituzione (v. commento all’art. 45 D-LSAS).

L’ente erogatore non ha soltanto il diritto ma ha anche l’obbligo di recuperare l’aiuto concesso. Deve quindi provvedere al rispetto del diritto sostanziale e ristabilire una situazione giuridica corretta, recuperando gli aiuti concessi illecitamente. Nel con199 Cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_960/2013, 2C_968/2014, 2C_973/2014 del 28.10.2014, consid. 3.4.3 segg. e 4.5.4; sentenza del Tribunale federale 2C_97/2023 del 19.8.2024, consid. 6.2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 706 segg.

200 Cfr. commento n. 12 del regolamento (CE) 794/2004 della Commissione.

201 Cfr. art. 17 par. 1 del regolamento (UE) 2015/1589.

tempo, la Confederazione deve avvalersi degli altri strumenti di sorveglianza di cui dispone per garantire che l’ente erogatore adempia quest’obbligo. Il recupero va inteso in senso lato e comprende anche le eventuali richieste successive se l’aiuto è consistito, ad esempio, nella cancellazione di un debito o di un’imposta (v. commento all’art. 42 D-LSAS).

Se l’aiuto di Stato è anche un aiuto finanziario o un’indennità, dal momento in cui sorge il diritto alla restituzione iniziano a decorrere anche i termini di prescrizione della LSu. La loro scadenza potrebbe impedire il recupero dell’aiuto. Tuttavia, visti i tempi d’intervento nella procedura speciale, l’ente erogatore dovrebbe poter recuperare il suo aiuto entro il termine di prescrizione relativo di tre anni previsto dalla LSu. Inoltre, dato che il diritto alla restituzione di aiuti finanziari o indennità si prescrive dal momento in cui l’autorità ne ha avuto conoscenza (art. 32 cpv. 2 LSu), anche questo termine di prescrizione non dovrebbe ostacolare il recupero dell’aiuto concesso. Si può quindi supporre che i termini di prescrizione previsti dalla LSu non impediranno anzitempo di recuperare gli aiuti. Cpv. 2 Se il diritto alla restituzione è caduto in prescrizione, l’ente erogatore non può più esigere alcuna restituzione dal beneficiario. L’autorità di sorveglianza, dal canto suo, non può più impugnare gli aiuti illeciti con gli strumenti ordinari. Dato che l’aiuto è già stato concesso e i termini del ricorso ordinario sono scaduti, non può avviare né un esame né una procedura di ricorso. Il presente capoverso 2 stabilisce espressamente che non può più avviare nemmeno una procedura speciale secondo il capitolo 4 DLSAS, che a rigor di logica comprende anche i ricorsi diretti entro 30 giorni dal momento in cui l’autorità di sorveglianza viene a conoscenza dell’aiuto previsto (art. 36 D-LSAS). Nel caso dei regimi di aiuti esistenti, l’autorità continuerà tuttavia a procedere secondo l’articolo 45 e seguenti D-LSAS. Il periodo di prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui l’aiuto viene concesso. Gli aiuti d’esecuzione e gli aiuti ad hoc sotto forma di decisioni sono considerati concessi non appena la decisione passa in giudicato per il beneficiario. Gli atti materiali sono di norma concessi immediatamente e, nel caso dei contratti di diritto pubblico, il momento della concessione dipende dalla struttura specifica del contratto, ma solitamente si può fare riferimento al momento della sua conclusione. Nel caso degli aiuti ad hoc sotto forma di atti normativi, è determinante la data di entrata in vigore dell’atto. Non importa se i versamenti vengono effettuati in un momento successivo.

Art. 44 Interruzione della prescrizione A differenza dell’UE, il termine di prescrizione non viene interrotto a seguito dell’adozione di una qualsivoglia misura202, ma – nell’interesse di una maggiore certezza del diritto – è limitato a due azioni fondamentali da parte dell’autorità di sorveglianza: l’avvio di un esame approfondito e la presentazione di un ricorso. L’interruzione è rilevante per le procedure speciali di cui al capitolo 4 D-LSAS perché il termine di prescrizione inizia a decorre solo nel momento della concessione dell’aiuto. Per dare all’autorità di sorveglianza il maggior tempo possibile per un esame appro202 Cfr. art. 17 par. 2 del regolamento (UE) 2015/1589.