Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes (Teil 7)

auf als unzulässig beurteilten Beihilferegelungen gewährt werden. Diese Umsetzungsbeihilfen sind nur von der Anmeldepflicht befreit, da eine erneute Prüfung nicht sinnvoll, hingegen die Beschwerde gerade notwendig ist. Dabei ist zu beachten, dass ein Beschwerdeentscheid, welcher die Beihilferegelung als zulässig beurteilt, eine Stellungnahme der Überwachungsbehörde, welche sie zuvor als unzulässig beurteilte, übersteuert. Dies gilt auch umgekehrt.

Umsetzungsbeihilfen, welche auf bestehenden Beihilferegelungen beruhen, müssen grundsätzlich nicht mitgeteilt werden. Dabei gilt Buchstabe d von Artikel 25 Absatz 1 als lex specialis zu Buchstaben c. Eine Mitteilungspflicht entsteht erst, wenn die Überwachungsbehörde die Beihilferegelung in ihrer Stellungnahme nach Artikel 48 Absatz 3 E-BHÜG als unzulässig beurteilt (Bst. d Ziff. 2). Die Mitteilungspflicht für Umsetzungsbeihilfen bleibt bestehen, wenn die Stellungnahme der Überwachungsbehörde in einem darauffolgenden Beschwerdeentscheid eines Gerichts bestätigt wird (Bst. d Ziff. 1). Kommt das Gericht hingegen zum Schluss, dass die Beihilferegelung zulässig ist, unterstehen die gestützt darauf gewährten Umsetzungsbeihilfen nicht mehr der Mitteilungspflicht (s. auch Art. 49 Abs. 2 E-BHÜG).

Abs. 2 In Absatz 2 wird der Zeitpunkt und die Form der Mitteilungspflicht für Umsetzungsbeihilfen oder Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen geregelt. Diese müssen der Überwachungsbehörde grundsätzlich gleichzeitig mit den Verfügungsadressaten eröffnet werden.162 Die Beschwerdefrist für die Überwachungsbehörde knüpft auch an der Eröffnung an (s. Art. 39 E-BHÜG). Die Pflicht zur Eröffnung der Verfügung an die Überwachungsbehörde macht diese jedoch nicht direkt zur Partei im Verfahren vor dem Beihilfegeber, stellt aber sicher, dass die Beihilfe erst mit Ablauf der Beschwerdefrist für die Überwachungsbehörde wirksam werden kann. Allfällige aus Artikel 111 Absatz 2 BGG in Verbindung mit Artikel 37 E-BHÜG abgeleitete Rechte der Überwachungsbehörde bleiben vorbehalten.

Abs. 3 Im Fall von Verträgen muss der Beihilfegeber der Überwachungsbehörde den Vertrag vor Beginn von dessen Erfüllung mitteilen. Besteht die Beihilfe aus einer Bürgschaft, Garantie oder einem ähnlichen Sicherungsvertrag zu Gunsten eines Dritten, ist für den Erfüllungszeitpunkt auf die (gesicherte) Hauptleistung abzustellen. Ob die Sicherung schliesslich in Anspruch genommen wird oder nicht, wird zu diesem Zeitpunkt in der Regel noch offen sein. Der Beihilfeempfänger ist aber bei Sicherungsverträgen unter Umständen bereits mit dem Vertragsabschluss begünstigt durch die Wirkungen des Sicherungsversprechens. Dies rechtfertigt es, für Sicherungsverträge nicht den Erfüllungszeitpunkt der subsidiären oder bedingten Sicherungszahlung als ausschlaggebend zu erachten, sondern bereits denjenigen der gesicherten Hauptleistungen. Damit kann zwar nicht verhindert werden, dass der Beihilfeempfänger bereits begünstigt wird. Die Überwachungsbehörde erhält jedoch die Möglichkeit bereits vor Beginn der Erfüllung der Hauptleistung das Verfahren auf Erlass einer Verfügung (Art. 27 EBHÜG) einzuleiten. Indem die Überwachungsbehörde in einem entsprechenden Gesuch mittels vorsorglicher Massnahme, soweit nach dem anwendbaren Recht mög162 Vgl. für den Bund Art. 34 ff. VwVG.

lich,163 die vorläufige Einstellung der Hauptleistung verlangt, kann sie die entstehende Begünstigung des Beihilfeempfängers und eine je nach Ausgang des Gerichtsverfahrens nötige Rückerstattung auf ein Minimum beschränken. Wollen Beihilfegeber und Beihilfeempfänger ein allfälliges Rückerstattungsverfahren ganz vermeiden, kann es sinnvoll sein, zwischen der Mitteilung des öffentlich-rechtlichen Vertrags an die Überwachungsbehörde und der Erfüllung der Hauptleistung genügend Zeit einzuplanen. Um das Zusammenspiel der Beihilfeüberwachung mit dem SuG sicherzustellen, wird klargestellt, dass die Eröffnung eines Antrages nach Artikel 19 Absatz 3 SuG an die Überwachungsbehörde die Mitteilungspflicht ebenfalls erfüllt. Der Beihilfegeber muss den öffentlich-rechtlichen Vertrag der Überwachungsbehörde nicht zusätzlich zu einem späteren Zeitpunkt mitteilen. Die Überwachungsbehörde ihrerseits kann sodann direkt gegen diesen ihr eröffneten Antrag vorgehen und innert 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung verlangen (vgl. Art. 27 Abs. 2 E-BHÜG).

Art. 26 Ausnahmen von der Mitteilungspflicht Die Ausnahme für Beihilfen, die in Übereinstimmung mit den genannten völkerrechtlichen Verträgen gewährt werden, gilt auch für die Mitteilungspflicht (s. Erläuterungen zu Art. 9 E-BHÜG). Die Bundesversammlung und der Bundesrat unterstehen der Mitteilungspflicht nicht, da die Überwachungsbehörde gegen von diesen gewährte Beihilfen keine Beschwerde erheben kann (Art. 37 Abs. 2 E-BHÜG). Die Berichterstattungspflicht ist hingegen, gleich wie die Anmeldungspflicht, anwendbar und stellt sicher, dass die Überwachungsbehörde Kenntnis aller von der Bundesversammlung und vom Bundesrat gewährten Beihilfen hat (s. Art. 50 E-BHÜG).

Art. 27 Verfahren auf Erlass einer Verfügung Beihilfen können nicht nur in Form einer Verfügung oder eines Erlasses, sondern auch durch öffentlich-rechtliche Verträge oder Realakte gewährt werden. Im Schweizer Verwaltungsverfahren sind mit wenigen Ausnahmen weder Realakte noch öffentlichrechtliche Verträge zulässige Anfechtungsobjekte in Beschwerdeverfahren.164 Aus diesem Grund ist im E-BHÜG ein Artikel 25a VwVG nachgebildetes Vorgehen für die Überwachungsbehörde vorgesehen. Entsprechend kann für die Auslegung auch die zu diesem Artikel bestehende Praxis beigezogen werden. Somit ist in jedem Fall eine gerichtliche Beurteilung durch das zuständige Gericht möglich. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Gewährung einer Beihilfe durch einen Realakt nur die Ausnahme sein kann. Grundsätzlich ist für die Gewährung von Beihilfen eine gesetzliche Grundlage notwendig. Eine Gewährung nur durch Realakte verstösst gegen das Legalitätsprinzip. Ein Vorgehen nach diesem Artikel ist nur erforderlich, wenn sonst kein zulässiges Anfechtungsobjekt – sprich keine anfechtbare Verfügung – vorliegt. So ist etwa die Gewährung von Beihilfen mittels Realakte nur möglich, wenn die verwaltungsrecht163 Vgl. Regina Kiener, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 56 N. 18; für den Bereich des Kartellrechts BGE 130 II 149 E. 2.1.

164 Vgl. für den Bund Art. 44 VwVG oder Art. 31 VGG.

lichen Rechte und Pflichten des Beihilfeempfängers bereits im Gesetz hinreichend konkret geregelt sind, entsprechend müssen sie vor der Gewährung nicht noch zusätzlich mittels Verfügung konkretisiert werden. Geldüberweisungen oder das Überlassen von Infrastruktur oder Gegenständen zum Gebrauch stellen zwar Realakte dar, grundsätzlich sind sie Folge einer Verfügung und stellen deshalb in der Regel nicht die Gewährung der Beihilfe, sondern nur noch deren Ausführung dar. Schlussendlich kommt es jeweils auf die genaue Ausgestaltung der Beihilfe an.

Eine Einschränkung des Geltungsbereichs von Artikel 27 E-BHÜG besteht auch für die öffentlich-rechtlichen Verträge. Soweit der Beihilfegeber vor Vertragsabschluss eine Verfügung erlässt (bspw. gemäss Art. 19 Abs. 3 SuG), kann die Überwachungsbehörde bereits gegen diese Verfügung Beschwerde erheben und muss nicht nach dem vorliegenden Artikel vorgehen. Für Realakte kommt Artikel 27 E-BHÜG sodann nur zum Zug, wenn die Überwachungsbehörde den streitgegenständlichen Realakt nicht bereits gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht direkt anfechten kann.165 Ist nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht aber eine unmittelbare Anfechtung des Realaktes möglich, muss die Überwachungsbehörde nicht zuerst nach dem vorliegenden Artikel eine Verfügung verlangen. Der vorliegende Artikel stellt vielmehr sicher, dass in jedem Fall ein Anfechtungsobjekt erwirkt werden kann.

Die Überwachungsbehörde kann den Beihilfegeber ersuchen, dass er vom geprüften öffentlich-rechtlichen Vertrag zurücktritt oder dass er ihn auflöst oder anpasst. Wenn der Beihilfegeber mit der Einschätzung der Überwachungsbehörde einverstanden ist, wird er den Rücktritt, die Auflösung oder die Änderungen vornehmen. Beharrt er auf seiner eigenen Einschätzung, entscheidet er durch Verfügung (Abs. 4). Gegen diese ablehnende Verfügung kann die Überwachungsbehörde in der Folge eine Beschwerde an das zuständige Gericht erheben. Entspricht der Beihilfegeber dem Gesuch der Überwachungsbehörde, wird der Beihilfeempfänger gestützt auf das anwendbare Verfahrensrecht beziehungsweise die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) ebenfalls eine Verfügung verlangen können. Sowohl die Überwachungsbehörde als auch der Beihilfeempfänger können somit eine gerichtliche Beurteilung erwirken. Für Realakte sieht Absatz 3 ein ähnliches Vorgehen vor. In diesem Fall kann die Überwachungsbehörde den Beihilfegeber ersuchen, dass er die Beihilfegewährung unterlässt, einstellt oder widerruft. Auch hier kann sie zudem die Rückerstattung der Beihilfe beantragen. Die Überwachungsbehörde wird dem Beihilfegeber ein Gesuch mit den entsprechenden Anträgen stellen. Ist der Beihilfegeber mit den Anträgen einverstanden, entspricht er dem Gesuch. Ist er nicht einverstanden, erlässt er eine ablehnende Verfügung (Abs. 4). Wenn der Beihilfegeber längere Zeit nicht auf das Ersuchen der Überwachungsbehörde reagiert, kann diese auch eine Rechtsverweigerungsbeschwerde beim zuständigen Gericht einreichen, um eine gerichtliche Beurteilung zu erwirken. Dem Bund stehen zudem die weiteren Mittel der Bundesaufsicht zur Verfügung (Art. 49 BV), falls ein kantonaler Beihilfegeber eine Rückforderung verzögern sollte.

Die Überwachungsbehörde muss gleichzeitig den Beihilfegeber ersuchen, die Rückerstattung von allfälligen bereits entstandenen Vorteilen beim Beihilfeempfänger zu 165 Vgl. beispielsweise Art. 28 Abs. 4 des Gesetzes vom 31. August 2006 des Kantons Graubünden über die Verwaltungsrechtspflege (BR 370.100). verlangen. Nur so kann sichergestellt werden, dass keine unzulässigen Beihilfen bestehen bleiben. Auch hier muss der Beihilfegeber mit Verfügung entscheiden, falls er die Rückerstattung nicht vornehmen möchte, und das zuständige Gericht wird auf Beschwerde der Überwachungsbehörde hin auch über diesen Punkt entscheiden müssen. Gegen allfällige öffentlich-rechtliche Verträge oder Realakte der Bundesversammlung oder des Bundesrates kann die Überwachungsbehörde nicht vorgehen, da ihr diesfalls auch das Beschwerderecht fehlt (s. Art. 37 Abs. 2 E-BHÜG). Möglich sind Beschwerden von Dritten (vgl. Ausführungen zu Art. 82 E-BGG) nach vorgängigem Erwirken einer Verfügung. Grundsätzlich sollten aber sowohl der Bundesrat als auch die Bundesversammlung auf die Gewährung von Beihilfen in diesen Formen verzichten, andernfalls riskieren sie die Verletzung der völkerrechtlichen Verpflichtung nach

Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens. Solche Konstellationen sind in der Praxis aber ohnehin sehr unwahrscheinlich.166

4. Kapitel: Besondere Verfahren bei Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungspflicht Abbildung 2.2.8 (3): Besondere Verfahren (Kap. 4 E-BHÜG)

1. Abschnitt: Grundsätze

Art. 28 Eröffnung besonderer Verfahren Im Fokus der besonderen Verfahren steht die Verletzung der Mitteilungspflicht. Denn wurde die Mitteilungspflicht verletzt, konnte kein Beschwerdeverfahren geführt werden. Das Beschwerdeverfahren stellt sicher, dass keine unzulässigen Beihilfen gewährt werden. Es übernimmt grundsätzlich die Funktion, welche innerhalb der EU 166 S. aber die Beispiele in Fn. 136.

dem Durchführungsverbot zukommt. Die besonderen Verfahren sollen deshalb in erster Linie den Mangel korrigieren, dass das Beschwerdeverfahren umgangen wurde (s. auch Art. 37 E-BHÜG).

Die Überwachungsbehörde kann besondere Verfahren von Amtes wegen einleiten. Sie ist nicht auf Anzeigen von Dritten angewiesen, auch wenn entsprechende Hinweise häufig der Auslöser sein können (s. Art. 29 E-BHÜG). Die Eröffnung eines besonderen Verfahrens von Amtes wegen ermöglicht es der Überwachungsbehörde, auf der Grundlage unterschiedlicher Informationen, unabhängig von ihrer Herkunft, ein Verfahren zu führen.

Die Überwachungsbehörde wird von Amtes wegen ein besonderes Verfahren einleiten müssen, wenn sie eine Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungspflicht festgestellt hat. In diesen Fällen besteht nämlich die Möglichkeit, dass eine unzulässige Beihilfe gewährt wurde, ohne dass diese von der Überwachungsbehörde überprüft wurde. Es ist zu erwarten, dass nicht angemeldete Beihilfen häufig auch nicht mitgeteilt werden, weil beispielsweise der Beihilfegeber davon ausgeht, dass es sich nicht um eine Beihilfe handelt oder weil er seine Pflichten übersehen hat.

Als besondere Verfahren kommen die Nachmeldung mit anschliessender Prüfung (Art. 30–34 E-BHÜG), die direkte Beschwerde gegen nicht (rechtzeitig) angemeldete, aber mitgeteilte Massnahmen (Art. 35 E-BHÜG) sowie die direkte Beschwerde gegen nicht mitgeteilte Massnahmen (Art. 36 E-BHÜG) in Betracht.

Art. 29 Anzeigerecht Es ist jeglichen Dritten jederzeit möglich, der Überwachungsbehörde einen möglichen Verstoss gegen die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG sowie gegen die Bestimmungen dieses Gesetzes anzuzeigen. Dieses Anzeigerecht ist der Aufsichtsbeschwerde in Artikel 71 VwVG, die sich grundsätzlich auf Bundesbehörden bezieht, oder vergleichbaren kantonalen Rechtsbehelfen nachgebildet. Die angezeigten Verstösse können sowohl von Bundesbehörden als auch von kantonalen Behörden ausgehen. Der Regelung kommt deklaratorische Bedeutung zu, da das Anzeigerecht der Verwirklichung von verfassungsrechtlichen Geboten167 und der Verwaltungskontrolle dient.168 Die anzeigende Person erhält durch die Anzeige keine Parteistellung in einem allfälligen Prüfungsverfahren. Es entspricht jedoch der Praxis zu Artikel 71 Absatz 2 VwVG, dass eine Behörde eine kurze Antwort auf die Anzeige gibt, in der sie ihr etwa mitteilt, wie mit der Anzeige verfahren wurde.169 Das Anzeigerecht steht in einem gewissen Zusammenhang mit den Bestimmungen über die besonderen Verfahren. Nach Artikel 28 E-BHÜG kann die Überwachungsbehörde besondere Verfahren von Amtes wegen einleiten, wenn sie eine Verletzung 167 168 Vgl. insb. Art. 5, Art. 33 BV, Art. 49 Abs. 2 oder Art. 178 BV.

Vgl. Stefan Vogel, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71 N 2 und 14 m.w.H.

169 Vgl. Bundesrat, Entscheid vom 28. Mär. 1979, VPB 43 (1979) Nr. 82, E. II.2; Stefan Vogel, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen, 2019, Art. 71 N. 37 ff.; Oliver Zibung, in: VwVG-Praxiskommentar, 3. A., Zürich 2023,

Art. 71 N. 32 ff.

de surveillance a connaissance de toutes les aides accordées par l’Assemblée fédérale ou le Conseil fédéral (cf. art. 50 P-LSAE).

Art. 27 Procédure de décision Les aides peuvent être accordées non seulement sous forme de décisions ou d’actes normatifs, mais aussi sous forme de contrats de droit public ou d’actes matériels. Dans les procédures administratives suisses, ni les actes matériels ni les contrats de droit public ne peuvent, à de rares exceptions près, faire l’objet d’un recours. Aussi le PLSAE prévoit-il, pour l’autorité de surveillance, une procédure qui s’inspire de l’art. 25a PA. Il s’ensuit que son interprétation peut s’appuyer sur la pratique relative à la disposition de la PA. Ainsi, un jugement par le tribunal compétent est possible dans tous les cas. Il convient toutefois de relever que l’octroi d’une aide sous forme d’acte matériel doit rester exceptionnel. L’octroi d’une aide doit en principe reposer sur une base légale. Recourir uniquement à des actes matériels est contraire au principe de légalité. Un recours à l’art. 27 P-LSAE ne s’impose qu’en l’absence d’objet de recours, autrement dit en l’absence de décision sujette à recours. L’octroi d’une aide sous forme d’acte matériel n’est dès lors possible que si les droits et obligations du dispensateur en vertu du droit administratif sont suffisamment concrétisés dans la loi et qu’ils n’ont donc pas besoin d’être précisés dans une décision. Les transferts de fonds et la mise à disposition d’infrastructures ou d’objets, par exemple, représentent certes des actes matériels, mais ils font généralement suite à une décision formelle ; en eux-mêmes, ils relèvent donc de l’exécution, et non de l’octroi d’une aide. En fin de compte, ce sont les modalités concrètes de l’aide qui importent.

La limitation du champ d’application de l’art. 27 P-LSAE vaut également pour les contrats de droit public. Pour autant que le dispensateur rende une décision avant la conclusion du contrat (p. ex. selon l’art. 19, al. 3, LSu), l’autorité de surveillance peut recourir contre cette décision et n’a donc pas besoin de se fonder sur l’art. 27 P-LSAE. Dans le cas des actes matériels, l’art. 27 P-LSAE s’applique seulement si l’autorité de surveillance ne peut pas attaquer directement l’acte matériel litigieux sur la base du droit de procédure cantonal. Si le droit de procédure cantonal applicable permet d’attaquer directement un acte matériel, l’autorité de surveillance n’a pas besoin de requérir d’abord une décision sur la base de l’art. 27 P-LSAE. Cet article vise à garantir l’existence d’un objet de recours dans tous les cas. L’autorité de surveillance peut demander au dispensateur de se retirer du contrat de droit public examiné, de le résilier ou de l’adapter. Si le dispensateur est d’accord avec l’appréciation de l’autorité de surveillance, il effectuera le retrait, la résiliation ou l’adaptation du contrat. Si, au contraire, il persiste dans son appréciation, il doit statuer par décision (al. 4). L’autorité de surveillance peut alors attaquer cette décision devant 164 165 Pour la Confédération, cf. art. 44 PA ou 31 LTAF.

Cf. p. ex. art. 28, al. 4, de la Gesetz vom 31. August 2006 des Kantons Graubünden über die Verwaltungsrechtspflege (BR 370.100).

le tribunal compétent. Dans le cas où le dispensateur satisferait à la demande de l’autorité de surveillance, le bénéficiaire de l’aide peut lui aussi requérir une décision formelle en se fondant sur le droit de procédure applicable ou en invoquant la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.). Tant l’autorité de surveillance que le bénéficiaire peuvent ainsi obtenir un jugement.

L’al. 3 prévoit une procédure similaire pour les actes matériels. Dans un tel cas, l’autorité de surveillance peut demander au dispensateur de s’abstenir de l’octroi de l’aide, de le cesser ou de le révoquer. Là aussi, elle peut également demander la restitution de l’aide. Concrètement, l’autorité de surveillance soumet au dispensateur une demande assortie des propositions pertinentes. Si le dispensateur ne suit pas les propositions, il est tenu de rendre une décision formelle (al. 4). Si le dispensateur tarde à réagir à la demande de l’autorité de surveillance, celle-ci peut former un recours auprès du tribunal compétent pour retard injustifié ou déni de justice, en vue d’obtenir un jugement. Dans le cas où un dispensateur cantonal tarderait à récupérer une aide illicite, la Confédération peut faire usage d’autres moyens de surveillance (cf. art. 49 Cst.).

L’autorité de surveillance doit également demander au dispensateur d’exiger la restitution des avantages déjà obtenus par le bénéficiaire. Il s’agit d’une condition sine qua non pour garantir qu’aucune aide illicite ne subsiste. Là encore, le dispensateur doit rendre une décision s’il ne compte pas récupérer l’aide ; l’autorité de surveillance pourra ainsi former recours devant le tribunal compétent pour qu’il se prononce sur ce point.

L’autorité de surveillance n’a aucun moyen d’action contre les contrats de droit public et les actes matériels de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral, car elle n’a pas qualité pour agir dans ces cas de figure (cf. art. 37, al. 2, P-LSAE). Les recours déposés par des tiers sont en revanche possibles (cf. commentaire de l’art. 82 P-LTF) après qu’une décision formelle a été rendue. Cela étant, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale devraient normalement s’abstenir d’accorder des aides sous ces formes, sans quoi ils risqueraient de violer l’obligation prévue à l’art. 3 des protocoles sur les aides d’État et à l’art. 13 de l’accord sur l’électricité. Quoi qu’il en soit, il est très peu probable que ces cas se présentent dans la pratique. 166 Cf. toutefois les exemples cités dans la note 131.

Chapitre 4 Procédures spéciales en cas de non-respect de l’obligation d’annonce ou de communication Figure 2.2.8 (3) : Procédures spéciales (chap. 4 P-LSAE) Section 1 Principes

Art. 28 Ouverture d’une procédure spéciale La procédure spéciale entre en jeu en cas de non-respect de l’obligation de communication. Aucune procédure de recours ne peut en effet être engagée si l’obligation de communication n’est pas respectée. Or la procédure de recours permet d’éviter l’octroi d’aides illicites. Elle exerce une fonction analogue à celle de la clause de suspension de l’UE. La procédure spéciale est donc avant tout destinée à pallier l’absence de possibilité de recours (cf. aussi art. 37 P-LSAE).

L’autorité de surveillance peut ouvrir d’office une procédure spéciale. Elle n’a pas besoin, pour ce faire, de s’appuyer sur des dénonciations de tiers, même si de telles indications pourront souvent être à l’origine de sa démarche (cf. art. 29 P-LSAE). L’ouverture d’office d’une procédure spéciale permet à l’autorité de surveillance de mener une procédure sur la base de diverses informations, indépendamment de leur source.

L’autorité de surveillance doit ouvrir d’office une procédure spéciale lorsqu’elle constate que l’obligation d’annonce ou de communication n’a pas été respectée. Dans un tel cas de figure, une aide illicite peut en effet avoir été octroyée sans avoir été examinée par l’autorité de surveillance. On peut s’attendre à ce que, la plupart du temps, une aide qui n’est pas annoncée ne soit pas non plus communiquée, que ce soit parce que le dispensateur part du principe qu’il ne s’agit pas d’une aide d’État ou parce qu’il a négligé ses obligations.

Une procédure spéciale peut prendre la forme de la fourniture (a posteriori) des informations utiles suivie d’un examen (art. 30 à 34 P-LSAE), d’un recours direct contre une aide communiquée qui n’a pas été annoncée (dans les délais) (art. 35 P-LSAE) ou d’un recours direct contre une aide qui n’a pas été communiquée (art. 36 P-LSAE).

Art. 29 Droit de dénoncer Tout tiers peut dénoncer en tout temps à l’autorité de surveillance une potentielle infraction aux dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux cités à l’art. 1, al. 2, P-LSAE ou aux dispositions de ladite loi. Ce droit de dénoncer est calqué sur l’art. 71 PA, qui permet d’adresser une dénonciation à l’autorité chargée de la surveillance et s’applique en principe aux autorités fédérales, et sur des voies de recours cantonales comparables. Les infractions dénoncées peuvent avoir été commises aussi bien par des autorités fédérales que par des autorités cantonales. La disposition a une valeur déclaratoire, le droit de dénoncer concrétisant des principes constitutionnels167 et permettant d’exercer un contrôle sur l’administration. La dénonciation ne confère pas à son auteur la qualité de partie à l’éventuelle procédure d’examen qui s’ensuit. Conformément à la pratique relative à l’art. 71, al. 2, PA, l’autorité de surveillance répondra de manière succincte à la dénonciation en indiquant, par exemple, la suite qu’elle a donnée à celle-ci. Le droit de dénoncer est lié dans une certaine mesure aux dispositions relatives à la procédure spéciale. Ainsi, l’autorité de surveillance peut, conformément à l’art. 28 PLSAE, ouvrir d’office une procédure spéciale après avoir constaté que l’obligation d’annonce ou de communication n’a pas été respectée, notamment grâce à la dénonciation d’un tiers. En fin de compte, l’autorité de surveillance a toute latitude pour décider si les faits dénoncés justifient un examen simplifié (principe de l’opportunité des poursuites). L’autorité de surveillance n’est pas tenue d’intervenir dès qu’elle reçoit une quel167 168 Cf. en particulier les art. 5, 33, 49, al. 2, ou 178 Cst.

Cf. Stefan Vogel, in : Auer/Müller/Schindler (éd.), VwVG – Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG-Kommentar), 2e éd., Zurich/Saint-Gall 2019, nos 2 et 14 ad art. 71 PA, et les références citées.

169 Cf. Conseil fédéral, décision du 28 mars 1979, JAAC 43 (1979) no 82, consid. II.2 ; Stefan Vogel, in : Auer/Müller/Schindler (éd.), VwVG-Kommentar, 2e éd., Zurich/Saint-Gall 2019, no 37 ss. ad art. 71 PA ; Oliver Zibung, in : VwVG-Praxiskommentar, 3e éd., Zurich 2023, no 32 ss. ad art. 71 PA.

conque information (peu fiable) ; elle a une certaine marge pour apprécier s’il y a lieu d’ouvrir une procédure spéciale.

Section 2 Fourniture des informations utiles et examen dans le cadre d’une procédure spéciale

Art. 30 Fourniture des informations utiles L’obligation de communication est essentielle au bon fonctionnement du système de surveillance des aides d’État, étant donné que l’autorité de surveillance peut recourir uniquement contre les aides dont elle a connaissance. Le P-LSAE définit donc explicitement la procédure à suivre par l’autorité de surveillance en cas de non-respect de cette obligation lorsqu’un recours direct ne peut être déposé conformément à l’art. 36 P-LSAE (cf. commentaire de l’art. 36 P-LSAE).

Si l’autorité de surveillance apprend l’existence d’une aide non communiquée, que ce soit grâce à une dénonciation ou à ses propres recherches, elle peut, dans un délai de

30 jours, exiger que lui soient fournies toutes les informations utiles à un examen de l’aide. Le dispensateur et le bénéficiaire doivent alors lui transmettre tous les renseignements requis pour l’examen. Un simple soupçon ne suffit en principe pas ; l’autorité de surveillance doit avoir connaissance de l’acte juridique ou matériel à l’origine de l’octroi de l’aide.

On peut s’attendre à ce que, la plupart du temps, une aide qui n’a pas été communiquée n’aura pas non plus été annoncée, ce qui implique que les deux obligations n’ont pas été respectées. Le fait que l’aide ait été annoncée au stade de projet ne joue un rôle pour l’application des art. 32 à 36 P-LSAE (sect. 2 et 3) que dans la mesure où la fourniture (a posteriori) des informations utiles ne sera, selon les cas, pas nécessaire. Un dispensateur peut, par exemple, annoncer un projet d’aide, puis octroyer l’aide selon des modalités différentes, qui la rendent illicite, sans la communiquer. L’autorité de surveillance peut s’abstenir d’exiger la fourniture des informations utiles si elle a déjà mené une procédure d’examen. Sa marge d’appréciation à cet égard est cependant limitée. Il peut par exemple aussi être judicieux de renoncer à un examen si une aide similaire a déjà été examinée et considérée comme licite. À l’inverse, si l’autorité de surveillance est convaincue de l’illicéité de l’aide, elle peut faire directement recours auprès du tribunal compétent sans exiger au préalable la fourniture des informations utiles, conformément à l’art. 36 P-LSAE.

Étant donné que l’octroi d’une aide pourra parfois dater de loin, il est justifié de laisser à l’autorité de surveillance le temps nécessaire à une procédure ordinaire, si celle-ci apparaît utile et judicieuse. Il ne s’agit plus d’empêcher une aide illicite : la fourniture (a posteriori) des informations utiles vise à garantir que l’autorité de surveillance ne dépose des recours qu’à l’encontre des aides pour lesquelles les doutes quant à leur licéité ont été confirmés.

Art. 26 Deroghe all’obbligo di comunicazione La deroga per gli aiuti di Stato concessi in conformità ai trattati internazionali in questione si applica anche all’obbligo di comunicazione (v. commento all’art. 9 DLSAS). L’Assemblea federale e il Consiglio federale non sono soggetti all’obbligo di comunicazione, perché l’autorità di sorveglianza non può interporre ricorso contro i loro aiuti (art. 37 cpv. 2 D-LSAS). Per contro, l’obbligo di riferire è applicabile analogamente all’obbligo d’annuncio e garantisce che l’autorità venga a conoscenza di tutti gli aiuti concessi dall’Assemblea federale e dal Consiglio federale (cfr. art. 50 DLSAS).

Art. 27 Procedura di decisione Gli aiuti possono essere concessi non soltanto sotto forma di decisioni ufficiali o atti normativi, ma anche attraverso contratti di diritto pubblico o atti materiali. Nei procedimenti amministrativi svizzeri, gli atti materiali e i contratti di diritto pubblico non sono ammissibili come oggetto d’impugnazione (salvo rare eccezioni)164. Per questo motivo il presente disegno di legge prevede una procedura ricalcata sull’articolo 25a PA. Per l’interpretazione si può pertanto consultare anche la prassi vigente relativa a questo articolo. Ciò significa che in qualsiasi caso è possibile richiedere il giudizio del tribunale competente. Va notato, tuttavia, che la concessione di un aiuto attraverso un atto materiale non può che costituire un’eccezione. In via di principio, un aiuto può essere concesso soltanto se esiste una base legale corrispondente. La concessione attraverso atti materiali è in contrasto con il principio di legalità. Occorre procedere secondo questo articolo soltanto se non esiste un atto impugnabile ammissibile, vale a dire una decisione formale impugnabile. Un aiuto può essere concesso con un atto materiale soltanto se i diritti e gli obblighi di diritto amministrativo del beneficiario sono già sufficientemente disciplinati nella legge, per cui non è necessario specificarli ulteriormente in una decisione formale prima di concedere l’aiuto. Sebbene i versamenti di denaro o la cessione di infrastrutture o di altri oggetti d’uso comune sono di per sé degli atti materiali, essi sono generalmente la conseguenza di una decisione e non rappresentano pertanto la concessione stessa dell’aiuto, ma solo l’esecuzione della decisione. In ultima istanza tutto dipenderà da come è strutturato l’aiuto. La limitazione del campo d’applicazione dell’articolo 27 D-LSAS vale anche per i contratti di diritto pubblico. Se l’ente erogatore emana una decisione formale prima della conclusione del contratto (p. es. secondo l’art. 19 cpv. 3 LSu), l’autorità di sorveglianza può già impugnare tale decisione e non deve procedere secondo il presente articolo. Per gli atti materiali, l’articolo 27 del disegno di legge si applica solo se l’autorità di sorveglianza non può impugnare direttamente l’atto materiale in questione secondo il diritto procedurale cantonale. Se questo diritto le consente di impugnare direttamente l’atto materiale, l’autorità non deve prima chiedere una decisione impu164 165 Cfr. per la Confederazione art. 44 PA o art. 31 LTAF.

Cfr. p. es. art. 28 cpv. 4 della legge del 31 ago. 2006 del Cantone dei Grigioni sulla giustizia amministrativa (BR 370.100).

gnabile ai sensi del presente articolo. Quest’ultimo garantisce piuttosto che possa essere ottenuto in ogni caso un oggetto d’impugnazione. L’autorità di sorveglianza può chiedere all’ente erogatore di recedere dal contratto di diritto pubblico in esame, di denunciarlo o di modificarlo. Se accetta la valutazione dell’autorità, l’ente erogatore procederà a recedere da tale contratto, a denunciarlo o ad adeguarlo. Se insiste sulla propria valutazione, statuisce mediante decisione (cpv. 4). L’autorità di sorveglianza potrà così impugnare questa decisione davanti al tribunale competente. Se l’erogatore dà seguito alla richiesta dell’autorità di sorveglianza, anche il beneficiario potrà richiedere una decisione formale basata sul diritto procedurale applicabile o sulla garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.). Sia l’autorità di sorveglianza che il beneficiario possono quindi ottenere una valutazione giudiziaria. Per gli atti materiali il capoverso 3 prevede una procedura analoga. In questo caso, l’autorità potrà esortare l’ente erogatore a omettere, cessare o revocare le azioni legate alla concessione dell’aiuto. Anche in questo caso potrà disporre la restituzione dell’aiuto. L’autorità presenterà all’ente erogatore una richiesta corrispondente con le relative proposte. Se l’ente erogatore le accetta, vi deve dar seguito. In caso contrario deve pronunciarsi attraverso una decisione formale negativa (cpv. 4).

Se per diverso tempo l’ente non reagisce alla richiesta dell’autorità di sorveglianza, quest’ultima può interporre ricorso per denegata giustizia presso il tribunale competente e ottenere così una sentenza giudiziaria. Se un ente erogatore cantonale ritarda il recupero di un aiuto, la Confederazione può avvalersi degli altri strumenti di sorveglianza di cui dispone (art. 49 Cost.). Nel contempo l’autorità dovrà esortare l’ente a esigere dal beneficiario il rimborso dei vantaggi già ottenuti. Questo è l’unico modo per garantire che non rimangano in vigore aiuti illeciti. Anche in questo caso l’ente erogatore dovrà statuire mediante decisione qualora non intenda recuperare l’aiuto concesso e il tribunale competente dovrà pronunciarsi su questo punto nell’ambito del ricorso presentato dall’autorità di sorveglianza. L’autorità di sorveglianza non può impugnare gli eventuali contratti di diritto pubblico o atti materiali dell’Assemblea federale o del Consiglio federale, perché in questo caso non ne ha il diritto (cfr. art. 37 cpv. 2 D-LSAS). Sono però ammessi i ricorsi da parte di terzi (v. commento all’art. 82 D-LTF) previo ottenimento di una decisione formale. Tuttavia, l’Esecutivo e l’Assemblea federale si guarderanno bene dal concedere aiuti in queste forme, perché altrimenti rischiano di violare i loro impegni di diritto internazionale di cui all’articolo 3 dei Protocolli sugli aiuti di Stato e all’articolo 13 dell’Accordo sull’energia elettrica . Nella pratica, tuttavia, simili situazioni sono molto improbabili166.

166

V. però gli esempi alla nota 136.