Ziff. 2.2.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Beihilfeüberwachungsgesetzes (Teil 6)

den das Gesetzesprojekt begleitenden Dokumenten (erläuternder Bericht, Botschaft, Weisungen, etc.) auszuführen.

Art. 21 Widerruf einer Stellungnahme Abs. 1 Die Überwachungsbehörde kann eine Stellungnahme widerrufen, wenn sich diese als fehlerhaft erweist und ihre Berichtigung für die zukünftige Rechtsanwendung von Bedeutung ist. Dies ist der Fall, wenn es um Grundsatzfragen geht oder viele ähnliche Sachverhalte zu erwarten sind. Eine Stellungnahme kann insbesondere dann fehlerhaft sein, wenn sich nachträglich herausstellt, dass sie auf einer falschen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung oder einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht. Ein Widerruf ist hingegen grundsätzlich nicht nötig, wenn sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat, da die Stellungnahme keine Rechte oder Pflichten schafft. Eine Änderung der Sach- oder Rechtslage kann sich jedoch auf die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde auswirken.

Die Überwachungsbehörde wird dabei eine Interessensabwägung vornehmen müssen, wie sie für den Widerruf einer Verfügung üblich ist.157 Ein Widerruf ist nur möglich, wenn das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts das Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz überwiegt. Beruht die Fehlerhaftigkeit der Stellungnahme auf unrichtigen Informationen des Beihilfegebers oder des Beihilfeempfängers über den beihilferechtlichen Sachverhalt, wird ein Widerruf in der Regel möglich sein. Es ist dabei zu beachten, dass die Stellungnahme zwar unverbindlich ist, jedoch einen Einfluss auf die Entscheidung des Beihilfegebers hat. Hat sich die Stellungnahme im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens betreffend die in der Stellungnahme beurteilte Beihilfe als fehlerhaft herausgestellt, ist ein Widerruf unnötig, da die unverbindliche Stellungnahme der Überwachungsbehörde durch das entsprechende verbindliche Urteil übersteuert wird. Dieses Urteil wird zudem in der Datenbank nach Artikel 51 E-BHÜG veröffentlicht, womit auch Transparenz hergestellt wird. Die Überwachungsbehörde ist verpflichtet, sicherzustellen, dass ihre Datenbank auf dem aktuellen Stand ist, und muss inhaltlich einem Urteil widersprechende Stellungnahmen entsprechend kennzeichnen, indem sie diese beispielsweise mit einem Verweis auf das Urteil versieht.

Abs. 2 Der Widerruf muss grundsätzlich nach demselben Verfahren erfolgen wie die Stellungnahme. Jedoch ist zusätzlich vorgesehen, dass bevor die Überwachungsbehörde eine Stellungnahme nach Artikel 17 E-BHÜG widerrufen kann, sie zunächst eine vertiefte Prüfung einleiten muss.158 In ihrer Stellungnahme nach einer einfachen Prüfung kann die Überwachungsbehörde nur zum Schluss gelangen, dass ein Beihilfevorhaben keine Beihilfe darstellt oder dass sie zulässig ist. Gelangt die Überwachungsbehörde in der vertieften Prüfung erneut zum Schluss, dass keine Beihilfe vorliegt oder die Beihilfe zulässig ist, ersetzt die Stellungnahme, die aus der vertieften Prüfung ergeht, diejenige aus der einfachen Prüfung. Da die Stellungnahme aus der einfachen Prüfung im Ergebnis jedoch bestätigt wird, liegt kein Widerruf vor. Gelangt die Überwa157 158 Vgl. bspw. BGE 143 II 1 E. 5; 141 IV 55 E. 3.4.2; 137 I 69 E. 2.3.

Vgl. Art. 11 EU-Verordnung 2015/1589.

chungsbehörde in der vertieften Prüfung jedoch zum Schluss, dass die Beihilfe unzulässig ist, so widerruft sie die ursprüngliche Stellungnahme und veröffentlicht dafür die neue Stellungnahme, welche aus der vertieften Prüfung ergangen ist. Abs. 3 Bevor die Überwachungsbehörde eine Stellungnahme widerruft, hat sie dem Beihilfegeber und dem Beihilfeempfänger die Möglichkeit zur Äusserung zu geben. Wurde vor dem Widerruf nach Artikel 21 Absatz 2 E-BHÜG eine vertiefte Prüfung eingeleitet, während welcher sich der Beihilfegeber und der Beihilfeempfänger nach Artikel 24 Absatz 2 E-BHÜG geäussert haben, kann darauf verzichtet werden.

Art. 22 Fristen Abs. 1 Die einfache Prüfung wird innerhalb einer Frist von zwei Monaten abgeschlossen. Die Überwachungsbehörde ist frei, diese Frist wie auch diejenige von Absatz 2 nicht auszuschöpfen. Die Frist beginnt, sobald die Überwachungsbehörde die Vollständigkeit der Anmeldung nach Artikel 13 Absatz 1 E-BHÜG bestätigt hat oder sobald eine Eingabe innert der Frist, die sie bei der ersten Anforderung von ergänzenden Informationen nach Artikel 13 Absatz 2 E-BHÜG angesetzt hat, eingegangen ist. Neben der Einreichung der von der Überwachungsbehörde gewünschten Informationen kann als Eingabe auch die begründete Mitteilung des Beihilfegeber gelten, dass die angeforderten ergänzenden Informationen nicht verfügbar oder bereits übermittelt worden sind (s. die Ausführungen zu Art. 14 Abs. 2 E-BHÜG). Für die Berechnung der Prüfungsfristen ist Artikel 53 E-BHÜG zu beachten. Abs. 2 Die vertiefte Prüfung wird innerhalb einer Frist von zwölf Monaten abgeschlossen. Diese kürzere Frist im Vergleich zur EU (18 Monate) erklärt sich dadurch, dass nach der vertieften Prüfung in der Schweiz unter Umständen ein Gerichtsverfahren folgt, wodurch die Gesamtdauer bis zu einer Entscheidung länger ausfallen kann. Abs. 3 Die Dauer der einfachen und vertieften Prüfungsfristen von zwei beziehungsweise zwölf Monaten kann im Einvernehmen mit dem Beihilfegeber, welcher die Beihilfe anmeldete, verlängert werden. Eine Verlängerung kann im Interesse der Beihilfegeber sein, falls dadurch eine vertiefte Prüfung beziehungsweise ein allfälliges Beschwerdeverfahren vermieden werden kann.

Art. 23 Rechte der Konkurrenten Da die Überwachungsbehörde keine Verfügung erlässt, sondern eine unverbindliche Stellungnahme abgibt, handelt es sich beim Beihilfeüberwachungsverfahren nicht um ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung. Dies bedeutet, dass Konkurrenten (oder andere Dritte) nicht Partei im Sinne von Artikel 6 VwVG sind. Damit gelangen auch die üblichen Parteirechte von Dritten, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör, nicht zur Anwendung. Die Verfahrensrechte der Konkurrenten im Prüfungsverfahren ergeben sich folglich allein aus dem E-BHÜG. Nach dem E-BHÜG können sich Dritte am Prüfungsverfahren grundsätzlich nicht beteiligen. Sie haben insbesondere keine Parteistellung und haben folglich auch kein Akteneinsichtsrecht. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Beteiligung von Dritten zur Klärung des Sachverhaltes im Rahmen eines Prüfungsverfahrens in vielen Fällen weniger zentral als in anderen Rechtsbereichen ist, da sich die Überwachungsbehörde bei der Erstellung des Sachverhaltes zu grossen Teilen auf die Vorarbeiten des Beihilfegebers stützen kann. Dennoch kann die Überwachungsbehörde aber, wo sie es als sinnvoll erachtet, Auskünfte von weiteren Dritten verlangen (s. Art. 52 Bst. c E-BHÜG). Ebenso hat sie die Möglichkeit, interessierte Bundesstellen zur Vernehmlassung einzuladen. Eine Sonderstellung kommt den Konkurrenten eines Beihilfeempfängers zu. Sie haben das Recht, sich im Prüfungsverfahren vor der Überwachungsbehörde schriftlich zu äussern. Unter Konkurrenten im Sinne von Artikel 23 E-BHÜG sind grundsätzlich alle Anbieter zu verstehen, die mit ihren Gütern und Dienstleistungen gegenüber den Nachfragern im Wettbewerb zu anderen Anbietern (die Beihilfen empfangen sollen) stehen.159 Der Umstand, dass sich Konkurrenten am Prüfungsverfahren vor der Überwachungsbehörde beteiligen können, bedeutet nicht, dass sie die gleiche verfahrensrechtliche Stellung wie der Beihilfegeber oder -empfänger erlangen können. Die Konkurrenten haben im E-BHÜG immerhin das Recht, sich nach Einleitung der vertieften Prüfung schriftlich zu äussern. Sie können sich dabei sowohl zu rechtlichen Fragen als auch zum Sachverhalt im Zusammenhang mit der zu prüfenden Beihilfe äussern. Unter anderem zu diesem Zweck wird die Mitteilung über die Einleitung des vertieften Verfahrens publiziert. Die publizierte Mitteilung enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen sowie eine vorläufige Würdigung der Überwachungsbehörde (s. Art. 18 Abs. 2 E-BHÜG). Diese Angaben erlauben es den Konkurrenten, eine substantiierte Äusserung zu machen. Dazu soll die Überwachungsbehörde den Konkurrenten ein Formular zur Verfügung stellen, wie es im europäischen Beihilferecht üblich ist. Zudem kann die Überwachungsbehörde die Konkurrenten zu einem weiteren Schriftenwechsel einladen und ihnen zum Beispiel die Möglichkeit geben, sich zu den Eingaben der Beihilfegeber und des Beihilfeempfängers zu äussern. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel sinnvoll ist, liegt im Ermessen der Überwachungsbehörde. Die Überwachungsbehörde setzt für jede schriftliche Äusserung eine angemessene Frist, innerhalb derer sie zu erfolgen hat. Unter gewissen Umständen können Konkurrenten zudem in den Verfahren vor dem Beihilfegeber und einem allfälligen Rechtsmittelverfahren weitere im jeweils anwendbaren Verfahrensrecht vorgesehene Rechte wahrnehmen. Insbesondere können sie allenfalls vom Beihilfegeber verlangen, dass er ihnen eine beihilfegewährende Verfügung eröffnet, damit sie anschliessend Beschwerde bei der zuständigen Rechtsmittelinstanz erheben können. Das Recht sich am Verfahren zu beteiligen beziehungsweise die Eröffnung eines Entscheides zu verlangen leitet sich aus dem anwendbaren Verfahrensrecht (s. für den Bund Art. 6 i. V. m. Art. 48 VwVG) oder im Sinne einer Minimalgarantie aus Artikel 89 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 111 Absatz 1 des 159 S. Bernhard Waldmann, in: Niggli Marcel Alexander et al. (Hrsg.), Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N. 23 Fn. 171.

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) ab. Für die dafür erforderliche Parteistellung kann auf die Ausführungen zum Beschwerderecht der Konkurrenten in den Erläuterungen zu Artikel 41 E-BHÜG verwiesen werden.

Art. 24 Rechte und Pflichten der Beihilfegeber und Beihilfeempfänger Die Überwachungsbehörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest (Art. 52 EBHÜG). Dabei ist sie jedoch auf die Mitwirkung des Beihilfegebers und unter Umständen auch des Beihilfeempfängers angewiesen. Alle Beihilfegeber und, wo nötig, auch die Beihilfeempfänger müssen der Überwachungsbehörde deshalb alle Auskünfte, Informationen und Unterlagen zur Verfügung stellen, die diese benötigt, um die Massnahme auf ihre Vereinbarkeit mit den beihilferechtlichen Bestimmungen zu beurteilen.161 Die Überwachungsbehörde wird sich dabei in erster Linie an den Beihilfegeber wenden und nur wo nötig direkt an einen Beihilfeempfänger. Die Mitwirkungspflicht gilt während der gesamten Prüfungsdauer und insbesondere auch nach der Bestätigung der Vollständigkeit durch die Überwachungsbehörde (Art. 13 Abs. 1 E-BHÜG). Die Beihilfegeber haben zusätzlich Anmelde- und Mitteilungspflichten, die neben der hier beschriebenen Mitwirkungspflicht bestehen.

Die Beihilfegeber und Beihilfeempfänger haben kein Recht zur Verweigerung der Auskunft. Umgekehrt stehen der Überwachungsbehörde jedoch keine direkten Zwangsmittel zur Durchsetzung der Mitwirkungspflicht zur Verfügung. Kommen der Beihilfegeber oder -empfänger ihren Pflichten nicht nach, erhöhen sie das Risiko, dass die Überwachungsbehörde in ihrer Stellungnahme zum Schluss kommen wird, dass die Massnahme unzulässig ist.

Da die Überwachungsbehörde keine Verfügung erlässt, sondern eine unverbindliche Stellungnahme abgibt, handelt es sich nicht um ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung. Weder der Beihilfegeber noch der Beihilfeempfänger sind daher Parteien im Sinne von Artikel 6 VwVG. Die üblichen Parteirechte, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör, sind deshalb grundsätzlich nicht anwendbar. Auf die Nachbildung von analogen Mitwirkungsrechten wird verzichtet, um Doppelspurigkeiten zu verhindern und ein möglichst effizientes Prüfungsverfahren zu erreichen. Soweit es um Einzelbeihilfen geht, hat der Beihilfeempfänger Parteistellung im Verfahren vor dem Beihilfegeber, der schliesslich verbindlich entscheidet. Somit kann der Beihilfeempfänger seine Rechte und insbesondere den Anspruch auf rechtliches Gehör im Verfahren vor dem Beihilfegeber oder in einem allfälligen Beschwerdeverfahren wahren. Beim Erlass von Beihilferegelungen werden potenzielle Beihilfeempfänger zwar keine Parteistellung haben. Jedoch können sie die Beihilferegelung anfechten und in diesem Beschwerdeverfahren kommen ihnen ebenfalls Parteirechte zu (s. auch die Ausführungen zu Art. 37a E-VGG).

Der Beihilfeempfänger kann vor der zuständigen Beschwerdeinstanz auch die falsche Anwendung der beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 E-BHÜG rügen. Zwar gibt das anwendbare Verfahrensrecht vor, ob eine Beschwerde zulässig ist beziehungsweise welche Rügen möglich sind (s. für den Bund insbesondere Art. 49 VwVG oder Art. 95 BGG, Art. 83 Bst. k und m sowie Art. 98a E-BGG). Aufgrund der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) muss die 160 161 SR 173.110 Vgl. Art. 7 EU-Verordnung 2015/1589.

Rüge von Rechtsverletzungen aber immer möglich sein. Auch bei Beihilfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht und somit im Ermessen des Beihilfegebers liegen, stellt sich zumindest immer die Frage, ob das Ermessen rechtsgleich oder anderweitig rechtsfehlerhaft ausgeübt wurde.

Der Beihilfegeber und der Beihilfeempfänger haben das Recht sich schriftlich zur Einleitung einer vertieften Prüfung zu äussern. Die Einleitung der vertieften Prüfung ist ein Zeitpunkt, in welchem neue Elemente bezüglich des Sachverhalts oder der einschlägigen Rechtslage aufgeworfen werden könnten. Entsprechend dürfen sich die Beihilfegeber oder der Beihilfeempfänger zu diesem Zeitpunkt äussern. Zudem kann die Überwachungsbehörde die Beihilfegeber und Beihilfeempfänger zu einem weiteren Schriftenwechsel einladen und ihnen zum Beispiel die Möglichkeit geben, sich zu den Eingaben von Konkurrenten zu äussern. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel sinnvoll ist, liegt im Ermessen der Überwachungsbehörde. Die Überwachungsbehörde setzt für jede schriftliche Äusserung eine angemessene Frist.

3. Abschnitt: Mitteilungspflicht und Verfahren auf Erlass einer Verfügung

Art. 25 Mitteilungspflicht des Beihilfegebers Die Mitteilungspflicht ist ein weiterer wichtiger Pfeiler des Beihilfeüberwachungsverfahrens. Eine Überwachung der Beihilfen und vor allem die Erhebung einer Beschwerde gegen eine als unzulässig eingeschätzte Beihilfe ist nur möglich, wenn die Überwachungsbehörde Kenntnis der gewährten Beihilfen erhält. Dies wird durch die Mitteilungspflicht sichergestellt.

Im Idealfall gewährt der Beihilfegeber die Beihilfe erst nach Abschluss des Prüfungsverfahrens mit einer positiven Stellungnahme durch die Überwachungsbehörde. In solchen Fällen kommt der Mitteilungspflicht nur noch geringe Bedeutung zu. Sie dient dazu, dass die Überwachungsbehörde überprüfen kann, dass die Beihilfe tatsächlich so verabschiedet wurde, wie sie auch zur Prüfung unterbreitet worden ist. Dabei kann die Überwachungsbehörde auch sicherstellen, dass die Beihilfe ohne ihr Wissen nicht signifikant geändert wurde. Ob eine relevante Änderung erfolgt ist, kann nur die Überwachungsbehörde und nicht der Beihilfegeber entscheiden.

Mitteilungspflicht als Mitwirkungspflicht des Beihilfegebers Die Mitteilungspflicht ist eine zentrale Mitwirkungspflicht der Beihilfegeber. Ihre Verletzung wird zwar nicht direkt sanktioniert, hat jedoch erhebliche rechtliche Konsequenzen für den Beihilfegeber. Die Überwachungsbehörde kann während eines Zeitraums von zehn Jahren im Sinne eines Sicherungsnetzes ein besonderes Verfahren einleiten, wenn sie von einer nicht (korrekt) mitgeteilten Beihilfe Kenntnis erhält (s.

Art. 28 ff. E-BHÜG).

Zeitpunkt der Mitteilung Unabhängig davon, ob das ordentliche Verfahren korrekt durchlaufen wurde, muss jeder Beihilfegeber der Überwachungsbehörde die anstehende Gewährung einer Beihilfe mitteilen. Sinnvollerweise erfolgt die Mitteilung so früh vor dem Inkrafttreten beziehungsweise dem Eintritt der Rechtskraft oder der Wirksamkeit, dass die Überwachungsbehörde noch genügend Zeit hat, um angemessen reagieren zu können. In diesem Sinne stellt die Mitteilungspflicht sicher, dass die Überwachungsbehörde Be schwerde gegen eine Beihilfe erheben kann, wenn sie diese für unzulässig hält und damit, wo möglich, die Gewährung aufschiebt.

Dabei gilt eine Beihilfe grundsätzlich als gewährt, sobald der Beihilfeempfänger ein Recht auf die Beihilfe erhält. Das bedeutet, dass Umsetzungsbeihilfen oder Ad-hocBeihilfen in der Form von Verfügungen als gewährt gelten, sobald die Verfügung wirksam ist (s. Art. 40 E-BHÜG). Die aufgeschobene Wirksamkeit nach Artikel 40 Absatz 2 E-BHÜG oder die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde der Überwachungsbehörde (Art. 40 Abs. 1 E-BHÜG) verhindert die Gewährung. Beihilfen in der Form von Realakten sind in der Regel sofort gewährt. Bei öffentlich-rechtlichen Verträgen kommt es auf die konkrete Ausgestaltung des Vertrages an. In der Regel wird die Gewährung dem Vertragsabschluss entsprechen. Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen gelten im Zeitpunkt des Inkrafttretens als gewährt. Nicht ausschlaggebend sind in der Regel die effektiven Auszahlungen, die grundsätzlich erst nach der Gewährung erfolgen sollten.

Beihilferegelungen gewähren zwar grundsätzlich keine Beihilfen, sondern erst die darauf gestützten Umsetzungsbeihilfen. Dennoch gilt die Mitteilungspflicht auch für Beihilferegelungen, und zwar mit deren Publikation nach dem massgebenden Recht. Mitzuteilende Rechtsakte Die Mitteilungspflicht gilt für Ad-hoc-Beihilfen und Umsetzungsbeihilfen in der Form von Verfügungen, öffentlich-rechtlichen Verträgen und Realakten (s. Bst. b und

c). Sollte ausnahmsweise eine Beihilfe in Form eines Realakts gewährt werden, müsste dieser Realakt in geeigneter Form, beispielsweise in einem Schreiben an die Überwachungsbehörde mit einer Beschreibung des geplanten Realaktes, mitgeteilt werden. Dies erfolgt vor der geplanten Vornahme des Realaktes. Andernfalls riskiert der Beihilfegeber, dass er die per Realakt gewährte Beihilfe zurückverlangen muss. Die Mitteilung der Umsetzungsbeihilfen ermöglicht es der Überwachungsbehörde, durch eine Beschwerde eine konkrete Normenkontrolle der betreffenden Beihilferegelung durch ein Gericht zu erwirken (s. Art. 38 Abs. 2 E-BHÜG). Dies setzt für Umsetzungsbeihilfen gestützt auf Beihilferegelungen der Bundesversammlung und des Bundesrates voraus, dass eine andere Verwaltungsbehörde die Umsetzungsbeihilfe gewährt hat.

Aus Praktikabilitätsgründen umfasst die Mitteilungspflicht auch Erlasse. Zwar werden Erlasse unabhängig von einer Mitteilungspflicht publiziert, wodurch eine Kenntnisnahme der Überwachungsbehörde grundsätzlich möglich wäre. Dies setzt jedoch eine kontinuierliche Beobachtung der publizierten Erlasse sämtlicher Kantone und Gemeinden voraus. Dieser Aufwand soll vermieden werden. Die Beschwerdefrist für eine allfällige abstrakte Normenkontrolle läuft dennoch ab dem massgebenden Zeitpunkt der Veröffentlichung nach dem anwendbaren Recht (s. Art. 39 E-BHÜG). Analog zur Anmeldepflicht sind Umsetzungsbeihilfen, welche gestützt auf eine bereits als zulässig beurteilte Beihilferegelung gewährt werden, auch von der Mitteilungspflicht befreit (Bst. c). Während bei der Anmeldepflicht der Fokus auf der Tatsache liegt, ob bereits eine Prüfung stattgefunden hat, ist bei der Mitteilungspflicht entscheidend, ob die Zulässigkeit bereits abschliessend festgestellt wurde. Die Ausnahme von der Mitteilungspflicht dürfte die meisten Umsetzungsbeihilfen betreffen. Die Mitteilungspflicht gilt jedoch insbesondere für Umsetzungsbeihilfen, die gestützt

le cas lorsque des questions de principe sont en jeu ou lorsqu’il faut s’attendre à un grand nombre de cas similaires. Un avis peut notamment être erroné s’il s’avère par la suite que l’autorité de surveillance s’est appuyée sur une constatation inexacte ou incomplète des faits ou sur une application incorrecte du droit. Une révocation n’est en revanche pas nécessaire en cas de modification de la situation matérielle ou juridique, car l’avis ne crée ni droit ni obligation. L’évolution de la situation matérielle ou juridique peut cependant avoir une incidence sur l’obligation de recours de l’autorité de surveillance. L’autorité de surveillance doit alors procéder à une pesée des intérêts comparable à celle qui est usuelle pour révoquer une décision. Une révocation n’est possible que si l’intérêt à une application correcte du droit objectif l’emporte sur l’intérêt à la sécurité du droit et à la protection de la confiance. Si l’irrégularité de l’avis est due à des informations incorrectes du dispensateur ou du bénéficiaire au sujet des éléments constitutifs de l’aide, la révocation est en principe possible. Il convient de relever que l’avis, bien que non contraignant, a une influence sur la décision du dispensateur. Si l’irrégularité de l’avis est révélée lors d’une procédure judiciaire ayant pour objet l’aide visée par l’avis, une révocation n’est pas nécessaire : l’avis non contraignant de l’autorité de surveillance est en effet supplanté par le jugement contraignant du tribunal. L’art. 51 P-LSAE prévoit en outre la publication de ce jugement dans la base de données de l’autorité de surveillance, ce qui offre un gage de transparence. L’autorité de surveillance doit veiller à tenir sa base de données à jour et à mettre en évidence les avis qui ont été contredits par un jugement, par exemple en ajoutant, en regard de ces avis, un renvoi au jugement correspondant.

Al. 2 La révocation doit en principe suivre la même procédure que l’avis. Une condition est toutefois prévue : avant de pouvoir révoquer un avis selon l’art. 17 P-LSAE, l’autorité de surveillance doit procéder à un examen approfondi. Dans l’avis rendu à l’issue d’un examen simplifié, seules deux conclusions sont possibles : soit que l’aide prévue ne constitue pas une aide d’État, soit que l’aide prévue est licite. Si, au terme de l’examen approfondi, l’autorité de surveillance arrive une nouvelle fois à la conclusion que l’aide annoncée ne présente pas les caractéristiques d’une aide d’État ou qu’elle est licite, l’avis rendu à l’issue de l’examen simplifié est supplanté par celui rendu à l’issue de l’examen approfondi. Cela étant, comme le premier avis est confirmé par le second, il n’y a pas révocation. Si l’autorité de surveillance conclut à l’illicéité de l’aide au terme de l’examen approfondi, elle révoque son avis initial en publiant l’avis issu de l’examen approfondi.

Al. 3 157 158 Cf. p. ex. ATF 143 II 1 consid. 5 ; 141 IV 55 consid. 3.4.2 ; 137 I 69 consid. 2.3. Cf. art. 11 du règlement (UE) 2015/1589.

Avant de révoquer un avis, l’autorité de surveillance doit donner au dispensateur et au bénéficiaire la possibilité de se prononcer. Cette obligation tombe si, avant la révocation selon l’art. 21, al. 2, P-LSAE, l’autorité de surveillance a procédé à un examen approfondi au cours duquel le dispensateur et le bénéficiaire ont pu se prononcer, comme le prévoit l’art. 24, al. 2, P-LSAE.

Art. 22 Délais Al. 1 L’autorité de surveillance a deux mois pour effectuer l’examen simplifié. Elle est libre de ne pas épuiser ce délai, ni celui fixé à l’al. 2. Le délai commence à courir dès que l’autorité de surveillance a confirmé que l’annonce est complète conformément à l’art. 13, al. 1, P-LSAE ou dès qu’elle reçoit une réponse à sa première demande d’informations complémentaires selon l’art. 13, al. 2, P-LSAE dans le délai fixé. Outre la fourniture des informations demandées par l’autorité de surveillance, l’indication dûment motivée par le dispensateur que les informations complémentaires demandées ne sont pas disponibles ou ont déjà été transmises est également considérée comme une réponse (cf. commentaire de l’art. 14, al. 2, P-LSAE). Le calcul des délais d’examen est régi par l’art. 53 P-LSAE. Al. 2 L’autorité de surveillance a douze mois pour effectuer l’examen approfondi. Ce délai est plus court que celui prévu par l’UE (dix-huit mois) parce que, en Suisse, l’examen approfondi peut être suivi d’une procédure judiciaire, laquelle a pour effet d’allonger la durée totale de la procédure (autrement dit reporter le moment de la décision). Al. 3 La durée de l’examen simplifié et celle de l’examen approfondi, respectivement deux et douze mois, peut être allongée en accord avec le dispensateur qui a annoncé l’aide. Une prolongation peut être dans l’intérêt du dispensateur dans la mesure où elle permet d’éviter un examen approfondi ou une procédure de recours.

Art. 23 Droits des concurrents Comme l’autorité de surveillance rend non pas des décisions formelles, mais des avis non contraignants, la procédure de surveillance des aides d’État n’est pas une procédure débouchant sur une décision. Il s’ensuit que les concurrents du bénéficiaire (et les autres tiers) n’ont pas qualité de parties selon l’art. 6 PA et, partant, que les droits usuels des parties, comme le droit d’être entendu, ne s’appliquent pas. Les droits procéduraux des concurrents dans la procédure d’examen découlent uniquement du PLSAE. Selon le P-LSAE, les tiers ne participent en principe pas à la procédure d’examen. Concrètement, ils n’ont pas qualité de parties et n’ont donc pas le droit de con sulter les dossiers. Cela s’explique par le fait que, dans de nombreux cas, la participation des tiers à l’éclaircissement des éléments de fait lors d’une procédure d’examen revêt une importance bien moindre que dans d’autres domaines juridiques, étant donné que l’autorité de surveillance peut s’appuyer dans une large mesure sur les travaux préparatoires du dispensateur pour établir les faits. L’autorité de surveillance peut tout de même, lorsqu’elle le juge utile, demander des renseignements à des tiers (cf. art. 52, let. c, P-LSAE). Elle a également la possibilité d’inviter les services fédéraux intéressés à participer à la procédure de consultation. Les concurrents du bénéficiaire d’une aide occupent une position particulière. Ils ont en effet le droit de se prononcer par écrit dans la procédure d’examen menée par l’autorité de surveillance. Par le terme « concurrents » figurant à l’art. 23 P-LSAE, il faut comprendre tous les vendeurs qui, en offrant leur biens et services aux acheteurs, sont en concurrence avec d’autres vendeurs (auxquels il est prévu d’accorder des aides)159.

La possibilité donnée aux concurrents de prendre part à la procédure d’examen menée par l’autorité de surveillance ne signifie pas qu’ils jouissent des mêmes droits que le dispensateur ou le bénéficiaire dans la procédure. Selon le P-LSAE, les concurrents ont tout de même le droit de se prononcer par écrit après l’ouverture d’un examen approfondi. À cette occasion, ils peuvent se prononcer aussi bien sur des questions juridiques que sur des éléments de fait liés à l’aide examinée. C’est entre autres à cet effet que la communication relative à l’ouverture d’une procédure d’examen approfondi est publiée. La communication publiée contient un résumé des principaux points de fait et de droit ainsi qu’une appréciation provisoire, par l’autorité de surveillance, de l’aide prévue (cf. art. 18, al. 2, P-LSAE). Les concurrents peuvent ainsi se prononcer en connaissance de cause. Pour ce faire, il est prévu que l’autorité de surveillance mette à leur disposition un formulaire comparable à celui prévu par le droit de l’UE sur les aides d’État.

En outre, l’autorité de surveillance peut inviter les concurrents à un nouvel échange d’écritures et leur donner par exemple la possibilité de réagir aux écrits du dispensateur et du bénéficiaire. Il appartient à l’autorité de surveillance de décider si un nouvel échange d’écritures est indiqué et, le cas échéant, de fixer un délai approprié. Dans certaines circonstances, les concurrents peuvent en outre exercer les autres droits procéduraux applicables dans la procédure menée par le dispensateur et, le cas échéant, dans la procédure de recours. En particulier, ils peuvent demander au dispensateur, lorsqu’il accorde une aide, de leur notifier sa décision d’octroi de l’aide, afin de pouvoir déposer un recours auprès de l’instance de recours compétente. Le droit de prendre part à la procédure et de demander la notification d’une décision découle du droit procédural applicable (pour la Confédération : art. 6 en relation avec l’art. 48 PA) ou de la garantie minimale prévue par l’art. 89, al. 1, en relation avec l’art. 111,

al. 1, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF)160. S’agissant de la qualité 159 Cf. Bernhard Waldmann, in : Marcel Alexander Niggli, et al. (éd.), Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3e éd., Bâle 2018, no 23 ad art. 89, note 171.

de partie requise à cette fin, il est renvoyé aux explications relatives au droit de recours des concurrents dans le commentaire de l’art. 41 P-LSAE.

Art. 24 Droits et obligations des dispensateurs et des bénéficiaires L’autorité de surveillance constate les faits d’office (art. 52 P-LSAE). Elle est toutefois tributaire de la collaboration du dispensateur et, dans certaines circonstances, du bénéficiaire. Les dispensateurs et, si nécessaire, les bénéficiaires doivent dès lors fournir à l’autorité de surveillance l’ensemble des renseignements, des informations et des documents dont celle-ci a besoin pour déterminer si l’aide annoncée est compatible avec les dispositions en matière d’aides d’État. L’autorité de surveillance s’adressera d’abord au dispensateur ; elle ne sollicitera directement un bénéficiaire qu’en cas de nécessité. L’obligation de collaboration s’applique pendant toute la durée de l’examen, c’est-à-dire également après que l’autorité de surveillance a confirmé que l’annonce est complète (art. 13, al. 1, P-LSAE). Les dispensateurs ont, en plus de l’obligation de collaboration décrite ci-dessus, des obligations d’annonce et de communication. Les dispensateurs et les bénéficiaires n’ont pas le droit de refuser de fournir un renseignement. Cela étant, l’autorité de surveillance ne dispose d’aucun moyen de contrainte direct pour faire respecter l’obligation de collaboration. Si un dispensateur ou un bénéficiaire ne remplit pas son obligation, ils augmentent le risque que l’autorité de surveillance conclue, dans son avis, à l’illicéité de l’aide examinée. Comme l’autorité de surveillance rend non pas des décisions formelles mais des avis non contraignants, la procédure qu’elle mène n’est pas une procédure débouchant sur une décision, et ni le dispensateur ni le bénéficiaire n’a qualité de partie selon l’art. 6 PA. Dès lors, les droits usuels des parties, notamment le droit d’être entendu, ne sont en principe pas applicables. Le P-LSAE ne prévoit pas de tels droits de participation à la procédure, afin d’éviter les redondances et d’optimiser l’efficience de la procédure d’examen. Le bénéficiaire d’une aide individuelle a la qualité de partie à la procédure dans le cadre de laquelle le dispensateur rend une décision contraignante. Il peut donc exercer ses droits, et notamment son droit d’être entendu, dans la procédure menée par le dispensateur ou, le cas échéant, dans la procédure de recours. Dans le cas d’un régime d’aides, les bénéficiaires potentiels n’ont pas le statut de partie. Ils peuvent toutefois contester le régime d’aides, obtenant de ce fait les droits d’une partie à la procédure de recours (cf. commentaire de l’art. 37a P-LTAF).

Le bénéficiaire peut faire valoir devant l’instance de recours compétente une application erronée des dispositions en matière d’aides d’État prévues par les traités internationaux cités à l’art. 1, al. 2, P-LSAE. Certes, c’est le droit de procédure applicable qui définit si un recours est recevable et énumère les griefs possibles (pour la Confédération, cf. notamment l’art. 49 PA, l’art. 95 LTF ou les art. 83, let. k et m, et 98a PLTF). Mais le grief de la violation du droit peut toujours être invoqué en vertu de la 161 Cf. art. 7 du règlement (UE) 2015/1589.

garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.). Même dans le cas des aides auxquelles nul ne peut prétendre, dont l’octroi est laissé à la discrétion du dispensateur, on peut toujours au moins se demander si le pouvoir d’appréciation a été ou non exercé dans le respect du principe de l’égalité devant la loi.

Le dispensateur et le bénéficiaire ont le droit de se prononcer par écrit à l’ouverture d’un examen approfondi, soit à un moment où de nouveaux éléments pourraient être soulevés concernant les faits ou la situation juridique pertinente. C’est pourquoi le dispensateur et le bénéficiaire peuvent se prononcer à ce moment-là. En outre, l’autorité de surveillance peut inviter le dispensateur et le bénéficiaire à un nouvel échange d’écritures et leur donner par exemple la possibilité de réagir aux écrits des concurrents. Il appartient à l’autorité de surveillance de décider si un nouvel échange d’écritures est indiqué et, le cas échéant, de fixer un délai approprié. Section 3 Obligation de communication et procédure de décision

Art. 25 Obligation de communication du dispensateur L’obligation de communication est un autre pilier de la procédure de surveillance des aides d’État. La surveillance des aides d’État et, plus particulièrement, le dépôt d’un recours contre une aide considérée comme illicite ne sont possibles que si l’autorité de surveillance a connaissance des aides accordées. Cette condition est remplie grâce à l’obligation de communication.

Dans l’ordre normal des choses, le dispensateur n’accorde l’aide prévue qu’après la conclusion de l’examen par un avis positif de l’autorité de surveillance. Dans un tel cas, l’obligation de communication ne revêt guère d’importance. Elle permet à l’autorité de surveillance de vérifier que l’aide a été octroyée sous la forme qui lui avait été soumise pour examen. L’autorité de surveillance peut ainsi s’assurer que l’aide n’a pas subi des modifications substantielles dont elle n’aurait pas été informée. Il appartient à l’autorité de surveillance, et non au dispensateur, de déterminer si une telle modification a été effectuée ou non.

L’obligation de communication du dispensateur, une obligation de collaboration L’obligation de communication est un élément central de l’obligation de collaboration du dispensateur. Son non-respect n’est certes pas directement sanctionné, mais il a des conséquences juridiques notables pour le dispensateur. L’autorité de surveillance peut, pendant une période de dix ans, ouvrir une procédure spéciale, qui s’apparente à un filet de sécurité, lorsqu’elle a connaissance d’une aide qui n’a pas été communiquée (dans les règles) (cf. art. 28 ss. P-LSAE). Moment de la communication Que la procédure ordinaire ait été menée correctement ou non, tout dispensateur est tenu de communiquer à l’autorité de surveillance sa décision ou son intention d’accorder une aide. En toute logique, la communication doit être effectuée suffisamment tôt avant l’entrée en vigueur ou en force de la décision, afin que l’autorité de surveillance puisse y réagir de manière appropriée. L’obligation de communication permet non seulement de garantir que l’autorité de surveillance puisse recourir contre une aide considérée comme illicite, mais aussi de suspendre, si possible, l’octroi de l’aide en question.

Une aide est réputée accordée dès que le bénéficiaire obtient le droit à l’aide en question. Cela signifie que les aides d’exécution et les aides ad hoc sous forme de décisions sont considérées comme accordées dès que la décision prend effet (cf. art. 40 PLSAE). La prise d’effet différée (art. 40, al. 2, P-LSAE), de même que l’effet suspensif d’un recours déposé par l’autorité de surveillance (art. 40, al. 1, P-LSAE), empêchent l’octroi de l’aide. Les aides sous forme d’actes matériels sont généralement octroyées immédiatement. Dans les contrats de droit public, le moment de l’octroi dépend des modalités contractuelles. En général, l’aide est réputée accordée à la conclusion du contrat. Les aides ad hoc sous forme d’actes normatifs sont réputées accordées à la date de l’entrée en vigueur. Les versements effectifs, qui interviennent en principe après l’octroi, ne sont généralement pas déterminants.

Si aucune aide n’est accordée directement par un régime d’aides, les aides d’exécution qui sont accordées en vertu de celui-ci doivent être communiquées. L’obligation de communication s’applique donc aussi aux régimes d’aides, et ce, au moment de la publication déterminante selon le droit applicable.

Actes juridiques à communiquer L’obligation de communication s’applique aux aides d’exécution et aux aides ad hoc sous forme de décisions, de contrats de droit public et d’actes matériels (cf. let. b et

c). Si, à titre exceptionnel, une aide est octroyée sous forme d’acte matériel, celui-ci doit être communiqué sous une forme appropriée, par exemple en adressant à l’autorité de surveillance une lettre contenant une description de l’acte matériel prévu. La communication doit avoir lieu avant l’exécution prévue de l’acte matériel. Dans le cas contraire, le dispensateur risque de devoir exiger la restitution de l’aide ainsi accordée. La communication des aides d’exécution permet à l’autorité de surveillance, par un recours, de soumettre le régime d’aides concerné à un contrôle concret des normes par un tribunal (cf. art. 38, al. 2, P-LSAE). Cela suppose, s’agissant d’une aide d’exécution fondée sur un régime d’aides adopté par l’Assemblée fédérale ou le Conseil fédéral, que l’aide en question ait été octroyée par une autre autorité administrative. Pour des raisons pratiques, l’obligation de communication s’applique aussi aux actes normatifs. Il est vrai que les actes normatifs sont publiés indépendamment de l’obli gation de communication, ce qui permettrait à l’autorité de surveillance d’en prendre connaissance. Cependant, il faudrait mettre en place un suivi permanent des actes normatifs publiés par l’ensemble des cantons et des communes, ce qui implique une charge disproportionnée. Le délai de recours en vue d’un contrôle abstrait des normes court à compter de la publication déterminante de l’acte normatif selon le droit applicable (cf. art. 39 P-LSAE). Comme pour l’obligation d’annonce, les aides d’exécution accordées en vertu d’un régime d’aides considéré comme licite sont exemptées de l’obligation de communication (let. c). Si, dans le cas de l’obligation d’annonce, la question centrale est de savoir si un examen a été effectué ou non, l’obligation de communication implique de déterminer si la licéité a été définitivement établie. L’exemption de l’obligation de communication devrait concerner la plupart des aides d’exécution. Cependant, les aides d’exécution qui se fondent sur un régime d’aides jugé illicite doivent être communiquées à l’autorité de surveillance. Elles ne sont exemptées que de l’obligation d’annonce, étant donné qu’un nouvel examen n’a aucune utilité, contrairement au dépôt d’un recours, qui est impératif. Il convient de relever qu’une décision sur recours qui conclut à la licéité du régime d’aides considéré l’emporte sur l’avis de l’autorité de surveillance qui l’avait au préalable considéré comme illicite. Il en va de même dans le cas inverse.

Les aides d’exécution qui se fondent sur des régimes d’aides existants n’ont pas besoin d’être communiquées. Il convient de relever à cet égard que l’art. 25, al. 1, let. d, tient lieu de lex specialis de la let. c. Les aides d’exécution ne doivent être communiquées que si l’autorité de surveillance considère le régime d’aides en question comme illicite dans un avis rendu selon l’art. 48, al. 3, P-LSAE (let. d, ch. 2). L’obligation de communication des aides d’exécution demeure lorsque l’avis de l’autorité de surveillance est confirmé par un tribunal dans une décision sur recours (let. d, ch. 1). Si, à l’inverse, le tribunal conclut à la licéité du régime d’aides, les aides d’exécution accordées en vertu de celui-ci ne sont plus soumises à l’obligation de communication (cf. aussi art. 49, al. 2, P-LSAE).

Al. 2 L’al. 2 règle à quel moment et de quelle manière le dispensateur doit communiquer une aide d’exécution ou une aide ad hoc sous forme de décision. La communication doit en principe avoir lieu au moment de la notification de la décision aux destinataires de celle-ci. Le délai de recours de l’autorité de surveillance est lié à la notification (cf. art. 39 P-LSAE). L’obligation de notifier une décision à l’autorité de surveillance n’en fait pas automatiquement une partie à la procédure menée par le dispensateur, mais elle garantit que l’aide ne prendra pas effet avant l’expiration du délai de recours de l’autorité de surveillance. Les éventuels droits de l’autorité de surveillance en vertu de l’art. 111, al. 2, LTF en lien avec l’art. 37 P-LSAE sont réservés. 162 Pour la Confédération, cf. art. 34 ss. PA.

Al. 3 S’il accorde une aide sous la forme d’un contrat, le dispensateur doit communiquer le contrat à l’autorité de surveillance avant l’exécution de celui-ci. Si l’aide consiste en un cautionnement, une garantie ou une autre forme de sûreté au bénéfice d’un tiers, le moment de l’exécution est fonction de la prestation principale, soit la garantie d’engagement. À ce moment-là, il n’est pas possible de savoir si la garantie sera sollicitée ou non. Cependant, ce type de contrat procure un avantage au bénéficiaire dès sa conclusion, grâce aux effets de l’engagement de garantie. Il est dès lors justifié de prendre en considération, pour les contrats de garantie, non pas le moment où la garantie subsidiaire ou conditionnelle est sollicitée, mais le moment de l’exécution de la prestation principale. Il n’est certes pas possible d’éviter tout avantage pour le bénéficiaire, mais l’autorité de surveillance peut ainsi ouvrir une procédure de décision avant le début de l’exécution de la prestation principale (art. 27 P-LSAE). En demandant, par une mesure provisionnelle, la suspension provisoire de la prestation principale – si une telle possibilité est prévue par le droit applicable163 –, l’autorité de surveillance peut limiter l’avantage que retire le bénéficiaire du contrat et réduire au minimum le montant à rembourser selon l’issue de la procédure judiciaire. Si le dispensateur et le bénéficiaire souhaitent éviter à tout prix une procédure de remboursement, ils ont tout intérêt à prévoir suffisamment de temps entre la communication du contrat de droit public à l’autorité de surveillance et l’exécution de la prestation contractuelle principale. Pour assurer la coordination entre la surveillance des aides d’État et la LSu, il est précisé que la notification d’une proposition selon l’art. 19, al. 3, LSu à l’autorité de surveillance permet de remplir l’obligation de communication. Le dispensateur n’a alors pas besoin de communiquer ultérieurement le contrat de droit public à l’autorité de surveillance. De son côté, l’autorité de surveillance ne peut pas agir directement contre la proposition qui lui a été notifiée : elle doit requérir une décision sujette à recours dans un délai de 30 jours (cf. art. 27, al. 2, P-LSAE).

Art. 26 Exceptions à l’obligation de communication Les exemptions prévues pour les aides accordées conformément aux traités internationaux cités s’appliquent aussi à l’obligation de communication (cf. commentaire de l’art. 9 P-LSAE).

L’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral ne sont pas soumis à l’obligation de communication, car l’autorité de surveillance n’a pas qualité pour recourir contre les aides qu’ils accordent (art. 37, al. 2, P-LSAE). L’obligation de faire rapport est, quant à elle, applicable, tout comme l’obligation d’annonce. Elle permet de garantir que l’autorité 163 Cf. Regina Kiener, in : Auer/Müller/Schindler (éd.), VwVG-Kommentar, 2e éd., Zurich/Saint-Gall 2019, no 18 ad art. 56 ; pour ce qui du droit des cartels, cf. ATF 130 II 149 consid. 2.1.

vamente che non si tratta di un aiuto o che l’aiuto è lecito, il parere risultante dall’esame approfondito sostituisce quello dell’esame semplice. Dato che il primo parere viene confermato, non vi è alcuna revoca. Tuttavia, se dall’esame approfondito risulta che l’aiuto è illecito, l’autorità deve revocare il suo primo parere e pubblicare quello nuovo.

Cpv. 3 Prima di revocare un parere, l’autorità deve offrire all’ente erogatore e al beneficiario la possibilità di presentare le loro osservazioni. Può farne a meno se prima della revoca è stato avviato un esame approfondito ai sensi dell’articolo 21 capoverso 2 D-LSAS durante il quale l’ente erogatore e il beneficiario si sono espressi ai sensi dell’articolo 24 capoverso 2 D-LSAS.

Art. 22 Termini Cpv. 1 L’esame semplice viene completato entro un periodo di due mesi. L’autorità di sorveglianza è libera di non esaurire questo termine o quello stabilito dal capoverso 2. Il termine inizia a decorrere quando l’autorità di sorveglianza avvia l’esame semplice dopo aver confermato la completezza dell’annuncio ai sensi dell’articolo 13 capoverso 1 D-LSAS oppure quando le sono presentate entro il termine di cui all’articolo 13 capoverso 2 D-LSAS le ulteriori informazioni richieste una prima volta. Oltre alla presentazione delle informazioni richieste dall’autorità di sorveglianza, le ulteriori informazioni possono essere considerate presentate anche quando l’ente erogatore comunica all’autorità che non sono disponibili o che sono già state fornite (v. commento all’art. 14 cpv. 2 D-LSAS). Per il calcolo dei termini dell’esame va osservato l’articolo 53 D-LSAS. Cpv. 2 L’esame approfondito viene completato entro un periodo di 12 mesi. Questo periodo è più breve di quello dell’UE (18 mesi) perché in Svizzera l’esame approfondito può far scattare un procedimento giudiziario, nel qual caso l’intero periodo fino all’emanazione della sentenza risulterebbe più lungo. Cpv. 3 La durata dell’esame semplice e dell’esame approfondito di, rispettivamente, due e 12 mesi, può essere prorogata d’intesa con l’ente erogatore che ha annunciato l’aiuto. Una proroga può essere nel suo interesse perché può consentirgli di evitare un esame approfondito o un’eventuale procedura di ricorso.

Art. 23 Diritti dei concorrenti Poiché l’autorità di sorveglianza non emana una decisione formale, ma soltanto un parere non vincolante, la procedura di sorveglianza non è una procedura di decisione. Ciò significa che i concorrenti (o altri soggetti) non sono parti ai sensi dell’articolo 6 PA. Non si applicano pertanto i consueti diritti dei terzi, in particolare quello di essere sentiti. Di conseguenza, i diritti procedurali dei concorrenti nella procedura d’esame sono esclusivamente quelli specificati nel disegno di legge. Secondo il D-LSAS, i terzi non possono di norma partecipare alla procedura. Non essendo parti, non hanno neppure il diritto di consultare gli atti. Ciò è dovuto al fatto che il coinvolgimento di terzi per l’accertamento dei fatti nel contesto di una procedura d’esame è in molti casi un elemento meno importante rispetto ad altri settori del diritto, perché l’autorità di sorveglianza può basarsi in larga misura sui preparativi svolti dall’ente erogatore. L’autorità può comunque richiedere informazioni ad altri soggetti terzi qualora lo ritenga opportuno (cfr. art. 52 lett. c D-LSAS). Può anche invitare i servizi federali interessati a partecipare alla consultazione. I concorrenti di un beneficiario hanno uno status speciale: durante una procedura d’esame hanno il diritto di presentare osservazioni scritte all’autorità di sorveglianza.

Per «concorrenti» ai sensi dell’articolo 23 D-LSAS si intendono in generale tutti gli operatori i cui beni e servizi sono in concorrenza con quelli dei potenziali beneficiari degli aiuti159.

Il fatto che i concorrenti possano partecipare alla procedura d’esame dell’autorità di sorveglianza non significa però che possano ottenere lo stesso status procedurale degli enti erogatori e dei beneficiari. Nel disegno di legge i concorrenti hanno comunque il diritto di presentare le loro osservazioni per scritto dopo l’avvio dell’esame approfondito. Possono pronunciarsi sia sulle questioni giuridiche che sulle circostanze del caso specifico. La comunicazione di apertura di un esame approfondito viene pubblicata anche per questo motivo. La comunicazione pubblicata contiene una sintesi delle principali questioni di fatto e di diritto, nonché una valutazione preliminare ad opera dell’autorità di sorveglianza (cfr. art. 18 cpv. 2 D-LSAS). Grazie a queste informazioni, i concorrenti hanno la possibilità di esprimere pareri circostanziati. A questo scopo l’autorità fornisce ai concorrenti un apposito modulo, come previsto dalla normativa europea sugli aiuti di Stato. L’autorità può anche invitare i concorrenti a un ulteriore scambio di scritti e dare loro la possibilità di commentare le informazioni fornite degli enti erogatori e dai beneficiari. La decisione sull’opportunità di un ulteriore scambio di scritti è a discrezione dell’autorità di sorveglianza. Quest’ultima fissa un termine per ogni commento da presentare per scritto.

In determinate circostanze, i concorrenti possono inoltre esercitare gli altri diritti previsti dal diritto procedurale applicabile nel corso della procedura d’esame e in un’eventuale procedura di ricorso. Possono eventualmente chiedere che l’ente erogatore li informi in merito alla decisione sulla concessione dell’aiuto, in modo da poter interporre ricorso presso l’autorità competente. Il diritto di partecipare alla procedura o di chiedere l’emanazione di una decisione formale deriva dal diritto procedurale applicabile (cfr. per la Confederazione art. 6 in combinato disposto con art. 48 PA) o, come garanzia minima, dall’articolo 89 capoverso 1 in combinato disposto con l’articolo 111 capoverso 1 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF). Per quanto riguarda lo status di parte necessario a tal fine, si rimanda alle spiegazioni sul diritto di ricorso dei concorrenti (commento all’art. 41 D-LSAS).

159 Cfr. Bernhard Waldmann, in: Niggli Marcel Alexander et al., Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3a ed., Basilea 2018, art. 89 n. 23 nota 171.

Art. 24 Diritti e obblighi degli enti erogatori e dei beneficiari L’autorità di sorveglianza accerta i fatti d’ufficio (art. 52 D-LSAS). Deve tuttavia poter contare sulla collaborazione dell’ente erogatore e, in determinate circostanze, del beneficiario degli aiuti. Tutti gli enti erogatori e, se necessario, anche i beneficiari devono pertanto fornire all’autorità tutte le informazioni, i dati e i documenti necessari per valutare la compatibilità di una misura con le norme sugli aiuti di Stato. L’autorità si rivolgerà principalmente all’ente erogatore e contatterà direttamente il beneficiario solo se necessario. L’obbligo di collaborazione vige per tutta la durata dell’esame e in particolare anche dopo la conferma della completezza da parte dell’autorità di sorveglianza (art. 13 cpv. 1 D-LSAS). Oltre all’obbligo di collaborazione qui descritto, gli enti erogatori hanno anche l’obbligo d’annuncio e di comunicazione. Gli enti erogatori e i beneficiari non possono rifiutarsi di fornire le informazioni richieste. Viceversa, però, l’autorità di sorveglianza non dispone di alcun mezzo coercitivo per imporre il rispetto dell’obbligo di collaborazione. Se l’ente erogatore o il beneficiario vengono meno ai loro obblighi, aumenta tuttavia il rischio che l’autorità esprima un parere negativo.

Poiché l’autorità di sorveglianza non rilascia una decisione, ma solo un parere non vincolante, non si tratta di una procedura di decisione. Pertanto, l’ente erogatore e il beneficiario non sono «parti» ai sensi dell’articolo 6 PA. Non si applicano quindi i consueti diritti delle parti, in particolare quello di essere sentiti. Si è fatto a meno di replicare diritti di partecipazione analoghi per evitare doppioni e per ottenere una procedura d’esame per quanto possibile efficiente. Per quanto riguarda gli aiuti individuali, il beneficiario dell’aiuto è parte del procedimento davanti all’ente erogatore, che in ultima istanza prende una decisione vincolante. Nell’ambito della procedura d’esame o in un’eventuale procedura di ricorso, il beneficiario dell’aiuto può quindi far valere i propri diritti nei confronti dell’ente erogatore, in particolare quello di essere sentiti. Nel caso dell’emanazione di un regime di aiuti i potenziali beneficiari non hanno status di parte ma possono contestare il regime di aiuti, e nell’ambito di questo procedimento di ricorso hanno anch’essi i diritti di parte (v. commento all’art. 37a DLSAS). I beneficiari possono anche impugnare davanti all’autorità di ricorso competente la scorretta applicazione delle norme sugli aiuti di Stato previste dai trattati internazionali di cui all’articolo 1 capoverso 2 D-LSAS. Il diritto procedurale applicabile determina se un ricorso sia ammissibile o se un diritto possa essere fatto valere (per la Confederazione cfr. in particolare l’art. 49 PA o art. 95 LTF, art. 83 lett. k ed m e art. 98a D-LTF). Tuttavia, grazie alla garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.), deve essere sempre possibile denunciare le violazioni di legge. Anche nel caso degli aiuti a cui non si ha diritto per legge, e che sono quindi a discrezione dell’ente che li concede, è lecito chiedersi in ogni caso se la discrezionalità sia stata esercitata in modo equo o meno.

L’ente erogatore e il beneficiario hanno il diritto di presentare osservazioni scritte sull’avvio di un esame approfondito. L’avvio di questo esame è il momento in cui possono emergere nuovi elementi di diritto o di fatto. È in questo momento che gli enti erogatori e i beneficiari possono pronunciarsi al riguardo. L’autorità di sorve161 Cfr. art. 7 del regolamento (UE) 2015/1589.

glianza può anche invitarli a un ulteriore scambio di scritti e dare loro la possibilità di commentare le informazioni fornite dai concorrenti. La decisione sull’opportunità di un ulteriore scambio di scritti è a discrezione dell’autorità di sorveglianza. Quest’ultima fissa un termine ragionevole per ogni commento da presentare per iscritto. Sezione 3: Obbligo di comunicazione e procedura di decisione

Art. 25 Obbligo di comunicazione dell’ente erogatore L’obbligo di comunicazione è un altro importante elemento della procedura di sorveglianza degli aiuti di Stato. L’autorità competente può sorvegliare gli aiuti e impugnare quelli giudicati illeciti soltanto se ne viene a conoscenza. Ciò è garantito dall’obbligo di comunicazione. Idealmente, l’ente erogatore concede l’aiuto solo dopo una procedura d’esame conclusa con un parere favorevole. In questi casi, l’obbligo di comunicazione ha un’importanza soltanto minore. Permette all’autorità di verificare che l’aiuto sia stato effettivamente concesso nella forma in cui le era stato sottoposto per esame. L’autorità può anche accertarsi che l’aiuto non sia stato modificato in modo significativo a sua insaputa. Spetta unicamente all’autorità di sorveglianza, e non all’ente erogatore, decidere se vi sia stata una modifica significativa.

Obbligo di comunicazione inteso come dovere di collaborazione dell’ente erogatore L’obbligo di comunicazione è il principale obbligo di collaborazione dell’ente erogatore. La sua violazione, benché non sanzionata direttamente, comporta notevoli conseguenze giuridiche per l’ente erogatore. Entro un periodo di 10 anni l’autorità di sorveglianza può avviare una procedura speciale se viene a conoscenza di un aiuto concesso ma non comunicato correttamente o non comunicato affatto (cfr. art. 28 segg. D-LSAS).

Momento della comunicazione A prescindere dal fatto che la procedura ordinaria sia stata completata correttamente, gli enti erogatori devono comunicare per tempo all’autorità di sorveglianza qualsiasi aiuto che sta per essere concesso. È opportuno che la comunicazione sia effettuata il più presto possibile prima dell’effettiva concessione o dell’efficacia giuridica dell’aiuto, dando all’autorità il tempo necessario per poter reagire adeguatamente. In questo senso, l’obbligo di comunicazione garantisce che l’autorità possa impugnare gli aiuti che giudica illeciti, sospendendone così la concessione, ove possibile. Sostanzialmente l’aiuto è considerato concesso nel momento in cui il beneficiario ottiene il diritto all’aiuto. Ciò significa che gli aiuti d’esecuzione o gli aiuti ad hoc sotto forma di decisioni sono considerati concessi non appena la decisione acquista efficacia (cfr. art. 40 D-LSAS). Il differimento dell’efficacia di cui all’articolo 40 capoverso

2 D-LSAS o l’effetto sospensivo dei ricorsi dell’autorità di sorveglianza (art. 40 cpv. 1 D-LSAS) impediscono che l’aiuto sia concesso. Di norma, gli aiuti sotto forma di atti materiali vengono concessi immediatamente. Nel caso dei contratti di diritto pubblico la concessione dipende dalla struttura specifica del contratto. Di norma la concessione viene effettuata con la conclusione del contratto. Gli aiuti ad hoc sotto forma di atti normativi si considerano concessi al momento dell’entrata in vigore dell’atto. Non sono determinanti i pagamenti effettivi, da effettuarsi solo dopo la concessione. I regimi di aiuti, dal canto loro, non concedono aiuti, ma servono da base per la concessione degli aiuti d’esecuzione. Anch’essi sono però soggetti all’obbligo di comunicazione, e cioè al momento della loro pubblicazione in conformità alla legge applicabile. Atti giuridici da comunicare L’obbligo di comunicazione si applica agli aiuti ad hoc e agli aiuti d’esecuzione sotto forma di atti normativi, ai contratti di diritto pubblico e agli atti materiali (cfr. lett. b e c). Se, in via eccezionale, l’aiuto viene concesso sotto forma di atto materiale, quest’ultimo deve essere comunicato in forma adeguata, ad esempio con una lettera all’autorità di sorveglianza contenente una descrizione dell’atto previsto. Ciò dovrebbe avvenire prima della prevista esecuzione dell’atto materiale, perché altrimenti l’ente erogatore rischia di dover recuperare l’aiuto concesso in questo modo. La comunicazione dell’aiuto d’esecuzione consente all’autorità di sorveglianza di impugnarlo e di sottoporre così il regime di aiuti sottostante a un controllo concreto delle norme da parte di un tribunale (cfr. art. 38 cpv. 2 D-LSAS). Per gli aiuti basati su regimi di aiuti dell’Assemblea federale e del Consiglio federale, ciò presuppone che un’altra autorità amministrativa abbia concesso l’aiuto d’esecuzione.

Per motivi di praticabilità, l’obbligo di comunicazione comprende anche gli atti normativi. È vero che questi atti vengono comunque pubblicati a prescindere dall’obbligo di comunicazione, consentendo all’autorità di venirne a conoscenza. Tuttavia, ciò richiede un monitoraggio continuo degli atti normativi pubblicati da tutti i Cantoni e i Comuni, il sarebbe un onere sproporzionato, da evitare. Il termine di ricorso per un eventuale controllo astratto delle norme inizia comunque a decorrere dalla data di pubblicazione in conformità al diritto applicabile (cfr. art. 39 D-LSAS). Analogamente all’obbligo d’annuncio, anche gli aiuti d’esecuzione concessi sulla base di un regime di aiuti già valutato positivamente sono esentati dall’obbligo di comunicazione (lett. c). Mentre per l’obbligo d’annuncio l’attenzione è rivolta alla questione se sia già stato svolto un esame, il fattore decisivo per l’obbligo di comunicazione è se la liceità dell’aiuto sia già stata giudicata in via definitiva. L’eccezione all’obbligo di comunicazione riguarderà presumibilmente la maggior parte degli aiuti d’esecuzione. Tuttavia, l’obbligo di comunicazione si applicherà in particolare agli aiuti d’esecuzione concessi in base a un regime di aiuti giudicato illecito. Questi aiuti sono esentati dall’obbligo d’annuncio perché il riesame non avrebbe senso, mentre il ricorso sarebbe proprio necessario. Va ricordato che una decisione su ricorso secondo cui il regime di aiuti è lecito prevale sul parere dell’autorità di sorveglianza che lo aveva precedentemente giudicato illecito. Lo stesso dicasi viceversa.

In linea di principio gli aiuti d’esecuzione basati su regimi di aiuti esistenti non devono essere comunicati. In questo caso si applica l’articolo 25 capoverso 1 lettera d come lex specialis rispetto alla lettera c. L’obbligo di comunicazione sorge soltanto se nel suo parere di cui all’articolo 48 capoverso 3 D-LSAS l’autorità di sorveglianza giudica illecito un regime di aiuti (lett. d n. 2). L’obbligo di comunicare gli aiuti d’esecuzione rimane in vigore se il parere dell’autorità di sorveglianza è successivamente confermato da un tribunale in una decisione su ricorso (lett. d n. 1). Se quest’ultimo conclude invece che il regime di aiuti è lecito, gli aiuti d’esecuzione concessi su questa base non sono più soggetti all’obbligo di comunicazione (cfr. anche art. 49 cpv. 2 DLSAS). Cpv. 2 Il capoverso 2 disciplina il momento e la forma dell’obbligo di comunicazione degli aiuti d’esecuzione o ad hoc sotto forma di decisioni ufficiali. Questi vanno comunicati all’autorità di sorveglianza nello stesso momento in cui la decisione ufficiale viene notificata ai destinatari. Anche il termine di ricorso per l’autorità di sorveglianza è vincolato alla notifica della decisione (cfr. art. 39 D-LSAS). Tuttavia, l’obbligo di comunicare la decisione all’autorità non fa di quest’ultima una parte diretta nel procedimento dinanzi all’ente erogatore, ma garantisce che per essa l’aiuto acquisti efficacia soltanto una volta scaduto il termine di ricorso. Sono fatti salvi gli eventuali diritti dell’autorità di sorveglianza derivanti dall’articolo 111 capoverso 2 LTF in combinato disposto con l’articolo 37 del presente disegno di legge.

Cpv. 3 Nel caso dei contratti, l’ente erogatore deve annunciarli all’autorità prima che inizino a esplicare i loro effetti. Se l’aiuto consiste in una fideiussione, una garanzia o un contratto di garanzia simile a favore di un terzo, la data di adempimento si basa sulla prestazione principale (garantita). A questo punto non è ancora chiaro se la garanzia sarà effettivamente utilizzata o meno. Tuttavia, nel caso dei contratti di garanzia, il beneficiario può essere già favorito dagli effetti della promessa di garanzia al momento della conclusione del contratto. Questo giustifica il fatto di non considerare decisivo per i contratti di garanzia il momento del pagamento sussidiario o condizionato, ma piuttosto la data d’esecuzione della prestazione principale garantita. Ciò non impedisce che il beneficiario sia già favorito. L’autorità di sorveglianza ha però la possibilità di avviare la procedura di decisione (art. 27 D-LSAS) prima dell’esecuzione della prestazione principale. Richiedendo la sospensione provvisoria della prestazione principale in una domanda corrispondente attraverso una misura cautelare – sempre che il diritto applicabile lo permetta163 – l’autorità può ridurre al minimo il successivo favoreggiamento del beneficiario e l’eventuale restituzione dovuta. Se l’ente erogatore e il beneficiario desiderano evitare una procedura di restituzione, è consigliabile prevedere un periodo di tempo sufficientemente lungo tra la comunicazione del contratto di diritto pubblico all’autorità di sorveglianza e l’esecuzione della prestazione principale.

Per garantire l’interazione tra la sorveglianza degli aiuti di Stato e la LSu, il disegno di legge chiarisce che anche la presentazione all’autorità di sorveglianza di una proposta ai sensi dell’articolo 19 capoverso 3 LSu soddisfa l’obbligo di comunicazione. L’ente erogatore non deve comunicare all’autorità il contratto di diritto pubblico in un secondo momento. Da parte sua, l’autorità di sorveglianza può intervenire direttamente contro questa proposta e chiedere entro 30 giorni una decisione impugnabile (cfr. art. 27 cpv. 2 D-LSAS).

162 163 Cfr. per la Confederazione art. 34 segg. PA.

Cfr. Regina Kiener, in: Auer/Müller/Schindler (ed.), VwVG-Kommentar, 2a ed., Zurigo/San Gallo 2019, art. 56 n. 18; per la parte riguardante il diritto dei cartelli DTF 130 II 149 consid. 2.1.