Ziff. 2.11.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Entsprechend dem Verhandlungsmandat schenkte die Schweiz im Bereich Strom den kantonalen Hoheiten bei den Verhandlungen eines Abkommens besondere Beachtung. Die direkten Auswirkungen insbesondere auf die Kantone, aber auch auf städtische Zentren, Agglomerationen und Berggebiete, beschränken sich auf einzelne Elemente der Vorlage.

Die Stromtarife variieren regional stark, insbesondere für Haushalte und KMU. Die Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher, die Teil der Umsetzung des Stromabkommens ist, dürfte die heute regional sehr unterschiedlich hohen Stromtarife tendenziell ausgleichen. Dies, weil alle Kundinnen und Kunden die Möglichkeit haben, Strom bei einem Anbieter ihrer Wahl einzukaufen und dabei auch auf den Preis achten werden. Dieser Wettbewerbsdruck kann auch finanzielle Rückwirkungen für die Stromunternehmen im Eigentum von Kantonen, Städten und Gemeinden haben. Auf der anderen Seite führen zusätzliche Handelsgewinne insbesondere bei Betreibern von Speicher- und Pumpspeicherkraftwerken (s. Ziff. 2.11.9.3) tendenziell zu höheren Steuer- und Dividendeneinnahmen bei Kantonen und Gemeinden. Eine besonderer und einmaliger Umstellungsaufwand ergibt sich mit den weitergehenden Entflechtungsvorgaben für grosse VNB. Dies trifft vor allem bei denjenigen Kantonen und Städten zu, deren Energieversorger als Verwaltungseinheit oder als öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestaltet sind. Sie müssen den Netzbetrieb nicht nur als separate rechtliche Einheit einrichten, sondern die Organisation insgesamt so anpassen, dass der Netzbetrieb organisatorisch komplett von den anderen Geschäftseinheiten getrennt ist. Zusammen mit der VNB-Entflechtung wechseln auch die Rollen bei der Grundversorgung: der VNB kann nicht Grundversorger bleiben. Die Aufgabe wird aber einfach unternehmensintern übertragen. Es braucht daher keine neue Netzgebietszuteilung. Den VNB wird es ausserdem grundsätzlich nicht möglich sein, Eigentum an Speichern oder Ladeinfrastrukturen für Elektromobilität zu halten und solche Anlagen zu betreiben. Wenig Änderung ist für die Kantone und Städte und auch bei Swissgrid zu erwarten; die heutigen öffentlich beherrschten Energieversorger können Aktionäre von Swissgrid bleiben.

Beim Netzanschluss müssen die Anschlusskosten und die weiteren Anschlussbedingungen durch die ElCom festgelegt werden, mindestens die entsprechende Methodik. Zurzeit regeln die Kantone und Gemeinden diese Aspekte. Der Aufgabentransfer zur ElCom wird spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Stromabkommens erfolgen. Das bringt einmalige Umstellungen mit sich. Der Transfer ist von der Bundeskompetenz nach Artikel 91 BV gedeckt.

Bei der Richtlinie (EU) 2018/2001 (Erneuerbaren-Energien-Richtlinie, RED II)677 wurden durch die Verhandlungen zahlreiche Bereiche vom Abkommen ausgeklammert, welche die Kantone stark betroffen hätten, so unter anderem der Gebäudebereich. Ebenso werden die RED II-Vorgaben zur Raumplanung und zu den Bewilligungsverfahren für Anlagen der erneuerbaren Energien, unter anderem zu Fristen und Interessenabwägung, nicht übernommen – trotz gleicher Stossrichtung in der Schweiz. Vielmehr muss die Schweiz nur vergleichbare Regeln haben und kann somit bei den eigenen heutigen Regeln bleiben.

Das Abkommen enthält ferner keine Vorgaben zur Vergabe oder zum Inhalt von Wasserkraftkonzessionen, zu den Wasserzinsen, zum Heimfallrecht oder zum öffentlichen Eigentum an Wasserkraftanlagen. Das bestehende Verfahren zur Vergabe der Wasserkraftkonzessionen ist nicht betroffen. Die in der EU relevanten Rechtsakte, die Richtlinie über die Konzessionsvergabe 2014/23/EU und die EU-Wasserrahmen- Richtlinie 2000/60/EG sind nicht Teil des Geltungsbereichs des Abkommens. Die dynamische Rechtsübernahme ist beschränkt auf diesen. Damit sind die Kantone, Gemeinde und Berggebiete, die bei ihrer Energieinfrastruktur stark auf Wasserkraft ausgerichtet sind, nicht negativ vom Stromabkommen betroffen. Die Hoheit der Kantone über die Wasserkraft bleibt mit dem Stromabkommen gewahrt. Die Stärkung des Stromaustauschs und die Integration der Schweiz in den EU-Strombinnenmarkt ermöglicht Handelsopportunitäten unteranderem für die flexible Wasserkraft. Diese führen zu entsprechenden Erlösen und Gewinnen bei den Betreibern und Dividenden an die öffentlichen Eigentümer. Weiter kann die öffentliche Hand von entsprechenden Gewinnsteuereinnahmen profitieren.

Grundsätzlich haben Kantone und Gemeinden, welche die Installation von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen fördern, bei der Ausgestaltung ihrer Förderprogramme die RED II-Förderregeln zu beachten. Dies betrifft je nach Umsetzung etwa kantonale Förderprogramme oder eigene Aktivitäten der Kantone bei der Nutzung erneuerbarer Energien. Zu berücksichtigen sind ausserdem die Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen, falls eine geplante Unterstützung eine Beihilfe gemäss Artikel 13 Absatz 1 Stromabkommen darstellt. Dabei ist nicht davon auszugehen, dass es für kantonale oder kommunale Instrumente, die analog zu den im Abkommen für kompatibel erklärten Fördermassnahmen des Bundes ausgestaltet sind, Anpassungen braucht.

677 Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über die Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (Neufassung), ABl. L 328 vom 21.12.2018, S. 82, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2024/1711, ABl. L, 2024/1711, 26.6.2024.

Conformément au mandat de négociation, la Suisse a accordé une attention particulière à la souveraineté cantonale dans le domaine de l’électricité lors des négociations sur l’accord. Les conséquences directes, en particulier pour les cantons, mais aussi pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne, se limitent à certains éléments du projet.

Les tarifs de l’électricité varient fortement d’une région à l’autre, notamment pour les ménages et les PME. L’ouverture du marché pour tous les consommateurs finaux, qui fait partie de la mise en œuvre de l’accord, devrait conduire à atténuer ces écarts. En effet, chaque client aura alors la possibilité de se procurer l’électricité auprès du fournisseur de son choix, et le prix entrera donc en ligne de compte. Cette pression concurrentielle est susceptible d’entraîner des répercussions financières pour les entreprises d’approvisionnement en électricité aux mains de cantons, de villes ou de communes. D’un autre côté, les bénéfices commerciaux additionnels engrangés par les exploitants de centrales hydroélectriques à accumulation ou de centrales de pompage-turbinage (cf. ch. 2.11.9.3) auront tendance à accroître les recettes fiscales et les dividendes versés aux cantons et communes.

Les prescriptions plus strictes concernant la séparation des activités au niveau des grands GRD entraîneront un coût particulier et unique, dû aux changements requis. Cela vaut en particulier pour les cantons et les villes dont les fournisseurs d’énergie sont établis comme des unités administratives ou des établissements de droit public. Ils doivent non seulement mettre en place pour l’exploitation du réseau, une entité juridique distincte, mais aussi adapter l’organisation dans son ensemble de manière à ce que l’exploitation du réseau soit entièrement séparée, sur le plan organisationnel, des autres unités d’affaires. La séparation des activités chez les GRD entraîne une évolution des rôles dans l’approvisionnement de base : un GRD ne pourra pas rester fournisseur de l’approvisionnement de base. Cette tâche sera toutefois simplement transférée au sein de l’entreprise. Une nouvelle attribution des régions de desserte ne sera donc pas nécessaire. Il ne sera en principe pas possible pour les GRD de posséder ou d’exploiter des installations de stockage ou des infrastructures de recharge pour l’électromobilité. Peu de changements sont à prévoir pour les cantons et les villes ainsi que chez Swissgrid ; les fournisseurs d’énergie actuellement aux mains des pouvoirs publics peuvent rester actionnaires de Swissgrid.

En ce qui concerne le raccordement au réseau, l’ElCom devra définir les coûts de raccordement et les autres conditions applicables, ou au moins mettre en place la méthode de calcul correspondante. Actuellement, ce sont les cantons et les communes qui règlent ces aspects. Le transfert des tâches à l’ElCom interviendra au plus tard cinq ans après l’entrée en vigueur de l’accord sur l’électricité. Il entraînera des changements, à caractère unique. Il pourra être effectué dans le cadre des compétences dévolues à la Confédération en vertu de l’art. 91 Cst.

Lors des négociations, de nombreux domaines de l’accord ont été exclus du champ d’application de la directive (UE) 2018/2001 sur les énergies renouvelables (RED II)677, car les cantons auraient été fortement affectés, notamment le secteur du bâtiment. De même, les prescriptions de la directive RED II dans les domaines de l’aménagement du territoire et des procédures d’autorisation pour les installations d’énergies renouvelables, notamment en matière de délais et de pesée des intérêts, ne sont pas non plus reprises, même si la Suisse suit le même cap. Dans ces domaines, la Suisse doit simplement appliquer des règles comparables ; elle peut donc conserver les réglementations actuelles qui lui sont propres.

Qui plus est, l’accord ne contient pas de prescriptions en ce qui concerne l’octroi ou la teneur des concessions dans le domaine de la force hydraulique, la redevance hydraulique, le droit de retour ou la propriété publique des installations hydroélectriques. La procédure actuelle en matière d’octroi de concessions hydrauliques n’est pas concernée. Les actes juridiques de l’UE pertinents en la matière, à savoir la directive 2014/23/UE sur l’attribution des contrats de concession et la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, ne relèvent pas du champ d’application de l’accord sur l’électricité. De même, la reprise dynamique du droit se limite au champ d’application de cet accord. Les cantons, les communes et les régions de montagne dont l’infrastructure énergétique dépend fortement de la force hydraulique ne sont donc pas affectés négativement par l’accord sur l’électricité. Ce dernier préserve la souveraineté des cantons en matière de force hydraulique. Le renforcement des échanges d’électricité et l’intégration de la Suisse au marché intérieur de l’électricité de l’UE ouvrent des opportunités commerciales, notamment pour la force hydraulique du fait de la flexibilité inhérente de cette-ci. Ces opportunités génèrent des recettes et des bénéfices pour les exploitants ainsi que des dividendes pour les propriétaires publics. Les pouvoirs publics peuvent en outre profiter de recettes issues de l’impôt sur les bénéfices.

En principe, les cantons et les communes qui soutiennent la mise en place d’installations de production d’électricité à partir de sources renouvelables doivent, lors de la conception de leurs programmes d’encouragement, tenir compte des règles en matière de promotion définies par la directive RED II. En fonction de la mise en œuvre, cela concerne notamment les programmes d’encouragement ou les propres activités des cantons en matière d’exploitation des énergies renouvelables. Il s’agira en outre de prendre en considération les dispositions régissant les aides d’État dans le cas où un encouragement prévu représente une aide d’État au sens de l’art. 13, par. 1, de l’accord sur l’électricité. Il ne faut cependant pas en déduire que des adaptations seront nécessaires pour les instruments cantonaux ou communaux, conçus de façon analogue aux mesures d’encouragement de la Confédération déclarés compatibles dans l’accord sur l’électricité.

677 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte), JO L 328 du 21.12.2018, p. 82 ; modifiée en dernier lieu par la directive (UE) 2024/1711, JO L 2024/1711 du 26.6.2024.

Conformemente al mandato negoziale, nell’ambito dei negoziati nel settore dell’elettricità per l’Accordo la Svizzera ha prestato particolare attenzione alle sovranità cantonali. Le ripercussioni dirette, in particolare per i Cantoni, ma anche per i centri urbani, gli agglomerati e le regioni di montagna, si limitano a singoli elementi del progetto.

Le tariffe dell’energia elettrica variano notevolmente da regione a regione, in particolare per le economie domestiche e le PMI. Con l’attuazione dell’Accordo sull’energia elettrica nel diritto svizzero dell’apertura del mercato per tutti i consumatori finali, le attuali tariffe estremamente diversificate da regione a regione dovrebbero livellarsi, poiché tutti i clienti hanno la possibilità di acquistare l’energia elettrica da un fornitore a scelta, tenendo conto anche del prezzo. Questa pressione concorrenziale può anche avere ripercussioni finanziarie per le aziende elettriche di proprietà di Cantoni, Città e Comuni. D’altro canto gli ulteriori utili commerciali, in particolare per i gestori di centrali ad accumulazione e di centrali di pompaggio (v. n. 2.11.9.3), generano tendenzialmente maggiori entrate fiscali e da dividendi per i Cantoni e i Comuni.

Un effetto unico e significativo è prodotto dalle prescrizioni relative alla disgiunzione dei grandi GRD, soprattutto nei Cantoni e nelle Città i cui fornitori di energia sono organizzati come unità amministrativa o come ente di diritto pubblico. Oltre a configurare l’esercizio della rete come unità giuridica separata, devono adeguare l’organizzazione nel suo complesso, in modo che l’esercizio della rete sia completamente separato dal punto di vista organizzativo dalle altre unità aziendali. Insieme alla disgiunzione dei GRD cambiano anche i ruoli nel servizio universale: il GRD non può rimanere fornitore del servizio universale. Tuttavia, poiché il compito è semplicemente trasferito all’interno dell’azienda non è necessaria una riassegnazione dei comprensori. In linea di principio i GRD non potranno essere proprietari di impianti di stoccaggio o di infrastrutture di ricarica per la mobilità elettrica e gestirli. Per i Cantoni e le Città e per Swissgrid si prevedono pochi cambiamenti; gli attuali fornitori di energia in mano pubblica possono rimanere azionisti di Swissgrid.

In caso di allacciamento alla rete, i costi di allacciamento e le altre condizioni di allacciamento, perlomeno la metodologia corrispondente, sono stabiliti dalla ElCom. Attualmente sono i Cantoni e i Comuni a disciplinare questi aspetti; i compiti saranno trasferiti alla ElCom al più tardi cinque anni dopo l’entrata in vigore dell’Accordo. Pur comportando cambiamenti una tantum, questo trasferimento rientra nella competenza federale ai sensi dell’articolo 91 Cost.

Per quanto riguarda la direttiva (UE) 2018/2001 (direttiva sulle energie rinnovabili, RED II)677, al fine di evitare forti ripercussioni sui Cantoni, nel quadro dei negoziati sono stati esclusi dall’Accordo numerosi settori, per esempio quello degli edifici. Allo stesso modo, malgrado la Svizzera segua lo stesso orientamento, non sono recepite le prescrizioni della RED II concernenti la pianificazione del territorio e le procedure di autorizzazione per gli impianti che producono da fonti rinnovabili, per esempio riguardanti i termini e la ponderazione degli interessi. La Svizzera deve piuttosto disporre di norme comparabili e può quindi mantenere le norme vigenti.

Inoltre, l’Accordo non contiene prescrizioni circa il rilascio o il contenuto delle concessioni, i canoni per i diritti d’acqua, il diritto di riversione o la proprietà pubblica degli impianti idroelettrici. L’attuale procedura di rilascio delle concessioni per l’energia idroelettrica non è interessata. Gli atti giuridici rilevanti nell’UE, la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione e la direttiva quadro sulle acque 2000/60/CE, non rientrano nel campo di applicazione dell’Accordo. Il recepimento dinamico del diritto è limitato a quest’ultimo. Pertanto il nuovo Accordo sull’energia elettrica non incide negativamente sui Cantoni, sui Comuni né sulle regioni di montagna con infrastrutture energetiche basate in larga misura sull’energia idroelettrica. L’Accordo non intacca la sovranità dei Cantoni in materia di forza idrica. Il potenziamento degli scambi di energia elettrica e l’integrazione della Svizzera nel mercato interno dell’energia elettrica dell’UE aprono opportunità commerciali, tra l’altro, per l’energia idroelettrica svizzera in quanto risorsa flessibile, generando ricavi e profitti per i gestori e dividendi per i proprietari pubblici. Inoltre, i poteri pubblici possono beneficiare delle entrate fiscali generate dalle relative imposte sugli utili. In linea di principio, nell’elaborazione dei loro programmi di promozione, i Cantoni e i Comuni che incentivano l’installazione di impianti per la produzione di elettricità da fonti rinnovabili sono tenuti a rispettare le norme relative agli incentivi della RED II. A seconda dell’attuazione, si tratta ad esempio dei programmi di promozione cantonali o delle attività proprie dei Cantoni nell’utilizzo delle energie rinnovabili. Se un sostegno previsto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 13 paragrafo 1 dell’Accordo, occorre tenere conto anche delle disposizioni concernenti gli aiuti di Stato. Si presume non siano necessari adeguamenti per gli strumenti cantonali o comunali concepiti in modo analogo alle misure di promozione della Confederazione dichiarate conformi nell’Accordo.

677 Direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, GU L, 328 del 21.12.2018, p. 82, modificato da ultimo dal regolamento (UE) 2024/1711, GU L, 2024/1711, 26.6.2024.