Ziff. 2.3.10.1.3 Verfassungsbestimmungen zur Steuerung der Zuwanderung (Art. 121a BV)

Gemäss Artikel 121a Absatz 4 BV «dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen». Diese Bestimmung betrifft nur neue Verträge beziehungsweise alle völkerrechtlichen Verträge zwischen der Schweiz und anderen Staaten oder internationalen Organisationen, die neue völkerrechtliche Verpflichtungen oder Änderungen von bestehenden Verträgen enthalten. Verträge verstossen gegen Artikel 121a BV, wenn sie mit den in Absatz 1, 2 oder 3 verankerten Anforderungen nicht vereinbar sind. Es dürfen also keine Verträge abgeschlossen werden, welche die Schweiz daran hindern würden, die Zuwanderung über die Anwendung von Höchstzahlen und Kontingenten eigenständig zu steuern, oder welche die Anwendung der in Absatz 3 verankerten Kriterien verbieten würden. Ob internationale Verpflichtungen im Widerspruch zu Artikel 121a BV stehen, hängt folglich von der Auslegung dieses Verfassungsartikels ab.

Absatz 1 beschränkt den persönlichen Anwendungsbereich der Bestimmung auf Ausländerinnen und Ausländer, die in die Schweiz zuwandern, das heisst diejenigen, die ihr Land verlassen, um sich dauerhaft in der Schweiz aufzuhalten, nicht aber auf jene, die bereits in die Schweiz eingewandert sind. Artikel 121a Absatz 4 BV verbietet folglich nicht den Abschluss von Verträgen zu anderen Aufenthaltsarten, welche nicht unter den Begriff der «Zuwanderung» fallen. So ist es mit Artikel 121a BV insbesondere auch vereinbar, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, wenn diese bezwe cken, die Rechtsstellung von ausländischen Personen zu verbessern, welche sich bereits in der Schweiz befinden. Die in Artikel 121a Absatz 1 BV geforderte Eigenständigkeit bei der Steuerung der Zuwanderung bedeutet, dass die Schweiz selbst über die Art und den Umfang der Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern entscheidet, ohne andere Staaten, internationale Organisationen oder supranationale Gemeinschaften miteinzubeziehen. Mit eigenständiger Steuerung der Zuwanderung ist gemeint, dass die Schweiz in quantitativer und qualitativer Hinsicht alleine entscheidet und nicht durch völkerrechtliche Verpflichtungen dazu gebracht werden kann, die Kontrolle über die Zuwanderung zu verlieren oder zu übertragen. Artikel 121a BV bezweckt die eigenständige Steuerung der Zuwanderung, sieht aber keine fixe Obergrenze der Zuwanderung vor. Es ist insbesondere auch zulässig, bestehende Kompensationsmöglichkeiten innerhalb des dualen Zulassungssystems der Schweiz zu nutzen (s. dazu die nachfolgenden Ausführungen zur Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG in diesem Kapitel). Verträge, in denen es hauptsächlich oder teilweise um die Regelung der Zuwanderung geht, sind also nicht grundsätzlich verboten. Selbst im Zuwanderungsbereich verbietet diese Verfassungsbestimmung nicht jeden neuen Vertrag, der Ausländerinnen und Ausländern von der Anwendung von Höchstzahlen oder Kontingenten ausnimmt oder ihnen Freizügigkeitsrechte verleiht. Abkommen, die einem eng begrenzten Personenkreis Freizügigkeitsrechte einräumen, stellen die Eigenständigkeit der Schweiz nicht in Frage. Solche Abkommen können mit der in Artikel 121a Absatz 2 BV geforderten Begrenzung der Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente vereinbar sein, wenn die Zuwanderung gering ist und eine allfällige Zunahme derselben im Rahmen der Kontingentierung für Drittstaatsangehörige berücksichtigt werden kann. Es ist somit zulässig, völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, solange die Schweiz die Kontrolle über die Zuwanderung nicht verliert und solange diese Verträge die Möglichkeit der Schweiz, die Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente zu steuern, weitgehend unberührt lassen.419

Artikel 121a Absatz 3 BV legt gewisse Kriterien für eine qualitative Steuerung der Zuwanderung von erwerbstätigen Personen fest. Die Kontingente sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Inländerinnen und Inländer auszurichten. Der betreffende Absatz 3 enthält überdies eine nicht abschliessende Liste von massgebenden Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (Gesuch eines Arbeitgebers, Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage; s. Ziff. 2.3.6.2.2, Erläuterungen zu Art. 5f FZA). Diese Kriterien sind auch im Lichte von Absatz 1 auszulegen, der mit der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung das Hauptziel der Bestimmung festhält. Wenn die neuen internationalen Verpflichtungen nur eine geringe Anzahl von Personen betreffen, haben sie nur eine geringfügige Auswirkung auf die globale Zuwanderung und dementsprechend auf die Zuwanderung von erwerbstätigen Personen.

419 Dies war beispielsweise der Fall bei den Freihandelsabkommen mit Japan (SR 0.946.294.632) und China (SR 0.946.292.492). Zudem wurde davon ausgegangen, dass auch Migrationspartnerschaften und Stagiaires-Abkommen die Eigenständigkeit nicht beeinträchtigen.

Im vorliegenden Fall geht es also darum zu prüfen, ob durch das Inkrafttreten des Änderungsprotokolls neue Ansprüche auf Zuwanderung geschaffen werden und ob diese neuen Ansprüche im Vergleich zum FZA mit einer eigenständigen Steuerung der Zuwanderung, die sich auf quantitative und qualitative Massnahmen stützt, in Einklang gebracht werden können. Im Rahmen des vorliegenden Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) schafft, in Bezug auf das FZA, einzig die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG neue Aufenthaltsrechte für Ausländerinnen und Ausländer, die im Sinne von Artikel 121a BV in die Schweiz einwandern. Die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union betrifft zwar auch den Zugang zur Erwerbstätigkeit in der Schweiz, sie bringt jedoch keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz mit sich, da sie nur die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68420 kodifiziert, die inhaltlich im Anhang I des geltenden FZA übernommen wurden. Das Protokoll zu Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlassungsbewilligungen) wird in das FZA aufgenommen, Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlassungsbewilligungen) liegen gemäss diesem Protokoll aber ausserhalb des Geltungsbereichs des FZA. Auch dieses Protokoll verstösst nicht gegen Artikel 121a BV, da nicht die Zuwanderung in die Schweiz betrifft, sondern die Voraussetzungen für die Erlangung einer Niederlassungsbewilligung nach einem Aufenthalt von fünf Jahren für Personen, die bereits in die Schweiz eingewandert sind. Die übrigen in das FZA aufgenommenen Erlasse der EU betreffen andere Aspekte der Personenfreizügigkeit wie das Ausweisformat, den gerichtlichen Schutz der Freizügigkeitsrechte, die soziale Sicherheit oder die Entsendung von Arbeitnehmenden. Durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG geht die Schweiz neue Verpflichtungen ein, die sich im Sinne von Artikel 121a BV auf die Zuwanderung in die Schweiz auswirken können, nämlich Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG. Die anderen Bestimmungen der Richtlinie beziehen sich hingegen auf Rechte, die entweder nicht die Zuwanderung im Sinne von Artikel 121a BV betreffen oder materiell den Rechten des geltenden FZA entsprechen. Folglich muss nur die Vereinbarkeit dieser beiden Bestimmungen aus der Richtlinie 2004/38/EG mit Artikel 121a BV geprüft werden.

Im Vergleich zum FZA erweitert oder erleichtert die Richtlinie 2004/38/EG den Familiennachzug und die damit verbundenen Rechte in verschiedenen Punkten. Der Kreis der Personen, die Anspruch auf Familiennachzug haben, wurde erweitert auf eingetragene Partner (Art. 2 Nr. 2 Bst. b der Richtlinie 2004/38/EG), unterhaltsberechtigte Verwandte in aufsteigender Linie von Personen in eingetragener Partnerschaft (Art. 2 Nr. 2 Bst. d der Richtlinie 2004/38/EG) sowie auf Nachkommen von Personen in eingetragener Partnerschaft, die unter 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird (Art. 2 Nr. 2 Bst. c der Richtlinie 2004/38/EG). Weiter wird der Personenkreis, der einen erleichterten Familiennachzug geltend machen kann, erweitert (Art. 3 Abs. 2 UAbs. 1 Bst. a und b der Richtlinie 2004/38/EG) und die Pflichten des Aufnahmestaates bei der Prüfung der persönlichen Umstände und Begründung von Ablehnungen ausgeweitet. Ausserdem erwähnt die Richtlinie 2004/38/EG die Be420 Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, ABl. L 257 vom 19.10.1968, S. 2. dingung einer angemessenen Wohnung beim Familiennachzug nicht mehr (s. Erläuterungen zu Ziff. 2.3.5.2.1). Die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG enthält daher Bestimmungen, die sich im Vergleich zum FZA auf die Zuwanderung in die Schweiz im Sinne von Artikel 121a BV auswirken können. Im Vergleich zur Anzahl der Personen, die gestützt auf das FZA Anspruch auf Einreise und Aufenthalt haben, ist davon auszugehen, dass es sich um eine vernachlässigbare Anzahl von zusätzlichen Personen handelt, die aufgrund der neuen Rechte aus der Richtlinie 2004/38/EG in die Schweiz einwandern würden. Auf jeden Fall wird diese Zahl nicht so gross sein, dass sie eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung im Sinne von Artikel 121a Absatz 1 BV unmöglich machen würde. Im dualen Zulassungssystem der Schweiz kann zudem einer allfälligen, daraus entstehenden Zunahme der Zuwanderung durch Staatsangehörige der EUMitgliedstaaten durch eine Anpassung der jährlichen Höchstzahlen oder der Kontingente für Drittstaatsangehörige Rechnung getragen werden. Die neuen Rechte, die sich aus der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG ergeben, stehen deshalb nicht im Widerspruch zu den Verfassungsbestimmung über die Steuerung der Zuwanderung. Das geänderte FZA verpflichtet die Schweiz und die EU auch zur dynamischen Integration künftiger Rechtsakte der EU in die Anhänge des Abkommens, wenn diese in den Geltungsbereich des Abkommens fallen und keine zwischen den Vertragsstaaten vereinbarten Ausnahmen betreffen. Dieser vom GA des FZA getroffene Integrationsentscheid hat zur Folge, dass der betreffende Rechtsakt in die schweizerische Rechtsordnung übernommen wird. Dabei wird es sich jeweils um einen internationalen Rechtsakt zur Änderung des vorliegenden Abkommens handeln. Die Übernahme geschieht allerdings nicht automatisch, da jeder im Anhang des Abkommens hinzugefügte Rechtsakt der EU nur nach einvernehmlichem Beschluss durch die Vertretungen der beiden Vertragsparteien im GA übernommen werden kann. Die Schweiz kann also beschliessen, auf die Übernahme eines Rechtsakts zu verzichten. In diesem Fall könnte es allerdings zu Streitigkeiten zwischen den beiden Vertragsparteien kommen, die dann im GA behandelt werden müssten. Gelingt es dem GA nicht, die Streitigkeiten innerhalb von drei Monaten beizulegen, könnte die EU von einem Schiedsgericht feststellen lassen, dass die Schweiz gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, worauf die EU Ausgleichsmassnahmen gegen die Schweiz ergreifen könnte, die nicht nur das FZA, sondern auch alle anderen Binnenmarktabkommen zwischen der Schweiz und der EU betreffen können. Mit dieser neuen völkerrechtlichen Verpflichtung wird die Schweiz also nicht automatisch alle neuen Rechtsakte der EU übernehmen müssen, wenn diese mit Artikel 121a BV nicht vereinbar sind. Daraus ergibt sich, dass die Schweiz durch die Genehmigung des ÄP-FZA neue internationale Verpflichtungen nicht eingeht, wenn diese zu einem Verlust oder einer Übertragung der Kontrolle über die Zuwanderung führen würden. Sie bleibt dadurch in der Lage, die Zuwanderung in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu steuern. Diese Änderung des FZA ist somit auch mit Artikel 121a Absatz 4 BV vereinbar.

de l’immigration (art. 121a Cst.) L’art. 121a, al. 4 Cst. prévoit qu’« aucun traité international contraire au présent article ne sera conclu ». Cette disposition vise uniquement les nouveaux traités, à savoir tous les types de traités internationaux entre la Suisse et d’autres États ainsi que des organisations internationales contenant de nouvelles obligations de droit international public, y compris la modification des traités existants. Les traités sont contraires à l’art. 121a Cst. s’ils ne sont pas compatibles avec les exigences formulées aux al. 1, 2 ou 3 dudit article. Est donc interdite la conclusion de traités qui empêcheraient la Suisse de gérer l’immigration de manière autonome, au moyen de plafonds et contingents, ou encore la conclusion de traités qui interdiraient la prise en compte des critères ancrés à l’al. 3. Par conséquent, la question de savoir si des obligations internationales sont contraires à l’art. 121a Cst. dépend de l’interprétation qui est faite de cet article.

L’al. 1 restreint le champ d’application de la disposition aux étrangers qui immigrent en Suisse, à savoir ceux qui quittent leur pays pour séjourner en Suisse de manière durable ; ceux qui s’y trouvent déjà ne sont pas concernés. Par conséquent, l’art. 121a,

al. 4, Cst. n’interdit pas la conclusion de traités réglementant des formes de présence ne tombant pas dans la notion d’« immigration ». Ainsi, la conclusion de traités internationaux visant à améliorer la situation juridique des étrangers qui se trouvent déjà en Suisse est notamment compatible avec l’art. 121a Cst.

L’exigence de l’autonomie de gestion de l’immigration prévue à l’art. 121a, al. 1, Cst. signifie que la Suisse décide souverainement, c’est-à-dire sans participation d’autres États, d’organisations internationales et de communautés supranationales, du type et de l’ampleur de l’immigration de personnes étrangères. Le contrôle autonome de l’immigration signifie que la Suisse peut décider seule sur les plans quantitatif et qualitatif et qu’elle ne saurait donc s’engager, par le biais d’obligations internationales, à perdre le contrôle de l’immigration ou à le céder. L’art. 121a Cst. vise une gestion autonome de l’immigration, mais ne prévoit pas de plafond fixe. En particulier, rien n’interdit à la Suisse de recourir aux possibilités de compensation qu’offre son système binaire d’admission (cf. à ce sujet les explications relatives à la reprise partielle de la directive 2004/38/CE dans le chapitre ci-après).

Les traités qui règlent principalement, ou entre autres, l’immigration ne sont ainsi pas a priori interdits. Même dans le domaine de l’immigration, cette disposition n’interdit pas tout nouveau traité qui exclurait les étrangers de l’application des plafonds et contingents ou leur conférerait des droits en matière de libre circulation. Des accords at tribuant des droits de libre circulation à des catégories étroitement délimitées de personnes ne remettent pas en question l’autonomie de la Suisse. Par ailleurs, des accords de ce type peuvent être jugés compatibles avec l’exigence de gestion de l’immigration au moyen de plafonds et de contingents prévue à l’art. 121a, al. 2, Cst. s’il s’agit d’une immigration mineure et s’il est possible de tenir compte d’une éventuelle augmentation de l’immigration dans le cadre du contingentement pour les ressortissants d’États tiers. Par conséquent, cette disposition ne s’oppose pas à la conclusion de traités internationaux, du moment que la Suisse ne perd pas le contrôle de l’immigration et que ces traités préservent largement la possibilité qu’elle a de gérer l’immigration au moyen de plafonds et de contingents419.

L’art. 121a, al. 3, Cst. prévoit des critères de nature qualitative pour la gestion de l’immigration exerçant une activité lucrative. Les contingents doivent être fixés en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse et dans le respect du principe de la préférence nationale. Cet al. 3 prévoit ensuite une liste non exhaustive de critères déterminants pour l’octroi d’autorisations de séjour en vue de l’exercice d’une activité lucrative (existence de la demande de l’employeur, de la capacité d’intégration et d’une source de revenus suffisante et autonome – cf. ch. 2.3.6.2.2, explications relatives au nouvel art. 5septies ALCP). Ces critères doivent également être interprétés à la lumière de l’alinéa 1 qui contient l’objectif principal de la disposition, à savoir la gestion autonome de l’immigration. Si les nouvelles obligations internationales ne concernent qu’un nombre négligeable de personnes, elles n’ont qu’un faible impact sur l’immigration globale et donc sur l’immigration de personnes exerçant une activité lucrative.

En l’espèce, il s’agit donc d’examiner si, par rapport à l’ALCP, l’entrée en vigueur du PA-ALCP crée de nouveaux droits en matière d’immigration et si ces droits sont conciliables avec une gestion autonome de l’immigration fondée sur des mesures quantitatives et qualitatives. Dans le cadre du présent paquet Suisse-UE (Bilatérales III), seule la reprise de la directive 2004/38/CE a pour conséquence de créer des nouveaux droits de séjour, par rapport à l’ALCP, en faveur d’étrangers qui immigrent en Suisse au sens de l’art. 121a Cst. En effet, la reprise du règlement (CE) n°492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union concerne certes aussi l’accès aux activités salariées en Suisse. Il n’implique toutefois aucune nouvelle obligation pour la Suisse, dans la mesure où il ne fait que codifier le règlement (CEE) n° 1612/68420, dont le contenu avait été repris dans des termes équivalents dans l’annexe I de l’ALCP en vigueur. Le Protocole relatif au permis de résidence de longue durée (portant sur les conventions d’établissement) est intégré dans l’ALCP, mais n’entre pas dans le champ d’application de l’ALCP. Il ne contrevient pas non plus à l’art. 121a Cst., car, ce protocole ne concerne pas l’immigration en Suisse mais les conditions d’obtention d’un permis de longue durée après cinq ans de résidence, donc les conditions de séjour de personnes 419 Tel a été le cas, par exemple, de l’accord de libre-échange avec le Japon (RS 0.946.294.632) et de celui avec la Chine (RS 0.946.292.492). Il a en outre été admis que les partenariats migratoires et les accords de stagiaires ne conduisent pas non plus à une perte d’autonomie.

420 Règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, JO L 257 du 19.10.1968, p. 2–12. qui ont déjà immigré en Suisse. Quant aux autres actes de l’UE intégrés dans l’ALCP, ils concernent d’autres aspects de la libre circulation des personnes (notamment le format des documents d’identité, la protection juridictionnelle des droits de libre circulation, la sécurité sociale, ou encore le détachement des travailleurs). La reprise partielle de la directive 2004/38/CE crée de nouvelles obligations pour la Suisse. Les art. 2, par. 2, et 3, par. 2, de cette directive engendrent des obligations dans le domaine de l’immigration qui peuvent avoir des répercussions sur l’immigration en Suisse au sens de l’art. 121a Cst. Par contre, les autres dispositions de la directive portent sur des droits sans lien avec l’immigration au sens de l’art. 121a Cst. ou sur des droits qui, en substance, correspondent à ceux prévus par l’ALCP en vigueur. Par conséquent, seule la compatibilité de ces deux paragraphes de la directive 2004/38/CE avec l’art. 121a Cst. doit être examinée.

En comparaison avec l’ALCP, la directive 2004/38/CE étend ou facilite le regroupement familial et renforce les droits qui en découlent sur plusieurs points. Le cercle des personnes qui ont droit au regroupement familial a été élargi aux partenaires enregistrés (art. 2, par. 2, point b), de la directive 2004/38/CE), aux ascendants à charge de partenaires enregistrés (art. 2, par. 2, point d), de la directive 2004/38/CE) et aux descendants, âgés de moins de 21 ans ou à charge, de partenaires enregistrés (art. 2, par. 2, point c), de la directive 2004/38/CE). Le cercle des personnes qui peuvent bénéficier d’un regroupement familial facilité est également élargi (art. 3, par. 2, points a) et b), de la directive 2004/38/CE), tout comme les obligations de l’État d’accueil lors de l’examen de la situation personnelle des individus et lors de la motivation d’un refus. Par ailleurs, toujours en matière de regroupement familial, la directive 2004/38/CE ne mentionne pas la condition d’un logement approprié (cf. commentaire du ch. 2.3.5.2.1).

La reprise partielle de la directive 2004/38/CE comprend donc des dispositions qui, en comparaison avec l’ALCP en vigueur, peuvent avoir des répercussions sur l’immigration en Suisse visée à l’art. 121a Cst. Cependant, le nombre de personnes supplémentaires qui immigreront en Suisse en vertu des nouveaux droits découlant de la directive 2004/38/CE sera vraisemblablement négligeable par rapport au nombre de personnes auxquelles l’ALCP confère le droit d’entrer et de séjourner en Suisse. Dans tous les cas, ce nombre ne sera pas élevé au point d’empêcher une gestion autonome de l’immigration au sens de l’art. 121a, al. 1, Cst. Le système binaire d’admission de la Suisse permet de tenir compte d’une éventuelle hausse de l’immigration des ressortissants de l’UE en modifiant les plafonds ou les contingents annuels pour les ressortissants d’États tiers. Par conséquent, les nouveaux droits qui découlent de la reprise partielle de la directive 2004/38/CE ne sont pas incompatibles avec la disposition constitutionnelle relative à la gestion de l’immigration.

La modification de l’ALCP comprend également l’obligation pour la Suisse et pour l’UE d’intégrer de manière dynamique dans les annexes de l’accord les futurs actes juridiques de l’UE qui entrent dans le champ d’application de l’accord et qui ne font pas l’objet d’une des exceptions convenues entre les parties. Cette décision d’intégration, prise par le CM de l’ALCP, aura pour conséquence que l’acte juridique en cause sera intégré dans l’ordre juridique suisse. Il s’agira à chaque fois d’un acte internatio nal modifiant le présent accord. Il ne s’agira toutefois pas d’une reprise automatique, car chaque acte juridique de l’UE intégré dans l’annexe de l’accord ne pourra l’être qu’au moyen d’une décision prise d’un commun accord par les représentants des deux parties au sein du comité mixte de l’accord. La Suisse peut ainsi décider de renoncer à reprendre un acte. Dans une telle hypothèse, toutefois, cela pourrait donner lieu à un différend entre les deux parties à l’accord qui devra être inscrit à l’ordre du jour du comité mixte. Si le comité mixte devait ne pas être en mesure de résoudre le différend dans un délai de trois mois, l’UE pourrait alors demander qu’un tribunal arbitral constate que la Suisse a violé ses engagements, constatation qui habiliterait ensuite l’UE à adopter des mesures de compensation à l’encontre de la Suisse non seulement dans le cadre de l’ALCP, mais aussi dans le cadre de n’importe lequel des autres accords d’accès au marché conclus entre la Suisse et l’UE. Avec cette nouvelle obligation de droit international, la Suisse ne s’engage donc pas à reprendre de manière automatique de futurs nouveaux actes juridiques de l’UE susceptibles d’être incompatibles à l’art. 121a Cst. Il en résulte qu’en approuvant le PA-ALCP, la Suisse ne se soumet pas à de nouvelles obligations internationales qui pourraient aboutir à lui faire perdre le contrôle de l’immigration ou à céder ce contrôle, et elle reste en mesure de gérer l’immigration, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Cette modification de l’ALCP est donc également compatible avec l’art. 121a, al. 4, Cst.

dell’immigrazione (art. 121a Cost.) Secondo l’articolo 121a capoverso 4 Cost. «non possono essere conclusi trattati internazionali che contraddicono al presente articolo». Questa disposizione contempla soltanto i trattati nuovi, ossia tutti i tipi di nuovi trattati internazionali tra la Svizzera e altri Stati o organizzazioni internazionali che contengono obblighi di diritto internazionale, comprese le modifiche di trattati vigenti. I trattati sono contrari all’articolo 121a Cost. se sono incompatibili con i requisiti sanciti dai capoversi 1, 2 e 3. È pertanto vietata la conclusione di trattati che impedirebbero alla Svizzera di gestire l’immigrazione in modo autonomo per mezzo di contingenti o di tenere conto dei criteri di cui al capoverso 3. La valutazione dell’incompatibilità degli obblighi internazionali con l’articolo 121a Cost. dipende quindi dall’interpretazione di questo articolo costituzionale.

Il capoverso 1 limita il campo d’applicazione personale della disposizione agli stranieri che immigrano in Svizzera, ossia a quelli che lasciano il loro Paese per stabilirsi durevolmente in Svizzera e non a quelli che sono già immigrati in Svizzera. Di conseguenza, l’articolo 121a capoverso 4 Cost. non vieta la conclusione di trattati che disciplinano le forme di presenza che non rientrano nella nozione di «immigrazione». È quindi in particolare compatibile con l’articolo 121a Cost. concludere trattati internazionali che mirano a migliorare la situazione giuridica di stranieri che sono già residenti in Svizzera. Il requisito della gestione autonoma dell’immigrazione di cui all’articolo 121a capoverso 1 Cost. significa che la Svizzera decide in modo autonomo in merito al tipo e alla portata dell’immigrazione di stranieri, senza dover coinvolgere altri Stati, organizzazioni internazionali o organi sovranazionali. La gestione autonoma dell’immigrazione significa che la Svizzera può decidere da sola sul piano quantitativo e qualitativo e che non può, per mezzo di obblighi internazionali, perdere o cedere il controllo dell’immigrazione. L’articolo 121a prevede la gestione autonoma dell’immigrazione ma non prevede un limite massimo fisso dell’immigrazione. È in particolare lecito sfruttare le vigenti possibilità di compensazione del sistema duale di ammissione della Svizzera (cfr. le spiegazioni qui appresso relative alle ripercussioni del recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE).

I trattati che regolano principalmente o anche secondariamente l’immigrazione non sono quindi di per sé vietati. La disposizione costituzionale non vieta qualsiasi nuovo trattato che esoneri gli stranieri dall’applicazione di tetti massimi e contingenti o che conferisca loro il diritto alla libera circolazione. I trattati che conferiscono il diritto alla libera circolazione a categorie di persone strettamente delimitate non mettono in questione l’autonomia della Svizzera. D’altronde, i trattati di questo tipo possono essere giudicati compatibili con le esigenze di gestione dell’immigrazione per mezzo di tetti massimi e di contingenti di cui all’articolo 121a capoverso 2 Cost., se si tratta di un’immigrazione di minore entità e se è possibile arginare un eventuale aumento dell’immigrazione mediante l’introduzione di contingenti per cittadini di Stati terzi. La Svizzera può quindi concludere trattati internazionali a condizione che non perda il controllo sull’immigrazione e i trattati non pregiudichino la sua possibilità di regolare l’immigrazione mediante tetti massimi e contingenti. L'articolo 121a capoverso 3 Cost. prevede determinati criteri di natura qualitativa per la gestione dell’immigrazione di stranieri che esercitano un’attività lucrativa. I contingenti devono essere fissati in funzione degli interessi economici globali della Svizzera e nel rispetto del principio di preferenza delle persone già residenti in Svizzera. Il capoverso 3 prevede un elenco non esaustivo di criteri determinanti per il rilascio di un permesso di dimora in vista dell’esercizio di un’attività lucrativa (la richiesta di un datore di lavoro, la capacità d’integrazione e una base esistenziale sufficiente e autonoma; cfr. anche il n. 2.3.6.2.2, commento all’art. 5septies ALC). Questi criteri devono inoltre essere interpretati alla luce del capoverso 1, che contiene l’obiettivo principale della disposizione, ossia la gestione autonoma dell’immigrazione. Se riguardano solo un numero trascurabile di persone, eventuali nuovi obblighi internazionali hanno un impatto debole sull’immigrazione globale e quindi sull’immigrazione di persone esercitanti un’attività lucrativa.

Nel presente caso si tratta quindi di valutare se l’entrata in vigore del PM-ALC introduce nuovi diritti relativi all’immigrazione rispetto all’ALC vigente e se è possibile rendere compatibili tali nuovi diritti con la gestione autonoma dell’immigrazione basata su misure quantitative e qualitative. Nell’ambito del presente pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III), soltanto il recepimento della direttiva 2004/38/CE ha come conseguenza l’introduzione, rispetto all’ALC vigente, di nuovi diritti di soggiorno per gli stranieri che immigrano in Svizzera ai sensi dell’articolo 121a Cost. Anche il recepimento del regolamento (CE) n.°492/2011 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’UE riguarda l’accesso all’attività lucrativa in Svizzera, ma non comporta nuovi obblighi per la Svizzera, in quanto non fa che codificare il regolamento (CEE) n° 1612/68420, il cui contenuto è stato recepito in termini equivalenti nell’allegato I dell’ALC vigente. Il protocollo relativo al permesso di soggiorno di lunga durata (riguardante gli accordi di domicilio) è integrato nell’ALC, ma non rientra nel campo d’applicazione dell’ALC. Anch’esso non è contrario all’articolo 121a Cost., poiché il protocollo non riguarda l’immigrazione in Svizzera bensì le condizioni per l’ottenimento di un permesso di soggiorno di lunga durata dopo cinque anni di soggiorno e quindi le condizioni di soggiorno di persone che sono già immigrate in Svizzera. Gli altri atti giuridici dell’UE integrati nell’ALC riguardano altri aspetti della libera circolazione delle per- 419 Cfr. p. es. l’Accordo di libero scambio con il Giappone (RS 0.946.294.632) e quello con la Cina (RS 0.946.292.492). È stato inoltre constatato che anche i partenariati in materia di migrazione e gli accordi su tirocinanti non comportano una perdita di autonomia.

420 Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, GU L del 19.10.1968, pag. 2. sone (in particolare il formato delle carte d’identità, la protezione giurisdizionale del diritto alla libera circolazione, la sicurezza sociale o il distacco di lavoratori). In seguito al recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE, la Svizzera assume nuovi obblighi che possono avere ripercussioni sull’immigrazione in Svizzera ai sensi dell’articolo 121a Cost. Tali obblighi sono previsti dall’articolo 2 paragrafo 2 e dall’articolo 3 paragrafo 2 della direttiva. Le altre disposizioni della direttiva 2004/38/CE si riferiscono invece a diritti che non riguardano l’immigrazione ai sensi dell’articolo 121a Cost. o che sotto il profilo materiale corrispondono ai diritti dell’ALC vigente. Occorre pertanto esaminare soltanto la compatibilità delle due suddette disposizioni della direttiva 2004/38/CE con l’articolo 121a Cost. Rispetto all’ALC vigente la direttiva 2004/38/CE agevola o estende in diversi punti il ricongiungimento familiare e i diritti che ne risultano. La cerchia di persone che ha diritto al ricongiungimento familiare è stata estesa all’unione domestica registrata (art. 2 par. 2 lett. b della direttiva 2004/38/CE), agli ascendenti diretti a carico di persone in unione domestica registrata (art. 2 par. 2 lett. d della direttiva 2004/38/CE) e ai loro discendenti diretti di età inferiore ai 21 anni o a carico (art. 2 par. 2 lett. c della direttiva 2004/38/CE). La direttiva estende inoltre la cerchia di persone che può avvalersi del ricongiungimento familiare agevolato (art. 3 par. 2 comma 1 lett. a e b della direttiva 2004/38/CE) e gli obblighi dello Stato ospitante relativi all’esame approfondito della situazione personale e alla giustificazione dell’eventuale rifiuto dell’ingresso o del soggiorno. Infine, la direttiva 2004/38/CE non menziona più la condizione dell’abitazione adeguata nell’ambito del ricongiungimento familiare (v. commenti ad n. 2.3.5.2.1).

Il recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE prevede pertanto disposizioni che, rispetto all’ALC vigente, possono ripercuotersi sull’immigrazione in Svizzera ai sensi dell’articolo 121a Cost. È tuttavia presumibile che, rispetto al numero di persone che hanno diritto all’ingresso e al soggiorno in virtù dell’ALC vigente, quello delle ulteriori persone che potrebbero immigrare in Svizzera in virtù dei nuovi diritti risultanti dalla direttiva 2004/38/CE sarà trascurabile. In ogni caso tale numero non sarà probabilmente così elevato da rendere impossibile una gestione autonoma dell’immigrazione ai sensi dell’articolo 121a capoverso 1 Cost. Grazie al sistema duale di ammissione della Svizzera, un eventuale aumento dell’immigrazione di cittadini degli Stati membri dell’UE in seguito ai nuovi diritti può essere compensato adeguando i tetti massimi e i contingenti annuali per i cittadini di Stati terzi.

I nuovi diritti risultanti dal recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE non sono pertanto contrari alle disposizioni costituzionali sulla gestione dell’immigrazione. Il PM-ALC prevede anche l’obbligo, per la Svizzera e l’UE, del recepimento dinamico, negli allegati dell’accordo, dei futuri atti giuridici dell’UE che rientrano nel campo d’applicazione dell’accordo e che non sono oggetto di un’eccezione convenuta tra le parti. In seguito a questa decisione, adottata dal CM dell’ALC, l’atto normativo in questione dovrà essere integrato nell’ordinamento giuridico svizzero. Si tratterà ogni volta di un atto internazionale che modifica l’ALC. Non si tratterà tuttavia di un recepimento automatico, poiché ciascun atto normativo dell’UE potrà essere integrato nell’allegato dell’ALC soltanto per mezzo di una decisione presa di comune accordo dai rappresentanti delle due parti contraenti in seno al Comitato misto. La Svizzera può quindi decidere di rifiutarsi di recepire un atto normativo. In tal caso potrebbe tuttavia sorgere una controversia tra le due parti contraenti che dovrà essere posta all’ordine del giorno del Comitato misto. Qualora il Comitato misto non dovesse essere in grado di risolvere la controversia entro un termine di tre mesi, l’UE potrebbe chiedere che un tribunale arbitrale constati che la Svizzera ha violato i suoi impegni. Tale constatazione permetterebbe all’UE di adottare misure di riequilibrio contro la Svizzera, non solo nell’ambito dell’ALC bensì anche di qualsiasi altro accordo sull’accesso al mercato interno concluso tra la Svizzera e l’UE. Con questo nuovo obbligo di diritto internazionale la Svizzera non s’impegna pertanto a recepire automaticamente futuri atti giuridici dell’UE che potrebbero essere incompatibili con l’articolo 121a Cost. Ne risulta che, approvando il PM-ALC, la Svizzera non si sottopone a nuovi obblighi internazionali che potrebbero comportare la perdita o la cessione del controllo dell’immigrazione. Inoltre, la Svizzera resta in grado di gestire l’immigrazione sul piano sia quantitativo che qualitativo. Anche questa modifica dell’ALC è pertanto compatibile con l’articolo 121a capoverso 4 Cost.