Ziff. 2.3.10.1.2 Verfassungsbestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung (Art. 121 BV)

Das ÄP-FZA schliesst die Anwendung neuer Verpflichtungen der Schweiz im Bereich der strafrechtlichen Landesverweisung aus (s. neuer Art. 7h e contrario FZA und Art. 5 Abs. 7 des IP-FZA). So haben sich die EU und die Schweiz darauf geeinigt, dass die Schweiz den verstärkten Ausweisungsschutz aus der Richtlinie 2004/38/EG (Art. 28 Abs. 2 und 3) sowie die einschlägige Rechtsprechung des EuGH nicht übernimmt. Weiter muss die Schweiz die in Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Verfahren zur Überprüfung einer Ausweisungsverfügung von Amtes wegen nicht anwenden, da es sich in Bezug auf das geltende FZA um neue Verpflichtungen handelt. Das ÄP-FZA verlangt, dass anstelle von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG die im geltenden FZA vorgesehenen Garantien, namentlich Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG416 und die einschlägige Rechtsprechung des EuGH im Sinne von Artikel 16 des FZA, Anwendung finden. Durch diese zwei vertraglich zugesicherten Ausnahmen (zu den Art. 28 Abs. 2 und 3 und Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG) behält die Schweiz in diesem Bereich die Ver414 415 416 SR 171.10 SR 172.010 Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ABl. 56 vom 4.4.1964, S. 850.

pflichtungen aus dem geltenden FZA bei, geht aber nicht darüber hinaus. Damit ist das ÄP-FZA auch verfassungskonform.

Die Verpflichtungen aus dem geltenden FZA wurden mit der Richtlinie 2004/38/EG, insbesondere in deren Artikeln 27 und 32, kodifiziert und präzisiert. Es ist bekannt, dass diese bereits vor dem ÄP-FZA vorhandenen Verpflichtungen in einem Spannungsverhältnis zur Vorgabe von Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV stehen. So verlangt Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG zu prüfen, ob eine Ausweisung aufgrund einer tatsächlichen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, erforderlich ist, so wie dies in Artikel 5 Anhang I des geltenden FZA in Verbindung mit der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH vorausgesetzt wird (s. Art. 16 FZA). Nach derselben Bestimmung begründen strafrechtliche Verurteilungen nicht automatisch eine Ausweisung; der Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss gewahrt werden, auch bei der Bestimmung der Dauer des Einreiseverbots. Diese Bedingungen stehen im Widerspruch zum Wortlaut von Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV, insbesondere in Bezug auf die automatische Ausweisung und das Einreiseverbot von mindestens fünf Jahren bei bestimmten strafrechtlichen Verurteilungen (s. auch Erläuterungen unter Ziff. 2.3.6.2.2). Ein Widerspruch, der sich übrigens in den innerstaatlichen Umsetzungsbestimmungen zu einem grossen

Teil wiederfindet (s. Art. 66a ff. StGB und Art. 49a ff. MStG). Dabei handelt es sich jedoch um Spannungen, die bereits vor dem vorliegenden ÄP-FZA bestanden. Die Frage, ob die strafrechtliche Landesverweisung mit dem geltenden FZA vereinbar sei, wurde bereits im Zusammenhang mit der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative aufgeworfen.417 Es wurde bewusst in Kauf genommen (und auch transparent kommuniziert), dass die Bestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung möglicherweise nicht FZA-konform seien und hieraus Vertragsverletzungen resultieren könnten.418 Die Spannungen gegenüber dem bestehenden Recht befinden sich jedoch hauptsächlich auf normativer Ebene. Bisher hat das Bundesgericht keine Unvereinbarkeit zwischen dem geltenden FZA und den Massnahmen festgestellt, die auf der Grundlage der Bundesverfassung und des Strafgesetzbuches ergriffen wurden. Dies ist insbesondere auf die Anwendung der Härtefallklausel (Art. 66a Abs. 2 StGB) zurückzuführen. Die vertraglich verankerten Ausnahmen betreffen ausserdem nicht das Recht der betroffenen Person, nach einem angemessenen Zeitraum, spätestens aber drei Jahre nach Vollzug der Landesverweisung, ein Gesuch auf Überprüfung und Aufhebung des Einreiseverbots zu stellen (Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG). Das Recht auf Überprüfung innerhalb eines angemessenen Zeitraums ergibt sich aus der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH, die für die Schweiz nach Artikel 16 des FZA verbindlich ist. Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG begründet demnach keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz, sondern kodifiziert lediglich eine bestehende Überprüfungspflicht mit vorgegebenen Fristen.

417 Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 28. November 2010 («Ausschaffungsinitiative» und Gegenentwurf der Bundesversammlung; «Steuergerechtigkeits-Initiative»), BBl 2011 2771.

418 S. Botschaft zur Änderung des Strafgesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes (Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer), BBl 2013 5975, hier 6056–6057 und 6059. Dieses Recht steht möglicherweise in einem Spannungsverhältnis zur Vorgabe von

Artikel 121 Absatz 5 BV, wonach Ausländerinnen und Ausländer, die ihr Aufenthaltsrecht nach Artikel 121 Absatz 3 BV verlieren, mit einem Einreiseverbot von mindestens fünf Jahren zu belegen sind. Artikel 121 Absatz 5 BV regelt jedoch nur den (anfänglichen) Entscheid über die Ausweisung und das Einreiseverbot. Eine spätere Überprüfung oder die Aufhebung eines solchen Entscheids können als separate Rechtsfragen betrachtet werden, die nicht durch Artikel 121 Absatz 5 BV geregelt sind. Letzterer schliesst also die Möglichkeit der Überprüfung eines Einreiseverbots nicht aus. Die bestehenden Spannungen gegenüber Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV bleiben hingegen in Bezug auf die in Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Überprüfungskriterien vorhanden. Diese Überprüfung setzt nämlich eine Analyse der Gültigkeit des Ausweisungsentscheids anhand der Kriterien des FZA voraus (s. insb. Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG), wobei diese in einem Spannungsverhältnis zu Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV stehen. Da die Bestimmungen des ÄP-FZA die Verpflichtungen aus dem geltenden FZA nur kodifizieren und keine materielle Änderung des Abkommens im Bereich der strafrechtlichen Landesverweisung vorsehen, kann die Schweiz die Verpflichtungen der Richtlinie 2004/38/EG (insb. die Art. 27 und 32 Abs. 1) ohne Verfassungsänderung übernehmen.

Diese Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG sind direkt anwendbar und es obliegt wie bis anhin den Gerichten, die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen zu prüfen.

des criminels étrangers (art. 121 Cst.) Le PA-ALCP exclut l’application de nouvelles obligations à la Suisse en matière d’expulsion pénale (cf. nouvel art. 7nonies a contrario ALCP et art. 5, par. 7, du PIALCP). L’UE et la Suisse ont convenu, en effet, que la Suisse ne reprenne pas les dispositions relatives au renforcement de la protection contre l’éloignement prévu par l’art. 28, par. 2 et 3, de la directive 2004/38/CE, de même que la jurisprudence pertinente de la CJUE. De plus, la Suisse a obtenu de ne pas appliquer les procédures prévues à l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE relatives au réexamen d’office d’une décision de renvoi, car il s’agit de nouvelles obligations par rapport à ce qu’exige l’ALCP en vigueur. En lieu et place de l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE, le PA-ALCP exige l’application des garanties prévues dans l’ALCP, à savoir l’application de l’art. 3 de la directive 64/221/CEE416 et de la jurisprudence pertinente de la CJUE au sens de l’art. 16 de l’ALCP. En vertu de ces deux exceptions garanties dans le PA-ALCP (exceptions à l’art. 28, par. 2 et 3, et à l’art. 33, par. 2, de la directive 2004/38/CE), la Suisse maintient les obligations existantes en matière d’expulsion pénale découlant de l’ALCP en vigueur, mais ne va pas au-delà. La compatibilité du PA-ALCP avec la Constitution est ainsi assurée. Les obligations issues de l’ALCP en vigueur sont toutefois codifiées et précisées par la directive 2004/38/CE, en particulier à ses articles 27 et 32. Il est notoire que ces obligations, préexistantes au PA-ALCP, sont en tension avec la lettre de l’art. 121,

al. 3 et 5, Cst.

L’art. 27, par. 2, de la directive 2004/38/CE exige, en effet, d’examiner si un renvoi est nécessaire en raison de l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société, à l’instar de l’art. 5 Annexe I de 414 415 416 RS 171.10 RS 172.010 Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, JO 56 du 4.4.1964, p. 850. l’ALCP en vigueur, en lien avec la jurisprudence pertinente de la CJUE (cf. art. 16 ALCP). Selon la même disposition, les condamnations pénales ne peuvent pas automatiquement motiver un renvoi et le principe de proportionnalité doit être respecté, y compris pour la fixation de la durée de l’interdiction d’entrée. Ces exigences entrent en conflit avec la lettre de l’art. 121, al. 3 et 5, Cst., en particulier avec l’automatisme du renvoi et la durée minimum de cinq ans prévue pour l’interdiction d’entrée en cas de condamnations pénales spécifiques (cf. également les explications données au ch. 2.3.6.2.2). Ce conflit se retrouve d’ailleurs en grande partie dans la législation de mise en œuvre en droit interne (cf. art. 66a ss CP et art. 49a ss CPM). Il s’agit toutefois de tensions préexistantes au présent PA-ALCP.

La question de la compatibilité de l’expulsion pénale avec l’ALCP en vigueur s’était déjà posée en lien avec la mise en œuvre de l’initiative sur le renvoi. Il avait été admis (et communiqué de manière transparente) que les dispositions relatives à l'expulsion pénale s’avéraient potentiellement non conformes à l’ALCP et pourraient amener la Suisse à violer l’accord. Les tensions avec le droit existant se situent toutefois essentiellement au niveau normatif. Jusqu’à présent, le Tribunal fédéral n’a constaté aucune incompatibilité entre l’ALCP et les mesures concrètes prises sur la base de la Constitution et du Code pénal. Ceci s’explique notamment par l’application de la clause de rigueur (art. 66a, al. 2, CP).

La Suisse n’a pas non plus obtenu d’exception concernant l’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE, lequel prévoit le droit de la personne concernée de déposer une demande de réexamen et de levée de l'interdiction d'entrée après un délai raisonnable, mais au plus tard trois ans après l'exécution de l'expulsion. Le droit à un réexamen dans un délai raisonnable découle de la jurisprudence pertinente de la CJUE, qui lie la Suisse en vertu de l’art. 16 de l’ALCP. L’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE ne crée donc pas de nouvelles obligations pour la Suisse, mais codifie uniquement une obligation existante de réexamen, en fixant des délais précis.

Ce droit au réexamen est potentiellement en tension avec la lettre de l’art. 121, al. 5, Cst., selon laquelle les étrangers privés de leur titre de séjour en vertu de l'art. 121,

al. 3, Cst. sont frappés d'une interdiction d'entrée d'au moins cinq ans. L'art. 121, al. 5 Cst. ne régit toutefois que la décision (initiale) prononçant l'expulsion et l’interdiction d'entrée. Le réexamen ultérieur ou la suspension d’une telle décision peuvent être qualifiés de questions juridiques distinctes qui ne sont pas réglées par l'art. 121, al. 5, Cst. Cette dernière disposition n’exclut donc pas la possibilité d’un réexamen d’une interdiction d’entrée. En revanche, les tensions préexistantes avec l’art. 121, al. 3 et 5, Cst. demeurent s’agissant de la teneur du réexamen prévu à l’art. 32, par. 1, de la directive 2004/38/CE. Ce réexamen implique en effet une analyse de la validité d’une décision d’expulsion à l’aune des critères de l’ALCP, en particulier ceux de l’art. 27 de la directive 2004/38/CE, eux-mêmes en tension avec l’art. 121, al. 3 et 5, Cst. 417 Arrêté du Conseil fédéral constatant le résultat de la votation populaire du 28 novembre

2010 (« Initiative sur le renvoi » et contre-projet de l'Assemblée fédérale ; « Initiative pour des impôts équitables »), FF 2011 2593.

418 Voir le Message concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire (Mise en œuvre de l'art. 121, al. 3 à 6, Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels) FF 2013 5373, p. 5450 et s. et p. 5453.

Dans la mesure où les dispositions du PA-ALCP ne font que codifier les obligations découlant de l’ALCP en vigueur en matière d’expulsion pénale, sans modifier matériellement cet accord, la Suisse peut reprendre ces dispositions de la directive 2004/38/CE (en particulier les art. 27 et 32, par. 1) sans modifier la Constitution. Ces dispositions de la directive 2004/38/CE sont directement applicables. Il incombe donc aux tribunaux de respecter les obligations internationales comme ils l’ont fait jusqu’à présent.

(art. 121 Cost.) Il PM-ALC non prevede nuovi obblighi per la Svizzera in materia di espulsione penale (cfr. nuovo art. 7nonies e contrario dell’ALC e art. 5 par. 7 del PI-ALC). La Svizzera e l’UE hanno infatti convenuto che la Svizzera non riprende le disposizioni che rafforzano la protezione dall’allontanamento previste dall’articolo 28 paragrafi 2 e 3 della direttiva 2004/38/CE e neppure la pertinente giurisprudenza della CGUE. Inoltre, la Svizzera non deve applicare le procedure previste dall’articolo 33 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE relative alla verifica d’ufficio di una decisione di allontanamento, poiché si tratta di nuovi obblighi rispetto all’ALC vigente. In luogo dell’articolo 33 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE, il PM-ALC esige l’applicazione delle garanzie previste dall’ALC vigente, ossia l’applicazione dell’articolo 3 della direttiva 64/221/CEE416 e della pertinente giurisprudenza della CGUE ai sensi dell’articolo 16 dell’ALC. In virtù di queste due eccezioni garantite dal PM-ALC (deroghe all’art. 28 par. 2 e 3 nonché all’art. 33 par. 2 della direttiva 2004/38/CE), la Svizzera mantiene gli obblighi relativi all’espulsione penale risultanti dall’ALC vigente, ma non va al di là. La compatibilità del PM-ALC con la Costituzione è pertanto garantita. Gli obblighi risultanti dall’ALC vigente sono codificati e precisati dalla direttiva 2004/38/CE, in particolare dagli articoli 27 e 32. È noto che tali obblighi, anteriori al PM-ALC, sono in tensione con il testo dell’articolo 121 capoverso 3 e 5 Cost. L’articolo 27 paragrafo 2 della direttiva 2004/38/CE esige infatti di verificare se l’allontanamento è necessario a causa di una minaccia reale, attuale e sufficientemente 414 415 416 RS 171.10 RS 172.010 Direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, GU 56 del 04.04.1964, pag. 850.

grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società, come lo prevede l’articolo 5 dell’allegato I dell’ALC vigente in combinato disposto con la pertinente giurisprudenza della CGUE (cfr. art. 16 ALC). Secondo tale disposizione le condanne penali non possono automaticamente motivare un allontanamento e deve essere rispettato il principio di proporzionalità, anche per quanto riguarda la durata del divieto d’entrata. Tali condizioni sono in conflitto con il testo dell’articolo 121 capoverso 3 e 5 Cost., soprattutto con l’automatismo dell’espulsione e la durata minima di cinque anni del divieto d’entrata in caso di condanne penali specifiche (cfr. le spiegazioni di cui al n. 2.3.6.2.2). Un conflitto che d’altronde sussiste in gran parte anche con le disposizioni d’attuazione interne (cfr. gli art. 66a segg. CP e 49a segg. CPM). Si tratta tuttavia di tensioni anteriori al presente PM-ALC.

La questione della compatibilità dell’espulsione penale con l’ALC vigente si era già posta in relazione all’attuazione dell’iniziativa espulsione. Era stato ammesso (e comunicato in modo trasparente) che le disposizioni sull’espulsione penale erano potenzialmente incompatibili con l’ALC e avrebbero potuto portare la Svizzera a violare l’accordo. Le tensioni con il diritto vigente riguardano tuttavia soprattutto il livello normativo. Finora il Tribunale federale non ha costatato alcuna incompatibilità tra l’ALC e le misure concrete adottate in virtù della Costituzione e del Codice penale. Ciò si spiega soprattutto con l’applicazione della clausola dei casi di rigore (art. 66a cpv. 2 CP).

Le eccezioni sancite dal PM-ALC non contemplano il diritto dell’interessato di presentare una domanda di riesame e di revoca del divieto d’ingresso dopo il decorso di un congruo periodo e in ogni modo dopo tre anni a decorrere dall’esecuzione dell’allontanamento (art. 32 par. 1 della direttiva 2004/38/CE). Il diritto al riesame entro un congruo periodo risulta dalla pertinente giurisprudenza della CGUE, vincolante per la Svizzera in virtù dell’articolo 16 ALC. L’articolo 32 paragrafo 1 della direttiva 2004/38/CE non istituisce quindi nuovi obblighi per la Svizzera, limitandosi a codificare un obbligo di riesame già previsto e fissando termini precisi. Il diritto al riesame è potenzialmente in tensione con il testo dell’articolo 121 capoverso 5 Cost., secondo cui nei confronti degli stranieri che perdono il diritto di soggiorno secondo il capoverso 3 Cost. è pronunciato un divieto d’entrata di almeno cinque anni. L’articolo 121 capoverso 5 Cost. contempla tuttavia soltanto la decisione (iniziale) di pronuncia dell’espulsione e del divieto d’entrata. Il riesame posteriore o la sospensione di una tale decisione possono essere considerate questioni giuridiche distinte non disciplinate dall’articolo 121 capoverso 5 Cost. Tale disposizione non esclude quindi la possibilità di un riesame del divieto d’entrata. Per contro, le tensioni anteriori con l’articolo 121 capoversi 3 e 5 permangono per quanto riguarda il tenore del riesame previsto dall’articolo 32 paragrafo 1 della direttiva 2004/38/CE. Tale riesame implica infatti un’analisi della validità di una decisione di espulsione alla luce dei criteri dell’ALC, in particolare quelli dell’articolo 27 della direttiva 2004/38/CE, anch’essi in tensione con l’articolo 121 capoverso 3 e 5 Cost.

417 Iniziativa popolare del 15 febbraio 2008 «Per l’espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa espulsione)» RU 2011 1199.

418 Cfr. il messaggio concernente la modifica del Codice penale e del Codice penale militare (Attuazione dell’art. 121 cpv. 3–6 Cost. sull’espulsione di stranieri che commettono reati), FF 2013 5163–5164 e 5244.

Poiché le disposizioni del PM-ALC si limitano a codificare gli obblighi risultanti dall’ALC vigente in materia di espulsione penale, senza modificarlo materialmente, la Svizzera può recepire le suddette disposizioni della direttiva 2004/38/CE (in particolare gli art. 27 e 32 par. 1) senza modificare la Costituzione. Queste disposizioni della direttiva 2004/38/CE sono direttamente applicabili. Spetta quindi, come finora, ai tribunali di rispettare gli obblighi internazionali.