Ziff. 2.1.8.6 Auswirkungen auf das Initiativ- und Referendumsrecht

Für den Bundesrat war es bereits bei der Vorbereitung des Verhandlungsmandats wichtig zu betonen, dass die Schweiz kein Ergebnis akzeptieren könne, welches zu 94 Vereinbarung vom 20. März 2009 zwischen Bund und Kantonen betreffend Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands (SR 362.1). Abstrichen an den verfassungsmässigen Rechten und Kompetenzen führen würde (s. Ziff. 2.1.3.3). Dieses Verhandlungsziel wurde erreicht.

Die durch die Bundesverfassung garantierten Initiativ- und Referendumsrechte (Art. 136 Abs. 2 BV) sind weiterhin in vollem Umfang gewährleistet. Weder die einzelnen Abkommen noch die darin enthaltenen institutionellen Elemente verhindern, dass eine Volksinitiative lanciert werden kann, die sich gegen die Übernahme einer relevanten Weiterentwicklung des EU-Rechts in das betroffene Abkommen richtet, sofern sie die bekannten verfassungsrechtlichen Gültigkeitsvoraussetzungen erfüllt. Ebenso wird gegen eine solche Rechtsübernahme bzw. ein in diesem Zusammenhang erforderliches neues Gesetz oder eine erforderliche Gesetzesanpassung das Referendum ergriffen werden können. Die verfassungsrechtlichen Quoren und Fristen, die für die Ausübung dieser Rechte vorgesehen sind – 100 000 Stimmberechtigte, die innert

18 Monaten eine Initiative unterzeichnen müssen, bzw. 50 000 Stimmberechtigte, die innert 100 Tagen ihre Unterstützung für ein Referendum bekunden können –, bleiben ebenfalls unverändert.

Die vorgesehenen Fristen für die Übernahme eines neuen EU-Rechtsakts in ein betroffenes Abkommen (s. Ziff. 2.1.6.2.3 und Ziff. 2.1.6.2.4) sind so bemessen, dass im Falle einer Genehmigung durch das Parlament und gegebenenfalls durch das Volk die üblichen Verfahren durchgeführt und das Referendumsrecht auch wirksam und rechtzeitig wahrgenommen werden kann. Bei der Schengen/Dublin-Assoziierung, wo bereits heute die dynamische Rechtsübernahme gilt und vergleichsweise häufig eine Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstandes vom Parlament genehmigt werden muss und dem fakultativen Referendum unterstellt ist, funktioniert dies problemlos.95 Die im Rahmen des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) diesbezüglich ausgehandelten Fristen sind sogar noch länger als diejenigen, die im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung gelten. Die Schweiz wird durch die Mitwirkung am Rechtsetzungsverfahren innerhalb der Europäischen Kommission zudem frühzeitig erkennen können, ob der geplante neue EU-Rechtsakt für die Schweiz heikle rechtssetzende Regelungen enthalten könnte und allenfalls grössere gesetzgeberische Anpassungen erforderlich machen dürfte. Damit lässt sich auch für die interessierten politischen Akteure die Zeit bis zur Verabschiedung der neuen EU-Vorschriften so nutzen, dass ein Referendum gegen den Übernahmebeschluss rasch ergriffen werden könnte. Die Tatsache, dass die Schweiz im Gegensatz zu Schengen nicht an den Diskussionen im EU-Rat teilnehmen kann (s. Ziff. 2.1.6.2.1), ist kein Nachteil mit Blick auf das Initiativ- oder Referendumsrecht.

Die institutionellen Elemente sind – neben der analogen Anwendung im Gesundheitsabkommen – nur für Binnenmarktabkommen vorgesehen, mit deren Umsetzung, Anwendung und Weiterentwicklung die Schweiz seit vielen Jahren vertraut ist. Auch wenn diese Abkommen bisher statischer Natur waren, wurden die relevanten EURechtsentwicklungen dennoch regelmässig darin übernommen. Die betroffenen Verwaltungen und die politischen Akteure kennen die Vorgehensweisen und Handlungsmöglichkeiten daher grundsätzlich. Am auf ausgewählte Sachgebiete beschränkten 95 Siehe bereits Botschaft über die Teilnahme der Schweiz an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit EASA, BBl 2005 3857. Zum Schengen-Besitzstand siehe Übernahme und Umsetzung der Änderungen des Schengener Grenzkodex, worüber der Bundesrat am

26. Juni 2024 die Vernehmlassung eröffnet hatte.

Rahmen (sektorieller Ansatz) ändert sich zudem nichts. Der Bundesrat befürchtet daher keine nachteiligen Auswirkungen auf die Art und Weise, wie die Initiativ- und Referendumsrechte wahrgenommen und zur Geltung gebracht werden können. Ob und welche administrativen Anpassungen für die politische Praxis sinnvoll sein könnten – wie etwa für den Informationsaustausch mit der Bundesversammlung oder bei der Planung und Durchführung von Vernehmlassungen – wird sich noch zeigen müssen. Der Bundesrat schlägt in dieser Botschaft mehrere geeignete Instrumente vor (s. Ziff. 2.1.7).

Am Recht der Kantone, Standesinitiativen einzureichen oder ein Kantonsreferendum zu ergreifen, das acht Kantone gegen Bundesgesetze und bestimmte Bundesbeschlüsse erwirken können, ändern die institutionellen Elemente ebenfalls nichts. Die Kantone können auch weiterhin von diesen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten Gebrauch machen, wenn sie gegen die Übernahme eines neuen EU-Rechtsakt in ein betroffenes Abkommen bzw. allfällige damit zusammenhängende neue bundesgesetzliche Regelungen vorgehen wollen. Der Bund wird die Kooperation mit den Kantonen ohnehin verstärken und analog zum Vorgehen bei der Schengen/Dublin-Assoziierung institutionell absichern (s. Ziffer 2.1.7.1).

Die Neuerungen bei der Streitbeilegung inkl. Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen haben schliesslich keine Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Initiativ- und Referendumsrechte.

référendum Pour le Conseil fédéral, il était important, dès la phase préparatoire du mandat de négociation, de souligner que la Suisse ne pouvait accepter aucun résultat susceptible de mener à des limitations des droits et compétences constitutionnels (cf. ch. 2.1.3.3). Cet objectif de négociation a été atteint.

Les droits d’initiative et de référendum prévus par la Constitution fédérale (art. 136,

al. 2, Cst.) restent pleinement garantis. Ni les différents accords ni les éléments institutionnels qu’ils contiennent n’empêcheront le lancement d’une initiative populaire visant à s’opposer à la reprise d’un développement pertinent du droit de l’UE dans l’accord concerné, à condition qu’elle satisfasse les exigences de validité de droit constitutionnel connues. De même, il sera possible de réclamer la tenue d’un référendum contre une telle reprise du droit de l’UE ou contre une nouvelle loi ou adaptation de loi nécessaire dans ce contexte. Les délais et effectifs requis pour l’exercice de ces droits, à savoir 100 000 électeurs ayant signé une initiative en 18 mois ou 50 000 électeurs pouvant manifester leur soutien à un référendum dans un délai de 100 jours, restent inchangés.

Les délais prévus pour reprendre un nouvel acte juridique de l’UE dans un accord concerné (cf. ch. 2.1.6.2.3 et 2.1.6.2.4) sont calculés de manière à ce que, en cas d’approbation par le Parlement et, le cas échéant, par le peuple, la procédure habituelle puisse être suivie et que le droit de référendum puisse être exercé de manière effective et en temps utile. Dans le cadre de l’association à Schengen et à Dublin, où la reprise dynamique s’applique déjà aujourd’hui et où il arrive relativement souvent qu’un développement de l’acquis de Schengen et Dublin doive être approuvé par le Parlement 95 et soit soumis à un référendum facultatif, cela fonctionne sans problème . Les délais négociés dans le cadre du paquet Suisse-UE (Bilatérales III) à cet égard sont même plus longs que ceux qui s’appliquent dans le domaine de l’association à Schengen et à Dublin. En prenant part à la procédure législative de l’UE au niveau de la Commission européenne, la Suisse sera en outre en mesure de déterminer à un stade précoce si le nouvel acte juridique envisagé par l’UE pourrait contenir des règles de droit délicates pour elle et nécessiter, le cas échéant, d’importantes adaptations législatives. Les acteurs politiques intéressés pourront ainsi mettre à profit le temps avant l’adoption des nouvelles réglementations de l’UE pour se préparer à lancer rapidement un référendum contre la décision de reprendre ces dernières. Le fait que la Suisse ne puisse pas, contrairement à ce qui est le cas pour Schengen, participer aux débats au sein du Conseil de l’UE (cf. ch. 2.1.6.2.1) ne constitue pas un inconvénient au regard des droits d’initiative et de référendum.

Outre qu’ils s’appliquent par analogie dans l’accord sur la santé, les éléments institutionnels ne sont prévus que pour les accords relatifs au marché intérieur, dont la mise en œuvre, l’application et le développement sont familiers à la Suisse depuis de nombreuses années. Quand bien même ces accords étaient jusqu’à présent de nature statique, les développements pertinents du droit de l’UE y ont néanmoins été régulièrement repris. Les administrations concernées et les acteurs politiques connaissent donc en principe les procédures et les possibilités d’intervention. En outre, rien ne change au cadre limité à certains domaines matériels (approche sectorielle). Le Conseil fédéral ne craint donc pas que la manière dont les droits d’initiative et de référendum peuvent être exercés et mis en œuvre soit impactée de manière négative. Il reste à déterminer si des adaptations administratives et, le cas échéant, lesquelles, seraient judicieuses dans la pratique politique – par exemple pour l’échange d’informations avec l’Assemblée fédérale ou pour la planification et la mise en œuvre des consultations. Le Conseil fédéral propose plusieurs instruments à cet effet dans le présent message (cf. ch. 2.1.7). Les éléments institutionnels ne modifient pas non plus le droit des cantons de déposer des initiatives cantonales ou de demander la tenue d’un référendum cantonal, que huit cantons peuvent obtenir contre des lois fédérales et certains arrêtés fédéraux. Les cantons peuvent également continuer à faire usage de ces possibilités constitutionnelles s’ils souhaitent s’opposer à la reprise d’un nouvel acte juridique de l’UE dans un accord concerné ou à d’éventuelles nouvelles dispositions du droit fédéral qui y seraient liées. Dans tous les cas, la Confédération renforcera la coopération avec les cantons et la garantira par la voie institutionnelle, comme elle l’a fait pour l’association à Schengen et à Dublin (cf. ch. 2.1.7.1).

Les nouveautés en matière de règlement des différends, y compris la possibilité de mesures de compensation, n’ont en outre aucune incidence sur l’exercice des droits d’initiative et de référendum.

95 Voir d’ores et déjà le message sur la participation de la Suisse à l’Agence européenne de la sécurité aérienne AESA, FF 2005 3651. En ce qui concerne l’acquis de Schengen, voir la reprise et la mise en œuvre des modifications du code frontières Schengen, au sujet desquelles le Conseil fédéral avait ouvert la consultation sur la modification du droit suisse le 26 juin 2024.

Per il Consiglio federale era importante, fin dalla fase preparatoria del mandato negoziale, sottolineare il fatto che la Svizzera non avrebbe potuto accettare alcun risultato che avesse potuto condurre a limitazioni dei diritti e competenze costituzionali (v.

n. 2.1.3.3). Questo obiettivo negoziale è stato raggiunto.

I diritti di iniziativa e di referendum sanciti dalla Costituzione federale (art. 136 cpv. 2 Cost.) restano pienamente garantiti. Né i singoli accordi né gli elementi istituzionali in essi contenuti impediscono il lancio di un’iniziativa popolare contro il recepimento, in uno degli accordi, di uno sviluppo pertinente del diritto dell’UE, purché rispetti i requisiti di validità fissati dalla Costituzione federale. Resterà inoltre possibile richiedere un referendum contro l’adozione di una nuova legge o di una modifica di legge necessaria in questo contesto. I termini e il numero di firme necessarie per l’esercizio di questi diritti, ossia 100 000 firme di aventi diritto di voto raccolte in 18 mesi per un’iniziativa e 50 000 firme raccolte in 100 giorni per il sostegno a un referendum, rimarranno invariati.

I termini previsti per recepire un nuovo atto giuridico dell’UE in un accordo (v.

n. 2.1.6.2.3 e 2.1.6.2.4) sono calcolati in modo da permettere, in caso di approvazione da parte del Parlamento e, se del caso, del Popolo, lo svolgimento delle procedure abituali e l’esercizio effettivo del diritto di referendum. Nel quadro dell’associazione a Schengen e a Dublino, dove il recepimento dinamico del diritto è già in vigore e dove accade con relativa frequenza che uno sviluppo dell’acquis di Schengen/Dublino debba essere approvato dal Parlamento e possa essere sottoposto a un referendum fa95 coltativo, la procedura funziona senza problemi . I termini negoziati nel quadro del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) sono addirittura più lunghi di quelli che si applicano nel quadro di questa associazione. Partecipando all’iter legislativo dell’UE a livello della Commissione europea, la Svizzera sarà inoltre in grado di capire, a uno stadio precoce, se il nuovo atto giuridico proposto dall’UE potrebbe contenere norme sensibili e richiedere, eventualmente, importanti adeguamenti legislativi. Gli attori politici interessati potranno anche sfruttare il tempo rimanente prima dell’adozione di nuove regolamentazioni dell’UE per prepararsi a lanciare rapidamente un referendum contro la decisione di recepire queste ultime. Il fatto che la Svizzera, contrariamente a quanto accade nel caso di Schengen, non possa partecipare ai dibattiti in seno al Consiglio dell’UE (v. n. 2.1.6.2.1) non costituisce uno svantaggio dal punto di vista dei diritti di iniziativa e di referendum.

Gli elementi istituzionali sono previsti – oltre che, per analogia, nell’Accordo sulla sanità – solo negli accordi relativi al mercato interno; la Svizzera ha dimestichezza ormai da molti anni con l’attuazione, l’applicazione e lo sviluppo di questi accordi. Benché finora questi accordi abbiano avuto un carattere statico, gli sviluppi pertinenti del diritto dell’UE vi sono comunque stati regolarmente integrati. Le amministrazioni interessate e gli attori politici conoscono dunque in linea di principio le procedure e le possibilità di intervento. Inoltre, il quadro resta invariato e limitato a determinati ambiti tecnici (approccio settoriale). Il Consiglio federale non ritiene pertanto che ci possano essere ripercussioni negative sul modo in cui potranno essere esercitati il diritto di iniziativa e il diritto di referendum. Resta tuttavia da capire se nella pratica politica potrebbero essere utili adeguamenti amministrativi, e quali (p. es. per lo scambio di informazioni con l’Assemblea federale o per la pianificazione e lo svolgimento delle procedure di consultazione). A tal fine il Consiglio federale propone vari strumenti nel presente messaggio (v. n. 2.1.7). Gli elementi istituzionali non modificano neppure il diritto dei Cantoni di depositare iniziative cantonali o di chiedere un referendum cantonale, che otto Cantoni possono ottenere contro leggi federali o determinati decreti federali. I Cantoni potranno anche continuare a fare uso di queste possibilità costituzionali per opporsi al recepimento di un nuovo atto giuridico dell’UE in un accordo o di eventuali nuove disposizioni del diritto federale connesse a questo recepimento. In ogni caso la Confederazione rafforzerà la cooperazione con i Cantoni e la garantirà sul piano istituzionale come ha già fatto in precedenza nel caso dell’associazione a Schengen e a Dublino (v. n. 2.1.7.1). Le novità in materia di composizione delle controversie, incluse le possibili misure di compensazione, non hanno alcuna incidenza sull’esercizio dei diritti di iniziativa e di referendum.

95 Cfr. il messaggio sulla partecipazione della Svizzera all’Agenzia europea della sicurezza aerea AESA, FF 2005 3479. Per quanto riguarda l’acquis di Schengen, cfr. il recepimento e l’attuazione delle modifiche del codice frontiere su cui il Consiglio federale ha avviato la consultazione (relativa agli adeguamenti del diritto svizzero) il 26 giu. 2024.