Ziff. 2.8.2 Ausgangslage

Die EU-Programme dienen der Implementierung und Förderung von Aktivitäten in Bereichen wie Bildung, Forschung, Kultur, etc. Sie stärken den Austausch mit anderen europäischen Ländern und ermöglichen den Auf- und Ausbau von Netzwerken. Einige dieser Programme erlauben auch die Teilnahme von Nicht-EU-Staaten. Die EU-Programme werden jeweils für eine Programmgeneration beschlossen, welche der Laufzeit des übergeordneten, mehrjährigen Finanzrahmens (Multiannual Financial Framework MFF) der EU entspricht. Jede Programmgeneration dauert somit in der Regel sieben Jahre. Dieser Mechanismus impliziert, dass an den Programmen assoziierte Nicht-EU-Staaten ihre Teilnahme alle sieben Jahre erneuern müssen. Dies gilt selbst für die Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR-Staaten).497 495 496 497 BBl 2020 4845 BBl 2021 73 Per Aktualisierung des Protokolls 31 des EWR-Vertrags.

Die Teilnahme der Schweiz an den Bildungs- und Forschungsprogrammen war Teil der Bilateralen Abkommen I (Forschung) bzw. II (Bildung) und wurde auf einzelne Abkommen abgestützt. Aus diesen Gründen musste die Schweiz bisher für jede Programmgeneration und jedes Programm einen neuen, eigenständigen Vertrag aushandeln und abschliessen. Die Europäische Kommission assoziiert seit 2020 Staaten wie die Schweiz nicht mehr nach diesem Modell an ihre Programme, und hat daher in den Gesetzesgrundlagen für die Programme ab 2021 ein einheitliches System für die Assoziierung von Drittstaaten geschaffen. Die Assoziierung der Schweiz an die Programme erfolgt entsprechend mittels eines Programmabkommens.

In dieser neuen Form des EUPA werden sämtliche transversalen, für alle Programme geltenden Regelungen in einem zeitlich unbefristeten horizontalen Teil abgefasst. Dazu gehören unter anderem:

– der Mechanismus für die Berechnung der Pflichtbeiträge sowie allfällige Anpassungs- und Korrekturmechanismen bei Budgetänderungen oder Über- und Unterperformance des assoziierten Staates,

– die Überprüfung der Mittelverwendung inklusive Audits,

– die Mitwirkung der Schweiz in relevanten Gremien der EU,

– die Etablierung eines Gemischten Ausschusses für sämtliche EU-Programme, der die Protokolle zu diesem Abkommen (siehe unten) in Kraft setzen und anpassen kann, und der das Funktionieren des Abkommens inklusive der Protokolle sicherstellen soll,

– die Regelung von Suspendierungs- und Terminierungsmodalitäten des EUPA. Die Assoziierung an die jeweilige Programmgeneration erfolgt auf der Basis von Protokollen, die dem EUPA als integraler Bestandteil angehängt sind. Die Schweiz zählt in den Bereichen Bildung, Forschung und Innovation zu den weltweit führenden Ländern. Sie stützt ihre hohe Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit auf bestens ausgebildete Personen, exzellente Bildungs- und Forschungsinstitutionen sowie internationale Netzwerke und Kooperationen. Der Schweizer BFI-Standort ist insbesondere mit dem europäischen Bildungs-, Forschungs- und Innovationsraum eng verzahnt. Entsprechend will der Bundesrat mit seiner internationalen Strategie im Bereich Bildung, Forschung und Innovation optimale Rahmenbedingungen für eine internationale Betätigung der Schweizer BFI-Akteure schaffen und die Attraktivität des Standorts Schweiz weiter stärken. Eine besondere Rolle kommt dabei der Kooperation im Rahmen der Förderprogramme der Europäischen Union zu.

Die jeweils mehrjährigen Programme der EU in den Bereichen Bildung sowie Forschung und Innovation haben sich seit den 1980er-Jahren zu den zentralen europäischen Instrumenten zur Förderung von internationaler Mobilität und Kooperation in der Bildung und Forschung sowie von technologischer Entwicklung und Innovation entwickelt. Die unter den Namen Erasmus+ und Horizon Europe bekannten Programme sind heute dank stetig steigender Budgets, inhaltlicher Erweiterungen und internationaler Öffnung die weltweit grössten und bedeutendsten Instrumente zur Bildungszusammenarbeit sowie zur Unterstützung kompetitiver Forschungs- und Innovationsprojekte. Sie kennen in dieser Form keine vergleichbaren Alternativen. Horizon Europe und Erasmus+ sind formal getrennte Programme, stellen jedoch Förderinstrumente entlang der gleichen Wertschöpfungskette von Bildung, Forschung und Innovation dar. Aus diesem Grund weisen die geförderten Aktivitäten vielfältige Synergien auf: Internationale Austausch- und Mobilitätserfahrungen auf individueller Ebene während der Aus- und Weiterbildung fördern die Entstehung von persönlichen und institutionellen Netzwerken. Diese bilden wiederum die Grundlage für Kooperationen in Bildung und Forschung, sowohl auf institutioneller als auch auf persönlicher Ebene, und finden ihre Fortsetzung in Mobilitätserfahrungen von Forschenden. Etablierte Kooperationsbeziehungen zwischen Institutionen in Bildung und Forschung erleichtern umgekehrt den weiteren Austausch von Lernenden, Lehrenden und Forschenden. Klassenaustausche während der obligatorischen Schule, eine individuelle Lernmobilität während der Ausbildung, die Entwicklung von gemeinsamen Bildungsangeboten zwischen Hochschulen sowie langjährige Forschungskooperationen sind Beispiele für aufeinander aufbauende Aktivitäten, welche durch die EU-Programme gefördert werden.

Die Schweiz nimmt seit den 1980er-Jahren in unterschiedlichem Umfang an den EUProgrammen in Bildung, Forschung und Innovation sowie an weiteren, damit verbundenen Programmen und Initiativen (ITER, Euratom Programm, Programm Digital Europe DEP) teil – projektweise als sogenannter «nicht assoziierter Drittstaat», als teilassoziierter oder als assoziierter Staat. Eine systematische und umfassende Beteiligung in Form einer Assoziierung an Erasmus+ und das Horizon-Paket bietet dabei den grössten Mehrwert für den Schweizer BFI-Raum und ist von strategischer Bedeutung für seine Weiterentwicklung. Sie ist daher ein wesentlicher Bestandteil der nationalen Förderpolitik für Mobilität und Kooperation in der Bildung, Forschung und Innovation. Die folgenden Kapitel erläutern im Detail die Ausgangslage, die Bedeutung einer Assoziierung sowie die zu ihrer Realisierung erforderlichen Massnahmen und Entscheide.

Les programmes de l’UE servent à la mise en œuvre et à l’encouragement d’activités dans des domaines tels que la formation, la recherche, la culture, etc. Ils renforcent l’échange avec d’autres pays européens et permettent la création et la consolidation de réseaux. Certains de ces programmes sont également ouverts à la participation d’États non-membres de l’UE.

Les programmes de l’UE sont adoptés pour chaque génération de programmes, qui correspond à la durée du cadre financier pluriannuel général (CFP) de l’UE. Ainsi, une génération de programmes couvre habituellement sept ans. Ce mécanisme implique que les États non-membres de l’UE associés aux programmes doivent renou495 496 FF 2020 4845 FF 2021 73 veler leur participation tous les sept ans. Ce principe s’applique aussi aux États membres de l’Espace économique européen (États EEE)497.

La participation de la Suisse aux programmes de formation et de recherche s’inscrivait jusqu’à présent dans les accords bilatéraux I (recherche) et II (formation) et se fondait sur différents accords. C’est pour ces raisons que la Suisse devait négocier et conclure un nouveau traité distinct pour chaque génération de programmes et pour chaque programme. Depuis 2020, la Commission européenne n’associe plus les États comme la Suisse à ses programmes selon ce modèle, elle a de ce fait mis en place dans les bases légales un système uniforme pour l’association des pays tiers dès 2021.

L’association de la Suisse aux programmes se fait donc par le biais d’un accord sur les programmes.

Dans cette nouvelle forme de l’EUPA, toutes les réglementations transversales, applicables à tous les programmes, sont rédigées dans une partie horizontale de durée indéterminée, qui définit notamment :

– le mécanisme de calcul des contributions obligatoires et les éventuels mécanismes pour l’adaptation et la correction des modifications budgétaires ou en cas de surperformance ou sous-performance du pays associé,

– le contrôle de l’utilisation des ressources, y compris les audits,

– la participation de la Suisse au sein des organes pertinents de l’UE,

– la mise en place d’un comité mixte pour tous les programmes de l’UE, autorisé à mettre en vigueur et à adapter les protocoles du présent accord (voir ci-dessous), et chargé de garantir le fonctionnement de l’accord, y compris de ses protocoles,

– la réglementation des modalités de suspension et de planification de l’EUPA. L’association à chaque génération de programmes se fait sur la base de protocoles en annexes, qui font partie intégrante de l’EUPA.

La Suisse compte parmi les pays les plus avancés dans les domaines de la formation, de la recherche et de l’innovation. Elle garantit sa forte compétitivité et sa grande capacité d’innovation grâce à du personnel hautement qualifié, des institutions de formation et de recherche d’excellence, des réseaux et des coopérations internationaux. Le pôle FRI suisse entretient des liens particulièrement étroits avec l’espace européen de la formation, de la recherche et de l’innovation. En conséquence, par sa stratégie internationale dans le domaine de la formation, de la recherche et de l’innovation, le Conseil fédéral entend, d’une part, créer des conditions-cadres optimales pour que les acteurs suisses du domaine FRI puissent agir librement à l’échelle internationale et, d’autre part, renforcer davantage l’attrait de la place économique suisse. À cet égard, la coopération dans le cadre des programmes d’encouragement de l’Union européenne joue un grand rôle.

Depuis les années 1980, les programmes pluriannuels de l’UE dans les domaines de la formation, de la recherche et de l’innovation ont évolué jusqu’à devenir des instru497 Moyennant une mise à jour périodique du protocole 31 de l’accord sur l’EEE. ments centraux pour l’Europe en ce qui concerne l’encouragement de la mobilité internationale et de la coopération en matière de formation et de recherche ainsi que pour le développement technologique et l’innovation. Les programmes connus sous les noms « Erasmus+ » et « Horizon Europe » constituent à ce jour les instruments les plus grands et les plus significatifs au monde pour ce qui est de la coopération en matière de formation et du soutien à des projets de recherche et d’innovation compétitifs, grâce à des budgets en constante augmentation, des extensions de contenu et une ouverture internationale. Ces programmes ne connaissent pas d’alternatives comparables sous cette forme. D’un point de vue formel, Horizon Europe et Erasmus+ sont des programmes séparés, mais ils représentent des instruments d’encouragement qui couvrent la même chaîne de création de valeur de la formation, de la recherche et de l’innovation. De ce fait, les activités encouragées présentent de nombreuses synergies : les expériences d’échanges et de mobilité internationales à l’échelle individuelle pendant la formation et la formation continue favorisent la création de réseaux personnels et institutionnels. Ces réseaux constituent pour leur part le fondement de coopérations dans la formation et la recherche, aussi bien au niveau institutionnel que personnel, et trouvent leur prolongement dans les expériences de mobilité des chercheurs. Les relations de coopération établies entre les institutions du domaine de la formation et de la recherche facilitent à leur tour l’échange ultérieur de personnes en formation, d’enseignants et de chercheurs. Les échanges de classes pendant la scolarité obligatoire, les activités de mobilité individuelle à des fins de formation pendant l’apprentissage, le développement d’offres de formation conjointes entre hautes écoles ainsi que les coopérations de recherche de longue date sont autant d’exemples d’activités consécutives soutenues dans le cadre des programmes de l’UE.

Depuis les années 1980, la Suisse participe à divers degrés aux programmes de l’UE dans le domaine de la formation, de la recherche et de l’innovation ainsi qu’à d’autres programmes et initiatives qui y sont liés (ITER, programme Euratom, programme Digital Europe). Sa participation se fait sur le mode projet par projet, avec le statut de pays tiers non associé ou partiellement associé ou de pays tiers associé. Une participation systématique et complète sous la forme d’une association à Erasmus+ et au paquet Horizon offre en ce sens une plus-value énorme pour l’espace FRI suisse et revêt une importance stratégique pour son développement. Elle est de ce fait une composante essentielle de la politique d’encouragement nationale en faveur de la mobilité et de la coopération dans la formation, la recherche et l’innovation. Les chapitres suivants présentent en détail le contexte, l’importance d’une association ainsi que les mesures et les décisions nécessaires à la réalisation d’une telle association.

I programmi dell’UE servono a implementare e promuovere attività in settori quali l’istruzione, la ricerca, la cultura, ecc. Rafforzano le interazioni con altri Paesi europei e consentono di creare ed espandere reti. Alcuni di questi programmi sono aperti alla partecipazione di Paesi terzi.

I programmi dell’UE vengono varati all’interno di una cosiddetta «generazione», la cui durata corrisponde a quella del QFP dell’UE. Ogni generazione di programmi dura quindi generalmente sette anni. Questo meccanismo implica che i Paesi terzi associati ai programmi devono rinnovare la loro partecipazione ogni sette anni. Ciò vale anche per i Paesi dello Spazio economico europeo (SEE)497.

La partecipazione della Svizzera ai programmi dell’UE di formazione e ricerca era prevista dagli Accordi bilaterali I (ricerca) e II (formazione) ed era basata su singoli accordi indipendenti. Pertanto, per ogni generazione e per ogni programma la Svizzera ha sempre dovuto negoziare e concludere un nuovo accordo separato.

495 496 497 FF 2020 4335 FF 2021 73 Mediante l’aggiornamento del protocollo 31 dell’Accordo SEE.

Dal 2020 la Commissione europea non associa più gli Stati ai suoi programmi secondo questo modello e nel 2021 ha creato un sistema uniforme all’interno delle sue basi legali per l’associazione dei Paesi terzi. L’associazione della Svizzera ai programmi avviene mediante un apposito accordo.

In questa nuova forma dell’EUPA, tutte le norme trasversali che si applicano ai programmi vengono riportate in una parte orizzontale di durata indeterminata che include diversi elementi, tra cui:

– il meccanismo di calcolo dei contributi obbligatori nonché eventuali meccanismi di adeguamento e correzione in caso di sovraperformance o di sottoperformance dello Stato associato;

– le verifiche sull’uso dei fondi, compresi gli audit;

– la partecipazione della Svizzera agli organi competenti dell’UE;

– l’istituzione di un Comitato misto per tutti i programmi dell’UE, che può modificare e porre in vigore e i protocolli dell’accordo (v. sotto) e che ha il compito di garantire il corretto funzionamento dell’accordo, compresi i protocolli;

– la regolamentazione delle modalità di denuncia e cessazione dell’EUPA. L’associazione alla rispettiva generazione di programmi avviene sulla base di protocolli che sono parte integrante dell’EUPA. La Svizzera è uno dei Paesi leader a livello mondiale nel settore dell’educazione, della ricerca e dell’innovazione. La sua elevata competitività e la sua capacità innovativa si basa su persone altamente qualificate, eccellenti istituti formativi e di ricerca, nonché reti e cooperazioni internazionali. Il polo ERI svizzero è strettamente interconnesso con lo spazio europeo dell’istruzione, della ricerca e dell’innovazione. Pertanto, con la sua strategia internazionale per il settore ERI, il Consiglio federale intende creare condizioni quadro ottimali per le attività internazionali degli operatori svizzeri e rafforzare ulteriormente l’attrattiva della nostra piazza economica. In questo contesto, la cooperazione nell’ambito dei programmi di promozione dell’Unione Europea svolge un ruolo fondamentale.

Dagli anni 80 i programmi pluriennali dell’UE nel settore dell’educazione, della ricerca e dell’innovazione sono diventati i più importanti strumenti europei per promuovere la mobilità e la cooperazione internazionale in ambito formativo e nella ricerca, ma anche lo sviluppo tecnologico e l’innovazione. Grazie ai budget in costante aumento, all’estensione dei contenuti e all’apertura internazionale i programmi noti come Erasmus+ e Orizzonte Europa sono oggi gli strumenti più ampi e rilevanti a livello mondiale che sostengono la cooperazione in materia di formazione nonché i progetti competitivi di ricerca e innovazione. Nella loro forma non esistono alternative comparabili.

Orizzonte Europa ed Erasmus+ sono due programmi formalmente separati, ma rappresentano entrambi strumenti di promozione lungo la stessa catena del valore che attraversa il settore ERI. Per questo motivo, le attività finanziate presentano diverse sinergie: le esperienze individuali di scambio e di mobilità internazionale durante la formazione e la formazione continua agevolano infatti lo sviluppo di reti personali e istituzionali. Queste ultime costituiscono a loro volta la base per la cooperazione nel campo della formazione e della ricerca, sia a livello istituzionale che personale, e vengono portate avanti nelle esperienze di mobilità dei ricercatori. Inoltre, i rapporti di collaborazione tra istituti formativi e di ricerca facilitano ulteriori interazioni tra studenti, insegnanti e ricercatori. Gli scambi di classe durante la scuola dell’obbligo, la mobilità individuale a fini di apprendimento, lo sviluppo di programmi formativi congiunti tra le scuole universitarie e le collaborazioni di ricerca di lungo corso sono esempi di attività complementari sostenute dai programmi dell’UE.

Dagli anni 80 la Svizzera partecipa in varia misura ai programmi dell’UE nel settore ERI nonché ad altri programmi e iniziative correlati (ITER, programma Euratom, programma Europa Digitale [DEP]) associandosi a singoli progetti in qualità di «Paese terzo non associato», Paese parzialmente associato o Paese associato. La partecipazione sistematica e completa sotto forma di associazione a Erasmus+ e al pacchetto Orizzonte è la modalità che offre al settore ERI svizzero il massimo valore aggiunto e riveste un’importanza strategica per la sua espansione. Si tratta quindi di una componente essenziale della politica nazionale di promozione della mobilità e della cooperazione in materia di educazione, ricerca e innovazione. I capitoli seguenti illustrano in dettaglio la situazione attuale, l’importanza dell’associazione nonché le misure e le decisioni necessarie per la sua realizzazione.