Ziff. 2.3.4.1 Vorverfahren

Zwischen 2014 und 2021 führten die Schweiz und die EU Verhandlungen über einen Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen im Bereich des Marktzugangs und Anfang 2021 Nachverhandlungen. Es verblieben jedoch substanzielle Differenzen bei zentralen Schweizer Interessen, insbesondere im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes. Deshalb entschied der Bundesrat am 26. Mai 2021 nach einer gesamtheitlichen Interessensabwägung, das Abkommen nicht zu unterzeichnen und die Verhandlungen dazu zu beenden (s. Ziff. 2.1.2.2).

Im Februar 2022 legte der Bundesrat die Leitlinien für ein neues Verhandlungspaket fest, mit dem der bilaterale Weg mit der EU stabilisiert und weiterentwickelt werden sollte und nahm im März 2022 exploratorische Gespräche mit der EU auf. Im Zuwanderungsbereich wurde eine technische Arbeitsgruppe Bund–Kantone geschaffen, in welcher auf Seite der Kantone die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), die Konferenz kantonaler Volkswirtschaftsdirektorinnen und Volkswirtschaftsdirektoren (VDK), die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK), die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD), aber auch die Fachverbände und -vereine wie die Vereinigung der kantonalen Migrationsbehörden (VKM) und der Verband Schweizerischer Arbeitsmarktbehörden (VSAA) vertreten waren. Die Arbeitsgruppe traf sich in regelmässigen Abständen, nicht nur während der exploratorischen Gespräche, sondern auch während der formellen Verhandlungen. Die kantonalen Vertreterinnen und Vertreter brachten sich ein in Bezug auf Umsetzungs- und Vollzugsfragen, die parallel zu den aussenpolitischen Gesprächen geführt wurden. Damit wurde sichergestellt, dass sich die kantonalen Konferenzen und Verbände fortlaufend einbringen und allfällige problematische Aspekte im Vollzug signalisiert werden konnten. Im Rahmen der exploratorischen Gespräche im Bereich der Zuwanderung einigten sich die Schweiz und die EU hinsichtlich der Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG auf Ausnahmen bei der strafrechtlichen Landesverweisung und bei der Gewährung des Daueraufenthaltsrechts sowie der Übergangsfrist für die Übernahme einer biometrischen Identitätskarte. Ausserdem wurden Absicherungen vereinbart, die das Meldeverfahren sowie die Beendigung des Aufenthalts von unfreiwillig arbeitslosen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten betrafen. Die exploratorischen Gespräche im Bereich des Lohnschutzes ergaben, dass mit der EU, im Falle der Übernahme des relevanten EU-Entsenderechts, ein dreistufiges Absicherungsdispositiv vereinbart werden sollte. Das Absicherungsdispositiv beinhaltete die Absicherung zweier Prinzipien («gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» sowie duales Vollzugssystem der Schweiz) sowie mehrere Ausnahmen: Eine viertägige Voranmeldepflicht inklusive autonomer Festlegung der Kontrolldichte auf der Basis einer objektiven Risikoanalyse, eine Kautionspflicht im Wiederholungsfall mit verhältnismässigen Sanktionen bis hin zu einer Dienstleistungssperre und eine Dokumentationspflicht für selbstständige Dienstleistungserbringende. Eine von der Schweiz geforderte Ausnahme betreffend die Spesenregelung wies die EU in den exploratorischen Gesprächen zurück. Dafür war die EU bereit, eine Non-RegressionKlausel zu vereinbaren, damit die Schweiz künftige Entwicklungen im EU-Recht nicht übernehmen müsste, welche das Schutzniveau der entsandten Arbeitnehmenden bedeutend schwächen würden.

Die Ergebnisse der exploratorischen Gespräche zur Zuwanderung und zum Lohnschutz wurden in den Ziffern 13 und 14 des Common Understanding festgehalten.

De 2014 à 2021, la Suisse et l’UE ont mené des négociations sur un projet d’accordcadre institutionnel dans le domaine de l’accès au marché ; début 2021, elles ont mené des négociations complémentaires. Des divergences substantielles subsistaient toutefois sur des points essentiels pour la Suisse, notamment en matière de libre circulation des personnes et de protection des salaires. C’est pourquoi, après avoir procédé à une pesée globale des intérêts en jeu, le Conseil fédéral a décidé, le 26 mai 2021, de ne pas signer l’accord et de mettre un terme aux négociations (cf. ch. 2.1.2.2). En février 2022, le Conseil fédéral a fixé les grandes lignes d’un nouveau paquet de négociations devant permettre de stabiliser et de développer la voie bilatérale avec l’UE. En mars 2022, il a entamé des discussions exploratoires avec l’UE. Dans le domaine de l’immigration, un groupe de travail technique Confédération-cantons a été créé. Du côté des cantons, ce groupe était composé de membres de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), de la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP), de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) ainsi que d’associations professionnelles telles que l’Association des services cantonaux de migration (ASM) et l’Association des offices suisses du travail (AOST). Le groupe de travail s’est réuni à intervalles réguliers pendant les discussions exploratoires et également pendant les négociations formelles. Les représentants cantonaux sont intervenus dans le cadre des questions de mise en œuvre et d’exécution, qui ont été abordées parallèlement aux discussions de politique extérieure. Ainsi, les conférences et associations cantonales ont pu s’impliquer tout au long du processus et signaler les éventuels problèmes liés à l’exécution.

Dans le cadre des discussions exploratoires dans le domaine de l’immigration, la Suisse et l’UE se sont accordées sur une reprise de la directive 2004/38/CE avec des exceptions concernant l’expulsion pénale, l’octroi d’un droit de séjour permanent et le délai transitoire pour l’introduction d’une carte d’identité biométrique. Elles se sont également entendues sur des garanties concernant la procédure d’annonce et la perte du droit de séjour des ressortissants des États membres de l’UE qui se retrouvent involontairement au chômage. Quant aux discussions exploratoires menées dans le domaine de la protection des salaires, elles ont abouti à la conclusion qu’un dispositif de garantie à trois niveaux devait être convenu avec l’UE en cas de reprise du droit communautaire applicable aux travailleurs détachés. Ce dispositif comportait deux principes (« salaire égal pour un travail égal au même endroit » et système d’exécution dual de la Suisse) et plusieurs exceptions : une obligation d’annonce préalable de quatre jours, assortie d’une détermination autonome de la densité des contrôles sur la base d’une analyse objective de risque ; le dépôt d’une garantie financière en cas de récidive, avec des sanctions proportionnées au but visé, pouvant aller jusqu’à une interdiction d’offrir des services ; une obligation de documentation pour les prestataires de services indépendants. Lors des discussions exploratoires, l’UE a rejeté l’exception demandée par la Suisse concernant les frais de détachement. En revanche, elle s’est montrée disposée à convenir d’une clause de non-régression qui éviterait à la Suisse de devoir reprendre les développements du droit de l’UE, lesquels risqueraient d’affaiblir considérablement le niveau de protection des travailleurs détachés. Les résultats des discussions exploratoires sur l’immigration et sur la protection des salaires ont été consignés aux points 13 et 14 du Common Understanding.

Tra il 2014 e il 2021 la Svizzera e l’UE hanno condotto trattative relative a un progetto di accordo istituzionale nel settore dell’accesso al mercato e all’inizio del 2021 hanno intrapreso trattative successive. Continuavano tuttavia a sussistere divergenze sostanziali riguardanti interessi fondamentali della Svizzera, in particolare negli ambiti della libera circolazione delle persone e della protezione dei salari. Per questo motivo, il

26 maggio 2021 il Consiglio federale ha deciso, dopo una ponderazione globale degli interessi, di non firmare l’accordo e di porre fine alle trattative (v. n. 2.1.2.2). Nel febbraio 2022 il Consiglio federale ha stabilito gli elementi chiave per un nuovo pacchetto negoziale teso a stabilizzare e sviluppare la via bilaterale con l’UE. Nel marzo 2022 ha avviato colloqui esplorativi con l’UE.

Nel settore dell’immigrazione è stato istituito un gruppo di lavoro tecnico Confederazione–Cantoni. Da parte dei Cantoni erano rappresentati la Conferenza dei governi cantonali (CdC), la Conferenza dei direttori cantonali dell’economia pubblica (CDEP) la Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) e la Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CDDGP) nonché le associazioni del settore, quali l’Associazione dei servizi cantonali di migrazione (ASM) e l’Associazione degli uffici svizzeri del lavoro (AUSL). Il gruppo di lavoro si è riunito a scadenze regolari, non solo durante i colloqui esplorativi, bensì anche durante i negoziati formali. I rappresentanti dei Cantoni si sono espressi in merito a questioni inerenti all’attuazione e all’esecuzione, trattate parallelamente ai colloqui di politica estera. Ciò ha permesso di garantire il coinvolgimento costante delle conferenze e associazioni cantonali e la possibilità di segnalare eventuali aspetti problematici dell’esecuzione. Per quanto riguarda il recepimento della direttiva 2004/38/CE, nell’ambito dei colloqui esplorativi nel settore dell’immigrazione la Svizzera e l’UE hanno concordato eccezioni riguardanti l’espulsione penale, la concessione del diritto di soggiorno permanente e i termini transitori per l’introduzione della carta d’identità biometrica. Sono state inoltre concordate garanzie riguardanti la procedura di notifica e la perdita del diritto di soggiorno di cittadini degli Stati membri dell’UE venuti a trovarsi in una situazione di disoccupazione involontaria.

I colloqui esplorativi riguardanti la protezione dei salari hanno evidenziato che, in caso di recepimento del diritto rilevante dell’UE in materia di distacco, andava concordato un dispositivo di garanzia a tre livelli. Quest’ultimo comprendeva la garanzia di due principi («parità di retribuzione per lo stesso lavoro nello stesso luogo» e il sistema d’esecuzione duale della Svizzera) e diverse eccezioni: un obbligo di notifica preliminare di quattro giorni, compresa la definizione autonoma della densità dei controlli sulla base di un’analisi obiettiva dei rischi; un obbligo di depositare una cauzione nel caso di recidiva, con sanzioni proporzionate fino al divieto di offrire servizi, e un obbligo di presentare i documenti per i prestatori di servizi indipendenti. Nei colloqui esplorativi, l’UE ha respinto l’eccezione riguardante la regolamentazione delle spese chiesta dalla Svizzera. Per contro, l’UE si è dichiarata disposta a concordare una clausola di non regressione, affinché la Svizzera non debba recepire sviluppi del diritto dell’UE che indebolirebbero notevolmente il livello di protezione dei lavoratori distaccati. I risultati dei colloqui esplorativi riguardanti l’immigrazione e la protezione dei salari sono stati fissati nei numeri 13 e 14 del «Common understanding».