Ziff. 2.1.2.2 Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen

Die Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen sind Gegenstand eines ausführlichen Berichts des Bundesrates vom 26. Mai 2021. Im Folgenden werden die wichtigsten Punkte dieses Berichts zusammengefasst.

2006 zog der Bundesrat offiziell die Möglichkeit eines «Rahmenabkommens» in Erwägung, um den bilateralen Weg mit der EU zu festigen. 2007 beschloss er, die Zweckmässigkeit eines solchen Abkommens zu prüfen. Damit kam er einem Wunsch des Parlaments nach, das die Prüfung der Zweckmässigkeit und Machbarkeit eines solchen Abkommens seit 2002 wiederholt gefordert hatte. Die EU bekundete auch Interesse an einem «Rahmenabkommen», was in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Dezember 2008 bestätigt wurde. Darin wurde das Ziel der EU für die Einrichtung eines institutionellen Mechanismus für die bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU festgelegt. Aber erst 2010 setzten die Schweiz und die EU eine gemeinsame Arbeitsgruppe ein, um die Möglichkeit eines «Rahmenabkommens» auf technischer Ebene zu sondieren. Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe wurden trotz grösserer Differenzen als ermutigend angesehen. Sie erlaubten es der Schweiz, ihre Strategie sowie ihre Grundsätze für eine institutionelle Lösung festzulegen. Angesichts eines steigenden Drucks seitens der Europäischen Kommission, die institutionellen Fragen vor weiteren Fortschritten bei den offenen Dossiers zu klären, arbeitete die Schweiz 2012 zuhanden der EU Vorschläge für eine institutionelle Lösung aus. Dieser Austausch brachte die Diskussionen auf technischer Ebene wieder in Gang und ermöglichte es der Schweiz und der EU, 2013 ein gemeinsames Non-Paper mit drei möglichen Verhandlungsoptionen zu definieren. Die Schweiz und die EU bevorzugten die Option mit einem Zwei-Pfeiler-Modell, bei dem die Schweiz und die EU je selbständig für die Auslegung und Überwachung in ihrem eigenen Hoheitsgebiet verantwortlich sind, wobei dem EuGH eine Rolle bei der Streitbeilegung eingeräumt wird.

Auf dieser Grundlage wurden 2014 Verhandlungen aufgenommen. Zwischen 2014 und 2018 trafen sich die Delegationen der Schweiz und der EU regelmässig im Rahmen formeller Verhandlungsrunden. Obwohl bei diesen Verhandlungen Kompromisse erzielt wurden, insbesondere bezüglich der institutionellen Mechanismen, konnte für bestimmte materielle Fragen im Zusammenhang mit dem FZA, das heisst mit der Richtlinie 2004/38/EG und den flankierenden Massnahmen (FlaM) im Bereich des Lohnschutzes, keine Lösung gefunden werden. Am 23. November 2018 teilte die EU der Schweiz mit, dass die Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens aus ihrer Sicht abgeschlossen seien. Sie verstärkte den Druck auf die Schweiz hinsichtlich eines raschen Abschlusses des Abkommens, indem sie sich fortan weigerte, die bestehenden bilateralen Abkommen weiter zu aktualisieren, es sei denn, dies liege im Einzelfall im überwiegenden Interesse der EU. Aufgrund der noch offenen Punkte verzichtete der Bundesrat auf die Paraphierung des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens und un59 www.europa.eda.admin.ch > Bilateraler Weg > Überblick bilateraler Weg > Institutionelles Abkommen (bis 2021) > Informationen und Dokumente zum Institutionellen Abkommen. terzog ihn einer breiten, landesweiten Konsultation. Diese erlaubte es, drei Punkte zu identifizieren, bei denen noch Klärungsbedarf bestand: die Richtlinie 2004/83/EG, die FlaM im Bereich des Lohnschutzes und die staatlichen Beihilfen. Über diese Punkte informierte der Bundesrat die Europäische Kommission mit Schreiben vom 7. Juni 2019.60 Die im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens enthaltenen institutionellen Lösungen wurden nicht als klärungsbedürftig erachtet und daher im Schreiben des Bundesrates nicht erwähnt. Nach Einbezug der Kantone und Sozialpartner legte der Bundesrat am 11. November

2020 seine Position zu den drei verbleibenden offenen Punkten im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens fest. Die Nachverhandlungen mit der EU ab Januar

2021 zu den von der Schweiz verlangten Klärungen führten zu einem besseren gegenseitigen Verständnis. Sie bestätigten aber vor allem die grundsätzlichen Differenzen in den Bereichen Personenfreizügigkeit, Lohnschutz und staatliche Beihilfen. Am 26. Mai 2021 nahm der Bundesrat eine Gesamtbeurteilung des Ergebnisses der Verhandlungen über den Entwurf des institutionelle Rahmenabkommens vor. 61 Er kam zum Schluss, dass zwischen der Schweiz und der EU in zentralen Bereichen des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens weiterhin substanzielle Differenzen bestanden. Für ihn waren daher die Voraussetzungen für dessen Abschluss nicht gegeben. Er beschloss deshalb, es nicht zu unterzeichnen und damit die diesbezüglichen Verhandlungen zu beenden. Der Bundesrat sah es aber im gemeinsamen Interesse der Schweiz und der EU, die bewährte bilaterale Zusammenarbeit zu sichern und die bestehenden Abkommen konsequent weiterzuführen. Die EU setzte ihre Praxis fort, die Aktualisierung von Binnenmarktabkommen sowie die Zusammenarbeit in anderen Bereichen mit der Lösung der institutionellen Fragen zu verknüpfen, und stufte die Schweiz am 12. Juni 2021 für Horizon Europe auf den Status eines nicht-assoziierten Drittstaates herab.

Les négociations sur un accord-cadre institutionnel ont fait l’objet d’un rapport détaillé du Conseil fédéral, daté du 26 mai 2021. Les points essentiels de ce rapport sont résumés dans les paragraphes suivants.

En 2006, désirant consolider la voie bilatérale avec l’UE, le Conseil fédéral a évoqué officiellement l’option d’un « accord-cadre ». En 2007, il a décidé d’examiner si un tel accord serait opportun et a ainsi donné suite aux diverses demandes du Parlement depuis 2002 d’analyser l’opportunité et la faisabilité d’un tel accord. L’UE a également signalé un intérêt pour un « accord-cadre », ce qui a été confirmé par les conclusions du Conseil du 8 décembre 2008 qui fixaient l’objectif de l’UE de mettre en place un mécanisme institutionnel pour les accords bilatéraux. Toutefois, c’est seulement à partir de 2010 que la Suisse et l’UE ont exploré techniquement l’option d’un « accordcadre » en instituant un groupe de travail commun. Les résultats du groupe de travail 59 www.europa.eda.admin.ch > La voie bilatérale > Vue d’ensemble des accords bilatéraux > Accord institutionnel (jusqu’en 2021) > Informations et documents sur l’accord institutionnel. ont été jugés encourageants malgré l’existence d’importantes divergences. Ces résultats ont permis à la Suisse de fixer sa stratégie ainsi que ses principes relatifs à une solution institutionnelle. Faisant face à une pression croissante de la Commission européenne pour régler les questions institutionnelles préalablement à tout autre progrès sur les dossiers ouverts, la Suisse a élaboré en 2012 des propositions pour une solution institutionnelle qu’elle a présentées à l’UE. Ces échanges ont relancé les discussions au niveau technique, permettant à la Suisse et à l’UE de définir en 2013 un non-paper commun contenant trois options possibles de négociation. La Suisse et l’UE ont favorisé l’option qui s’orientait vers un modèle à deux piliers où l’interprétation et la surveillance seraient prises en charge indépendamment par la Suisse et l’UE sur leur propre territoire tout en prévoyant un rôle pour la CJUE dans le règlement des différends. C’était sur cette base que s’étaient engagées les négociations en 2014. Entre 2014 et 2018, les délégations de la Suisse et de l’UE se sont rencontrées régulièrement dans le cadre de rondes formelles. Si ces négociations ont permis d’échafauder des compromis, notamment relatifs aux mécanismes institutionnels, il s’est avéré impossible de trouver une solution négociée sur certaines questions matérielles liées à l’ALCP, soit la directive 2004/38/CE et les mesures d’accompagnement suisses dans le domaine de la protection des salaires. Le 23 novembre 2018, l’UE a communiqué à la Suisse que, selon elle, les négociations sur l’accord-cadre institutionnel étaient terminées. Elle a fait peser une pression croissante sur la Suisse en vue d’une conclusion rapide du projet d’accord-cadre institutionnel en refusant dès lors d’actualiser les accords bilatéraux existants, sauf si, dans un cas particulier, une telle actualisation répondait à l’intérêt prépondérant de l’UE. Du fait des points encore ouverts, le Conseil fédéral a renoncé à parapher le projet d’accord-cadre institutionnel et l’a soumis à une large consultation en Suisse qui a permis d’identifier trois points nécessitant encore des clarifications : la directive 2004/38/CE, les mesures d’accompagnement dans le domaine de la protection des salaires et les aides d’État. Le Conseil fédéral a communiqué ces points à la Commission européenne par courrier du 7 juin 2019. Les solutions institutionnelles trouvées dans le projet d’accord-cadre institutionnel n’ont pas été considérées comme nécessitant des clarifications et n’ont donc pas été évoquées à cet effet dans le courrier du Conseil fédéral.

Après concertation avec les cantons et les partenaires sociaux, le Conseil fédéral a fixé, en date du 11 novembre 2020, sa position concernant les trois points du projet d’accord-cadre institutionnel encore ouverts. Les négociations ultérieures menées avec l’UE dès janvier 2021 au sujet des clarifications demandées par la Suisse ont conduit à une meilleure compréhension mutuelle. Mais elles ont confirmé surtout les divergences fondamentales existant dans le domaine de la libre circulation des personnes, de la protection des salaires et des aides d’État. 60 www.europa.eda.admin.ch > La voie bilatérale > Vue d’ensemble des accords bilatéraux > Accord institutionnel (jusqu’en 2021) > Consultations menées en 2019.

Le Conseil fédéral a procédé à une évaluation générale du résultat des négociations relatives au projet d’accord-cadre institutionnel le 26 mai 2021. Il est parvenu à la conclusion que des divergences substantielles demeuraient entre la Suisse et l’UE concernant des domaines centraux du projet d’accord-cadre institutionnel. Il a estimé donc que les conditions nécessaires à la conclusion de ce dernier n’étaient pas réunies. C’est pourquoi il a décidé de ne pas signer le projet d’accord-cadre institutionnel, mettant ainsi un terme aux négociations qui s’y rapportaient. Le Conseil fédéral a néanmoins considéré qu’il était dans l’intérêt commun de la Suisse et de l’UE de préserver l’avenir de leur coopération bilatérale, qui avait fait ses preuves, et de maintenir les accords existants. L’UE continue à lier l’actualisation des accords relatifs au marché intérieur, la conclusion de nouveaux accords ainsi que la coopération dans d’autres domaines au règlement des questions institutionnelles et sur les aides d’État et a notamment relégué la Suisse au statut d’État tiers non associé pour Horizon Europe le 12 juin 2021.

I negoziati su un accordo quadro istituzionale sono oggetto di un rapporto dettagliato del Consiglio federale che è stato pubblicato il 26 maggio 2021, e le cui tappe essenziali sono riassunte di seguito. 59 Consultabile su: www.europa.eda.admin.ch > La via bilaterale > Visione d’insieme sulla via bilaterale > Accordo istituzionale (fino al 2021) > Informazioni e documenti sull’accordo istituzionale. Nel 2006, desideroso di consolidare la via bilaterale con l’UE, il Consiglio federale ha menzionato ufficialmente per la prima volta l’opzione di un «accordo quadro». Nel

2007 ha deciso di valutare se un tale accordo fosse opportuno, rispondendo così al Parlamento che a più riprese, dal 2002, chiedeva di analizzarne l’opportunità e la fattibilità. Anche l’UE ha manifestato il proprio interesse per un «accordo quadro», come confermano le conclusioni dell’8 dicembre 2008 del Consiglio che fissano come obiettivo la messa a punto di un meccanismo istituzionale per gli accordi bilaterali. Tuttavia, è soltanto dal 2010 che la Svizzera e l’UE hanno cominciato a esplorare sotto il profilo tecnico questa possibilità istituendo a tal fine un gruppo di lavoro comune. I risultati del gruppo di lavoro, giudicati incoraggianti malgrado l’esistenza di notevoli divergenze, hanno permesso alla Svizzera di fissare la sua strategia e i suoi principi relativi a una soluzione istituzionale. Di fronte a una crescente pressione da parte della Commissione europea, che voleva vedere risolte le questioni istituzionali prima di avanzare su qualsiasi altro dossier in sospeso, nel 2012 la Svizzera ha elaborato alcune proposte concrete e le ha presentate all’UE. Questi scambi hanno rilanciato i dibattiti a livello tecnico consentendo alla Svizzera e all’UE di definire, nel 2013, un «non-paper» comune contenente tre possibili opzioni negoziali. La Svizzera e l’UE hanno scelto l’opzione imperniata su un modello a due pilastri nel quale le questioni interpretative e di vigilanza sarebbero state di competenza della Svizzera e dell’UE, ognuna sul proprio territorio; per la CGUE era previsto un ruolo nella composizione delle controversie.

È su questa base che nel 2014 erano stati avviati i negoziati. Tra il 2014 e il 2018 le delegazioni della Svizzera e dell’UE si sono incontrate regolarmente nel quadro di tornate negoziali formali. Pur riuscendo ad abbozzare diversi compromessi riguardanti in particolare i meccanismi istituzionali, si è rivelato però impossibile trovare una soluzione su alcune questioni materiali legate all’ALC, ovvero alla direttiva 2004/38/CE e alle misure di accompagnamento svizzere nel campo della protezione dei salari.

Il 23 novembre 2018 l’UE ha comunicato alla Svizzera di ritenere conclusi i negoziati sull’accordo quadro istituzionale e ha cominciato a esercitare una pressione crescente affinché si giungesse a una rapida conclusione del progetto di accordo quadro istituzionale, rifiutandosi di aggiornare gli accordi bilaterali esistenti a meno che tale aggiornamento non rispondesse, in casi particolari, a un precipuo interesse dell’Unione. Dati i punti ancora in sospeso, il Consiglio federale ha deciso di non parafare il progetto di accordo quadro istituzionale e di sottoporlo invece a un’ampia consultazione nazionale. La consultazione ha permesso di identificare tre aspetti ancora da chiarire: la direttiva 2004/38/CE, le misure di accompagnamento nel campo della protezione dei salari e gli aiuti di Stato. Il Consiglio federale ha comunicato questi punti alla Commissione europea con lettera del 7 giugno 2019. Le soluzioni istituzionali individuate nell’accordo quadro istituzionale non sono state considerate tra i punti da chiarire e non sono dunque menzionate nella lettera del Consiglio federale. Con il coinvolgimento dei Cantoni e delle parti sociali, l’11 novembre 2020 il Consiglio federale ha definito la propria posizione riguardo ai tre punti del progetto di accordo quadro istituzionale ancora in sospeso. I nuovi negoziati condotti dal gennaio 60 Consultabile su: www.europa.eda.admin.ch > La via bilaterale > Visione d’insieme sulla via bilaterale > Accordo istituzionale (fino al 2021) > Consultazioni 2019. del 2021 sui chiarimenti richiesti dalla Svizzera hanno portato a una migliore comprensione reciproca, ma hanno soprattutto confermato le fondamentali divergenze nel settore della libera circolazione delle persone, della protezione dei salari e degli aiuti di Stato.

Il 26 maggio 2021 il Consiglio federale ha proceduto a una valutazione generale del risultato dei negoziati ed è giunto alla conclusione che tra la Svizzera e l’UE permanevano divergenze sostanziali concernenti ambiti fondamentali del progetto di accordo quadro istituzionale, ritenendo pertanto che le condizioni per la sua conclusione non fossero soddisfatte. Per questo motivo ha deciso di non firmarlo mettendo fine ai relativi negoziati. Il Consiglio federale ha comunque continuato a ritenere che fosse nell’interesse sia della Svizzera che dell’UE portare avanti la loro cooperazione bilaterale, che si è dimostrata valida, e mantenere gli accordi esistenti. Da parte sua, l’UE ha continuato a vincolare l’aggiornamento degli accordi relativi al mercato interno, la conclusione di nuovi accordi e la cooperazione in altri settori alla soluzione delle questioni istituzionali e sugli aiuti di Stato e il 12 giugno 2021 ha relegato la Svizzera allo statuto di Stato terzo non associato ai programmi di Orizzonte Europa.