Ziff. 2.5.2 Ausgangslage

Das 1999 unterzeichnete und am 1. Juni 2002 in Kraft getretene LandVA ermöglicht die Entwicklung einer zwischen der Schweiz und der EU abgestimmten Verkehrspolitik und zielt darauf ab, den Zugang der Vertragsparteien zu den Märkten für Güterund Personenverkehr auf Strasse und Schiene zu liberalisieren (Art. 1 Abs. 1 LandVA). Diese Öffnung ist in Etappen erfolgt: Das LandVA hat schrittweise – und seit dem 1. Januar 2005 vollständig – das Abkommen vom 2. Mai 1992 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über den Güterverkehr auf Strasse und Schiene ersetzt. Das LandVA ist ein wichtiges Instrument für die Umsetzung der Schweizer Verkehrspolitik und der Verkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene auf nationaler Ebene. Es ermöglicht der Schweiz nicht nur, die Zusammenarbeit mit der EU im Verkehrssektor langfristig zu sichern, sondern auch ihre Verlagerungspolitik im europäischen Kontext zu verankern. Mit dem Abschluss dieses Abkommens hat die EU die Ziele und Instrumente der schweizerischen Verkehrspolitik anerkannt.

Das LandVA ermöglicht es den Vertragsparteien, sich in Bezug auf technische Standards, Zulassungsvorschriften für Fahrzeuge, Sozialvorschriften und Transportvorschriften für gefährliche Güter abzustimmen. Zudem sieht es wichtige Ausnahmen für die Schweiz vor. Seit 1999 hat die Schweiz ihr innerstaatliches Recht laufend angepasst, damit es dem in das LandVA integrierten EU-Recht gleichwertig ist. Im Bereich grenzüberschreitender Strassenverkehr haben die schweizerischen Verkehrsunternehmen Zugang zum EU-Markt sowie das Recht erhalten, Fahrten zwischen EU-Mitgliedstaaten durchzuführen (z.B. um Güter von Deutschland nach Frankreich zu transportieren) (grosse Kabotage). Die Beförderung zwischen zwei Punkten auf dem Gebiet eines EU-Mitgliedstaats mit einem in der Schweiz zugelassenen Fahrzeug ist weiterhin verboten (kleine Kabotage). Dasselbe gilt für einen Transport zwischen zwei Punkten in der Schweiz, der von einem Transportunternehmen aus der EU durchgeführt wird (z. B. sind Beförderungen von Zürich nach Lausanne durch ein deutsches Verkehrsunternehmen untersagt). Auch auf internatio- 441 SR 0.740.71 nalen Buslinien gilt das Kabotageverbot, weshalb keine Passagiere auf Teilstrecken innerhalb der Schweiz befördert werden dürfen.

Im Bereich grenzüberschreitender Eisenbahnverkehr wurde mit dem Inkrafttreten des LandVA der Güterverkehrsmarkt weitgehend liberalisiert. Diese Öffnung hat sich positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit des Schienengüterverkehrs ausgewirkt. Die EUVorschriften zur Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr hat die Schweiz bislang nicht übernommen. Grenzüberschreitende Personenverkehrsleistungen im Bahnverkehr sind ausschliesslich in Kooperation zwischen einem schweizerischen und einem ausländischen Eisenbahnverkehrsunternehmen möglich. Anders als beim Strassenverkehr sieht das LandVA für den Bahnverkehr kein ausdrückliches Kabotageverbot vor. Der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr wurde in der EU im Jahr 2010 im Rahmen des dritten Eisenbahnpakets liberalisiert. Die vollständige Marktöffnung (auf internationaler und nationaler Ebene) wurde schliesslich 2016 mit dem vierten Eisenbahnpaket erreicht. Eine Öffnung des nationalen Schienenpersonenverkehrs stand aufgrund des Geltungsbereichs des LandVA in der Schweiz nie zur Diskussion. Dies bedeutet, dass auch die im Rahmen der nationalen Marktöffnung des 4. EUEisenbahnpakets beschlossenen strengeren Governance-Vorschriften für die schweizerischen Eisenbahnunternehmen nicht gelten. Die Möglichkeit einer Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr im LandVA stand in der Schweiz hingegen zur Debatte.442 Angesichts der politischen Dimension dieser Frage wurde der Bundesrat mit der Motion 18.4105 «Kooperationsmodell anstelle der Marktöffnung des internationalen Schienenpersonenverkehrs», die von der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates eingereicht wurde, beauftragt, eine allfällige Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr nicht in eigener Kompetenz zu beschliessen, sondern dem Parlament in geeigneter Form zum Entscheid vorzulegen. Die Motion wurde am 4. Juni 2019 angenommen. Da der Entscheid über die Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr dem Parlament mit der vorliegenden Botschaft unterbreitet wird, beantragt der Bundesrat die Abschreibung der Motion (s. Ziff. 1.5).

Im Rahmen der exploratorischen Gespräche, die den Verhandlungen vorausgingen, kamen die Schweiz und die EU überein, die Frage der gegenseitigen Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr unter besonderer Berücksichtigung des Anwendungsbereichs des LandVA (Art. 1 Abs. 1) und der Richtlinie 2012/34/EU443, welche einen einheitlichen europäischen Eisenbahnraum schafft, zu behandeln. Die Schweiz bestand allerdings darauf, dass eine solche Marktöffnung kontrolliert erfolgen soll, damit der Service public und die Stabilität des schweizerischen Bahnsystems nicht beeinträchtigt werden. Daher vereinbarten die Schweiz und die EU Ausnahmen zur Absicherung bestimmter schweizerischen Errungenschaften 442 Vgl. Bericht zum internationalen Personenverkehr (Bahn/Bus). Bericht des Bundesrates vom 18. Okt. 2017 in Erfüllung der Postulate 14.3673 und 15.3707.

443 Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung), ABl. L 343 vom 14.12.2021, S. 32, geändert durch Delegierten Beschluss (EU) 2017/2075, ABl. L 295 vom 14.11.2017, S. 69.

im Landverkehr. Diese umfassen die Möglichkeit, Eisenbahnverkehrsunternehmen, die grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste erbringen, zu verpflichten, sich an der Tarifintegration im öffentlichen Verkehr zu beteiligen, die Möglichkeit, dem Personenverkehr gemäss dem Taktfahrplan Vorrang einzuräumen, sowie die Verpflichtung zur Einhaltung der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen. Diese neuen Ausnahmen, die von der EU akzeptiert wurden, unterliegen nicht der dynamischen Rechtsübernahme. Somit müssen künftige Entwicklungen im EU-Recht, die diese Ausnahmen betreffen, von der Schweiz nicht berücksichtigt werden.

Das Common Understanding sieht auch vor, dass die folgenden wesentlichen Ausnahmen für die Schweiz gesichert und von der dynamischen Rechtsübernahme ausgeschlossen werden: die 40-Tonnen-Limite für Lastwagen, das Verbot von Strassentransporten mit Start und Ziel in der Schweiz durch im Ausland registrierte Fahrzeuge (Verbot der kleinen Kabotage), das Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen, der Ausschluss von Erhöhungen der Strassenkapazität durch die Alpen sowie die LSVA.

Die Schweiz und die Europäische Kommission haben sich ausserdem darauf geeinigt, dass der Geltungsbereich des LandVA nicht geändert wird: Das LandVA ist weiterhin nur auf den grenzüberschreitenden Verkehr anwendbar, der rein nationale Verkehr bleibt davon unberührt.

L’ATT, signé en 1999 et entré en vigueur le 1er juin 2002, entend garantir une politique coordonnée des transports entre la Suisse et l’UE et libéraliser l’accès des Parties contractantes à leur marché des transports routiers et ferroviaires des marchandises et des voyageurs (art. 1, par. 1, ATT). Cette ouverture s’est faite sur une base graduelle : l’ATT a remplacé progressivement – et depuis le 1er janvier 2005 intégralement – l’Accord du 2 mai 1992 entre la Suisse et la Communauté européenne sur le transport de marchandises par route et par rail441.

L’ATT est un instrument important pour la mise en œuvre nationale de la politique suisse des transports et du transfert de la route au rail. Il a permis à la Suisse non seulement d’assurer sur le long terme la collaboration avec l’UE dans le secteur des transports, mais également d’ancrer sa politique de transfert modal dans le contexte européen. En concluant cet Accord, l’UE a reconnu les objectifs et les instruments de la politique suisse des transports.

L’ATT permet aux Parties contractantes de se coordonner sur les normes techniques, les prescriptions d’immatriculation de véhicules, les dispositions en matière sociale ou encore les prescriptions relatives au transport de marchandises dangereuses. Il prévoit également des exceptions importantes pour la Suisse. Depuis 1999, la Suisse a continuellement adapté son droit interne afin qu’il soit équivalent au droit de l’UE incorporé à l’ATT.

Dans le domaine du transport international routier, les transporteurs suisses ont obtenu l’accès au marché de l’UE et le droit d’effectuer des courses entre les Étatsmembres de l’UE (par ex. pour transporter des marchandises d’Allemagne en France) (grand cabotage). Le transport entre deux points situés sur le territoire d’un État membre de l’UE et effectué par un véhicule immatriculé en Suisse reste interdit (petit cabotage). Il en va de même pour un transport effectué entre deux points situés en Suisse par une entreprise de transport de l’UE (par ex. une entreprise de transport allemande ne peut pas effectuer un transport de Zurich à Lausanne). Vu que le cabotage est également interdit pour les bus de ligne internationaux, il n’est pas permis de transporter des passagers sur les sections suisses de ces trajets.

Dans le domaine du transport international ferroviaire, le marché du transport de marchandises a été largement libéralisé dès l’entrée en vigueur de l’ATT. Cette ouverture a eu un impact positif sur la compétitivité du transport de marchandises par rail. La Suisse n’a jusqu’à présent pas repris les règles de l’UE relatives à l’ouverture du marché du transport ferroviaire international de voyageurs. Les prestations dans le cadre du transport ferroviaire international de voyageurs ne sont possibles que lorsqu’elles font l’objet d’une coopération entre une entreprise ferroviaire suisse et une entreprise ferroviaire étrangère. Contrairement au transport routier, l’ATT ne prévoit pas explicitement une interdiction de cabotage pour le transport ferroviaire. Le transport ferroviaire international de voyageurs a été libéralisé au sein de l’UE en

2010 dans le cadre du 3e paquet ferroviaire. Une ouverture complète du marché (international et national) a été réalisée avec le 4e paquet ferroviaire en 2016. Vu le champ d’application de l’ATT, il n’a jamais été question en Suisse d’ouvrir le marché du transport ferroviaire national de voyageurs. Cela signifie que les prescriptions plus strictes en matière de gouvernance, décidées dans le cadre de l’ouverture des marchés nationaux prévue par le 4e paquet ferroviaire de l’UE, ne sont pas non plus applicables aux entreprises ferroviaires suisses.

Des discussions ont cependant eu lieu en Suisse concernant l’éventualité d’une ouverture du marché du transport ferroviaire international de voyageurs dans l’ATT442. Compte tenu de la dimension politique de cette question, le Conseil fédéral a été chargé par la motion « 18.4105 Modèle des coopérations au lieu de la libéralisation du trafic ferroviaire international de voyageurs », déposée par la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États, de ne pas décider lui-même de l’ouverture éventuelle du marché du transport ferroviaire international de voyageurs, mais de soumettre cette question au Parlement sous une forme appropriée. La motion a été adoptée le 4 juin 2019. Le Conseil fédéral propose de la classer, étant donné que le présent message soumet au Parlement la décision relative à l’ouverture du marché du transport ferroviaire international de voyageurs (voir ch. 1.5). Dans le cadre des discussions exploratoires qui ont précédés les négociations, la Suisse et l’UE sont convenues d’aborder la question de l’ouverture réciproque du transport ferroviaire international de voyageurs en tenant compte en particulier du champ d’application de l’ATT (art. 1, par. 1), et de la directive 2012/34/UE443, qui établit un espace ferroviaire unique européen. La Suisse tenait toutefois à ce qu’une ouverture du marché dans ce domaine se fasse de manière contrôlée afin de ne pas porter atteinte au service public ni à la stabilité du système ferroviaire suisse. La Suisse et l’UE ont donc convenu d’introduire des exceptions visant à préserver certains acquis suisses dans les transports terrestres. Ces acquis comprennent la possibilité d’obliger les entreprises de transport ferroviaire international de voyageurs à participer à l’intégration tarifaire dans les transports publics, la possibilité de donner la priorité au transport de voyageurs selon l’horaire cadencé, ainsi que l’obligation de respecter les conditions de travail et de salaire suisses. Ces nouvelles exceptions qui 442 Voir Rapport sur le transport international de voyageurs (train/autocar). Rapport du Conseil fédéral en exécution des postulats 14.3673 et 15.3707, du 18 octobre 2017.

443 Directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), JO L 343 du 14.12.2012, p. 32, modifiée par la Décision déléguée (UE) 2017/2075, JO L 295 du 14.11.2017, p. 69. ont été acceptées par l’UE, ne sont pas soumises à la reprise dynamique du droit. Ainsi, la Suisse ne devra pas prendre en compte les évolutions futures du droit de l’UE concernant ces exceptions.

Le Common Understanding prévoit également que les exceptions suivantes, essentielles pour la Suisse, soient garanties et exclues de la reprise dynamique: l’interdiction des poids lourds de plus de 40 tonnes, l’interdiction pour les véhicules routiers immatriculés à l’étranger de proposer des transports au départ et à destination de la Suisse (interdiction du petit cabotage), l’interdiction de circuler la nuit et le dimanche pour les poids lourds, l’exclusion de l’augmentation des capacités routières à travers les Alpes et la RPLP.

La Suisse et la Commission européenne sont en outre convenues que le champ d’application de l’ATT ne soit pas modifié: l’ATT reste applicable uniquement au transport international, le transport exclusivement national n’étant pas concerné.

Firmato nel 1999 ed entrato in vigore il 1° giugno 2002, l’ATT è inteso a garantire una politica coordinata dei trasporti tra Svizzera e UE e a liberalizzare l’accesso delle Parti contraenti ai rispettivi mercati del trasporto stradale e ferroviario di merci e passeggeri (art. 1 cpv. 1 ATT). Questa apertura è avvenuta gradualmente, con il vigente ATT andatosi a sostituire progressivamente, e dal 1° gennaio 2005 integralmente, all’Accordo del 2 maggio 1992 fra la Comunità economica europea e la Confederazione Svizzera sul trasporto di merci su strada e per ferrovia. Strumento importante per l’attuazione a livello nazionale della politica dei trasporti svizzera e del trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia, l’ATT ha permesso alla Svizzera non solo di assicurare a lungo termine la collaborazione con l’UE nel settore dei trasporti, ma anche di incardinare la propria politica di trasferimento modale nel contesto europeo. Concludendo questo Accordo, l’UE ha riconosciuto gli obiettivi e gli strumenti della politica svizzera dei trasporti.

L’ATT consente alle Parti contraenti di coordinare fra loro i rispettivi standard tecnici, le prescrizioni in materia di immatricolazione dei veicoli, le disposizioni in ambito sociale o ancora le norme concernenti il trasporto di merci pericolose. Prevede altresì importanti eccezioni per la Svizzera. Dal 1999 la Svizzera ha costantemente adeguato il proprio diritto interno al fine di renderlo equivalente con quello dell’UE incorporato nell’ATT.

Nel settore del trasporto stradale internazionale, i trasportatori svizzeri hanno ottenuto l’accesso al mercato dell’UE e il diritto di effettuare corse tra i suoi Stati membri, per esempio per trasportare merci dalla Germania alla Francia (gran cabotaggio). Resta invece vietato il trasporto tra due punti situati sul territorio di uno Stato membro dell’UE effettuato a mezzo di un veicolo immatricolato in Svizzera (piccolo cabotaggio). Lo stesso vale per il trasporto effettuato tra due punti situati in Svizzera da un trasportatore UE (un trasportatore tedesco non può p. es. effettuare un trasporto da Zurigo a Losanna). Il divieto di cabotaggio si applica anche agli autobus di linea internazionali; di conseguenza non è consentito trasportare passeggeri su tratti all’interno della Svizzera. 441 RS 0.740.71 Nel settore del trasporto ferroviario internazionale, con l’entrata in vigore dell’ATT il mercato del trasporto di merci è stato ampiamente liberalizzato, generando un impatto positivo sulla competitività del settore su rotaia. La Svizzera non ha invece finora recepito le norme UE relative all’apertura del mercato del trasporto ferroviario internazionale di passeggeri, ambito in cui le prestazioni di servizi sono pertanto possibili solo se oggetto di una cooperazione tra un’impresa ferroviaria svizzera e una estera. Contrariamente al trasporto stradale, l’ATT non prevede tuttavia un esplicito divieto di cabotaggio per il trasporto ferroviario.

Il trasporto ferroviario internazionale di passeggeri è stato liberalizzato in seno all’UE nel 2010 nel quadro del terzo pacchetto ferroviario, ma l’apertura completa del mercato (internazionale e nazionale) è stata realizzata nel 2016 con il quarto pacchetto ferroviario. Alla luce del campo d’applicazione dell’ATT, un’apertura del trasporto ferroviario nazionale di passeggeri in Svizzera non è mai stata oggetto di discussione, il che significa che anche le più severe prescrizioni in materia di governance decise nel quadro dell’apertura dei mercati nazionali prevista dal quarto pacchetto ferroviario dell’UE non si applicano alle imprese ferroviarie svizzere.

L’eventualità di un’apertura del mercato del trasporto ferroviario internazionale di passeggeri nel quadro dell’ATT è stata invece fonte di dibattito in Svizzera. Tenuto conto della dimensione politica della questione, la mozione 18.4105 «Modello cooperativo invece dell’apertura del trasporto internazionale di viaggiatori» presentata dalla Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati ha incaricato il Consiglio federale a non decidere autonomamente in merito all’eventuale apertura del mercato del trasporto internazionale di viaggiatori su rotaia, bensì di sottoporre la questione al Parlamento in forma appropriata. La mozione è stata accolta il

4 giugno 2019 e, dato che la decisione relativa all’apertura del mercato ferroviario internazionale di passeggeri è delegata al Parlamento tramite il presente messaggio, il Consiglio federale propone di toglierla dal ruolo (v. n. 1.5).

Nel quadro dei colloqui esplorativi che hanno preceduto i negoziati, la Svizzera e l’UE hanno convenuto di trattare la questione della reciproca apertura del mercato del trasporto ferroviario internazionale di passeggeri tenendo conto in particolare del campo d’applicazione dell’ATT (art. 1 cpv. 1) e della direttiva 2012/34/UE443, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico. La Svizzera teneva tuttavia a che l’apertura del mercato in questo ambito avvenisse in maniera controllata, per non compromette il servizio pubblico e la stabilità del proprio sistema ferroviario. Svizzera e UE hanno quindi concordato di introdurre delle eccezioni volte a garantire la salvaguardia di alcune prerogative svizzere in fatto di trasporti terrestri, in particolare la possibilità di obbligare le imprese di trasporto ferroviario internazionale di passeggeri a partecipare all’integrazione tariffaria nel settore dei TP, la possibilità di dare priorità al traffico passeggeri secondo l’orario cadenzato nonché l’imposizione a rispettare le condizioni lavorative e salariali svizzere. Essendo state accettate dall’UE, queste nuove eccezioni 442 «Cfr. Rapporto sui trasporti internazionali di viaggiatori (ferrovia/autobus). Rapporto del Consiglio federale in adempimento dei postulati 14.3673 e 15.3707 del 18 ottobre 2017.

443 Direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione), GU L 343 del 14.12.2012, pag. 32; modificata dalla decisione delegata (UE) 2017/2075, GU L 295 del 14.11.2017, pag.

69. sono escluse dall’allineamento dinamico, di modo che la Svizzera sarà esentata dal dover tener conto dei futuri sviluppi del diritto UE riguardo a queste eccezioni. Il «Common understanding» prevede anche che siano salvaguardate ed escluse dall’allineamento dinamico le seguenti eccezioni, essenziali per la Svizzera: il divieto di transito dei veicoli pesanti con peso massimo superiore alle 40 tonnellate, il divieto per i veicoli immatricolati all’estero di offrire trasporti in partenza e con destinazione in Svizzera (piccolo cabotaggio), il divieto per i veicoli pesanti di circolare la notte e di domenica, l’esenzione dall’aumento delle capacità stradali attraverso le Alpi e la TTPCP.

La Svizzera e la Commissione europea hanno inoltre concordato di non modificare il campo d’applicazione dell’ATT, che continua ad applicarsi unicamente al trasporto transfrontaliero e non tocca il trasporto puramente nazionale.