Ziff. 2.13.2 Ausgangslage

Gesundheitskrisen machen nicht vor Grenzen Halt, wie es die Covid-19-Pandemie verdeutlicht hat. Zur Bewältigung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsbedrohungen in Europa ist deshalb eine enge Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg sinnvoll. Zwischen der Schweiz und der EU gibt es bislang aber kein spezifisches bilaterales Abkommen im Bereich Gesundheit. So fehlt insbesondere eine vertragliche Grundlage für eine Zusammenarbeit im Bereich Gesundheitssicherheit. Die Zusammenarbeit erfolgte bisher ad-hoc und beschränkt auf grössere Krisensituationen. Die Schweiz und die EU verfolgen seit vielen Jahren das Ziel, die Zusammenarbeit im Bereich Gesundheit durch ein bilaterales Abkommen zu stärken und zu formalisieren. Bereits 2008 verabschiedete der Bundesrat das Verhandlungsmandat für ein Abkommen im Bereich öffentliche Gesundheit. In den darauffolgenden Jahren fanden verschiedene Gespräche und Verhandlungen statt, wobei insbesondere 2018 wichtige Fortschritte erzielt werden konnten. Der damals erarbeitete Entwurf eines Abkommens sah die Beteiligung der Schweiz an den EU-Mechanismen im Bereich Gesundheitssicherheit, am ECDC sowie am damaligen EU-Gesundheitsprogramm (2014– 2020) vor. Aufgrund der auf übergeordneter Ebene ungeklärten institutionellen Fragen war die EU jedoch nicht bereit, die Verhandlungen abzuschliessen. Im Rahmen des Paketansatzes wurden die exploratorischen Gespräche für ein Gesundheitsabkommen wieder aufgenommen (Juni–Oktober 2023). Gegenstand der exploratorischen Gespräche war in erster Linie der Geltungsbereich des Abkommens, wobei die EU den Wunsch äusserte, die Zusammenarbeit auf Themenbereiche über die Gesundheitssicherheit hinaus auszuweiten.

Als Ergebnis der exploratorischen Gespräche und gemäss dem Wunsch der Schweiz wurde im Common Understanding jedoch festgehalten, dass der Geltungsbereich des Abkommens auf die Gesundheitssicherheit und auf die in diesem Zusammenhang relevanten EU-Rechtsakte beschränkt bleiben sollte. Die Schweiz sollte Zugang zu den relevanten EU-Netzwerken und Mechanismen, zum ECDC sowie zum mehrjährigen EU-Gesundheitsprogramm «EU4Health» (2021–2027) erhalten. Es wurde vereinbart, dass die institutionellen Elemente im Gesundheitsabkommen analog Anwendung finden sollen (s. Ziff. 2.13.6.1.2), um das reibungslose Funktionieren des Abkommens zu gewährleisten. Schliesslich wurde festgehalten, dass eine künftige Ausweitung der Zusammenarbeit auf andere Themenbereiche der Gesundheitspolitik möglich sein soll, falls dies im Interesse beider Seiten wäre.

Ohne ein bilaterales Gesundheitsabkommen fehlt die notwendige Grundlage für eine bessere, formalisierte Zusammenarbeit mit der EU im Bereich der Gesundheitssicherheit. Eine solche Zusammenarbeit stärkt den Schutz der Gesundheit der Schweizer 893 S. Common Understanding, Ziff. 4.

Bevölkerung. Dies hat die Covid-19-Krise konkret gezeigt. Während der Covid-19Pandemie gewährte die Europäische Kommission der Schweiz auf deren offizielle Anfrage hin ad-hoc Zugang zu einem Teil der relevanten Gremien und Netzwerke. Die Schweiz profitierte massgeblich von europäischen Mechanismen sowie Informations- und Austauschplattformen. Verschiedene Berichte, darunter jener der BK, zeigten dies im Nachgang der Krise auf. Dieser Zugang war aber inhaltlich und zeitlich beschränkt und wurde im Sommer 2023 wieder eingestellt. Die Erfahrungen haben gezeigt, wie wertvoll eine engere Zusammenarbeit für die Schweiz ist.

Mangels Abkommen hat die Schweiz derzeit keinen Zugang zu den relevanten EUMechanismen und Gremien für die Prävention und Bewältigung von Krisen und zeitnahen Informationen über relevante epidemiologische Entwicklungen in der EU. Zu diesen Mechanismen und Gremien gehören unter anderem der Gesundheitssicherheitsausschuss (HSC) sowie das Frühwarn- und Reaktionssystem (EWRS) der EU, über das die teilnehmenden Staaten ständigen Zugang zu epidemiologischen Daten haben, die rund um die Uhr eingegeben und abgerufen werden können. Die Schweiz hat ein grosses Interesse daran, die Zusammenarbeit mit der EU vertraglich abzusichern, um ihre Frühwarn- und Reaktionsfähigkeit bei schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen zu stärken. Es dient der Schweiz, zum Beispiel rasch alle nötigen Informationen zur Ausbreitung neuer Virus-Varianten oder zu den Erfahrungen und Erkenntnissen mit unterschiedlichen Teststrategien zu erhalten. Eine solche Zusammenarbeit ist nicht nur in Krisensituationen wichtig, sondern bereits zur Vorbeugung künftiger Krisen. Zudem stärkt sie die vorhandene Expertise in der Schweiz und bietet unter anderem die Möglichkeit, an europaweiten Studien teilzunehmen sowie Daten und Erkenntnisse auf europäischer Ebene auszutauschen und zu vergleichen, etwa im Bereich der Antibiotikaresistenz.

Über Massnahmen, die in der Schweiz für die Verhütung oder Bewältigung von Gesundheitsbedrohungen allenfalls zu treffen sind, entscheidet die Schweiz auch in Zukunft eigenständig.

Les crises sanitaires ne s’arrêtent pas aux frontières, comme l’a montré la pandémie de COVID-19. C’est pourquoi une étroite coopération internationale est nécessaire pour gérer les menaces transfrontières graves pour la santé en Europe. Cependant, la Suisse et l’UE n’ont pas encore conclu d’accord bilatéral consacré spécifiquement à la santé. Il manque en particulier une base conventionnelle pour la coopération en matière de sécurité sanitaire. La coopération se fait toujours au cas par cas et est limitée aux crises importantes. Depuis plusieurs années, la Suisse et l’UE poursuivent l’objectif de renforcer et de formaliser la coopération sanitaire en concluant un accord bilatéral. En 2008 déjà, le Conseil fédéral avait approuvé le mandat de négociation à cet égard. Durant les années qui ont suivi, diverses discussions et négociations ont eu lieu, menant en particulier à des progrès importants en 2018. Le projet d’accord, qui avait été négocié, prévoyait que la Suisse participe aux mécanismes européens de sécurité sanitaire, à l’ECDC et à l’ancien programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé (2014-2020). En raison des questions institutionnelles générales en suspens, l’UE n’était cependant pas prête à conclure les négociations.

Dans le contexte de l’approche par paquet, les discussions exploratoires relatives à un accord sur la santé ont repris (de juin à octobre 2023). Elles concernaient en premier lieu le champ d’application de l’accord, l’UE exprimant alors le souhait que la coopération dans le domaine de la santé ne se limite pas à la sécurité sanitaire. Comme résultat des discussions exploratoires, et conformément aux souhaits de la Suisse, le Common Understanding dispose que le champ d’application de l’accord reste limité à la sécurité sanitaire et aux actes juridiques de l’UE pertinents à cet égard. La Suisse devrait obtenir l’accès aux réseaux et aux mécanismes correspondants de l’UE, à l’ECDC et au programme pluriannuel de l’UE dans le domaine de la santé « EU4Health » (2021-2027). Il a été convenu que les éléments institutionnels s’appliqueraient par analogie (cf. ch. 2.13.6.1.2) dans l’accord sur la santé, afin de garantir son bon fonctionnement. Enfin, il a été décidé qu’une future extension de la coopération à d’autres domaines de la santé serait possible si celle-ci est dans l’intérêt des deux parties.

Sans un accord bilatéral sur la santé, il manque la base légale nécessaire pour améliorer et formaliser la coopération avec l’UE en matière de sécurité sanitaire. Une telle coopération renforce la protection de la santé de la population suisse, comme, la crise du COVID-19 l’a clairement montré. Durant la pandémie de COVID-19, la Commission européenne a accordé à la Suisse, sur demande officielle, un accès ad hoc à une partie des comités et des réseaux correspondants. La Suisse a considérablement profité des mécanismes européens et des plateformes d’information et d’échange. Divers rapports, dont ceux de la ChF, l’ont souligné après la crise. Cet accès, temporaire et 893 894 Cf. le Common Understanding, ch. 4.

Cf. le Rapport concernant l’évaluation de la gestion de crise de l’administration fédérale pendant la pandémie de COVID-19 (2e phase / août 2020 – octobre 2021), publié le

22 juin 2022.

restreint, a cependant pris fin à l’été 2023. L’expérience a souligné l’importance d’une étroite coopération pour la Suisse.

L’actuelle absence d’accord prive la Suisse d’un accès aux mécanismes et aux instances correspondants de l’UE visant à prévenir et à gérer les crises ainsi qu’aux informations rapides sur l’évolution épidémiologique dans l’UE. Ces mécanismes et instances comprennent notamment le Comité de sécurité sanitaire (CSS) et le Système d’alerte précoce et de réaction (SAPR) de l’UE, qui permet aux États participants de saisir et de consulter en tout temps des données épidémiologiques. La Suisse a un grand intérêt à garantir par traité la coopération avec l’UE, afin de renforcer sa capacité d’alerte précoce et de réaction en cas de menaces transfrontières graves pour la santé. Elle pourra par exemple accéder rapidement à toutes les informations requises sur la propagation de nouveaux variants de virus et profiter de l’expérience et des connaissances d’autres pays concernant les différentes stratégies de dépistage. Une coopération de ce type s’avérera importante non seulement lors de crises, mais aussi pour les prévenir. En outre, elle renforce l’expertise dont dispose déjà la Suisse et permet entre autres de participer à des études menées dans toute l’Europe, ainsi que d’échanger et de comparer des données et des résultats au niveau européen, par exemple en matière d’antibiorésistance.

La Suisse continuera dans le futur de décider de façon autonome des mesures nécessaires à prendre pour prévenir ou gérer les menaces sanitaires sur son territoire.

Le emergenze sanitarie non si fermano alle frontiere, come ha dimostrato chiaramente la pandemia di COVID-19. Per far fronte alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero in Europa è quindi opportuno instaurare una stretta cooperazione oltre i confini nazionali. Tuttavia, tra la Svizzera e l’UE non esiste ancora un accordo bila terale specifico in materia di salute. Manca in particolare una base contrattuale per la cooperazione nell’ambito della sicurezza sanitaria. Finora la cooperazione è sempre stata di tipo puntuale e ha riguardato le situazioni di emergenza più gravi. Da molti anni la Svizzera e l’UE perseguono l’obiettivo di rafforzare e formalizzare la cooperazione in campo sanitario mediante un accordo bilaterale. Già nel 2008 il Consiglio federale aveva approvato il mandato negoziale per un accordo nell’ambito della sanità pubblica. Negli anni successivi si sono svolti diversi colloqui e negoziati, che hanno portato a importanti progressi, in particolare nel 2018. Il progetto di accordo elaborato all’epoca prevedeva la partecipazione della Svizzera ai meccanismi dell’UE nel campo della sicurezza sanitaria, all’ECDC e all’precedente programma pluriennale dell’UE per la salute (2014–2020). Tuttavia, a causa di questioni istituzionali irrisolte a livello sovraordinato, l’UE non fu disposta a concludere i negoziati. I colloqui esplorativi per un accordo sulla sanità sono stati ripresi (giugno–ottobre 2023) nel quadro dell’approccio «a pacchetto» e riguardavano principalmente il campo d’applicazione dell’accordo. Al riguardo, l’UE aveva formulato l’auspicio di estendere la cooperazione ad altri ambiti oltre a quello della sicurezza sanitaria. A seguito di tali colloqui e conformemente alla richiesta della Svizzera, nel «Common understanding» è stato tuttavia stabilito che il campo d’applicazione dell’Accordo sarà limitato alla sicurezza sanitaria e agli atti giuridici dell’UE pertinenti. La Svizzera avrà accesso alle reti e ai meccanismi rilevanti dell’UE, all’ECDC e al programma pluriennale dell’UE per la salute «EU4Health» (2021–2027). È stato convenuto che gli elementi istituzionali si applicheranno per analogia (v. n. 2.13.6.1.2) nell’Accordo sulla sanità, al fine di garantirne il buon funzionamento. Infine, è stato deciso che in futuro sarà possibile estendere la cooperazione ad altri settori della politica sanitaria, qualora ciò fosse nell’interesse di entrambe le Parti.

Senza un accordo bilaterale sulla sanità manca la base necessaria per migliorare e formalizzare la cooperazione con l’UE nell’ambito della sicurezza sanitaria. Una tale cooperazione permette di rafforzare la protezione della salute della popolazione in Svizzera, come è stato già dimostrato concretamente dalla pandemia di COVID-19. Durante tale emergenza, su richiesta ufficiale della Svizzera, la Commissione europea ha concesso alla Svizzera un accesso ad hoc a una parte degli organismi e delle reti rilevanti. La Svizzera ha beneficiato in modo significativo dei meccanismi e delle piattaforme di informazione e scambio europei. Diversi rapporti, tra cui quello della CaF, hanno sottolineato tale aspetto a posteriori. L’accesso era però limitato in termini di contenuto e durata ed è stato terminato nell’estate del 2023. L’esperienza ha dimostrato quanto sia preziosa una collaborazione più stretta per la Svizzera. Data l’assenza di un accordo, la Svizzera non ha attualmente accesso ai meccanismi e agli organismi dell’UE rilevanti per la prevenzione e la risposta alle emergenze né a informazioni aggiornate sui relativi sviluppi epidemiologici nell’UE. Tra questi meccanismi e organismi figurano il Comitato per la sicurezza sanitaria (CSS) e il Sistema di allarme rapido e di reazione (SARR) dell’UE, che garantisce agli Stati partecipanti 893 894

V. «Common understanding», n. 4.

Cfr. Rapporto concernente la valutazione della gestione di crisi dell’Amministrazione federale durante la pandemia di COVID-19 (Seconda fase / agosto 2020 – ottobre 2021), 22 giugno 2022.

un accesso costante a dati epidemiologici che possono essere inseriti e consultati 24 ore su 24. La Svizzera è fortemente interessata a suggellare la cooperazione con l’UE mediante un trattato, allo scopo di rafforzare la sua capacità di allarme rapido e di reazione in caso di gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero. Per la Svizzera è importante, per esempio, ottenere velocemente tutte le informazioni necessarie sulla diffusione di nuove varianti virali o sulle esperienze e i risultati ottenuti con diverse strategie di test. Una tale cooperazione può risultare utile non soltanto in situazioni di emergenza, ma anche per prevenirne di nuove. Inoltre, va ad arricchire le competenze elvetiche, offre la possibilità di partecipare a studi europei e consente di scambiare e confrontare dati e conoscenze a livello europeo, per esempio nel campo della resistenza agli antibiotici.

Anche in futuro, la Svizzera deciderà autonomamente le misure da adottare sul proprio territorio per prevenire o contrastare eventuali minacce per la salute.