Ziff. 4.2.2.1.5 Vorschlag des Bundesrates

Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU erfüllen nicht die Voraussetzungen eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV. Sie bringen auch keinen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz mit sich, tangieren nicht die verfassungsmässige Ordnung und bewirken keine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik. Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU erfüllen mit anderen Worten nicht die Voraussetzungen, unter denen nach Auffassung des Bundesrates in Ausnahmefällen ein völkerrechtlicher Vertrag, der nicht unter das obligatorische Staatsvertragsreferendum fällt, einem obligatorischen Referendum (sui generis) unterstellt werden kann. Sie unterstehen deshalb nach der geltenden BV dem fakultativen Staatsvertragsreferendum.

Die Genehmigung der Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU in einem obligatorischen Referendum über eine Verfassungsrevision bringt nach der Auffassung des Bundesrates staatspolitische Risiken mit sich. Erstens würde es bedeuten, dass im Einzelfall ohne Zustimmung des Verfassungsgebers vom verfassungsmässigen Verfahren für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge abgewichen würde. Zuständig wären Volk und Stände anstatt, wie dies die Verfassung vorsieht, das Volk. Damit würde ein zentraler Aspekt des direkt-demokratischen Verfahrens durch den Bundesrat und die Bundesversammlung anstatt durch die Verfassung bestimmt. Zweitens besteht für dieses Vorgehen kein vergleichbarer Präzedenzfall. Der UNO-Beitritt hätte wie dargestellt ohnehin einem obligatorischen Referendum unterstanden (s. Ziff. 4.2.2.1.4). Die Genehmigung auf dem Weg der Verfassungsrevision veränderte die Zuständigkeitsordnung demnach nicht. Unter der 980 981 SR 0.120 Der Bundesrat hatte dieses Vorgehen zudem beim Beitritt zum Völkerbund vorgeschlagen. S. Botschaft vom 4. August 1919 betreffend die Frage des Beitritts der Schweiz zum Völkerbund, BBl 1919 V 541, 629 ff., 649.

alten BV unterstellte die Bundesversammlung drei völkerrechtliche Verträge entgegen der jeweils geltenden Verfassung einem obligatorischen Referendum (s. Ziff. 4.2.2.1.3). Auch diese Beispiele sind nicht mit dem vorliegenden Paket Schweiz−EU (Bilaterale III) vergleichbar: Der Beitritt zum Völkerbund und das Freihandelsabkommen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft hätten nach der damaligen Rechtslage andernfalls überhaupt keinem Referendum unterstanden. Der Beitritt zum EWR wies supranationale Elemente auf (s. Ziff. 4.2.2.1.2) und erforderte eine Verfassungsänderung, die ohnehin dem obligatorischen Referendum unterstanden hätte. Drittens besteht das Risiko, dass durch die Genehmigung auf dem Weg der Verfassungsrevision ein Präzedenzfall für zukünftige völkerrechtliche Verträge entstehen würde.

Der Bundesrat schlägt aus diesen Gründen vor, die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU entsprechend den Vorgaben der geltenden BV einem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE ne remplissent pas les conditions de référendum obligatoire en matière de traités internationaux au sens de l’art. 140, al. 1, let. b, Cst. Ils n’ont pas non plus de répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse, ne touchent pas à l’ordre constitutionnel et n’entraînent pas un changement fondamental dans la politique étrangère de la Suisse. En d’autres termes, les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE ne remplissent pas les conditions pouvant, selon le Conseil fédéral, exceptionnellement permettre de soumettre à un référendum obligatoire (sui generis) un texte qui ne tombe pas sous le coup du référendum obligatoire en matière de traités internationaux. Conformément à la Constitution en vigueur, ils sont sujets au référendum facultatif en matière de traités internationaux.

Une approbation des accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE suite à un référendum obligatoire par le biais d’une révision constitutionnelle comporterait des risques sur le plan de la politique nationale. Premièrement, cela signifierait concrètement que, dans un cas particulier, on s’écarterait de la procédure ancrée dans la Constitution pour l’approbation des traités internationaux, et ce sans l’accord du constituant. Le peuple et les cantons seraient compétents alors que la Constitution prévoit l’approbation du peuple seul. Dès lors, un aspect central du processus démocratique directe serait déterminé par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale en lieu et place de la Constitution. Deuxièmement, il n’existe aucun précédent comparable. L’adhésion à l’ONU aurait, comme expliqué ci-dessus, de toute façon été soumise au référendum obligatoire (voir ch. 4.2.2.1.4). L’approbation par le biais d’une révision de la Constitution n’a pas modifié la répartition des compétences. Sous l’ancienne Constitution, l’Assemblée fédérale avait soumis trois traités internationaux au référendum obligatoire, en allant à l’encontre des prescriptions constitutionnelles en vigueur à l’époque (voir ch. 4.2.2.1.3). Ces exemples ne sont pas non plus comparables au paquet Suisse−UE (Bilatérales III): l’accession à la Société des Nations et l’accord de 981 Le Conseil fédéral avait proposé cette procédure pour l’accession à la Société des Nations. Cf. message du 4 août 1919 concernant la question de l’accession de la Suisse à la Société des nations, FF 1919 IV 576, p. 660 ss, 682.

libre-échange avec la Communauté économique européenne n’auraient été soumis, sous le droit en vigueur à l’époque, à aucun référendum. L’adhésion à l’EEE présentait des éléments supranationaux (voir ch. 4.2.2.1.2) et nécessitait une modification de la Constitution. Cette dernière devait dans tous les cas être soumise au référendum obligatoire. Troisièmement, en cas d’approbation par le biais d’une révision constitutionnelle, il existe un risque de créer un précédent pour les futurs traités internationaux. Pour ces motifs, le Conseil fédéral propose que les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE soient sujets à un référendum facultatif, comme le prévoient les prescriptions de la Constitution en vigueur.

Gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali non adempiono le condizioni previste per il referendum obbligatorio secondo l’articolo 140 capoverso 1 lettera b Cost.; non comportano ingerenze considerevoli nella struttura interna della Svizzera, non 980 981 RS 0.120 Il Consiglio federale aveva proposto di procedere in questo modo anche per l’adesione alla Società delle Nazioni, cfr. messaggio del 4 ago. 1919 sulla questione dell’adesione della Svizzera alla Società delle Nazioni (non disponibile in italiano; testo francese reperibile nel FF 1919 IV 567, in part. pag. 660 segg. e 682). hanno un impatto sull’ordinamento costituzionale e non presuppongono un riorientamento fondamentale della politica estera svizzera. In altre parole, non soddisfano le condizioni che, secondo il Consiglio federale, consentivano in casi eccezionali di sottoporre un trattato internazionale al referendum obbligatorio (sui generis), in deroga a quanto previsto nella Costituzione. In virtù della Costituzione vigente, gli accordi di stabilizzazione sottostanno pertanto al referendum facoltativo.

In un’ottica di politica nazionale, il Consiglio federale ritiene rischioso modificare la Costituzione per sottoporre a referendum obbligatorio gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali. In primo luogo, ciò implicherebbe la possibilità di derogare alla procedura costituzionale prevista per l’approvazione dei trattati internazionali senza coinvolgere il costituente. A decidere sarebbero il Popolo e i Cantoni, non solo il Popolo come previsto dalla Costituzione. Il Consiglio federale e il Parlamento si sostituirebbero di fatto alla Costituzione nel determinare il tipo di referendum, uno degli strumenti principali della democrazia diretta. In secondo luogo, non esiste un precedente analogo. L’adesione all’ONU era comunque soggetta al referendum obbligatorio (v. n. 4.2.2.1.4), per cui la sua approvazione mediante revisione costituzionale non andava a intaccare le varie competenze. In passato, l’Assemblea federale ha sottoposto al referendum obbligatorio tre trattati internazionali, derogando alle disposizioni costituzionali allora vigenti (v. n. 4.2.2.1.3). Anche questi casi non sono paragonabili al presente pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III): il quadro giuridico dell’epoca non prevedeva alcun referendum per aderire alla Società delle Nazioni e all’Accordo di libero scambio con la Comunità economica europea, mentre l’adesione allo SEE, caratterizzato da elementi sopranazionali, comportava una revisione costituzionale, automaticamente soggetta al referendum obbligatorio (v. n. 4.2.2.1.2). In terzo luogo, l’approvazione tramite revisione costituzionale rischia di creare un precedente per i futuri trattati internazionali.

Per questi motivi il Consiglio federale propone, in conformità con le disposizioni costituzionali vigenti, di sottoporre al referendum facoltativo i trattati volti a stabilizzare le relazioni bilaterali.