Ziff. 4.2.2.1.2 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum

Einem obligatorischen Referendum von Volk und Ständen untersteht nach 140 Absatz

1 Buchstabe b BV der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU sehen nicht einen Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit vor. Zu prüfen bleibt, ob sie das Kriterium eines Beitritts zu einer supranationalen Gemeinschaft erfüllen.

Nach der Praxis des Bundesrates970 setzt der Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft voraus, dass sich die Schweiz Organen unterstellt, die:

– unabhängig, das heisst nicht an Instruktionen der Vertragsparteien gebunden sind;

– ihre Befugnisse durch Mehrheitsbeschluss ausüben;

– direkt anwendbare Entscheide treffen, die auch für Einzelpersonen unmittelbar verbindlich sind;

– relativ umfassende materielle Befugnisse haben.

Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU erfüllen diese Kriterien nicht. Erstens schaffen sie im Bereich der Rechtsetzung keine Mechanismen, die einem unabhängigen Organ die Befugnis erteilen, verbindliche Rechtsanpassungen zu beschliessen. Die Schweiz entscheidet weiterhin autonom und nach ihren bestehenden Rechtsetzungsverfahren über das für sie geltende Recht. So erfordert jeder Beschluss eines Gemischten Ausschusses, einen neuen EU-Rechtsakt in ein Abkommen zu integrieren, die Zustimmung der Schweiz. Ein solcher Beschluss stellt zudem eine Änderung eines völkerrechtlichen Vertrags dar.971 Für Vertragsänderungen gelten in Bezug auf die Genehmigung dieselben Regeln wie für Vertragsabschlüsse. Jeder entsprechende Beschluss eines Gemischten Ausschusses muss deshalb vom innerstaatlich zuständigen Organ genehmigt werden (Art. 166 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 24 Abs. 2 ParlG). Ansonsten kann er nicht in Kraft treten. Fällt die Übernahme eines EU969 Eine Ausnahme bildet das Änderungsprotokoll zum MRA, das der Bundesrat gestützt auf

Art. 14 des Gesetzes über die technischen Handelshemmnisse (SR 946.51) abschliessen könnte. Wegen der Konnexität zu den weiteren Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU soll auch dieses Änderungsprotokoll in den Bundesbeschluss aufgenommen werden.

970 Botschaft vom 18. Mai 1992 zur Genehmigung des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, BBl 1992 IV 1, 539; Botschaft vom 23. Oktober 1974 über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums, BBl 1974 II 1133, 1156 f.

971 Siehe Art. 2 Abs. 1 Bst. a und Art. 39 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (SR 0.111).

Rechtsakts beispielsweise in die Zuständigkeit des Parlaments, etwa weil der Rechtsakt wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält oder ein Bundesgesetz angepasst werden muss, so kann der Beschluss erst in Kraft treten, nachdem das Parlament und, im Falle eines Referendums, das Volk zugestimmt haben (s. Ziff. 2.1.6.2.4). Zweitens schaffen die Abkommen im Bereich der Rechtsanwendung keine von den Vertragsparteien unabhängigen Organe. Bei Streitigkeiten suchen die Vertragsparteien zunächst im Rahmen von Gesprächen im Gemischten Ausschuss des jeweiligen Abkommens nach einer Einigung. Wird keine Einigkeit erzielt, kann jede Vertragspartei ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht anrufen. Paritätisch zusammengesetzte Schiedsgerichte sind im Wirtschaftsvölkerrecht üblich und werden auch bei anderen Verträgen nicht als supranationales Element betrachtet. Beispielsweise hat die Schweiz 37 in Kraft stehende Freihandelsabkommen abgeschlossen, wovon 34 paritätisch zusammengesetzte zwischenstaatliche Schiedsgerichte vorsehen.972 Das Schiedsgericht zieht, wenn seiner Ansicht nach die Auslegung von EU-Recht für die Beurteilung des Streitfalls relevant und notwendig ist, den EuGH zur Auslegung bei. Der Streit selbst wird jedoch nicht vom EuGH, sondern immer nur vom Schiedsgericht beurteilt (s. Ziff. 2.1.6.4.2). Drittens ist die Zusammenarbeit mit der EU weiterhin materiell auf einzelne Sektoren beschränkt. Die institutionellen Elemente sind im Rahmen der Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU schliesslich nur für die bestehenden Binnenmarktabkommen (ohne Landwirtschaftsabkommen) vorgesehen (s. Ziff. 2.1.1).

Der Bundesrat prüfte die Kriterien der Supranationalität auch bei der Vorlage der Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen und des EWR-Abkommens. Er verneinte die Supranationalität in beiden Fällen.973 Der Bundesrat vertrat jedoch die Auffassung, dass das EWR-Abkommen gewisse supranationale Elemente aufweist. So hätte sich die Schweiz in Bezug auf die Überwachung der Einhaltung ihrer vertraglichen Verpflichtungen der EFTA-Überwachungsbehörde und in Bezug auf die Streitbeilegung dem EFTA-Gerichtshof unterstellt. Zudem hätte das EWR-Abkommen zur integralen Geltung des EU-Binnenmarktrechts geführt, einschliesslich der Regelungen in Bereichen wie Umwelt, Konsumentenschutz, Gesellschafts- und Steuerrecht. Dennoch kam der Bundesrat zum Ergebnis, dass das EWR-Abkommen keinen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft bewirkt hätte.

Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU weisen anders als das EWR-Abkommen keine supranationalen Elemente und einen materiell weniger umfassenden Anwendungsbereich auf. Sie bewirken deshalb keinen Beitritt zu einer 972 Keine Schiedsverfahren vorgesehen sind einzig im Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli

1972 (SR 0.632.401), im Handelsabkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland vom 11. Februar 2019 (SR 0.946.293.671) und im Abkommen zwischen der Schweizerischen Regierung einerseits und der Regierung von Dänemark und der Landesregierung der Färöer andererseits über den Freihandel zwischen der Schweiz und den Färöern vom 12. Januar

1994 (SR 0.946.293.142).

973 Botschaft vom 18. Mai 1992 zur Genehmigung des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, BBl 1992 IV 1, 539 ff.; Botschaft vom 1. Oktober 2004 zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen («Bilaterale II»), BBl 2004 5965 ff., 6288 ff.

supranationalen Gemeinschaft und unterstehen nicht dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV.

internationaux Conformément à l’art. 140, al. 1, let. b, Cst., l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales doit être soumise au référendum obligatoire du peuple et des cantons. Les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE ne prévoient pas l’adhésion à une organisation de sécurité collective. Il reste à vérifier s’ils remplissent le critère de l’adhésion à une communauté supranationale. Selon la pratique du Conseil fédéral970 l’adhésion à une communauté supranationale présuppose que la Suisse se soumette à des organes, qui:

– sont indépendants, c’est-à-dire qui ne sont pas liés par les instructions des parties contractantes;

– exercent leurs pouvoirs à la majorité des voix;

– rendent des décisions directement applicables et qui obligent directement les particuliers;

– disposent de compétences matérielles relativement vastes.

Les accords sur la stabilisation des relations Suisse-UE ne remplissent pas ces critères. D’une part, ils n’établissent pas de mécanismes qui octroient à un organe indépendant le pouvoir de décider d’adaptations légales contraignantes. La Suisse continue de décider de façon autonome et en fonction de la procédure législative ordinaire quel est le droit applicable sur son territoire. Ainsi, chaque décision d’un comité mixte de reprendre un nouvel acte (juridique) de l’UE dans un accord nécessite l’approbation de la Suisse. Une décision d’un comité mixte de reprendre un acte (juridique) constitue par ailleurs une modification d’un traité international. Or, l’approbation de modifications de traités est régie par les mêmes règles que la conclusion des traités. Chaque décision d’un comité mixte de reprendre un acte doit être approuvée par l’organe compétent au niveau interne (art. 166, al. 2, Cst. en relation avec l’art. 24, al. 2, LParl), faute de quoi il ne peut pas entrer en force. Par exemple, si la reprise d’un acte de l’UE 969 Le protocole d’amendement de l’ARM, que le Conseil fédéral pourrait conclure sur la base de l’art. 14 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC; RS 946.51), constitue une exception. En raison de sa connexité avec les autres accords sur la stabilisation des relations Suisse-UE, ce protocole d’amendement est toutefois également intégré dans l’arrêté fédéral.

970 Message du 18 mai 1992 relatif à l’approbation de l’accord sur l’Espace économique européen, FF 1992 IV 1, 527; message du 23 octobre 1974 concernant de nouvelles dispositions sur le référendum en matière de traités internationaux, FF 1974 II 1133, 1156 s.

971 Voir art. 2, al. 1, let. a et art. 39 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (RS 0.111).

relève de la compétence du Parlement parce que l’acte contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou qu’il nécessite la modification d’une loi fédérale, alors la décision du comité mixte ne peut entrer en vigueur qu’après avoir été approuvée par le Parlement et par le peuple en cas de référendum (voir ch. 2.1.6.2.4). D’autre part, les accords n’instituent pas des organes indépendants des parties dans le domaine de l’application du droit. En cas de différend, les parties contractantes commencent par chercher un terrain d’entente dans le cadre d’échanges au sein des comités mixtes responsables des accords. Si aucun consensus n’est trouvé, chacune des parties contractantes peut saisir un tribunal arbitral constitué de façon paritaire. Ce type de tribunal est habituel en droit économique international et n’est pas non plus considéré comme un élément supranational pour les autres traités. Par exemple, la Suisse a conclu 37 accords de libre-échange qui sont en vigueur, dont 34 qui prévoient un tribunal arbitral interétatique constitué de façon paritaire. Le tribunal arbitral fait appel à la CJUE lorsqu’il estime pertinent et nécessaire d’interpréter le droit de l’UE pour trancher des différends. Ce n’est toutefois pas la CJUE qui tranche le différend, mais uniquement le tribunal arbitral (voir ch. 2.1.6.4.2). Enfin, la collaboration avec l’UE restera limitée à certains secteurs sur le plan matériel. Dans le cadre des accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE, des éléments institutionnels sont prévus uniquement pour les accords relatifs au marché intérieur existants (à l’exception de l’accord agricole) (voir ch. 2.1.1).

Le Conseil fédéral avait également examiné les critères liés à la supranationalité dans les projets d’accord d’association à Schengen/Dublin et sur l’EEE. Dans les deux cas, il avait conclu qu’ils n’étaient pas remplis. Il était toutefois d’avis que l’accord sur l’EEE présente certains éléments de supranationalité. En effet, la Suisse aurait dû se soumettre à l’Autorité de surveillance AELE pour le contrôle du respect de ses obligations conventionnelles et à la Cour de justice AELE pour le règlement des différends. De plus, cet accord aurait entraîné une application de l’ensemble du droit de l’UE sur le marché intérieur, y compris les règles en matière d’environnement, de protection des consommateurs, de droit des sociétés et de droit fiscal. Le Conseil fédéral a néanmoins conclu que la ratification de l’accord sur l’EEE ne constituait pas une adhésion à une communauté supranationale.

Contrairement à l’accord sur l’EEE, les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE ne présentent pas d’éléments supranationaux et leur champ d’application matériel est moins étendu. Ils ne prévoient pas l’adhésion à une communauté supranationale et ne doivent dès lors pas être soumis au référendum obligatoire en matière de traités internationaux au sens de l’art. 140, al. 1, let. b, Cst.

972 Seuls trois accords ne prévoient pas de procédure d’arbitrage: l’Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (RS 0.632.401), l’Accord commercial du 11 février 2019 entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (RS 0.946.293.671) et l’Accord du 12 janvier

1994 entre le Gouvernement suisse, d’une part, et le Gouvernement du Danemark et le Gouvernement autonome des Iles Féroé, d’autre part, sur le libre-échange entre la Suisse et les Iles Féroé (RS 0.946.293.142).

973 Message du 18 mai 1992 relatif à l’approbation de l’accord sur l’Espace économique européen, FF 1992 IV 1, 527 ss; message du 1er octobre 2004 relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords («accords bilatéraux II»), FF 2004 5593, 5911 ss

L’adesione a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali sottostà al voto del Popolo e dei Cantoni (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.). Gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali non prevedono l’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva. Resta quindi da verificare se comportano l’adesione a una comunità sopranazionale. 969 Fa eccezione il Protocollo di modifica dell’Accordo sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità, che il Consiglio federale potrebbe concludere in base all’art. 14 della legge federale sugli ostacoli tecnici al commercio (RS 946.51) e che, in quanto correlato con gli altri accordi sulla stabilizzazione, è integrato in questo decreto. Secondo la prassi del Consiglio federale970, l’adesione a una comunità sopranazionale implica che la Svizzera si sottoponga a organismi che:

– sono indipendenti, ossia non vincolati da istruzioni delle parti contraenti;

– esercitano i loro poteri secondo il principio della maggioranza dei voti;

– prendono decisioni direttamente applicabili e direttamente vincolanti per gli individui;

– hanno competenze materiali relativamente ampie.

Gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali non adempiono tali criteri. In primo luogo, non istituiscono alcun meccanismo legislativo che autorizzi un organismo indipendente ad adottare adeguamenti legislativi vincolanti. La Svizzera manterrà la propria autonomia decisionale e la propria procedura legislativa in merito al diritto a essa applicabile. Ogni decisione di un comitato misto di integrare in un accordo un nuovo atto giuridico dell’UE richiederà il benestare della Svizzera. Simili decisioni hanno valenza di modifica di un trattato internazionale971 e in quanto tali vanno approvate secondo le stesse regole applicabili alla conclusione di un trattato internazionale. Ogni decisione di questo tipo presa da un comitato misto va quindi approvata dall’organo nazionale competente (art. 166 cpv. 2 Cost. in combinato disposto con l’art. 24 cpv. 2 LParl), altrimenti non può entrare in vigore. Se compete al Parlamento approvare il recepimento di un atto giuridico dell’UE, ad esempio perché l’atto comprende disposizioni importanti che contengono norme di diritto o comporta la modifica di una legge federale, la decisione può entrare in vigore solo previa approvazione del Parlamento e, in caso di referendum, del Popolo (v. n. 2.1.6.2.4). In secondo luogo, gli accordi non istituiscono organismi di applicazione del diritto indipendenti dalle parti contraenti. Le parti contraenti cercheranno dapprima di comporre eventuali controversie discutendone nel comitato misto previsto dal rispettivo accordo. Qualora non raggiungano un’intesa, potranno adire un tribunale arbitrale paritetico. I tribunali arbitrali paritetici, consueti nel diritto commerciale internazionale, non sono considerati un elemento sopranazionale nemmeno in altri trattati. La Svizzera ha ad esempio concluso 37 accordi di libero scambio tuttora in vigore, 34 dei quali prevedono tribunali arbitrali paritetici. Il tribunale arbitrale consulta la CGUE se ritiene l’interpretazione del diritto europeo rilevante e necessaria per comporre la controversia. La controversia in sé non è tuttavia giudicata dalla CGUE, bensì soltanto dal tribunale arbitrale (v. n. 2.1.6.4.2). In terzo luogo, sul piano materiale la cooperazione con l’UE continua a limitarsi a singoli settori. Nel quadro della stabilizzazione delle relazioni bilaterali gli elementi istituzionali sono contemplati solo negli accordi 970 Messaggio del 18 mag. 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, FF 1992 IV 1, in part. pag. 371; messaggio del 23 ott. 1974 sul riordinamento del referendum in materia di trattati internazionali, FF 1974 II 1113, in part. pag.

1137 seg.

971 Cfr. art. 2 par. 1 lett. a e 39 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (RS 0.111).

972 Gli unici accordi a non prevedere un tribunale arbitrale paritetico sono l’Accordo del

22 lug. 1972 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica europea (RS 0.632.401), l’Accordo commerciale dell’11 feb. 2019 tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (RS 0.946.293.671) e l’Accordo del

12 gen. 1994 tra il Governo Svizzero da una parte, il Governo della Danimarca ed il Governo autonomo delle Isole Färöer dall’altra, sul libero scambio tra la Svizzera e le Isole Färöer (RS 0.946.293.142).

sul mercato interno già in essere (tranne in quello sul commercio di prodotti agricoli;

v. n. 2.1.1).

Il Consiglio federale aveva verificato il criterio della sopranazionalità anche per gli Accordi di associazione a Schengen/Dublino e per l’Accordo SEE, considerandolo non adempito per entrambi. Nell’Accordo SEE aveva però rilevato determinati elementi di sopranazionalità. La Svizzera si sarebbe assoggettata all’Autorità di vigilanza AELS per il controllo del rispetto degli impegni presi e alla Corte AELS per la composizione delle controversie. L’Accordo avrebbe anche implicato l’applicabilità di tutto il diritto dell’UE riguardante il mercato interno, comprese le norme in materia di ambiente, tutela dei consumatori, diritto societario e fiscale. Nonostante ciò il Consiglio federale era inoltre giunto alla conclusione che l’Accordo non implicava l’adesione a una comunità sopranazionale. A differenza dell’Accordo SEE, gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali non presentano elementi di sopranazionalità e il loro campo di applicazione materiale è più ristretto. Non comportando pertanto l’adesione a una comunità sopranazionale, non sottostanno al referendum obbligatorio sui trattati internazionali secondo l’articolo 140 capoverso 1 lettera b Cost.