Ziff. 4.2.2.1.3 In der Verfassung nicht vorgesehenes obligatorisches Staatsvertragsreferendum (sui generis)

Die Bundesversammlung unterstellte unter der alten BV drei völkerrechtliche Verträge einem obligatorischen Referendum, obwohl die zum jeweiligen Zeitpunkt geltende Verfassung das nicht vorsah: den Beitritt zum Völkerbund (1920), das Freihandelsabkommen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1972) und den Beitritt zum EWR (1992). Der Bundesrat bekräftigt die Auffassung, dass dieses Vorgehen in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen kann, wenn der völkerrechtliche Vertrag einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz mit sich bringt, namentlich die verfassungsmässige Ordnung tangiert, oder eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik bewirkt.974 Durch die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU will der Bundesrat den mit den Bilateralen I und II eingeschlagenen Weg weiterführen. Die Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU bewirkt demnach keine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik. Zu prüfen bleibt, ob die Abkommen einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz und ihre verfassungsmässige Ordnung mit sich bringen. Der Bundesrat und die Bundesversammlung haben bisher nie die institutionellen Elemente der bestehenden bilateralen Abkommen als schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz und ihre verfassungsmässige Ordnung beurteilt. Mit dem Luftverkehrsabkommen der Bilateralen I (1999) unterstellte sich die Schweiz insbesondere der Zuständigkeit der Europäischen Kommission sowie des EuGH für die Durchsetzung der Bestimmungen über das Wettbewerbsrecht (Art. 11 Abs. 1 und Art.

20 LuftVA). In eng begrenzten Bereichen erfolgte somit eine Übertragung von gewissen Kompetenzen an EU-Organe. Das Abkommen erlaubt den Vertragsparteien zudem, bei Vertragsverletzungen Schutzmassnahmen zu ergreifen (Art. 31 LuftVA). Eine Unterstellung der Bilateralen I unter ein obligatorisches Referendum aufgrund 974 Botschaft vom 23. Oktober 1974 über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums, BBl 1974 II 1133, 1138; Votum Koller (Departementsvorsteher EJPD), AB N 1998 54 f. (Totalrevision der BV); Botschaft vom 1. Oktober 2004 zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen («Bilaterale II»), BBl 2004 5969 ff., 6288 f.; Botschaft vom 1. Oktober 2010 zur Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)», BBl 2010 6963 ff., 6970, 6985; Botschaft vom 15. Januar 2020 zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (Änderung von Art. 140 der Bundesverfassung), BBl 2020 1243 ff.,

1247. Der Bundesrat hat am 8. März 2024 das EJPD beauftragt, die Frage des Staatsvertragsreferendums im Zusammenhang mit dem Paket Schweiz−EU (Bilaterale III) zu prüfen. Das Gutachten des Bundesamts für Justiz (Das Staatsvertragsreferendum im Bundesverfassungsrecht: Rechtliche Übersicht und Analyse vom 27. Mai 2024, 4 ff.) kam zum Schluss, dass im Bundesverfassungsrecht eine Rechtsgrundlage für das dargestellte Vorgehen fehle und die sich damals im Verhandlungsprozess befindlichen Abkommen des nach der geltenden Verfassung aller Voraussicht nach dem fakultativen Referendum unterstünden. dieser institutionellen Elemente des Luftverkehrsabkommens stand jedoch weder im Bundesrat noch in den Räten zur Debatte975, obwohl die Übertragung von gewissen Kompetenzen an die EU-Organe – wenn auch in einem eng begrenzten Sachbereich

– weitergingen als der nun vorgesehene Streitbelegungsmechanismus in den Binnenmarktabkommen. Die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen der Bilateralen II

(2004) beinhalten die Pflicht der Schweiz, im Anwendungsbereich der Abkommen dynamisch EU-Recht in die Abkommen zu übernehmen. Kommt es zwischen der Schweiz und der EU zu einem Streit über die Rechtsübernahme und gelingt es den Vertragsparteien nicht, diesen innert sechs Monaten beizulegen, führt dies automatisch zur Beendigung der Abkommen (Art. 7 Abs. 4 Schengen-Assoziierungsabkommen976; Art. 4 Abs. 6 und 7 Dublin-Assoziierungsabkommen977). Der EuGH spielt bei der Auslegung des Schengen/Dublin-Besitzstandes eine wichtige Rolle (s. Ziff. 2.1.6.3.1). Trotzdem kam der Bundesrat auch hier zum Schluss, dass die Assoziierung an Schengen und an Dublin «zu keiner tiefgreifenden Änderung unseres Staatswesens führt», «nicht die verfassungsmässige Ordnung tangiert» und nicht «die Souveränität unseres Landes [einschränkt]».978 Diese Auffassung wurde in den Ratsdebatten bestätigt.979 Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU wahren das Funktionieren der Schweizer Institutionen sowie die aus der direkten Demokratie, dem Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes fliessenden Prinzipien. Namentlich wird die Schweiz, wie dargestellt (Ziff. 4.2.2.1.2), weiterhin eigenständig, gemäss ihren bestehenden Rechtsetzungsverfahren und unter Wahrung der direktdemokratischen Rechte über alle Rechtsanpassungen entscheiden können. Ein Streitfall infolge der Nicht-Übernahme eines relevanten EU-Rechtsaktes in ein Binnenmarktabkommen kann gegebenenfalls zu verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen der EU im betroffenen Abkommen oder einem anderen Binnenmarktabkommen (ohne Landwirtschaftsabkommen) führen. Die Konsequenzen einer Nicht-Übernahme sind damit weniger einschneidend als unter den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen, welche 975 976 977 978 979 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, BBl 1999 6128, 6438. Die einzige Forderung nach einem obligatorischen Referendum in den Räten war so begründet, dass die Bilateralen I einem «historischen Schritt» entsprächen und das Landverkehrsabkommen dem Alpenschutzartikel widerspreche. Der Antrag wurde abgelehnt mit 146 zu 26 Stimmen (AB N 1999 1487 ff.). Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, SR 0.362.31.

Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR 0.142.392.68. Botschaft vom 1. Oktober 2004 zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen («Bilaterale II»), BBl 2004 5969 ff., 6290.

Anträge auf Unterstellung unter ein obligatorisches Referendum wurden abgelehnt, im Ständerat mit 6 zu 31 Stimmen (AB S 2004 728 f.) und im Nationalrat mit 57 zu 120 Stimmen (AB N 2004 1969 ff.). S. Votum Blocher (Departementsvorsteher EJPD), AB S

2004 729: «Die Frage war, zu prüfen, ob diese Rechtsfolge der faktischen Kündigung des Vertrages eine Einschränkung des freien Wählerwillens ist. [...] Das ist die Frage der Souveränität: Ist sie beeinträchtigt oder nicht? [...] [Der Bundesrat] findet nicht, dass das ein so schwerwiegender Eingriff in die Souveränität sei.» vorbehältlich einer Einigung der Parteien bei einer Nicht-Übernahme automatisch dahinfallen. Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU wahren auch die verfassungsmässigen Rechte sowie die Zuständigkeiten der Kantone, des Parlaments, des Bundesgerichts und der übrigen Schweizer Gerichte sowie des Bundesrates. Ihre Umsetzung erfordert keine Anpassung der BV. Wie die Bilateralen I und II bewirken demnach auch die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU keinen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz und tangieren auch nicht die verfassungsmässige Ordnung (s. zur Vereinbarkeit des FZA mit Art. 121 und 121a BV Ziff. 2.3.10.1; s. zur Verfassungsmässigkeit der weiteren Abkommen die jeweilige Ziff. «Rechtliche Aspekte des Paketelements» in der Botschaftsziff. zum betreffenden Abkommen).

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gehen menschenrechtliche Verpflichtungen des Völkerrechts, zu denen auch einzelne Verpflichtungen aus dem FZA gehören könnten, im Konfliktfall der Bundesverfassung und dem restlichen Landesrecht vor (s. Ziff. 4.1). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU faktisch eine Verfassungsänderung bewirken oder einen Eingriff in die verfassungsmässige Ordnung darstellen würden. Die Frage, ob ein völkerrechtlicher Vertrag einem obligatorischen oder fakultativen Referendum untersteht (Art. 140 f. BV), und dessen Verhältnis zum Landesrecht (Art.

5 Abs. 4 und Art. 190 BV) wird von unterschiedlichen Verfassungsbestimmungen geregelt. Der vom Bundesgericht anerkannte grundsätzliche Anwendungsvorrang des Völkerrechts gilt unabhängig davon, ob der betreffende völkerrechtliche Vertrag einem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstand. Aus diesem Anwendungsvorrang, den Artikel 190 BV völkerrechtlichen Verträgen und Bundesgesetzen gleichermassen zubilligt, kann weder abgeleitet werden, dass völkerrechtliche Verträge und Bundesgesetze in der Normenhierarchie über der Verfassung oder auf dem gleichen Rang wie diese stehen, noch dass sie dem obligatorischen Referendum zu unterstellen sind.

Die Abkommen zur Stabilisierung der Beziehungen Schweiz–EU wahren nach dem Gesagten die verfassungsmässige Ordnung und bewirken weder einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz noch eine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik.

internationaux non prévu par la Constitution (sui generis) Sous l’ancienne Constitution, l’Assemblée fédérale avait soumis trois traités internationaux à un référendum obligatoire, bien que la Constitution ne le prévoyait pas: l’accession à la Société des Nations (1920), l’accord de libre-échange avec la Communauté économique européenne (1972) et l’adhésion à l’EEE (1992). Le Conseil fédéral réaffirme estimer qu’il est possible de procéder de la sorte dans des cas exceptionnels, pour les traités internationaux qui ont des répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse, c’est-à-dire qui touchent à l’ordre constitutionnel, ou qui entraînent un changement fondamental dans la politique étrangère de la Suisse. Par le biais des accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE, le Conseil fédéral entend poursuivre sur la voie tracée par les Bilatérales I et II. La stabilisation des relations Suisse-UE ne modifie pas fondamentalement la politique extérieure de la Suisse. Il reste à examiner si les accords ont une répercussion profonde sur la structure intérieure de la Suisse et sur l’ordre constitutionnel ou non. Le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale n’ont jusqu’à ce jour pas considéré que les éléments institutionnels des accords bilatéraux existants avaient des répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse ou qu’ils touchaient à l’ordre constitutionnel. Avec l’accord sur le transport aérien des Bilatérales I (1999), la Suisse s’est placée sous la compétence de la Commission européenne et de la CJUE pour l’application des dispositions relatives au droit de la concurrence (art. 11, al. 1 et 20 ATA). Dans des domaines clairement délimités, un transfert de certaines compétences à des organes de l’UE a donc eu lieu. L’accord permet en outre aux parties de prendre des mesures de sauvegarde en cas de violation (art. 31 ATA). Il n’a jamais été question, ni au Conseil fédéral ni aux Chambres, de soumettre les Bilatérales I à un référendum obligatoire en raison de ces éléments institutionnels dans l’accord sur le transport aé- 974 Message du 23 octobre 1974 concernant de nouvelles dispositions sur le référendum en matière de traités internationaux, FF 1974 II 1133, 1138 s.; Intervention Koller (chef du DFJP), BO N 1998 54 s. (Révision totale de la Constitution); message du 1 er octobre 2004 relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords («accords bilatéraux II»), FF 2004 5593, 5911 s.; message du 1er octobre 2010 relatif à l’initiative populaire «Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (accords internationaux: la parole au peuple!)», FF 2010 6353 ss., 6360, 6373; message du 15 janvier

2020 concernant le référendum obligatoire pour les traités internationaux ayant un caractère constitutionnel (modification de l’art. 140 de la Constitution), FF 2020 1195 ss.,

1199. Le 8 mars 2024, le Conseil fédéral a chargé le DFJP d’étudier la question du référendum en matière de traités internationaux dans le contexte du paquet Suisse−UE (Bilatérales III). Dans son avis, l’Office fédéral de la justice (Le référendum en matière de traités internationaux dans le droit constitutionnel fédéral: vue d’ensemble du droit et analyse juridique, 27 mai 2024, p. 4 ss) conclut qu’il n’y a pas de base constitutionnelle pour cette procédure et que les accords qui étaient en phase de négociation devraient, selon toute vraisemblance, être sujets au référendum facultatif conformément à la Constitution en vigueur. rien975, même si le transfert de certaines compétences aux organes de l’UE – bien que dans un domaine clairement délimité – allait plus loin que le mécanisme de règlement des différends prévu dans les accords sur le marché intérieur. Les accords d’association à Schengen/Dublin des Bilatérales II (2004) comportent l’obligation, pour la Suisse, d’une reprise dynamique du droit de l’UE. En cas de litige entre la Suisse et l’UE sur la reprise du droit, et si les parties ne parviennent pas à le régler dans un délai de six mois, l’accord cesse automatiquement d’être applicable (art. 7, al. 4 de l’accord d’association à Schengen976; art. 4, al. 6 et 7 de l’accord d’association à Dublin977). La CJUE joue un rôle important dans l’interprétation de l’acquis de Schengen/Dublin (voir ch. 2.1.6.3.1). Malgré tout, le Conseil fédéral a conclu ici aussi que l’association à Schengen/Dublin n’entraînait «pas de modification politique fondamentale», ne touchait «pas à notre ordre constitutionnel», et ne limitait «pas la souveraineté de notre pays»978. Ce point de vue a été confirmé lors des débats parlementaires. Les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE respectent le fonctionnement des institutions suisses et des principes découlant de la démocratie directe, du fédéralisme et de l’indépendance de notre pays. Comme expliqué (ch. 4.2.2.1.2), la Suisse pourra continuer de décider de façon souveraine sur toutes les modifications des règles de droit, conformément à sa propre procédure législative et dans le respect des droits démocratiques directs. Un litige en cas de non-reprise d’un acte juridique de l’UE pertinent dans un accord relatif au marché intérieur peut conduire à des mesures de compensation proportionnées de l’UE dans l’accord concerné ou dans d’autres accords sur le marché intérieur (à l’exception de l’accord agricole). Les conséquences d’une non-reprise sont par conséquent moins sévères que dans le contexte des accords d’association à Schengen/Dublin, qui deviennent caducs en cas de litige faute d’entente entre les parties. Les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE respectent également les droits constitutionnels et les compétences des cantons, du Parlement, du Tribunal fédéral et des autres tribunaux suisses ainsi que du Conseil fédéral. Leur mise en œuvre ne nécessite pas de modification de la Cons975 976 977 978 979 Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, FF 1999 5440, 5739 s. La seule demande en vue d’un référendum obligatoire au Parlement avait été motivée par le fait que les Bilatérales I constituaient une étape historique et que l’accord sur les transports terrestres allait à l’encontre de l’article constitutionnel issu de l’initiative des Alpes. La proposition a été rejetée à 146 voix contre 26 (BO N

1999 1487 ss).

Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, l’Union européenne et la Communauté européenne sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, RS 0.362.31 Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, RS 0.142.392.68 Message du 1er octobre 2004 relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords («accords bilatéraux II»), FF 2004 5969, 5913. Les demandes de soumettre les accords au référendum obligatoire ont été rejetées, au Conseil des Etats par 31 voix contre 6 (BO E 2004 728 s.) et au Conseil national par 120 voix contre 57 (BO N 2004 1969 s.). Cf. intervention Blocher (chef du DFJP), BO E 2004 729: il a expliqué qu’il s’agissait d’examiner si cette conséquence juridique de la résiliation de fait du traité constituait une restriction de la libre volonté des électeurs: il fallait déterminer si la souveraineté était atteinte ou non. Le Conseil fédéral ne considérait pas qu’il s’agissait d’une atteinte très grave à la souveraineté.

titution. Comme les Bilatérales I et II, les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE n’ont pas de répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse et ne touchent pas non plus à l’ordre constitutionnel (au sujet de la compatibilité de l’ALCP avec les art. 121 et 121a Cst., voir ch. 2.3.10.1; au sujet de la constitutionnalité des autres accords, voir le ch. «Aspects juridiques de l’élément du paquet» du message correspondant à chacun des accords).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les obligations internationales relatives aux droits de l’homme, dont certaines obligations de l’ALCP pourraient faire partie, priment en cas de conflit la Constitution et le reste du droit national (voir ch. 4.1). Cela ne permet toutefois pas de conclure que les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE constituent de facto une modification de la Constitution ou qu’ils touchent à l’ordre constitutionnel. La question de savoir si un traité international doit faire l’objet d’un référendum obligatoire ou facultatif (art. 140 s. Cst) et ses liens avec le droit national (art. 5, al. 4 et 190 Cst.) est réglée dans différentes dispositions. La primauté de principe du droit international reconnue par le Tribunal fédéral vaut pour tout accord international, qu’il ait été soumis à un référendum obligatoire ou qu’il ait été sujet au référendum facultatif. Il n’est pas possible de déduire de cette primauté conférée à la fois aux accords internationaux et aux lois fédérales par l’art. 190 Cst. que ces deux types de textes se situent au-dessus ou au même niveau que la Constitution dans la hiérarchie des normes; il n’est pas non plus possible d’en déduire qu’ils doivent être soumis au référendum obligatoire.

Au vu de ce qui précède, les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE respectent l’ordre constitutionnel. Ils n’ont pas de répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse et ne constituent pas non plus une modification fondamentale de la politique extérieure du pays.

Costituzione (sui generis) In passato l’Assemblea federale ha sottoposto al referendum obbligatorio tre trattati internazionali, anche se la Costituzione in vigore all’epoca non lo prevedeva: l’ingresso della Svizzera nella Società delle Nazioni (1920), l’Accordo di libero scambio con la Comunità europea (1972) e l’ingresso della Svizzera nello SEE (1992). Il Consiglio federale ribadisce il suo parere secondo cui, in casi eccezionali, tale procedura può applicarsi anche ai trattati implicanti ingerenze considerevoli nella struttura in- 973 Messaggio del 18 mag. 1992 concernente l’approvazione dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, FF 1992 IV 1, in part. pag. 371 segg.; messaggio del 1° ott. 2004 concernente l’approvazione degli Accordi bilaterali fra la Svizzera e l’Unione europea, inclusi gli atti legislativi relativi alla trasposizione degli Accordi («Accordi bilaterali II»), FF 2004 5273, in part. pag. 5586 seg.

terna della Svizzera, in particolare con un impatto sull’ordinamento costituzionale, o presupponenti un riorientamento fondamentale della politica estera svizzera 974. Con gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali, il Consiglio federale intende proseguire sulla via intrapresa con i Bilaterali I e II. La stabilizzazione delle relazioni bilaterali non comporta infatti un riorientamento fondamentale della politica estera svizzera. Resta da verificare se gli accordi comportano ingerenze considerevoli nella struttura interna della Svizzera e nel suo ordinamento costituzionale. Il Consiglio federale e l’Assemblea federale non hanno mai considerato gli elementi istituzionali dei Bilaterali I e II un’ingerenza considerevole nella struttura interna della Svizzera e nel suo ordinamento costituzionale. Adottando l’Accordo sul trasporto aereo (Bilaterali I, 1999), la Svizzera si è assoggettata alla Commissione europea e alla CGUE per quanto riguarda l’applicazione delle disposizioni in materia di concorrenza (art. 11 par. 1 e art. 20 ATA); agli organi dell’UE sono pertanto state trasferite alcune competenze circoscritte a un preciso ambito. Tale Accordo consente alle parti contraenti di prendere misure di salvaguardia in caso di violazioni (art. 31 ATA). Tuttavia, né il Consiglio federale né il Parlamento975 hanno mai preso in considerazione il referendum obbligatorio per i Bilaterali I a motivo di questi elementi istituzionali nell’Accordo sul trasporto aereo sebbene le competenze trasferite agli organi dell’UE, anche se circoscritte a un preciso ambito, andassero oltre quelle che ora farebbero scattare il meccanismo di composizione delle controversie previsto negli accordi sul mercato interno. Gli Accordi di associazione a Schengen/Dublino (Bilaterali II, 2004) impongono alla Svizzera il recepimento dinamico del diritto UE nel campo di applicazione degli Accordi. Questi cessano automaticamente di essere applicabili se la Svizzera e l’UE non riescono a comporre entro sei mesi un’eventuale controversia (art. 7 par. 4 Accordo di associazione a Schengen976; art. 4 par. 6 e 7 Accordo di as974 Messaggio del 23 ott. 1974 sul riordinamento del referendum in materia di trattati internazionali, FF 1974 II 1113, in part. pag. 1119; intervento Koller (capo del DFGP), Boll. Uff.

1998 N 54 seg. (revisione totale Cost.); messaggio del 1° ott. 2004 concernente l’approvazione degli Accordi bilaterali fra la Svizzera e l’Unione europea, inclusi gli atti legislativi relativi alla trasposizione degli Accordi («Accordi bilaterali II»), FF 2004 5273, in part. pag. 5586 seg.; messaggio del 1° ott. 2010 concernente l’iniziativa popolare federale «Per il rafforzamento dei diritti popolari in politica estera (accordi internazionali: decida il popolo!)», FF 2010 6131, in part. pag. 6139 e 6153 seg.; messaggio del 15 gen. 2020 concernente il referendum obbligatorio per trattati internazionali a carattere costituzionale (modifica dell’art. 140 della Costituzione federale), FF 2020 1107, in part. pag. 1111. L’8 marzo 2024 il Consiglio federale ha incaricato il DFGP di esaminare la questione del referendum applicabile al pacchetto di accordi Svizzera−UE (Bilaterali III). Stando alla perizia dell’Ufficio federale di giustizia del 27 maggio 2024 (disponibile solo in tedesco e francese), la procedura descritta non è contemplata nel diritto costituzionale federale e gli accordi, allora in fase di negoziazione, sono con ogni probabilità soggetti al referendum facoltativo in base alla Costituzione vigente.

975 Messaggio del 23 giu. 1999 concernente l’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 5092, in part. pag. 5387 seg. L’unica richiesta di un referendum obbligatorio avanzata in Parlamento, giustificata con il fatto che i Bilaterali I costituivano un passo storico e che l’Accordo sui trasporti terrestri era in contraddizione con quanto stabilito dall’articolo sulla protezione delle Alpi, è stata respinta con 146 voti contro 26 (Boll. Uff. 1999 N 1487 segg.).

976 Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera, l’Unione europea e la Comunità europea, riguardante l’associazione della Svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen, RS 0.362.31.

sociazione a Dublino977). Il parere della CGUE riveste una grande importanza nell’interpretazione dell’acquis di Schengen/Dublino (v. n. 2.1.6.3.1). Anche in questo caso il Consiglio federale ha però ritenuto che «l’associazione a Schengen e a Dublino non [comportasse] modifiche notevoli dei fondamenti del nostro Stato e non [interessasse] pertanto il nostro ordinamento costituzionale delle competenze»978. Questa posizione è stata confermata in sede parlamentare979.

Gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali preservano il funzionamento delle istituzioni svizzere e i principi legati alla democrazia diretta, al federalismo e all’indipendenza del Paese. Come già illustrato (v. n. 4.2.2.1.2), la Svizzera mantiene dunque la propria autonomia decisionale, la propria procedura legislativa e i propri diritti democratici diretti per tutti gli adeguamenti legislativi. In caso di controversia risultante dal mancato recepimento di un atto normativo dell’UE nell’ambito di un accordo sul mercato interno, l’UE potrebbe adottare misure di compensazione proporzionate nel quadro dell’accordo in questione o di un altro accordo sul mercato interno (tranne quello sul commercio di prodotti agricoli). Le conseguenze di un mancato recepimento sono quindi meno drastiche rispetto a quanto accade per gli Accordi di associazione a Schengen/Dublino, che in caso di mancato recepimento decadono automaticamente salvo accordo tra le parti. Gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali preservano anche i diritti costituzionali e le competenze attribuite ai Cantoni, al Parlamento, al Tribunale federale e agli altri tribunali svizzeri nonché al Consiglio federale. La loro attuazione non richiede modifiche costituzionali. Come i Bilaterali I e II, anche questi trattati internazionali non costituiscono un’ingerenza considerevole nella struttura interna della Svizzera e nel suo ordinamento costituzionale (in merito alla compatibilità dell’ALC con gli art. 121 e 121a Cost. v. n. 2.3.10.1; in merito alla costituzionalità degli altri accordi v. i rispettivi capitoli sugli aspetti giuridici dell’elemento del pacchetto). La giurisprudenza del Tribunale federale stabilisce che, in caso di conflitto normativo, gli impegni in materia di diritti umani previsti dal diritto internazionale, tra cui potrebbero rientrare anche singoli impegni derivanti dall’ALC, prevalgono sul diritto nazionale, compresa la Costituzione federale (v. n. 4.1). Non se ne può però dedurre che gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali abbiano di fatto valenza di revisione costituzionale o costituiscano un’ingerenza nell’ordinamento costituzionale. Il tipo di referendum cui sottoporre i trattati internazionali (obbligatorio o facoltativo) e il rapporto di questi ultimi con il diritto nazionale sono retti da diverse disposizioni costituzionali (risp. art. 140 seg. nonché art. 5 cpv. 4 e 190 Cost.). Il primato di mas977 Accordo del 26 ott. 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera, RS 0.142.392.68.

978 Messaggio del 1° ott. 2004 concernente l’approvazione degli Accordi bilaterali fra la Svizzera e l’Unione europea, inclusi gli atti legislativi relativi alla trasposizione degli Accordi («Accordi bilaterali II»), FF 2004 5273, in part. pag. 5588.

979 Le richieste di un referendum obbligatorio sono state respinte, dal Consiglio degli Stati con 6 voti contro 31 (Boll. Uff. 2004 S 728 seg.) e dal Consiglio nazionale con 57 voti contro 120 (Boll. Uff. 2004 N 1969 seg.). Cfr. intervento Blocher (capo del DFGP), Boll. Uff. 2004 S 729, in cui spiegava che occorreva esaminare se le conseguenze giuridiche della denuncia di fatto dell’Accordo limitassero la libera volontà degli elettori compromettendo la sovranità e in cui ribadiva la posizione del Consiglio federale secondo cui non si trattava di un’ingerenza considerevole nella sovranità.

sima che il Tribunale federale riconosce al diritto internazionale vale indipendentemente dal tipo di referendum applicato al trattato internazionale in questione. Il primato che l’articolo 190 Cost. accorda in egual misura ai trattati internazionali e alle leggi federali non implica che nella gerarchia delle norme tali atti normativi siano di rango pari o superiore alla Costituzione, né che vadano sottoposti al referendum obbligatorio. Alla luce di quanto precede, gli accordi volti a stabilizzare le relazioni bilaterali preservano l’ordinamento costituzionale e non comportano né ingerenze considerevoli nella struttura interna della Svizzera né un riorientamento fondamentale della sua politica estera.