Ziff. 1.7.3 Würdigung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Angesichts der herausfordernden globalen Entwicklungen sind die Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen zur EU für den Bundesrat eine strategische Notwendigkeit – für den Wohlstand, die Sicherheit und die Handlungsfähigkeit der Schweiz und ihrer künftigen Generationen. Für den Bundesrat bleibt der bilaterale Weg mit der EU eine für die Schweiz massgeschneiderte Lösung – ein Weg, der sich seit mehr als 25 Jahren bewährt, weil er die politische Identität der Schweiz wahrt und gleichzeitig ihre Beteiligung an klar definierten Bereichen des EU-Binnenmarkts sichert. Das Paket Schweiz–EU (Bilaterale III) steht für Kontinuität und ermöglicht die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs in Bereichen, die im Interesse der Schweiz liegen. Nach Jahren der Stagnation und Rechtsunsicherheit, in denen die Stabilisierung und Weiterentwicklung des Verhältnisses zur EU aufgrund nicht gelöster institutioneller Fragen mit der EU auf Eis lagen, schafft der Bundesrat mit diesem Paket eine solide Grundlage für geordnete Beziehungen und Rechtssicherheit mit der wichtigsten Partnerin der Schweiz.

Diese Einschätzung des Bundesrates spiegelt sich auch in den Ergebnissen der Vernehmlassung wider. Eine klare Mehrheit der zahlreichen Vernehmlassungsteilnehmenden unterstützt den bilateralen Weg als eindeutig bevorzugte Lösung sowie das vorgelegte Paket Schweiz–EU und das Verhandlungsergebnis in seiner Gesamtheit. Die einzelnen Bestandteile des Pakets Schweiz–EU finden mehrheitlich Zustimmung, wenn auch mit themenspezifischen Nuancen. Hinsichtlich der inländischen Umsetzung wurden verschiedene Klärungs- und Anpassungsbedürfnisse geäussert. Sie wurden vom Bundesrat sorgfältig geprüft, und in mehreren Bereichen wurden entsprechende Anpassungen beschlossen. Im Folgenden sind die wichtigsten materiellen Anpassungen im Überblick ausgeführt.

Bei den institutionellen Elementen (s. Ziff. 2.1) hat die Vernehmlassung gezeigt, dass diese auf breite Unterstützung stiessen, deren inländische Umsetzung jedoch besser verankert werden muss. Der Bundesrat hat deshalb Begleitmassnahmen vorgeschlagen, die grösstmögliche Transparenz schaffen und den innerstaatlichen Prozess der Mitwirkung der Kantone, des Parlaments und der Öffentlichkeit klar definieren. In Bezug auf die Kantone wird eine Vereinbarung zwischen dem Bund und den Kantonen ausgearbeitet, mit entsprechender Kompetenzgrundlage im Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes. Für die Mitwirkung des Parlaments am Decision Shaping schlägt der Bundesrat einen neuen Artikel 152a im Parlamentsgesetz (ParlG)52 vor. Zudem will er die Mitwirkung des Parlaments an den weiteren Prozessen der institutionellen Elemente im Rahmen von Artikel 152 ParlG sicherstellen. Die Modalitäten der Mitwirkung werden in einer Weisung festgehalten, die unter engem Einbezug des Parlaments erarbeitet wird. Weitere Möglichkeiten, wie zum Beispiel die Entsendung einer Vertretung der Parlamentsdienste nach Brüssel, stehen dem Parlament ebenfalls zur Verfügung. Weiter schlägt der Bundesrat vor, ein regelmässiges Monitoring der Funktionsweise der institutionellen Elemente zuhanden des Parlaments einzuführen. Der Bundesrat will auch gegenüber der breiten Öffentlichkeit über das Decision Shaping Transparenz schaffen. Er schlägt deshalb die Veröffentlichung aller für das Decision Shaping relevanten öffentlichen Dokumente der EU an einem zentralen Ort vor. Die ständigen Teilnehmenden an Vernehmlassungsverfahren und die betroffenen Kreise sollen zusätzlich über die Veröffentlichungen benachrichtigt werden.

Im Bereich der staatlichen Beihilfen (s. Ziff. 2.2) unterstützte eine Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden die vorgeschlagene Ausgestaltung der Überwachungsbehörde (Beihilfekammer innerhalb der WEKO). Der Bundesrat hielt entsprechend daran fest. Vorgenommen wurden hingegen verschiedene Präzisierungen und Klarstellungen sowohl an der Botschaft als auch am Entwurf des Beihilfeüberwachungsgesetzes. So wurde dessen Geltungsbereich klarer umschrieben. Zudem wurden die Mitwirkung der Kantone bei der Besetzung der Beihilfekammer, die Amtshilfe zwischen Behörden aller Ebenen sowie der Informationsaustausch mit der Europäischen Kommission konkretisiert. Ausserdem wurde das neue Anmeldeverfahren optimiert und die Zustellungspflicht der Beihilfegeber gestrichen. In der Vernehmlassung wurde die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde bei Umsetzungsbeihilfen, welche auf unzulässigen Beihilferegelungen des Parlaments und des Bundesrates basieren, kritisiert. Ein Verzicht auf die Beschwerdepflicht würde jedoch gegen die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen verstossen, weshalb der Bundesrat an der Beschwerdepflicht festhielt. Schliesslich wurden die Verfahrensrechte der Beteiligten sowie die Berichterstattungspflichten der Beihilfegeber ausführlicher erläutert. In Bezug auf die Personenfreizügigkeit (s. Ziff. 2.3) im Bereich der Zuwanderung hat die Vernehmlassung gezeigt, dass die Aufdatierung des FZA von einer grossen Mehrheit der sich dazu Äussernden befürwortet wird. In Bezug auf die inländische Umsetzung gab es insbesondere zur Schutzklausel unterschiedliche Rückmeldungen. Gestützt darauf nimmt der Bundesrat einige gesetzliche Anpassungen und Präzisierungen in der Botschaft vor. Was die Umsetzung der Schutzklausel betrifft, wurden die Anliegen der Kantone stärker berücksichtigt und insbesondere der Einbezug von kantonalen Sozialpartnern verankert. Zudem wurde präzisiert, dass das Überschreiten von Schwellenwerten nicht direkt zur Aktivierung der Schutzklausel führt, sondern zu einer umfassenden Analyse der Ausgangslage in der Schweiz.

Das Verhandlungsergebnis zu den Studiengebühren (s. Ziff. 2.3) wurde von einer Mehrheit der sich dazu äussernden Vernehmlassungsteilnehmenden als akzeptabel oder positiv beurteilt, sofern flankierende Massnahmen zur Abfederung der Einnahmeausfälle bei den kantonalen Universitäten und Fachhochschulen vorgesehen werden. Gestützt auf die zahlreichen Rückmeldungen aus der Vernehmlassung hat der Bundesrat daher beschlossen, den Bundesanteil am vierjährigen Ausgleich der Mindereinnahmen infolge der Nichtdiskriminierung bei den Studiengebühren von 50 auf 100 Prozent zu erhöhen.

Was den Lohnschutz (s. Ziff. 2.3) betrifft, wurde der von den Sozialpartnern und den Kantonen getragene Kompromiss zu 13 inländischen Begleitmassnahmen in der Vernehmlassung weitgehend unterstützt. Entsprechend nahm der Bundesrat lediglich geringfügige materielle Anpassungen vor. Insbesondere soll die Haftung des Erstunternehmers auch für die Kontrollkosten und Konventionalstrafen bei Nichtbezahlung der geschuldeten Vollzugskostenbeiträge greifen. Ein Vorbehalt, der in der Vernehmlassung zahlreich angebracht wurde, betrifft die Anpassungen im Rahmen des Obligationenrechts zur Stärkung der Sozialpartnerschaft im Betrieb, welche der Bundesrat zusätzlich als Teil des Massnahmenpakets zur Sicherung des Lohnschutzes vorgeschlagen hatte. An dieser Massnahme hält der Bundesrat fest, da er sie als integralen Bestandteil des Gesamtpakets zum Lohnschutz betrachtet. Aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses und nach Gesprächen mit den Sozialpartnern hat der Bundesrat jedoch verschiedene Anpassungen an der Massnahme beschlossen.

Im Bereich des Landverkehrs (s. Ziff. 2.5) wurden mehrere Anpassungen vorgenommen, um Sozialstandards und Transparenz zu stärken. Die Einhaltung der in der Schweiz geltenden Sozialstandards für das Personal internationaler Personenfernverkehrszüge wird künftig nicht in einer Weisung geregelt, sondern deren Grundsätze werden auf Verordnungsstufe festgehalten. Zudem wird die Prioritätenordnung bei der Vergabe von Trassen für den internationalen Schienenpersonenverkehr von der Verordnungsebene auf die Gesetzesebene gehoben.

Im Bereich Landwirtschaft (s. Ziff. 2.7) machte die Vernehmlassung deutlich, dass ein grosses Interesse daran besteht, eine Erosion des Landwirtschaftsabkommens zu verhindern. Die für den Agrarteil spezifisch gefundenen Lösungen ohne dynamische Rechtsübernahme und Einbezug des EuGH sowie Ausgleichsmassnahmen nur im Fall einer Verletzung des Landwirtschaftsabkommens wurden überdies sehr positiv hervorgehoben. Mit einer Präzisierung in der Botschaft wurde nochmals klar unterstrichen, dass die Anpassungen des Landwirtschaftsabkommens keine Auswirkungen auf die Zölle für Agrarprodukte, die Kontingente und deren Bewirtschaftung haben; der bestehende Grenzschutz bleibt daher unverändert erhalten. Ebenso wird die Schweiz ihre Agrarpolitik auch in Zukunft eigenständig ausgestalten können.

Der Schweizer Beitrag (s. Ziff. 2.10) wurde von einer Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden, die sich dazu äusserten, befürwortet und die Höhe des Beitrags als angemessen eingestuft. Der Entwurf des neuen Kohäsionsbeitragsgesetzes wurde angepasst, um dem Wunsch nach einem verstärkten Einbezug von Schweizer Partnern bei der Umsetzung des Schweizer Beitrags (Swissness) zu entsprechen.

Das Stromabkommen (s. Ziff. 2.11) wurde in der Vernehmlassung weitgehend begrüsst. Zugleich wurden mehrere Forderungen zur inländischen Umsetzung eingebracht, von denen verschiedene berücksichtigt wurden. Die Auswirkungen des Abkommens auf die Nutzung der Wasserkraft wurden in der Botschaft präzisiert. Überdies wurde die Regulierung der Grundversorgung angepasst: Das Kriterium für den Zugang zur Grundversorgung bleibt unverändert und die Gestehungskostenregulierung wird zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten beibehalten. Andere Vorgaben, etwa zu Eigenproduktion oder erneuerbaren Energien, wurden vereinfacht oder gestrichen. Vorschriften zur Entflechtung der Verteilnetzbetreiber wurden gelockert, die obligatorische Wasserkraftreserve hingegen bleibt bestehen. Das Förderumfeld für erneuerbare Energien wird laufend im Rahmen bestehender Instrumente angepasst, zum Beispiel durch Anpassung der Vergütungssätze. An der Abschaffung der Minimalvergütung nach drei Jahren wird festgehalten, da sie die Konsumentinnen und Konsumenten in der Grundversorgung finanziell belastet.

Im Bereich Lebensmittelsicherheit (s. Ziff. 2.12) zeigte die Vernehmlassung ein grosses Interesse, das Landwirtschaftsabkommen mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit zu erweitern, um den Zugang von Schweizer Produzentinnen und Produzenten zum EU-Binnenmarkt zu erleichtern. Die eingegangenen Anpassungsforderungen betrafen unter anderem themenspezifische Fragen (z. B. Aufrechterhaltung «Schächtverbot»), die institutionellen Aspekte oder Überlegungen zur innerstaatlichen Umsetzung. Viele Änderungsanträge standen zudem nicht unmittelbar in Zusammenhang mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit oder betrafen das materielle EU-Recht. Während aufgrund der Stellungnahmen keine materiellen Anpassungen in den Entwürfen der Umsetzungserlasse erforderlich waren, wurden Unklarheiten und Verständnisfragen durch entsprechende Präzisierungen und zusätzliche Erläuterungen in der vorliegenden Botschaft adressiert.

Hinsichtlich der rechtlichen Aspekte (s. Kap. 4) wurde die Botschaft um Ausführungen zum Umgang mit allfälligen Normkonflikten zwischen Bundesgesetzen und den Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) ergänzt. Betreffend die Referendumsfrage gelangte der Bundesrat nach sorgfältiger Analyse der Verhandlungsergebnisse und eingehender Prüfung früherer Entscheide in vergleichbaren Fällen sowie unter Einbezug der Rechtslehre und der Gespräche mit den Kantonen sowie den aussenpolitischen Kommissionen zum Schluss, dass das fakultative Referendum die verfassungsrechtlich am besten abgestützte und politisch tragfähigste Lösung darstellt. Der Bundesrat hält unter Berücksichtigung der Vernehmlassungsergebnisse an seinem Vorschlag fest.

Schliesslich wurde am bestehenden Titel des Pakets «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU» festgehalten, da er den Charakter des Pakets präzise widerspiegelt. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen hat der Bundesrat entschieden, die Bezeichnung der Vorlage um die Klammer (Bilaterale III) zu ergänzen.

Der Bundesrat ist überzeugt, dass er dem Parlament mit den Anpassungen auf Basis der Vernehmlassungsrückmeldungen eine Botschaft vorlegt, welche die Interessen der Schweiz wahrt, ihre Handlungsfähigkeit stärkt und langfristig stabile sowie verlässliche Beziehungen zur wichtigsten europäischen Partnerin sicherstellt. Die Botschaft ist das Ergebnis eines komplexen aussen- und innenpolitischen Prozesses, in den die innenpolitischen Akteure eng und umfassend einbezogen wurden. Im Vergleich zu den Alternativen – Freihandelsabkommen, EWR-Beitritt, EU-Beitritt oder Nichtstun – geniesst der bilaterale Ansatz eine klar überwiegende Unterstützung. Das Resultat der Vernehmlassung bestätigt den Bundesrat darin, dass die Vorteile des Pakets Schweiz–EU überwiegen. Dieses gewährleistet die Beteiligung der Schweiz an klar definierten sektoriellen Bereichen des EU-Binnenmarkts, ermöglicht eine Zusammenarbeit mit der EU in weiteren für die Schweiz prioritären Bereichen, schafft Stabilität, Planbarkeit und Rechtssicherheit und wahrt die politische Identität der Schweiz.

Au vu des développements et des enjeux à l’échelle internationale, le Conseil fédéral estime que la stabilisation et le développement des relations avec l’UE constituent une nécessité stratégique pour la prospérité, la sécurité et la capacité d’action de la Suisse, y compris pour les générations à venir. À ses yeux, la voie bilatérale avec l’UE demeure la solution la plus adaptée pour la Suisse : depuis plus de 25 ans, elle fait la preuve de son efficacité, car elle préserve l’identité politique du pays tout en lui garantissant une participation au marché intérieur de l’UE dans des secteurs clairement définis. Le paquet Suisse-UE (Bilatérales III) est synonyme de continuité et permet de poursuivre le développement de la voie bilatérale dans des domaines qui sont dans l’intérêt de la Suisse. Après plusieurs années de stagnation des relations et d’insécurité juridique, pendant lesquelles la stabilisation et le développement des relations avec l’UE sont restés en suspens en raison de questions institutionnelles non résolues, le Conseil fédéral crée avec ce paquet d’accords un cadre réglementaire solide pour les relations de la Suisse avec son principal partenaire et pour la sécurité juridique. Cette appréciation du Conseil fédéral se reflète également dans les résultats de la consultation. La grande majorité des nombreux participants est favorable à la voie bilatérale, solution clairement privilégiée, ainsi qu’au paquet Suisse-UE présenté et au résultat des négociations dans son ensemble. Les participants soutiennent la plupart des éléments du paquet Suisse-UE, certes de manière nuancée d’une thématique à l’autre. Des besoins de clarifications ou des adaptations ont été exprimés en ce qui concerne la mise en œuvre au niveau national. Le Conseil fédéral les a étudiés avec soin leurs demandes et, dans plusieurs domaines, adopté des modifications. Les principales modifications matérielles sont présentées ci-après.

En ce qui concerne les éléments institutionnels (cf. ch. 2.1), la consultation a montré qu’ils bénéficiaient d’un large soutien, mais que leur mise en œuvre au niveau national devait être mieux définie. Le Conseil fédéral a donc proposé des mesures d’accompagnement, qui garantissent un maximum de transparence et définissent clairement le processus interne de participation des cantons, du Parlement et du public. En ce qui concerne les cantons, une convention sera élaborée entre la Confédération et les cantons et les compétences correspondantes seront inscrites dans la loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération. Le Conseil fédéral propose d’introduire, dans la loi sur le Parlement (LParl)52, un art. 152a relatif à la participation du Parlement au decision shaping. Par ailleurs, il entend garantir sa participation aux autres processus des éléments institutionnels dans le cadre de l’art. 152 LParl. Les modalités de cette participation seront fixées dans une directive qui sera élaborée en étroite collaboration avec le Parlement. Ce dernier aura également d’autres possibilités à sa disposition, comme l’envoi d’une représentation des Services du Parlement à Bruxelles. Le Conseil fédéral propose en outre de mettre en place, à l’intention du Parlement, un monitoring régulier du fonctionnement des éléments institutionnels. Dans un souci de transparence vis-à-vis de l’opinion publique s’agissant du decision shaping, il propose de publier de manière centralisée tous les documents publics de l’UE en la matière. Il conviendra enfin de notifier toute nouvelle publication aux participants systématiquement consultés dans le cadre des procédures de consultation et aux milieux concernés.

Dans le domaine des aides d’État (cf. ch. 2.2), la plupart des participants à la consultation a soutenu la forme proposée pour l’autorité de surveillance (chambre des aides d’État au sein de la COMCO), raison pour laquelle le Conseil fédéral a maintenu sa proposition. En revanche, diverses précisions et clarifications ont été apportées tant au message qu’au projet de loi fédérale sur la surveillance des aides d’État. Son champ d’application a ainsi été défini plus clairement. De plus, les modalités de la participation des cantons à la composition de la chambre des aides d’État, l’entraide administrative entre autorités de tous niveaux ainsi que l’échange d’informations avec la Commission européenne ont été précisés. Par ailleurs, la nouvelle procédure d’annonce a été optimisée et l’obligation des dispensateurs de notifier a été supprimée. Des participants à la consultation ont critiqué l’obligation de recours de l’autorité de surveillance pour les aides d’exécution fondées sur des régimes d’aide du Parlement et du Conseil fédéral jugés illicites. Renoncer à cette obligation serait toutefois contraire aux dispositions relatives aux aides d’État en droit international public, raison pour laquelle le Conseil fédéral l’a maintenue. Enfin, les droits de procédure des parties concernées et les obligations des dispensateurs de faire rapport ont été davantage explicités.

En ce qui concerne la libre circulation des personnes (cf. ch. 2.3) dans le domaine de l’immigration, la consultation a montré qu’une grande majorité des participants qui se sont exprimés est favorable à la mise à jour de l’ALCP. Au sujet de la mise en œuvre au niveau national, les réactions ont été variées, notamment s’agissant de la clause de sauvegarde. Dans ce contexte, le Conseil fédéral a procédé à quelques adaptations législatives et à des précisions dans le message. En ce qui concerne la mise en œuvre de la clause de sauvegarde, il a davantage pris en compte les préoccupations des cantons et a notamment inscrit dans les dispositions l’implication des partenaires sociaux cantonaux. En outre, il a précisé que le dépassement de seuils n’aboutirait pas directement à l’activation de la clause de sauvegarde, mais à une analyse complète de l’état de la situation en Suisse.

Le résultat des négociations sur les taxes d’études (cf. ch. 2.3) a été jugé acceptable ou positif par la plupart des participants à la consultation qui se sont exprimés à ce sujet, à condition que des mesures d’accompagnement soient prévues pour atténuer le manque à gagner pour les universités cantonales et les hautes écoles spécialisées. Faisant suite aux nombreux retours reçus dans le cadre de la consultation, le Conseil fédéral a décidé d’augmenter de 50 % à 100 % la part de la Confédération à la compensation, sur une période de quatre ans, des pertes imputables au principe de nondiscrimination concernant les taxes d’études.

En ce qui concerne la protection des salaires (cf. ch. 2.3), le compromis soutenu par les partenaires sociaux et les cantons, qui prévoit treize mesures d’accompagnement au niveau national, a été largement approuvé lors de la consultation. Résultat : le Conseil fédéral a procédé uniquement à des adaptations matérielles mineures. En particulier, la responsabilité de l’entrepreneur contractant doit également s’étendre aux frais de contrôle et aux peines conventionnelles en cas de non-paiement des contributions aux frais d’exécution dus. Une réserve émise à maintes reprises lors de la consultation concerne les adaptations du code des obligations visant à renforcer le partenariat social dans l’entreprise, que le Conseil fédéral avait proposées en complément du train de mesures visant à garantir la protection des salaires. Le Conseil fédéral s’en tient à cette mesure, car il considère qu’elle fait partie intégrante du paquet global visant à garantir la protection des salaires. À la suite du résultat de la procédure de consultation et après discussions avec les partenaires sociaux, le Conseil fédéral a toutefois décidé d’apporter plusieurs modifications à cette mesure.

Dans le domaine des transports terrestres (cf. ch. 2.5), plusieurs adaptations ont été apportées afin de renforcer les normes sociales et la transparence. À l’avenir, le respect des normes sociales en vigueur en Suisse pour le personnel des trains internationaux de voyageurs grandes lignes ne sera pas réglementé par une directive, mais ses principes seront inscrits dans une ordonnance. En outre, l’ordre des priorités pour l’attribution des sillons dans le transport ferroviaire international de passagers passera du niveau de l’ordonnance à celui de la loi.

Dans le domaine de l’agriculture (cf. ch. 2.7), il est clairement ressorti de la consultation qu’il existait une volonté forte d’empêcher une érosion de l’accord agricole. Les solutions spécifiques élaborées pour le volet agricole (pas de reprise dynamique du droit européen ni de recours à la CJUE, mesures de compensation uniquement en cas de violation de l’accord agricole) ont en outre été accueillies très positivement. Le message a été précisé de façon à souligner une nouvelle fois clairement que les adaptations de l’accord agricole n’ont aucun effet sur les droits de douane applicables aux produits agricoles, les contingents et leur administration ; la protection douanière existante reste donc inchangée. La Suisse pourra continuer à mener sa politique agricole de manière autonome à l’avenir.

La contribution de la Suisse (cf. ch. 2.10) a été approuvée par la majorité des participants à la consultation qui se s’est exprimée à ce sujet, et son montant a été jugé approprié. Le projet de loi sur les contributions à la cohésion a été adapté de sorte à répondre au souhait d’une implication accrue des partenaires suisses dans la mise en œuvre de la contribution de la Suisse (Swissness).

L’accord sur l’électricité (cf. ch. 2.11) a été largement salué lors de la consultation. Parallèlement, plusieurs participants ont formulé des demandes concernant la mise en œuvre au niveau national, dont certaines ont été retenues. Les conséquences de l’accord sur l’exploitation de l’énergie hydraulique ont été précisées dans le message. La réglementation de l’approvisionnement de base a été ajustée : le critère d’accès à l’approvisionnement de base reste inchangé et la réglementation des coûts de revient est maintenue pour protéger les consommateurs. D’autres prescriptions, notamment celles relatives à la production propre ou aux énergies renouvelables, ont été simplifiées ou supprimées. Les règles de séparation des activités chez les gestionnaires de réseau de distribution ont été assouplies, tandis que la réserve hydroélectrique obligatoire est maintenue. Le dispositif de promotion des énergies renouvelables est adapté en permanence dans le cadre des instruments existants, par exemple en adaptant les taux de rétribution. La suppression de la rétribution minimale après trois ans est maintenue, car elle représente une charge financière pour les consommateurs dans l’approvisionnement de base.

Dans le domaine de la sécurité des aliments (cf. ch. 2.12), la consultation a révélé une volonté forte d’étendre l’accord agricole au protocole sur la sécurité des aliments de façon à faciliter l’accès des producteurs suisses au marché intérieur de l’UE. Les demandes d’adaptation reçues concernaient notamment des questions thématiques (p.

ex. le maintien de l’interdiction de l’abattage rituel), les aspects institutionnels ou des considérations relatives à la mise en œuvre au niveau national. De plus, de nombreuses demandes de modification ne portaient pas directement sur le protocole sur la sécurité des aliments ou concernaient le droit matériel de l’UE. Les avis exprimés n’ont pas donné lieu à des modifications matérielles des projets d’actes de mise en œuvre ; toutefois, les points qui manquaient de clarté ou qui avaient occasionné des questions de compréhension ont été précisés et explicités dans le présent message.

En ce qui concerne les aspects juridiques (cf. chap. 4), le message a été complété par des explications sur la manière de gérer les éventuels conflits de normes entre les lois fédérales et les accords relatifs au marché intérieur du paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Sur la question du référendum, après une analyse minutieuse des résultats des négociations et un examen approfondi des décisions antérieures rendues dans des cas similaires, la consultation de la jurisprudence et des discussions avec les cantons ainsi qu’avec les commissions de politique extérieure, le Conseil fédéral est parvenu à la conclusion que le référendum facultatif constituait la solution la mieux fondée sur le plan constitutionnel et la plus viable sur le plan politique. Compte tenu des résultats de la consultation, il maintient sa proposition.

Enfin, le Conseil fédéral maintient l’intitulé « stabilisation et développement des relations Suisse-UE », car celui-ci reflète précisément la nature du paquet. Faisant suite aux avis reçus, le Conseil fédéral a décidé d’ajouter la mention « Bilatérales III » entre parenthèses.

Suite aux adaptations auxquelles il a procédé sur la base des avis reçus dans le cadre de la consultation, le Conseil fédéral est convaincu de présenter au Parlement un message qui préserve les intérêts de la Suisse, renforce la capacité d’action de cette dernière et garantit des relations stables et fiables à long terme avec son principal partenaire européen. Le présent message résulte d’un processus complexe de politique extérieure et intérieure, auquel les parties prenantes en politique intérieure ont été étroitement et pleinement associées. La voie bilatérale bénéficie d’un très large soutien par rapport aux autres approches envisageables (accord de libre-échange, adhésion à l’EEE, adhésion à l’UE ou inaction). Pour le Conseil fédéral, le résultat de la consultation est la confirmation que les avantages du paquet Suisse-UE l’emportent. Ce dernier garantit la participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE dans des secteurs clairement définis, permet une coopération avec l’UE dans d’autres domaines prioritaires pour la Suisse, est un facteur de stabilité, de prévisibilité et de sécurité juridique et préserve l’identité politique de la Suisse.

Alla luce dei complessi sviluppi globali, dal punto di vista del Consiglio federale la stabilizzazione e lo sviluppo delle relazioni con l’UE sono una necessità strategica – per la prosperità, la sicurezza e il mantenimento del margine di manovra della Svizzera e delle sue future generazioni. Per l’Esecutivo la via bilaterale rimane un approccio su misura che si è dimostrato valido per oltre 25 anni in quanto tutela l’identità politica della Svizzera e allo stesso tempo garantisce la sua partecipazione a settori ben definiti del mercato interno dell’UE. Il pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) è all’insegna della continuità e consente di sviluppare ulteriormente la via bilaterale nei campi che sono nell’interesse del Paese. Dopo anni di incertezza del diritto e stagnazione nei rapporti con l’UE, durante i quali la stabilizzazione e lo sviluppo delle relazioni sono stati bloccati da questioni istituzionali irrisolte, con il presente pacchetto il Consiglio federale getta solide basi per assicurare certezza del diritto e relazioni regolamentate con il partner più importante della Svizzera.

Questa valutazione del Consiglio federale si riflette anche nei risultati della procedura di consultazione. Una netta maggioranza dei numerosi partecipanti ha sostenuto la via bilaterale, che è risultata essere chiaramente la soluzione preferita, così come il pacchetto Svizzera-UE sottoposto a consultazione e l’esito dei negoziati nel loro complesso. Le singole parti del pacchetto Svizzera-UE sono state largamente approvate, anche se con sfumature specifiche a seconda dell’argomento. Per quanto riguarda l’attuazione a livello nazionale sono state formulate diverse richieste di chiarimento e adeguamento, che il Consiglio federale ha esaminato attentamente prima di decidere di procedere alle relative modifiche in vari settori. Gli adeguamenti materiali più importanti sono riassunti di seguito.

Per quanto concerne gli elementi istituzionali (v. n. 2.1), dalla procedura di consultazione è emerso un ampio sostegno, accompagnato però dall’esigenza di rafforzare alcuni aspetti sul piano dell’attuazione nazionale. Il Consiglio federale ha pertanto proposto misure di accompagnamento in grado di garantire la massima trasparenza possibile definendo chiaramente i processi interni di partecipazione dei Cantoni, del Parlamento e del pubblico in generale. Per quanto riguarda i Cantoni, sarà elaborata una convenzione tra Confederazione e Governi cantonali che avrà la sua base legale nella legge federale concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione. Per assicurare meglio il coinvolgimento del Parlamento nel quadro dei diritti di partecipazione della Svizzera («decision shaping»), il Consiglio federale propone di inserire un nuovo articolo 152a nella legge del 13 dicembre 2002 sul Parlamento (LParl). Vuole inoltre garantire la partecipazione delle Camere federali negli altri processi previsti dagli elementi istituzionali nel quadro dell’articolo 152 di tale legge. Le modalità di partecipazione concrete saranno stabilite in istruzioni elaborate d’intesa con l’Assemblea federale. Quest’ultima ha anche altre opzioni a sua disposizione, come l’invio di un rappresentante dei Servizi del Parlamento a Bruxelles. L’Esecutivo propone inoltre di introdurre un monitoraggio regolare del funzionamento degli elementi istituzionali all’attenzione delle Camere federali. Per assicurare la massima trasparenza anche nei confronti dell’opinione pubblica per quanto riguarda il «decision shaping», il Consiglio federale prevede in futuro di pubblicare in modo centralizzato tutti i documenti non riservati dell’UE rilevanti in questo ambito. I partecipanti permanenti alle procedure di consultazione e le cerchie interessate saranno direttamente informati della pubblicazione.

Per quanto riguarda gli aiuti di Stato (v. n. 2.2), la maggioranza dei partecipanti alla consultazione si è espressa a favore dell’organizzazione prevista per l’autorità di controllo (Camera preposta agli aiuti di Stato all’interno della COMCO), che dunque il Consiglio federale ribadisce pur introducendo vari chiarimenti e precisazioni sia nel messaggio che nel disegno della legge sulla sorveglianza degli aiuti di Stato. Nel disegno il campo di applicazione della legge è stato definito più chiaramente e sono state inoltre specificate in maniera dettagliata le modalità del coinvolgimento dei Cantoni nella Camera preposta agli aiuti di Stato e quelle relative all’assistenza amministrativa tra le autorità a tutti i livelli e allo scambio di informazioni con la Commissione europea. La nuova procedura di notifica è stata ottimizzata ed è stato eliminato l’obbligo d’annuncio per gli enti erogatori. Alcuni partecipanti alla procedura di consultazione hanno criticato l’obbligo, da parte dell’autorità di sorveglianza, di presentare ricorso nel caso degli aiuti d’esecuzione basati su regimi di aiuti giudicati illeciti dell’Assemblea federale e del Consiglio federale. Una rinuncia a tale obbligo violerebbe tuttavia le disposizioni sugli aiuti di Stato previste dal diritto internazionale. Per questo motivo il Consiglio federale ha deciso di mantenerlo. Sono stati infine illustrati in modo più dettagliato i diritti procedurali e gli obblighi di rendiconto degli enti erogatori.

Per quanto riguarda la libera circolazione delle persone (v. n. 2.3), nel settore dell’immigrazione la procedura di consultazione ha mostrato che un’ampia maggioranza dei partecipanti è a favore di un aggiornamento dell’ALC. I pareri relativi all’attuazione a livello nazionale e in particolare alla clausola di salvaguardia sono stati però contrastanti. Per questo il Consiglio federale ha deciso di inserire alcuni adeguamenti e precisazioni giuridiche nel messaggio. Per quanto riguarda l'attuazione della clausola di salvaguardia sono state prese in maggiore considerazione le preoccupazioni dei Cantoni ed è in particolare stato sancito il coinvolgimento delle parti sociali cantonali. È stato inoltre chiarito che il superamento dei valori soglia non porta direttamente all’attivazione della clausola di salvaguardia, ma a un’analisi approfondita della situazione in Svizzera.

L’esito dei negoziati sulle tasse di iscrizione (v. n. 2.3) è stato giudicato accettabile o positivo dalla maggioranza dei partecipanti alla consultazione, a condizione che siano previste misure di accompagnamento per attenuare gli effetti della diminuzione delle entrate sulle università cantonali e le scuole universitarie professionali. Sulla base dei numerosi pareri ricevuti, il Consiglio federale ha quindi deciso di aumentare per un quadriennio dal 50 al 100 per cento la quota federale di compensazione per le mancate entrate derivanti dal principio di non discriminazione sul piano delle tasse di iscrizione.

Per quanto riguarda la protezione dei salari (v. n. 2.3), il compromesso raggiunto su 13 misure di accompagnamento nazionali sostenuto dalle parti sociali e dai Cantoni ha suscitato un ampio consenso. Di conseguenza, il Consiglio federale ha deciso di introdurre solo minimi adeguamenti materiali. In particolare, la responsabilità dell’appaltatore primario si applicherà anche alle spese di controllo e alle pene convenzionali in caso di mancato pagamento dei contributi per le spese di esecuzione dovuti. Una riserva, formulata più volte nel corso della procedura di consultazione, riguarda le modifiche del Codice delle obbligazioni volte a rafforzare il partenariato sociale nelle imprese, che il Consiglio federale aveva proposto di aggiungere al pacchetto di misure destinate a garantire la protezione dei salari. Il Consiglio federale mantiene questa misura, in quanto la considera parte integrante dell’intero pacchetto di misure per la protezione dei salari. Tuttavia, sulla base dei risultati della consultazione e in seguito ai colloqui svolti con le parti sociali, il Consiglio federale ha deciso di apportare diverse modifiche alla misura.

Nel settore dei trasporti terrestri (v. n. 2.5), sono state apportate diverse modifiche per rafforzare gli standard sociali e la trasparenza. In futuro, il rispetto degli standard sociali svizzeri nel caso del personale dei treni nel trasporto ferroviario internazionale di passeggeri a lunga distanza non sarà disciplinato in un’istruzione: i suoi principi saranno sanciti in un’ordinanza. La definizione delle priorità per l’assegnazione delle tracce al trasporto ferroviario internazionale di passeggeri passerà invece dal livello di ordinanza al livello di legge.

Nell’ambito dell’agricoltura (v. n. 2.7) la procedura di consultazione ha evidenziato il grande interesse a prevenire qualsiasi erosione dell’efficacia dell’Accordo agricolo. Sono state sottolineate in modo molto positivo le soluzioni specifiche individuate per la parte agricola dell’Accordo, che escludono il recepimento dinamico del diritto e il coinvolgimento della CGUE e stabiliscono che in tale Accordo potranno essere prese misure di compensazione solo in caso di violazione dell’Accordo stesso. Con l’aggiunta di una precisazione nel messaggio è stato ancora una volta messo in evidenza il fatto che le modifiche all’Accordo agricolo non hanno alcun impatto sui dazi e sui contingenti per i prodotti agricoli, né sulla loro gestione; l’attuale protezione doganale sarà mantenuta. La Svizzera sarà in grado di definire autonomamente la propria politica agricola anche in futuro.

Il contributo svizzero (v. n. 2.10) è stato giudicato positivamente dalla maggioranza dei partecipanti alla consultazione che si sono espressi in merito, e il suo importo è stato considerato adeguato. Il disegno della nuova legge sui contributi per la coesione è stato adeguato per soddisfare la richiesta di un maggiore coinvolgimento di partner svizzeri nella fase di attuazione («swissness»).

L’Accordo sull’energia (v. n. 2.11) è stato accolto con grande favore, ma in questo contesto sono state avanzate diverse richieste relative all’attuazione nazionale, alcune delle quali sono state tenute in considerazione. Nel messaggio sono stati precisati gli effetti dell’Accordo sullo sfruttamento dell’energia idroelettrica ed è stata adeguata la regolamentazione relativa al servizio universale: il criterio di accesso a quest’ultimo resterà invariato e la regolamentazione dei costi di produzione sarà mantenuta allo scopo di proteggere i consumatori. Altre disposizioni, come quelle sulla produzione propria o le energie rinnovabili, sono state semplificate o cancellate. Le norme relative alla disgiunzione dei gestori delle reti di distribuzione sono state allentate, ma è stata mantenuta la partecipazione obbligatoria alla riserva di energia idroelettrica. Le condizioni di incentivazione delle energie rinnovabili verranno adeguate sfruttando gli strumenti esistenti, per esempio modificando i tassi di rimunerazione. L’abolizione della rimunerazione minima dopo tre anni è stata mantenuta, in quanto comporta un onere finanziario per i consumatori del servizio universale.

Nell’ambito della sicurezza alimentare (v. n. 2.12) la procedura di consultazione ha mostrato che vi è un grande interesse nei confronti dell’estensione dell’Accordo agricolo in questo campo tramite il relativo Protocollo, per facilitare l’accesso dei produttori svizzeri al mercato interno dell’UE. Le richieste di adeguamento formulate concernevano questioni specifiche (p. es. il mantenimento del divieto della macellazione rituale), aspetti istituzionali o considerazioni sull’attuazione nazionale. Inoltre, molte richieste di modifica non erano direttamente collegate al Protocollo sulla sicurezza alimentare o riguardavano il diritto materiale dell’UE. Benché a seguito dei pareri ricevuti non sia stato necessario apportare modifiche materiali ai progetti dei decreti attuativi, alcuni aspetti poco chiari e problemi di comprensione sono stati affrontati con l’aggiunta di chiarimenti e spiegazioni nel presente messaggio.

Per quanto riguarda gli aspetti giuridici (v. cap. 4), il messaggio è stato integrato con spiegazioni su come affrontare eventuali conflitti tra le leggi federali e gli accordi relativi al mercato interno del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III). Per quanto riguarda il tipo di referendum, dopo aver analizzato attentamente i risultati dei negoziati ed esaminato in modo approfondito precedenti decisioni riguardanti casi analoghi, tenendo conto della dottrina giuridica e dei colloqui con i Cantoni e le Commissioni della politica estera, il Consiglio federale era giunto alla conclusione che, dal profilo costituzionale, il referendum facoltativo rappresentava la soluzione più condivisa e politicamente sostenibile. Considerati anche i risultati della procedura di consultazione, il Consiglio federale ribadisce la sua proposta.

Infine, è stato conservato il titolo esistente del pacchetto, «stabilizzazione e sviluppo delle relazioni Svizzera-UE», in quanto ne riflette fedelmente la natura. Sulla base dei pareri ricevuti, il Consiglio federale ha però deciso di aggiungere, tra parentesi, la dicitura «Bilaterali III».

L’Esecutivo ritiene di sottoporre al Parlamento un messaggio che, con l’integrazione delle modifiche basate sui risultati della procedura di consultazione, è in grado di tutelare gli interessi della Svizzera, rafforzare la sua capacità d’azione e garantire relazioni stabili e affidabili a lungo termine con il suo più importante partner europeo. Il messaggio è il risultato di un complesso processo politico che si è svolto sul piano della politica estera e della politica interna e in cui gli attori nazionali sono stati ampiamente coinvolti. Rispetto alle alternative disponibili – accordo di libero scambio, adesione allo SEE, adesione all’UE o non fare nulla – la via bilaterale gode chiaramente di un grandissimo sostegno. I risultati della consultazione confermano l’opinione del Consiglio federale secondo cui i vantaggi del pacchetto Svizzera-UE superano gli eventuali svantaggi: il pacchetto garantisce la partecipazione della Svizzera al mercato interno dell’UE in settori chiaramente definiti, consente la cooperazione con l’UE in altri ambiti prioritari per la Svizzera, crea stabilità, prevedibilità e certezza del diritto, e preserva l’identità politica della Svizzera.