Ziff. 1.2 Geprüfte Alternativen und Paketansatz

Nach dem Ende der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen prüfte der Bundesrat die verschiedenen grundsätzlichen Handlungsoptionen, die sich der Schweiz für ihr künftiges Verhältnis zur EU eröffnen. Er legte seine Überlegungen im Bericht «Lagebeurteilung Beziehungen Schweiz–EU» dar, dessen definitive Fassung er nach Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat am 9. Juni 2023 beschloss. Ausgangspunkt der Prüfung sind die Staatsziele der Eidgenossenschaft, wie sie in Artikel 2 BV22 – dem Zweckartikel – festgehalten sind, darunter die Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit, die gemeinsame Wohlfahrt, die nachhaltige Entwicklung und eine friedliche und gerechte internationale Ordnung. Basierend auf den Staatszielen und den daraus folgenden schweizerischen Interessen definiert der Bericht vier Kriterien zur Bewertung der europapolitischen Optionen: erstens der Grad der wirtschaftlichen Integration mit der EU, zweitens die Möglichkeit von (nichtwirtschaftlichen) Kooperationen, drittens der sich der Schweiz bietende politische Handlungsspielraum und viertens die aussenpolitische Machbarkeit. Es existiert keine Handlungsoption, mit der sich sämtliche Staatsziele oder alle vier Kriterien im jeweils maximalen Umfang erfüllen lassen. Stattdessen tun sich Zielkonflikte auf. Für sich allein genommen weisen die einzelnen Ziele (bzw. Kriterien) in unterschiedliche europapolitische Richtungen. Es gilt deshalb Abwägungen vorzunehmen, um denjenigen Ansatz zu wählen, der die Kriterien zwar nicht vollständig, 22 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101. aber übers Ganze hinweg im optimalen Mass erfüllt. Insgesamt hat der Bundesrat im Bericht vier grundsätzliche Handlungsoptionen näher betrachtet, die hier mit einer weiteren, zunächst offensichtlich scheinenden ergänzt werden sollen: der des Verzichts auf ein aktives Handeln. 23 24

1. Nichtstun. Diese erste Option mag auf den ersten Blick offensichtlich sein. Schliesslich ist die Schweiz mit den bestehenden Strukturen im Verhältnis zur EU gut gefahren. Weshalb also etwas daran ändern? Das Problem liegt darin, dass Passivbleiben nicht etwa bedeutet, den Status quo zu erhalten. Da die EU prinzipiell keine Aktualisierungen existierender Binnenmarktabkommen mehr billigt, würden diese mittel- und langfristig ihre Wirkung und damit ihren Nutzen weitestgehend verlieren. Die Gefahr ist gross, dass vom heutigen Gefüge der bilateralen Abkommen schliesslich nurmehr ein Rumpf übrigbliebe, wobei in dessen Zentrum das alte Freihandelsabkommen von 1972 sowie die bestehenden, nichtaktualisierten Binnenmarktabkommen stünden. Den Bedürfnissen der Schweiz und ihrer Wirtschaft wäre damit nicht Genüge getan. Auch punktuelle neue Vereinbarungen mit der EU in Bereichen des EU-Binnenmarkts, in denen sich eine Zusammenarbeit aufdrängt (etwa im Strommarkt), liessen sich in diesem Szenario nicht mehr realisieren.

2. Reines Freihandelsverhältnis. Die Schweiz baut den Rahmen ihrer wirtschaftlichen Integration mit der EU auf ein tieferes Niveau zurück. Übrig bleibt im Wesentlichen ein Abbau der tarifären Handelshemmnisse (Zölle und Kontingente). Dagegen fallen alle diejenigen Erleichterungen weg, die auf Rechtsharmonisierung beruhen, womit die Schweizer Wirtschaft mit neuen (nichttarifären) Handelshemmnissen konfrontiert wäre. Ohne vorgesehene Rechtsharmonisierung vergrössert sich der politische Handlungsspielraum der Schweiz nur scheinbar. Faktisch fällt der Zugewinn aber vergleichsweise bescheiden aus, da sich die Schweiz angesichts der Bedeutung des EU-Markts häufig veranlasst sehen dürfte, EU-Recht einseitig zu übernehmen (autonomer Nachvollzug). Das reine Freihandelsverhältnis kann sich auf das Freihandelsabkommen von 1972 stützen oder auf ein modernisiertes, erweitertes Freihandelsabkommen ähnlich wie diejenigen, welche die EU mit dem Vereinigten Königreich oder mit Kanada ausgehandelt hat.23 Bei reinem Freihandel ohne Rechtsharmonisierung besteht im Vergleich zu heute wenig Potenzial für Erweiterungen, am ehesten im Landwirtschafts- und beschränkt im Dienstleistungsbereich, wobei diese den Interessen beider Seiten entsprechen müssten.24

3. Weiterführung des bilateralen Wegs. Mit dem seit den Neunzigerjahren verfolgten Ansatz ist es gelungen, zwischen der Schweiz und der EU in ausgewählten Bereichen binnenmarktähnliche Verhältnisse zu schaffen und darüber hinaus auf weiteren Gebieten zu kooperieren, vor allem mit der Schen- Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Grossbritannien und Nordirland andererseits, ABl. L 444 vom 31.12.2020, S. 14; Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (CETA) zwischen Kanada einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten andererseits, ABl. L 11 vom 14.1.2017, S. 23. S. Bericht des Bundesrates vom Juni 2015 in Beantwortung des Postulats Keller-Sutter [13.4022] «Freihandelsabkommen mit der EU statt bilaterale Abkommen».

gen/Dublin-Assoziierung. Zwar bestehen Lücken, aber die wesentlichen Bedürfnisse der Schweiz und namentlich der Schweizer Wirtschaft sind erfüllt. Auch konnte die Schweiz ihren politischen Handlungsspielraum wahren, wenn auch bisher die Möglichkeiten beschränkt sind, an der für sie relevanten Entscheidfindung innerhalb der EU mitzuwirken. Mit der Ankündigung der EU, die bestehenden Binnenmarktabkommen nur noch eingeschränkt zu aktualisieren und keine neuen Abkommen mehr abschliessen zu wollen, ist die Fortsetzung des bisherigen Vorgehens aber ungewiss geworden – die aussenpolitische Machbarkeit des bilateralen Wegs ist infrage gestellt.

4. Beitritt zum EWR. Die Schweiz, die den EWR-Vertrag einst mit aushandelte, dürfte diesem vermutlich weiterhin ohne allzu grosse Hindernisse beitreten können, sollte sie sich dazu entscheiden. Anders als über den bilateralen Weg nähme sie dann nicht mehr nur in ausgewählten Bereichen, also nicht mehr sektoriell, am EU-Binnenmarkt teil. Stattdessen würde der Grossteil des EU-Binnenmarktrechts auch für die Schweiz (einschliesslich dasjenige zu horizontalen Politiken wie den staatlichen Beihilfen mit wenig Spielraum für Ausnahmen) gelten. Der Schweizer Wirtschaft würden sich damit nur noch wenige Marktzugangshindernisse stellen, am stärksten noch auf dem Gebiet der Landwirtschaft und aufgrund der weiterhin bestehenden Zollgrenze. Kooperationen, wie sie die Schweiz im Rahmen des bilateralen Wegs kannte, wären auch unter dem EWR-Regime möglich. Im EWR gehen die Pflichten im Rahmen der dynamischen Übernahme von EU-Recht deutlich weiter als die Rechte zur Mitwirkung bei der Schaffung des Rechts.

5. Beitritt zur EU. Als EU-Mitgliedstaat würde die Schweiz die volle Binnenmarktbeteiligung und den Zugang zu sämtlichen EU-Kooperationen erlangen. Ein solches Ausmass an Integration ginge über die Bedürfnisse der Schweiz und ihrer Wirtschaft hinaus. Anders als bei einer EWR-Mitgliedschaft hätte die Schweiz zwar die vollen Mitwirkungsrechte innerhalb der EU. Diese vermögen aber die Beschränkung des Rahmens autonomer Gestaltung nicht wettzumachen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die innerstaatlichen Verschiebungen in der Schweiz mitberücksichtigt werden. Die direkte Demokratie und der Föderalismus würden, wenn nicht formell, so doch sicher faktisch geschwächt. Denkbar ist eine Befreiung von bestimmten Pflichten im Rahmen der Beitrittsverhandlungen (z. B. betreffend die Übernahme der gemeinsamen Währung, des Euro), dies aber sicher nur in beschränktem Ausmass.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass der bilaterale Weg weiterhin die geeignetste Option ist, um die Beziehung der Schweiz zur EU zu gestalten. Dieser weist das ausgewogenste Verhältnis zwischen konkretem, namentlich wirtschaftlichem Nutzen und politischem Gestaltungsspielraum auf. Ein reines Freihandelsverhältnis würde der engen Verflechtung der schweizerischen Volkswirtschaft mit derjenigen der EU entgegenwirken, gleiches gilt längerfristig für schlichtes Passivbleiben. Eine EWR- und eine EU-Mitgliedschaft würden andererseits den Handlungsspielraum der Schweiz in unverhältnismässiger Weise einschränken.

Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat am 23. Februar 2022 beschlossen, die offenen Punkte in den Gesamtbeziehungen zur EU auf der Grundlage eines breiten Paketansatzes anzugehen. Bei den institutionellen Fragen hat er sich für einen vertikalen Ansatz entschieden, mit dem Ziel, diese Elemente in den einzelnen Binnenmarktabkommen zu verankern. Er erachtete den breiten Paketansatz als geeignet, den thematischen Gegenstand von Verhandlungen mit der EU so anzureichern, dass ein beiderseits passender Ausgleich eher erreicht werden kann. Das Paket Schweiz–EU (Bilaterale III) besteht einerseits aus einem Stabilisierungsteil mit den folgenden Elementen:

– Institutionelle Elemente. Elemente betreffend die Auslegung, Überwachung, dynamische Rechtsübernahme und Streitbeilegung werden in die bestehenden fünf Binnenmarktabkommen (Personenfreizügigkeit, technische Handelshemmnisse, Landverkehr, Luftverkehr und teilweise Landwirtschaft) sowie in künftige Binnenmarktabkommen eingefügt. Prinzipien und Ausnahmen schützen essenzielle Interessen der Schweiz.

– Staatliche Beihilfen. Mit den EU-Beihilferegeln gleichwertige Bestimmungen werden in die relevanten Binnenmarktabkommen eingefügt, also in das Luft- und das Landverkehrsabkommen sowie in das neue Stromabkommen.

Die Schweiz hat dabei ihre eigenen, äquivalenten Überwachungsstrukturen.

– Kooperationsabkommen. Diese regeln die Beteiligung der Schweiz an Programmen der EU auf den Gebieten Forschung, Bildung, Weltraum und Gesundheit.

– Beitrag. Ein rechtsverbindlicher Mechanismus regelt und verstetigt den Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten.

Andererseits werden mit dem Weiterentwicklungsteil die bilateralen Beziehungen zusätzlich in ausgewählten Bereichen von gemeinsamem Interesse ausgebaut.

– Neue Abkommen. Zwei neue Binnenmarktabkommen auf den Gebieten Strom und Lebensmittelsicherheit sowie ein neues Kooperationsabkommen auf dem Gebiet der Gesundheit erweitern die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU in materieller Hinsicht.

Nicht Teil des Pakets Schweiz–EU ist insbesondere das Freihandelsabkommen von

1972 inklusive seiner Protokolle.

Vorgesehen sind zudem Gefässe für den regelmässigen und breiten Kontakt, darunter ein hochrangiger Dialog und eine institutionalisierte parlamentarische Zusammenarbeit. Der Finanzregulierungsdialog Schweiz–EU ist bereits wiederaufgenommen worden. Ferner legt eine Gemeinsame Erklärung Übergangsregeln für die Phase ab Ende

2024 bis zum Inkrafttreten des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III) fest. Die genannten Elemente stellen das Funktionieren der bestehenden Abkommen sicher und ermöglichen es der Schweiz, den bilateralen Weg mit der EU weiterzuführen. Im Vernehmlassungsverfahren forderten mehrere Teilnehmende, die Vorlage nicht mehr als Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU» zu bezeichnen, sondern als «Bilaterale III» (s. Ziff. 1.7). Der Bundesrat hat entschieden, die bisherige Bezeichnung beizubehalten, die Zweck und Wesen der Vorlage genau wiedergibt. Er hat indes die Ergänzung «Bilaterale III» in Klammern beigefügt. Damit will er die Verankerung der Vorlage in der bewährten europapolitischen Strategie der Schweiz unterstreichen, deren bedeutendste Meilensteine bis anhin die Bilateralen I und die Bilateralen II waren.

Une fois les négociations sur un accord-cadre institutionnel terminées, le Conseil fédéral a examiné les différentes options qui s’offraient à la Suisse pour ses futures relations avec l’UE. Il a exposé ses réflexions dans le rapport État actuel des relations Suisse-UE, dont il a adopté la version définitive le 9 juin 2023, après consultation des commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États. Les objectifs de la Confédération, tels qu’ils sont énoncés à l’art. 2 Cst.22 – article consacré au but –, parmi lesquels la garantie de l’indépendance et de la sécurité, la prospérité commune, le développement durable et un ordre international juste et pacifique, ont servi de point de départ de l’examen. Se fondant sur les objectifs de l’État et les intérêts suisses qui en découlent, le rapport définit quatre critères d’évaluation des options de politique européenne : premièrement, le degré d’intégration économique avec l’UE, deuxièmement, les possibilités de coopération (non économique), troisièmement, la marge de manœuvre politique qui s’offre à la Suisse et quatrièmement, la faisabilité en matière de politique extérieure.

Aucune des options ne permet pleinement d’atteindre tous les objectifs de la Confédération ou de satisfaire aux quatre critères. Au contraire, des conflits d’objectifs se font jour. Pris isolément, les objectifs (ou critères) vont dans des directions différentes sur le plan de la politique européenne. Il convient donc de les évaluer afin de choisir l’approche qui, sans remplir pleinement les critères, les satisfait globalement de manière optimale. Dans son rapport, le Conseil fédéral a examiné en détail quatre options fondamentales, qu’il convient de compléter ici par une cinquième, qui semble de prime abord évidente : celle de renoncer à toute action.

22 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101 23 24

1. Inaction. De prime abord, cette option peut sembler couler de source. Après tout, la Suisse s’en est bien sortie par rapport à l’UE avec les structures existantes. Alors, pourquoi changer quelque chose ? Le problème est que la passivité n’équivaut pas à maintenir le statu quo. Étant donné que l’UE n’approuve en principe plus aucune mise à jour des accords relatifs au marché intérieur existants, ceux-ci perdraient dans une large mesure leur effet à moyen et long terme, et ainsi leur utilité. Le risque est grand que la structure actuelle des accords bilatéraux finisse par devenir une coquille, avec en son centre l’accord de libre-échange de 1972 et les accords existants sur le marché intérieur, non mis à jour. Les besoins de la Suisse et de son économie ne seraient pas satisfaits, et de nouveaux accords ponctuels dans des domaines du marché intérieur de l’UE qui exigent une coopération (p. ex. le marché de l’électricité) ne seraient plus envisageables.

2. Libre-échange pur. La Suisse revoit à la baisse son intégration économique avec l’UE, laquelle se résume alors, pour l’essentiel, à la suppression des obstacles tarifaires au commerce (droits de douane et quotas). En revanche, toutes les facilitations fondées sur l’harmonisation juridique cessent de s’appliquer. Résultat : l’économie suisse est confrontée à de nouvelles entraves au commerce (non tarifaires). Sans harmonisation juridique, la marge de manœuvre politique de la Suisse s’élargit uniquement en apparence. Dans les faits, le gain est relativement modeste, car la Suisse, compte tenu de l’importance du marché de l’UE, sera souvent amenée à reprendre unilatéralement le droit de l’UE (adaptation autonome). Le libre-échange pur peut se baser sur l’accord de libre-échange de 1972 ou sur un accord de libre-échange modernisé et élargi, à l’image de ceux que l’UE a négociés avec le Royaume-Uni ou le Canada. Dans le scénario du libre-échange pur sans harmonisation juridique, les possibilités d’étendre les relations sont limitées par rapport à la situation actuelle : un tel élargissement est envisageable tout au plus dans le domaine agricole et, dans une moindre mesure, dans celui des services, et doit satisfaire aux intérêts des deux parties24.

3. Poursuite de la voie bilatérale. L’approche suivie depuis les années 1990 a permis à la Suisse et à l’UE d’instaurer entre elles des conditions similaires à celles du marché intérieur dans des domaines choisis et de coopérer en outre dans d’autres domaines, notamment avec l’association de la Suisse à Schengen/Dublin. En dépit de certaines lacunes, les besoins de l’économie suisse sont pour l’essentiel satisfaits. La Suisse a également pu préserver sa marge de manœuvre politique, même si aujourd’hui, ses possibilités de participer aux décisions qui la concernent au sein de l’UE sont limitées. Cependant, l’annonce par l’UE de ne plus vouloir actualiser les accords relatifs au marché intérieur existants que de manière limitée ni conclure de nouveaux accords Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, JO L 444 du 31.12.2020, p. 14 ; Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part, JO L 11 du 14.1.2017, p. 23 Rapport du Conseil fédéral de juin 2015 en réponse au postulat Keller-Sutter [13.4022] « Un accord de libre-échange avec l’UE à la place des accords bilatéraux » fait planer le doute sur la poursuite de l’approche actuelle : la faisabilité de la voie bilatérale en matière de politique extérieure est remise en question.

4. Adhésion à l’EEE. La Suisse, qui a autrefois participé aux négociations du traité EEE, devrait, aujourd’hui encore, pouvoir adhérer à l’EEE sans trop d’obstacles si elle décidait de le faire. Contrairement à la voie bilatérale qui prévoit une participation sectorielle au marché intérieur, soit dans des domaines choisis, l’adhésion à l’EEE impliquerait que la Suisse applique la majeure partie de la législation du marché intérieur de l’UE, y compris celle relative aux politiques horizontales telles que les aides d’État, avec une faible marge de manœuvre pour les exceptions. Les entraves à l’accès au marché s’en trouveraient réduites : les plus importantes se situeraient dans le secteur agricole et au niveau de la frontière douanière qui subsisterait. Les coopérations telles que la Suisse les a connues dans le cadre de la voie bilatérale seraient également possibles en cas d’adhésion à l’EEE. Au sein de celui-ci, les obligations liées à l’adoption dynamique du droit de l’UE vont nettement plus loin que les droits de participation à la création de ce droit.

5. Adhésion à l’UE. En tant qu’État membre de l’UE, la Suisse obtiendrait la pleine participation au marché intérieur et l’accès à toutes les coopérations de l’UE. Un tel niveau d’intégration dépasserait les besoins de la Suisse et de son économie. Par rapport à une adhésion à l’EEE, l’adhésion à l’UE conférerait certes les pleins droits de participation au sein de l’Union. Mais ceux-ci ne sauraient compenser les limitations ainsi faites à la mise en œuvre autonome, d’autant plus si l’on prend en compte les transformations internes en Suisse. La démocratie directe et le fédéralisme s’en trouveraient affaiblis, sinon formellement, du moins certainement dans les faits. Si une exemption de certaines obligations dans le cadre des négociations d’adhésion est envisageable (p. ex. en ce qui concerne l’adoption de la monnaie commune, l’euro), un tel régime est certainement possible uniquement dans une mesure limitée.

Le Conseil fédéral estime que la voie bilatérale reste la meilleure option pour organiser les relations Suisse-UE. Elle offre le meilleur équilibre entre utilité concrète, c’està-dire économique, et marge de manœuvre politique. Une relation fondée uniquement sur le libre-échange irait à l’encontre de la forte interdépendance des économies suisse et européenne. Il en va de même, à long terme, pour l’attitude purement passive. D’autre part, l’adhésion à l’EEE ou à l’UE limiterait de manière disproportionnée la marge de manœuvre de la Suisse.

C’est dans ce contexte que le Conseil fédéral a décidé, le 23 février 2022, de clarifier les points en suspens dans les relations globales avec l’UE en recourant à une large approche par paquet. S’agissant des questions institutionnelles, il a opté pour une approche verticale dans le but d’inscrire ces éléments dans les différents accords relatifs au marché intérieur. Il a estimé que l’approche par paquet était appropriée pour enrichir le sujet des négociations avec l’UE de manière à ce qu’un équilibre satisfaisant puisse être atteint par les deux parties.

La partie du paquet Suisse-UE (Bilatérales III) consacrée à la stabilisation des relations porte sur les aspects suivants :

– Éléments institutionnels. Des éléments relatifs à l’interprétation, à la surveillance, à la reprise dynamique du droit et au règlement des différends sont intégrés dans les cinq accords existants sur le marché intérieur (libre circulation des personnes, obstacles techniques au commerce, transports terrestres, transport aérien et partiellement agriculture) ainsi que dans les futurs accords sur le marché intérieur. Les principes et les exceptions protègent les intérêts essentiels de la Suisse.

– Aides d’État. Des dispositions équivalentes aux règles de l’UE en matière d’aides d’État sont intégrées dans les accords relatifs au marché intérieur concernés, à savoir l’accord sur le transport aérien, l’accord sur les transports terrestres et le nouvel accord sur l’électricité. La Suisse dispose de ses propres structures de surveillance, comparables à celles de l’UE.

– Accords de coopération. Ils encadrent la participation de la Suisse aux programmes de l’UE dans les domaines de la recherche, de la formation, de l’espace et de la santé.

– Contribution. Un mécanisme juridiquement contraignant régit et pérennise la contribution de la Suisse en faveur de certains États membres de l’UE. La partie consacrée au développement des relations permet par ailleurs de renforcer les relations bilatérales dans certains domaines d’intérêt commun.

– Nouveaux accords. Deux nouveaux accords relatifs au marché intérieur dans les domaines de l’électricité et de la sécurité des aliments ainsi qu’un nouvel accord de coopération dans le domaine de la santé élargissent la coopération entre la Suisse et l’UE sur le plan matériel.

À noter que l’accord de libre-échange de 1972, protocoles compris, ne fait pas partie du paquet Suisse-UE.

Il est également prévu de mettre en place des structures permettant des contacts réguliers et étendus, notamment un dialogue de haut niveau et une coopération institutionnalisée entre les parlements. Le dialogue Suisse-UE sur la régulation financière a déjà repris. Par ailleurs, une déclaration conjointe définit les dispositions transitoires pour la période entre fin 2024 et l’entrée en vigueur du paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Les éléments mentionnés garantissent le bon fonctionnement des accords existants et permettent à la Suisse de poursuivre la voie bilatérale avec l’UE. Au cours de la procédure de consultation, plusieurs participants ont demandé que le projet ne soit plus désigné comme paquet « stabilisation et développement des relations Suisse-UE », mais comme « Bilatérales III » (cf. ch. 1.7). Le Conseil fédéral a décidé de conserver l’appellation actuelle, qui reflète fidèlement l’objet et la nature du projet, en ajoutant toutefois la mention « Bilatérales III » entre parenthèses. Il entend ainsi souligner l’inscription du projet dans la stratégie de la Suisse en matière de politique européenne, qui a fait ses preuves, et dont les accords bilatéraux I et II constituaient jusqu’à présent les étapes les plus importantes.

A seguito della sospensione dei negoziati sull’accordo istituzionale, il Consiglio federale ha valutato le diverse opzioni fondamentali su cui basare le future relazioni con l’UE. Le sue considerazioni sono confluite nel rapporto «Stato delle relazioni Svizzera-UE», che ha approvato definitivamente il 9 giugno 2023 dopo aver consultato le Commissioni della politica estera del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati. Punto di partenza della valutazione sono gli obiettivi dello Stato sanciti dall’articolo 2 della Costituzione federale22, tra cui figurano la salvaguardia dell’indipendenza e della sicurezza del Paese, la prosperità comune, lo sviluppo sostenibile e un ordine internazionale giusto e pacifico. Sulla base di tali obiettivi e degli interessi nazionali che ne derivano, il rapporto definisce quattro criteri per la valutazione delle opzioni in materia di politica europea: il grado di integrazione economica con l’UE, le possibilità di cooperazione (non economica), il margine di manovra politico per la Svizzera e la fattibilità dal punto di vista della politica estera.

Nessuna delle opzioni permette di raggiungere tutti gli obiettivi della Confederazione o di soddisfare appieno i quattro criteri. Emergono invece conflitti tra obiettivi. Presi singolarmente gli obiettivi (o i criteri) spingono la politica europea in direzioni differenti. È quindi necessario riflettere attentamente per scegliere l’approccio in grado di soddisfare in misura ottimale, benché non pienamente, i criteri nel loro insieme. Nel suo rapporto il Consiglio federale prende in considerazione in modo approfondito quattro opzioni fondamentali, che in questa sede vengono completate con una quinta, che a prima vista sembra ovvia: la rinuncia a qualsiasi intervento attivo.

1. 22 Non fare nulla. Questa opzione può, a prima vista, sembrare logica. In definitiva, grazie alle strutture esistenti, i rapporti tra la Svizzera e l’UE sono stati finora buoni. Perché quindi cambiare? Il problema è che l’inazione non permette affatto di conservare lo status quo. Dato che, in linea di principio, l’UE non intende più procedere all’aggiornamento degli accordi relativi al mercato interno, a medio o lungo termine questi sarebbero destinati a perdere gran parte della loro efficacia e quindi della loro utilità. Vi sarebbe un rischio elevato che dell’attuale sistema di accordi bilaterali resterebbero solo l’intelaiatura, incentrata sul vecchio Accordo di libero scambio del 1972, e gli accordi relativi al mercato interno già esistenti e non aggiornati, che non basterebbero a soddisfare le esigenze della Svizzera e della sua economia. Un simile scenario non permetterebbe nemmeno di concludere nuovi accordi con l’UE riguardanti settori nei quali è urgente una collaborazione (p. es. nel mercato dell’energia elettrica).

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 apr. 1999, RS 101. 23 24

2. Libero scambio puro. Optare per un simile approccio significherebbe ridurre il livello di integrazione economica esistente tra la Svizzera e l’UE all’eliminazione degli ostacoli tariffari al commercio (dazi e contingenti). Verrebbero pertanto a cadere tutte le facilitazioni fondate sull’armonizzazione del diritto e l’economia svizzera dovrebbe fare i conti con nuovi ostacoli tecnici (non tariffari) al commercio. Senza la prevista armonizzazione giuridica, il margine di manovra politico della Svizzera sarebbe più ampio solo in apparenza. In pratica i vantaggi risulterebbero modesti, dato che, considerata l’importanza del mercato interno europeo, la Svizzera sarebbe spesso indotta a recepire unilateralmente il diritto dell’UE (attuazione autonoma). Una relazione di questo tipo potrebbe basarsi sull’Accordo di libero scambio del 1972 oppure su un nuovo e più ampio accordo alla stregua di quelli negoziati dall’UE con il Regno Unito o il Canada. Lo scenario di libero scambio puro senza armonizzazione giuridica presenterebbe minori possibilità di espansione rispetto alla situazione attuale; vi sarebbero possibilità di ampliamento soprattutto nel settore dell’agricoltura e, in misura minore, in quello dei servizi, ma dovrebbero corrispondere agli interessi di entrambe le Parti24.

3. Proseguimento della via bilaterale. Mediante questo approccio, perseguito a partire dagli anni Novanta, la Svizzera e l’UE sono riuscite a creare in determinati settori condizioni analoghe a quelle del mercato interno e a cooperare in ulteriori ambiti, soprattutto grazie all’associazione della Svizzera a Schengen/Dublino. Malgrado sussistano ancora lacune, le esigenze essenziali della Svizzera e della sua economia sono soddisfatte. La Svizzera ha inoltre potuto conservare il proprio margine di manovra politico, anche se finora le sue possibilità di partecipazione ai processi decisionali pertinenti dell’UE sono state limitate. Tuttavia, a seguito dell’annuncio da parte dell’UE che non sarebbero più stati conclusi accordi relativi al mercato interno e che quelli esistenti sarebbero stati aggiornati in maniera limitata, il proseguimento della via bilaterale è divenuto incerto e la sua fattibilità dal punto di vista della politica estera è stata rimessa in questione.

4. Adesione allo SEE. Se dovesse decidere di aderire allo SEE, la Svizzera, che in passato aveva già condotto negoziati in tal senso, dovrebbe poterlo fare senza grandi difficoltà. A differenza della via bilaterale, nell’ambito dello SEE l’accesso al mercato interno dell’UE non sarebbe più limitato a determinati settori. La maggior parte del diritto applicabile al mercato interno dell’UE varrebbe anche per la Svizzera (incluse le norme concernenti politiche orizzontali, quali gli aiuti di Stato, con scarso margine di manovra per eventuali eccezioni). I pochi ostacoli di accesso al mercato che ancora rimarrebbero per l’economia svizzera si concentrerebbero in particolare nel settore agricolo e sarebbero riconducibili alla protezione doganale ancora esistente. Le forme di Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra, GU L 444 del 31.12.2020, pag. 14; Accordo economico e commerciale globale (CETA) tra il Canada, l’Unione europea e i suoi Stati membri, GU L 11 del 14.1.2017, pag. 23.

Cfr. il rapporto del Consiglio federale del giugno 2015 in risposta al postulato Keller-Sutter 13.4022 Un accordo di libero scambio con l’UE al posto degli accordi bilaterali. cooperazione attivate nel quadro della via bilaterale resterebbero possibili anche in regime SEE. Per contro, gli obblighi in materia di recepimento dinamico del diritto dell’UE sarebbero nettamente più ampi e prevarrebbero sui diritti di partecipazione al processo legislativo.

5. Adesione all’UE. In quanto Stato membro, la Svizzera beneficerebbe dell’accesso completo al mercato interno e alle varie possibilità di cooperazione. Un’integrazione di tale portata andrebbe tuttavia oltre le esigenze del Paese e della sua economia. Rispetto all’adesione allo SEE, la Svizzera godrebbe appieno dei diritti di partecipazione, che però non compenserebbero il restringimento del suo margine di manovra. Vanno in particolare considerate le ripercussioni sul piano interno. La democrazia diretta e il federalismo ne risulterebbero indeboliti, magari non formalmente ma sicuramente di fatto. Nell’ambito dei negoziati di adesione potrebbe essere ottenuta un’eccezione rispetto a determinati obblighi (p. es. per quanto riguarda l’adozione dell’euro, la valuta comune), ma sicuramente in misura limitata.

Il Consiglio federale ritiene che la via bilaterale resti l’opzione più appropriata per plasmare le relazioni tra la Svizzera e l’UE. Questo approccio presenta il rapporto più equilibrato tra vantaggi concreti, in particolare sul piano economico, e margine di manovra politico. Il libero scambio puro o la semplice passività nuocerebbero agli stretti legami esistenti tra l’economia svizzera e quella dell’UE. D’altro canto, aderire allo SEE o all’UE significherebbe ridurre in modo sproporzionato l’autonomia della Svizzera. Partendo da queste premesse, il 23 febbraio 2022 il Consiglio federale ha deciso di affrontare i punti ancora in sospeso nelle relazioni con l’UE sulla base di un ampio approccio «a pacchetto». Per quanto riguarda le questioni istituzionali ha optato per un approccio verticale con l’obiettivo di inserire i vari elementi nei singoli accordi relativi al mercato interno. Ha ritenuto che l’approccio «a pacchetto» fosse appropriato per arricchire i negoziati con l’UE e arrivare così a un compromesso accettabile per entrambe le Parti.

Il pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III) è composto innanzitutto da una parte relativa alla stabilizzazione contenente gli elementi riportati qui di seguito.

– Elementi istituzionali. I cinque accordi relativi al mercato interno esistenti (libera circolazione delle persone, ostacoli tecnici al commercio, trasporti terrestri, trasporto aereo e agricoltura) e quelli futuri sono completati – per quanto riguarda l’agricoltura solo in parte – da elementi riguardanti l’interpretazione, la vigilanza, il recepimento dinamico del diritto e la composizione delle controversie. Gli interessi essenziali della Svizzera sono tutelati da principi ed eccezioni.

– Aiuti di Stato. Disposizioni equivalenti alle norme dell’UE in materia di aiuti di Stato vengono introdotte negli accordi pertinenti, ossia l’Accordo sul trasporto aereo, l’Accordo sui trasporti terrestri e il nuovo Accordo sull’energia elettrica. La Svizzera dispone di proprie strutture di sorveglianza equivalenti.

– Accordi di cooperazione. Gli accordi di cooperazione regolamentano la partecipazione della Svizzera ai programmi dell’UE nei settori della ricerca, della formazione, dello spazio e della salute.

– Contributo. Un meccanismo giuridicamente vincolante disciplina e rende regolare il contributo svizzero ad alcuni Stati membri dell’UE. Il pacchetto contiene poi una parte relativa allo sviluppo che estende le relazioni bilaterali a determinati ambiti di interesse comune.

– Nuovi accordi. Due nuovi accordi relativi al mercato interno, riguardanti il settore dell’energia elettrica e quello della sicurezza alimentare, nonché un nuovo accordo di cooperazione nel campo della sanità allargano la cooperazione tra la Svizzera e l’UE dal punto di vista materiale. L’Accordo di libero scambio del 1972 e i suoi protocolli non fanno invece parte del pacchetto Svizzera-UE.

Sono inoltre previsti canali in grado di assicurare contatti ampi e regolari, tra cui un dialogo ad alto livello e una collaborazione parlamentare istituzionalizzata. Il dialogo tra la Svizzera e l’UE sulla regolamentazione dei mercati finanziari è peraltro già ripreso. Infine, una dichiarazione comune fissa alcune disposizioni transitorie per il periodo compreso tra la fine del 2024 e l’entrata in vigore del pacchetto Svizzera-UE (Bilaterali III).

Gli elementi menzionati garantiscono il funzionamento degli accordi esistenti e consentono alla Svizzera di proseguire la via bilaterale con l’UE. Durante la procedura di consultazione diversi partecipanti hanno chiesto di non denominare più il pacchetto «stabilizzazione e sviluppo delle relazioni Svizzera-UE» bensì «Bilaterali III» (v.

n. 1.7). Il Consiglio federale ha deciso di mantenere la denominazione utilizzata finora, che riflette fedelmente lo scopo e la natura del progetto, aggiungendo tuttavia «Bilaterali III» tra parentesi. In tal modo intende sottolineare il radicamento del progetto nella comprovata strategia di politica europea perseguita dalla Svizzera, le cui pietre miliari sono state finora i Bilaterali I e i Bilaterali II.