Ziff. 4 – Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Der Bundesbeschluss sieht eine Ergänzung von Artikel 197 BV (Übergangsbestimmungen nach Annahme der Bundesverfassung vom 18. April 1999) vor.

Abs. 1

Die Bestimmung sieht vor, dass der Bundesrat die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU ratifizieren soll. Nach der geltenden Verfassung würde die Bundesversammlung diese Abkommen in einem Bundesbeschluss genehmigen (Art. 163 Abs. 2 i.V.m. Art. 166 Abs. 2 BV) und den Bundesrat darin ermächtigen, die Abkommen zu ratifizieren. Dieser Bundesbeschluss würde nach der geltenden Verfassung dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterstehen. Aus den vorne dargelegten Gründen ist die Kommission jedoch zur Auffassung gelangt, dass anstelle dieses Verfahrens eine Teilrevision der Bundesverfassung erfolgen soll.

Die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung tritt an die Stelle des üblicherweise erfolgenden Genehmigungsbeschlusses. Sie erteilt den Auftrag, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz−EU zu ratifizieren. Die Wirkung der Bestimmung erschöpft sich darin, diesen Auftrag zu erteilen. Sie wirkt sich nicht auf die Zuständigkeit aus, die betreffenden Abkommen zu ändern oder zu kündigen. Artikel 24 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG)¹¹ knüpft betreffend die Änderung und die Kündigung an die ordentliche Zuständigkeitsordnung für völkerrechtliche Verträge nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 141 Absatz 1 Buschstabe d BV in Verbindung mit Artikel 166 Absatz 2 und Artikel 184 Absatz 2 BV an. Diese Zuständigkeitsordnung gilt auch für die Zuständigkeit zur Änderung oder Kündigung der Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz−EU. Die vorgeschlagene Bestimmung bewirkt demnach nicht, dass die Änderung oder Kündigung dieser Abkommen einem obligatorischen Referendum von Volk und Ständen unterstünde. Sollten einzelne oder alle der Abkommen nach Buchstabe a bis n oder einzelne oder alle Abkommen der Bilateralen I geändert oder gekündigt werden, müsste die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung auch nicht gestrichen werden, sondern würde in Bezug auf die betroffenen Abkommen gegenstandslos.

Nach Artikel 194 Absatz 2 BV muss jede Revision der BV die Einheit der Materie wahren und darf die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts nicht verletzen. Die Revisionsbestimmungen der Bundesverfassung stellen jedoch keine Mindestanforderung an die «Verfassungswürdigkeit» einer Regelungsmaterie.¹² Auch Einzelakte können Gegenstand einer Verfassungsrevision sein. Es ist deshalb zulässig, in einer Verfassungsbestimmung den Auftrag zu erteilen, einen völkerrechtlichen Vertrag zu ratifizieren. Für dieses Vorgehen gibt es bisher ein Beispiel: Der Beitritt der Schweiz zur UNO ist seit 2002 in einer Verfassungsbestimmung vorgesehen (Art. 197 Ziff. 1 Abs. 1 BV).

Die neue Verfassungsbestimmung sieht in Buchstabe a vor, dass das Änderungsprotokoll zum Freizügigkeitsabkommen ratifiziert werden soll. Nach der Auffassung der Kommission steht diese Vertragsänderung im Widerspruch zu Artikel 121a BV. Bei der neuen Verfassungsbestimmung handelt es sich im Verhältnis zum Vertragsschlussverbot von Artikel 121a Absatz 4 BV um eine jüngere und speziellere Bestimmung auf derselben Normstufe. Die Bestimmung nimmt das Änderungsprotokoll zum Freizügigkeitsabkommen demnach von Artikel 121a Absatz 4 BV aus. Es ist deshalb für diese Änderung des Freizügigkeitsabkommens nicht notwendig, Artikel 121a Absatz 4 BV zu relativieren oder anzupassen. Zukünftige Änderungen des Freizügigkeitsabkommens sind von der vorgeschlagenen Bestimmung nicht erfasst und müssen Artikel 121a BV wahren. Dasselbe gilt für Beschlüsse des Gemischten Ausschusses betreffend die Übernahme von EU-Rechtsakten im Geltungsbereich des Freizügigkeitsabkommens. Jeder solche Beschluss stellt einen eigenständigen völkerrechtlichen Vertrag dar, der eine Änderung eines Anhangs des Freizügigkeitsabkommens bezweckt, und erfordert die Zustimmung der Schweiz. Für Vertragsänderungen gelten in Bezug auf die Genehmigung dieselben Regeln wie für Vertragsabschlüsse. Jeder entsprechende Beschluss des Gemischten Ausschusses muss deshalb vom innerstaatlich zuständigen Organ genehmigt werden (Art. 166 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 24 Abs. 2 ParlG) und darf Art. 121a Abs. 4 BV nicht verletzen.

Abs. 2

Absatz 2 sieht vor, dass die Umsetzungsgesetzgebung zu den Abkommen nach Absatz 1 unter Ausschluss des fakultativen Referendums beschlossen wird. In der Umsetzungsgesetzgebung wird gleichzeitig vorgesehen, dass sie nur in Kraft treten kann, wenn Volk und Stände die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung annehmen. Absatz 2 schafft eine Abweichung vom Referendumsvorbehalt für Bundesgesetze (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Bei der Volksabstimmung über die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung sind die eigentlichen Erlasstexte der Umsetzungsgesetzgebung zwar nicht formell Teil des Abstimmungsgegenstands. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger können jedoch in den Abstimmungserläuterungen darauf hingewiesen werden, dass eine Zustimmung zur vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung aufgrund von Absatz 2 auch eine Zustimmung zur Umsetzungsgesetzgebung bedeutet. Damit bewirkt die Regelung im Ergebnis dasselbe wie eine Aufnahme der Umsetzungsgesetzgebung in den Genehmigungsbeschluss zu einem völkerrechtlichen Vertrag, der dem fakultativen Referendum untersteht (Art. 141a Abs. 2 BV). Der Bundesrat hatte dieses Vorgehen bezüglich des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) vorgeschlagen.¹³ Das Parlament sah dort stattdessen vor, dass die Umsetzungsgesetzgebung zusammen mit dem EWR-Abkommen in Kraft tritt, jedoch nachträglich das fakultative Referendum dagegen ergriffen werden kann.¹⁴ Letztere Lösung bewirkt jedoch bloss eine zeitliche Beschleunigung, wie dies im Kontext des EWR notwendig war¹⁵, und bewirkt nicht, dass eine Zustimmung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu den Abkommen auch eine Zustimmung zur Umsetzungsgesetzgebung bedeutet.

¹² Vgl. Kaspar Ehrenzeller/Bernhard Ehrenzeller, in: Bernard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023, Vorbemerkungen zur Verfassungsrevision, Rz. 44; Yvo Hangartner / Andreas Kley / Nadja Braun Binder / Andreas Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2023, Rz. 472; Walther Burckhardt, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, Art. 121, S. 815; Luzius Wildhaber, in: Jean-François Aubert et al. (Hrsg.), Kommentar zur Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel etc. 1987–1996, Art. 121, Rz. 62.

¹¹ SR 170.10

¹³ BBl 1992 IV 1, 543

¹⁴ BBl 1992 VI 56

¹⁵ BBl 1992 IV 1, 93 f.

L’arrêté fédéral prévoit de compléter l’art. 197 Cst. (dispositions transitoires après acceptation de la Constitution du 18 avril 1999).

Al. 1

La disposition prévoit que le Conseil fédéral ratifie les accords relatifs à la stabilisation des relations entre la Suisse et l’UE. Conformément à la Constitution en vigueur, l’Assemblée fédérale devrait approuver ces accords dans un arrêté fédéral (art. 163, al. 2 en rel. avec art. 166, al. 2, Cst.) en habilitant le Conseil fédéral à ratifier les accords. Cet arrêté fédéral serait sujet au référendum facultatif, en application de l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. Pour les motifs exposés plus haut, la commission a toutefois conclu qu’il ne faut pas suivre cette procédure mais opter pour une révision partielle de la Constitution.

La disposition constitutionnelle proposée remplace l’habituel arrêté portant approbation d’un accord. Sa portée se limite à confier au Conseil fédéral le mandat de ratifier les accords du volet stabilisation du paquet Suisse–UE. Elle n’affecte pas la compétence de modifier ou de dénoncer les accords concernés. L’art. 24, al. 3 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)¹¹ lie la compétence en matière de modification et de dénonciation de traités au régime ordinaire de compétence en matière d’approbation de traités selon les art. 140, al. 1, let. b et 141, al. 1, let. d, Cst., en relation avec les art. 166 al. 2 et 184 al. 2 Cst. Cela vaut aussi pour la modification ou la dénonciation des accords du paquet Suisse−UE relatifs à la stabilisation. La disposition proposée n’implique pas que la modification ou la dénonciation de l’un de ces accords devra être soumise au référendum obligatoire, et requerra le vote du peuple et des cantons. Si un ou tous les accords figurant aux let. a à n ou un ou tous les accords des Bilatérales I devaient être modifiés ou dénoncés, il ne serait pas nécessaire d’abroger la disposition constitutionnelle proposée: elle deviendrait simplement sans objet en ce qui concerne ces accords.

Conformément à l’art. 194, al. 2, Cst. toute révision de la Constitution doit respecter le principe de l’unité de la matière et ne doit pas violer les règles impératives du droit international. Les dispositions sur la révision de la Constitution ne posent toutefois pas des exigences minimales pour déterminer si une réglementation est «digne» de figurer dans la Constitution ou non¹². Des actes individuels peuvent également faire l’objet d’une révision de la Constitution. Prévoir dans une disposition constitutionnelle de confier le mandat de ratifier un traité international est par conséquent autorisé. La Constitution actuelle en comporte un exemple: l’adhésion de la Suisse à l’ONU y est prévue depuis 2002 (art. 197, ch. 1, al. 1, Cst.).

La let. a de la nouvelle disposition prévoit la ratification du protocole d’amendement de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). D’après la commission, cette modification de l’ALCP entre en contradiction avec l’art. 121a Cst., qui prévoit l’interdiction de conclure un traité international contraire à cet article. La disposition proposée est une disposition spéciale plus récente ancrée au même niveau normatif que l’art. 121a, al. 4, Cst. La nouvelle disposition fait sortir le protocole d’amendement de l’ALCP du champ d’application de l’art. 121a, al. 4, Cst. Il n’est donc pas nécessaire de relativiser ou d’adapter l’art. 121a, al. 4, Cst. en vue de cette modification de l’ALCP. En revanche, les futures modifications de l’ALCP ne sont pas couvertes par la disposition proposée et elles devront respecter l’art. 121a Cst. Il en va de même pour les décisions du comité mixte concernant la reprise d’actes juridiques de l’UE entrant dans le champ d’application de l’ALCP. Une telle décision constitue un traité international indépendant modifiant une annexe de l’ALCP et requiert l’approbation de la Suisse. Les règles en matière d’approbation sont les mêmes, qu’il s’agisse de conclure un traité ou de le modifier. C’est pourquoi une telle décision du comité mixte doit être approuvée par l’organe compétent au niveau national (art. 166, al. 2, Cst. en rel. avec art. 24, al. 2, LParl) et ne doit pas violer l’art. 121a, al. 4, Cst.

Al. 2

L’al. 2 prévoit que la législation de mise en œuvre des accords visés à l’al. 1 sera adoptée sans être sujette au référendum facultatif. Dans le même temps, la législation de mise en œuvre prévoira qu’elle ne pourra entrer en vigueur que si la disposition constitutionnelle proposée est acceptée par le peuple et les cantons. L’al. 2 déroge au principe selon lequel les lois sont édictées sous réserve du référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). En cas de votation populaire sur la disposition constitutionnelle proposée, les actes de la législation de mise en œuvre ne feront pas formellement partie de l’objet de la votation. Il est cependant possible d’indiquer aux citoyens dans les explications du Conseil fédéral qu’en raison de cet al. 2, l’acceptation de la disposition constitutionnelle proposée implique automatiquement l’acceptation de la législation de mise en œuvre. Concrètement, cette disposition a donc le même effet qu’une intégration de la législation de mise en œuvre dans l’arrêté portant approbation d’un traité international sujet au référendum facultatif (art. 141a, al. 2, Cst.). Le Conseil fédéral avait proposé de procéder de la sorte lors de l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE)¹³. Au lieu de cela, le Parlement avait prévu que la législation de mise en œuvre entrerait en vigueur en même temps que l’accord EEE, mais qu’un référendum pouvait être demandé a posteriori¹⁴. Cette solution n’avait toutefois pour effet que d’accélérer le processus, ce qui était nécessaire dans le contexte de l’EEE¹⁵, mais elle ne signifiait pas que si les citoyens approuvaient l’accord, ils approuvaient automatiquement la législation de mise en œuvre.

¹² Voir Kaspar Ehrenzeller / Bernhard Ehrenzeller, in: Bernard Ehrenzeller et al. (éd.), St. Galler Kommentar BV, 4e éd., Zurich/Saint-Gall 2023, no 44 de l’introduction à la révision de la Cst.; Yvo Hangartner / Andreas Kley / Nadja Braun Binder / Andreas Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2023, no 472; Walther Burckhardt, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3e éd., Berne 1931, art. 121, p. 815; Luzius Wildhaber, in: Jean-François Aubert et al. (éd.), Kommentar zur Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Bâle etc. 1987–1996, no 62 ad art. 121 Cst.

¹¹ RS 170.10

¹³ FF 1992 IV 1, 531

¹⁴ FF 1992 VI 53

¹⁵ FF 1992 IV 1, 89

Il decreto federale prevede un’aggiunta all’articolo 197 Cost. (Disposizioni transitorie successive all’accettazione della Costituzione federale del 18 aprile 1999).

Cpv. 1

La disposizione prevede che il Consiglio federale ratifichi gli Accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera–UE. In base alla Costituzione vigente, l’Assemblea federale approverebbe tali accordi in un decreto federale (art. 163 cpv. 2 in combinato disposto con l’art. 166 cpv. 2 Cost.) e autorizzerebbe il Consiglio federale a ratificarli. Secondo la vigente Costituzione, tale decreto federale sottostarebbe a referendum facoltativo secondo l’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost. Per i motivi sopra esposti, la Commissione ritiene tuttavia che, anziché seguire questo iter, si debba procedere a una revisione parziale della Costituzione federale.

La disposizione costituzionale proposta sostituisce il decreto di approvazione usualmente previsto. Essa conferisce l’incarico di ratificare gli Accordi inclusi nella parte del pacchetto Svizzera–UE inerente alla stabilizzazione. La disposizione ha il solo effetto di conferire tale mandato. Non comporta ripercussioni sulla competenza di modificare o denunciare gli accordi in questione. Riguardo alla modifica e alla denuncia, l’articolo 24 capoverso 3 della legge del 13 dicembre 2002¹¹ sul Parlamento (LParl) si rifà all’ordinamento delle competenze stabilito dalla legge per i trattati internazionali secondo l’articolo 140 capoverso 1 lettera b e l’articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost. in combinato disposto con l’articolo 166 capoverso 2 e l’articolo 184 capoverso 2 Cost. Tale ordinamento vale anche per la competenza di modifica o denuncia degli Accordi della parte del pacchetto Svizzera–UE inerente alla stabilizzazione. La disposizione proposta non implica pertanto che la modifica o la denuncia di questi Accordi sottostia a un referendum obbligatorio con votazione di Popolo e Cantoni. In caso di modifica o denuncia di alcuni o tutti gli Accordi di cui alle lettere a–n ovvero di alcuni o tutti gli accordi dei Bilaterali I, la disposizione costituzionale proposta non dovrebbe essere stralciata, ma diventerebbe priva di oggetto in relazione agli accordi in questione.

Secondo l’articolo 194 capoverso 2 Cost., ogni revisione costituzionale deve rispettare il principio dell’unità della materia e non può violare le disposizioni cogenti del diritto internazionale. Le disposizioni della Costituzione federale in materia di revisione non presentano tuttavia requisiti minimi in relazione alla «dignità costituzionale» di una materia oggetto di regolamentazione¹². Possono essere oggetto di una revisione costituzionale anche singoli atti. È pertanto ammesso conferire, in una disposizione costituzionale, il mandato di ratificare un trattato internazionale. A oggi esiste un solo esempio di tale procedura: l’adesione della Svizzera all’ONU è prevista dal 2002 in una disposizione costituzionale (art. 197 n. 1 cpv. 1 Cost.).

Alla lettera a la nuova disposizione costituzionale prevede che il Protocollo di modifica dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone sia ratificato. Secondo la Commissione tale modifica dell’accordo è in contrasto con l’articolo 121a Cost. Rispetto al divieto di conclusione di trattati di cui all’articolo 121a capoverso 4 Cost., la nuova disposizione costituzionale è più recente e più specifica e si colloca allo stesso livello normativo. Essa esclude quindi il Protocollo di modifica relativo all’Accordo sulla libera circolazione delle persone dal campo di applicazione dell’articolo 121a capoverso 4 Cost. Per tale modifica dell’Accordo sulla libera circolazione non è pertanto necessario relativizzare o adeguare l’articolo 121a capoverso 4 Cost. Le future modifiche dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone non sono coperte dalla disposizione oggetto della proposta e devono rispettare l’articolo 121a Cost. Lo stesso dicasi per le decisioni dei Comitati misti in relazione al recepimento di atti giuridici UE che rientrano nel campo di applicazione dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone. Ciascuna di tali decisioni rappresenta un trattato internazionale indipendente, che si prefigge di modificare un allegato all’Accordo sulla libera circolazione delle persone e richiede l’approvazione della Svizzera. Per le modifiche di accordi valgono, in relazione all’approvazione, le stesse regole previste per la conclusione degli stessi. Ogni decisione corrispondente del Comitato misto deve pertanto essere approvata dall’organo competente a livello nazionale (art. 166 cpv. 2 Cost. in combinato disposto con l’art. 24 cpv. 2 LParl) e non deve violare l’articolo 121a cpv. 4 Cost.

Cpv. 2

Il capoverso 2 prevede che la legislazione di attuazione degli Accordi di cui al capoverso 1 non sottostà a referendum facoltativo. Nella legislazione di attuazione si prevede al contempo che essa potrà entrare in vigore solo se Popolo e Cantoni accettano la disposizione costituzionale proposta. Il capoverso 2 introduce una deroga alla riserva del referendum per le leggi federali (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.). Nella votazione popolare sulla disposizione costituzionale proposta, gli atti normativi della legislazione di attuazione non faranno formalmente parte dell’oggetto in votazione; tuttavia, nelle spiegazioni di voto sarà possibile indicare agli aventi diritto di voto che, in virtù del capoverso 2, l’accettazione della disposizione costituzionale proposta comporta anche l’accettazione della legislazione di attuazione. In tal modo, in definitiva la regolamentazione ha lo stesso effetto di un inserimento della legislazione di attuazione nel decreto di approvazione concernente un trattato internazionale, che sottostà a referendum facoltativo (art. 141a cpv. 2 Cost.). Il Consiglio federale aveva proposto questo modo di procedere in merito all’adesione della Svizzera allo Spazio economico europeo (SEE)¹³. In quel caso, però, il Parlamento aveva previsto che la legislazione di attuazione sarebbe entrata in vigore unitamente all’Accordo SEE e che successivamente si sarebbe potuto richiedere un referendum facoltativo¹⁴. Quest’ultima soluzione comporta tuttavia unicamente un’accelerazione dei tempi – che era necessaria nel contesto del SEE¹⁵ – e non fa sì che un’accettazione degli Accordi da parte degli aventi diritto di voto equivalga anche a un’accettazione della legislazione di attuazione.

¹² Cfr. Kaspar Ehrenzeller/Bernhard Ehrenzeller, in Bernard Ehrenzeller et al. (a c. di), St. Galler Kommentar BV, 4a edizione, Zurigo/San Gallo 2023 «Vorbemerkungen zur Verfassungsrevision», n. marg. 44; Yvo Hangartner / Andreas Kley / Nadja Braun Binder / Andreas Glaser, «Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft», Zurigo 2023, n. marg. 472; Walther Burckhardt, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3a edizione, Berna 1931, art. 121, pag. 815; Luzius Wildhaber, in Jean-François Aubert et al. (a c. di), Kommentar zur Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basilea ecc. 1987–1996, art. 121, n. marg. 62.

¹¹ RS 170.10

¹³ FF 1992 IV 1, in particolare 374

¹⁴ FF 1992 VI 54

¹⁵ FF 1992 IV, 1 in particolare 59