Ziff. 1 – Entstehungsgeschichte

1.1 Vorberatung der Vorlage 26.023 (Bilaterale III)

Der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-S) wurden verschiedene Bestandteile des Bundesbeschlusses über die Genehmigung und die Umsetzung der Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU (Bundesbeschluss 1 der Vorlage 26.023 «Bilaterale III») zur Vorberatung zugeteilt. Dazu gehören die gesetzliche Umsetzung im Ausländer- und Integrationsgesetz sowie auch die Frage, welcher Form des Referendums dieser Beschluss unterstehen soll.

Die SPK-S hat an ihrer Sitzung vom 26./27. März 2026 mit ihren Arbeiten begonnen. Sie hat sich an dieser Sitzung einerseits vom Bundesrat über die geplanten Anpassungen im Ausländer- und Integrationsgesetz (Bundesbeschluss 1, Anhang 4: Änderungen Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG plus Anhang) informieren lassen. Andererseits hat sie öffentliche Anhörungen durchgeführt zur Frage, ob die Genehmigung der Verträge dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum unterstehen soll.

1.2 Parlamentarische Initiative 26.425

An ihrer Sitzung vom 5. Mai 2026 lagen der Kommission Anträge vor für die Ausarbeitung einer parlamentarischen Initiative. Konkret wurde eine Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung (BV) gefordert. Diese soll drei Elemente enthalten: Erstens soll sie die Genehmigung der Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU (Stabilisierungsabkommen) vorsehen. Zweitens sollte klargestellt werden, dass Artikel 121a Absatz 4 BV keine Anwendung findet. Drittens sollte eine Verankerung der sogenannten «Schubert-Praxis» im Hinblick auf alle Abkommen des Pakets Schweiz−EU (Bilaterale III) vorgenommen werden. Die SPK-S hat diesen Anträgen am 5. Mai 2026 mit 6 zu 6 Stimmen und Stichentscheid der Präsidentin zugestimmt und somit die parlamentarische Initiative 26.425 beschlossen.

Die SPK-S hat ihre Schwesterkommission des Nationalrates um Zustimmung zu diesem Beschluss, wenn möglich noch vor der Sommersession, gebeten. Die SPK-S wollte die Arbeiten vorantreiben, so dass die vorgeschlagene Verfassungsänderung in der Herbstsession 2026 im Ständerat behandelt werden kann, bevor dieser mit den Beratungen der Vorlage 26.023 (Bilaterale III) beginnt.

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) hat die Initiative am 21. Mai 2026 beraten. Sie hat mit 15 zu 10 Stimmen entschieden, ihr Folge zu geben. Gleichzeitig hat sie mit 16 zu 9 Stimmen ein Schreiben an die SPK-S beschlossen, in welchem diese aufgefordert wurde, ein obligatorisches Referendum «sui generis» als Variante zu prüfen. Da das Büro des Nationalrates die Initiative der SPK-S der Aussenpolitischen Kommission (APK) zugewiesen hat, hat auch diese am 2. Juni 2026 dazu Stellung genommen und die Zustimmung mit 15 zu 9 Stimmen verweigert. Aufgrund dieser unklaren Ausgangslage hat die SPK-S am 3. Juni 2026 beschlossen, die Räte über die Initiative befinden zu lassen. Der Ständerat stimmte am 11. Juni 2026 jedoch mit 24 zu 20 Stimmen einem Ordnungsantrag zu. Gemäss diesem wurde die Initiative von der Tagesordnung gestrichen, damit die SPK-S die Vorlage zuerst ausarbeiten kann.

1.3 Ausarbeitung der Vorlage und Verzicht auf eine Vernehmlassung

Die SPK-S hat das Kommissionssekretariat und die Verwaltung beauftragt, ihr bis zu ihrer Sitzung vom 29./30. Juni 2026 einen Vorentwurf mit einem erläuternden Bericht vorzulegen.

Da die Kommission beschlossen hat, für die verfassungsmässige Kodifizierung der Schubert-Praxis eine separate Vorlage auszuarbeiten, hat die Kommission beschlossen, für die Vorlage zur Genehmigung der Verträge keine Vernehmlassung durchzuführen. Die mit der Initiative vorgesehenen Regelungen entsprechen inhaltlich der Vorlage 26.023, zu welcher vor Kurzem eine Vernehmlassung durchgeführt worden ist, mit dem einzigen Unterschied, dass die Form der Genehmigung anhand einer Übergangsbestimmung in der BV ausgestaltet ist. Die Kommission kam deshalb zum Schluss, dass aus einer Vernehmlassung keine neuen Erkenntnisse zu gewinnen sind und gemäss Artikel 3a Absatz 1 Buchstabe b des Vernehmlassungsgesetzes auf die Durchführung eines solchen Verfahrens verzichtet werden kann.

An ihrer Sitzung vom 29./30. Juni hat die Kommission die Detailberatung der Verfassungsänderung vorgenommen und die Vorlage mit 7 zu 6 Stimmen zuhanden des Rates verabschiedet. Gleichzeitig wurde sie dem Bundesrat zur Stellungnahme unterbreitet.

1.1 Examen préalable du projet 26.023 (Bilatérales III)

Différents éléments de l’arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre des accords relatifs à la stabilisation des relations entre la Suisse et l’UE (arrêté fédéral 1 du projet 26.023 «Bilatérales III») ont été attribués à la CIP-E pour examen préalable. Parmi eux figurent la question de la mise en œuvre de l’arrêté dans la LEI et celle du type de référendum auquel il doit être soumis.

La CIP-E a entamé ses travaux à sa séance des 26 et 27 mars 2026, lors de laquelle le Conseil fédéral l’a informée des modifications qui étaient prévues dans la LEI (arrêté fédéral 1, annexe 4: modification de la LEI, annexe comprise). Elle a également procédé à des auditions publiques afin de déterminer si l’approbation des accords devait être soumise au référendum facultatif ou au référendum obligatoire.

1.2 Initiative parlementaire 26.425

Des propositions visant à élaborer une initiative parlementaire ont été déposées en vue de la séance de la commission du 5 mai 2026. Dans les faits, ces propositions demandaient l’introduction, dans la Cst., d’une disposition transitoire devant comporter trois éléments. Cette disposition transitoire devait tout d’abord prévoir l’approbation des accords de stabilisation des relations entre la Suisse et l’UE (accords de stabilisation). Elle devait ensuite indiquer clairement que l’art. 121a, al. 4, Cst. ne s’applique pas à ces accords. Enfin, elle devait intégrer dans la législation la jurisprudence Schubert en ce qui concerne la mise en œuvre de tous les accords du paquet Suisse–UE (Bilatérales III). La CIP-E a approuvé ces propositions le 5 mai 2026 par 6 voix contre 6 et avec la voix prépondérante de sa présidente, décidant de ce fait d’élaborer l’initiative parlementaire 26.425 .

La CIP-E a demandé à son homologue du Conseil national (CIP-N) de lui indiquer, si possible avant la session d’été, si elle approuvait cette décision. La CIP-E voulait faire avancer les travaux afin que le Conseil des États puisse prendre une décision sur le projet de modification de la Cst. lors de la session d’automne 2026, avant d’entamer les délibérations sur le projet 26.023 (Bilatérales III).

La CIP-N a examiné l’initiative le 21 mai 2026. Par 15 voix contre 10, elle a décidé d’y donner suite. Parallèlement, elle a décidé, par 16 voix contre 9, d’adresser une lettre à la CIP-E lui demandant d’examiner s’il était envisageable de soumettre l’initiative à un référendum obligatoire sui generis. Le Bureau du Conseil national ayant attribué la compétence de l’examen de l’initiative à la Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N), cette dernière s’est également penchée sur l’initiative le 2 juin 2026: par 15 voix contre 9, elle a décidé de ne pas se rallier à la décision de la CIP-E. Compte tenu de cette situation peu claire, la CIP-E a décidé, le 3 juin 2026, de laisser les chambres se prononcer sur l’initiative. Le 11 juin 2026, le Conseil des États a approuvé, par 24 voix contre 20, une motion d’ordre visant à retirer l’initiative de l’ordre du jour afin de permettre à la CIP-E d’élaborer le projet en premier lieu.

1.3 Élaboration du projet et décision de ne pas mener de procédure de consultation

La CIP-E a chargé son secrétariat et l’administration de lui présenter, d’ici à sa séance des 29 et 30 juin 2026, un avant-projet accompagné d’un rapport explicatif.

La commission ayant décidé d’élaborer un projet distinct concernant la codification de la jurisprudence Schubert au niveau constitutionnel, elle a choisi de ne pas mener de consultation sur le projet relatif à l’approbation des accords. Les dispositions prévues par l’initiative correspondent, sur le fond, à ce que prévoit le projet 26.023, qui a récemment fait l’objet d’une consultation, à la différence près que la forme de l’approbation est définie par une disposition transitoire dans la Cst. La commission est donc parvenue à la conclusion qu’une nouvelle consultation n’apporterait pas d’informations supplémentaires et que, conformément à l’art. 3a, al. 1, let. b, de la loi sur la consultation, il était possible de renoncer à une telle procédure.

À sa séance des 29 et 30 juin, la commission a procédé à la discussion par article de la modification de la Cst. et a adopté le projet à l’intention de son conseil par 7 voix contre 6. Elle a simultanément transmis le projet au Conseil fédéral pour avis.

1.1 Esame preliminare dell’oggetto 26.023 (Bilaterali III)

Alla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati (CIP-S) sono stati sottoposti, per l’esame preliminare, diversi elementi del decreto federale che approva e traspone nel diritto svizzero gli Accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera–UE (Decreto federale 1 dell’oggetto 26.023 «Bilaterali III»). Tra questi rientra anche la trasposizione degli Accordi nella legge federale sugli stranieri e la loro integrazione nonché la determinazione della forma di referendum cui tale decreto debba sottostare.

Riunitasi il 26 e il 27 marzo 2026, la CIP-S ha dato il via ai lavori. In tale occasione, da un lato, ha chiesto al Consiglio federale informazioni sugli adeguamenti previsti alla legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (Decreto federale 1, allegato 4: Modifiche alla legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, LstrI e allegato). Dall’altro, ha condotto audizioni pubbliche per valutare se l’approvazione degli Accordi debba sottostare al referendum facoltativo oppure a quello obbligatorio.

1.2 Iniziativa parlamentare 26.425

In occasione della seduta del 5 maggio 2026, la Commissione aveva ricevuto proposte per l’elaborazione di un’iniziativa parlamentare. Concretamente veniva richiesto l’inserimento di una disposizione transitoria nella Costituzione federale (Cost.), che contenesse tre elementi: primo, prevedere l’approvazione degli Accordi sulla stabilizzazione delle relazioni Svizzera–UE (Accordi di stabilizzazione); in secondo luogo, chiarire che l’articolo 121a capoverso 4 Cost. non è applicabile e, terzo, sancire la cosiddetta «prassi Schubert» in relazione a tutti gli Accordi del pacchetto Svizzera−UE (Bilaterali III). Il 5 maggio 2026 la CIP-S ha accolto queste proposte con 6 voti contro 6 e il voto decisivo della presidente, adottando in tal modo l’iniziativa parlamentare 26.425 .

La CIP-S ha chiesto all’omologa Commissione del Consiglio nazionale di dare il proprio consenso a tale decisione, se possibile ancora prima della sessione estiva. La CIP-S intendeva portare avanti i lavori, in modo che la modifica costituzionale proposta potesse essere discussa dal Consiglio degli Stati nel corso della sessione autunnale del 2026, prima che avessero inizio le deliberazioni sull’oggetto 26.023 (Bilaterali III).

Il 21 maggio 2026 la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale (CIP-N) ha discusso l’iniziativa decidendo di darle seguito con 15 voti contro 10. Al contempo, con 16 voti contro 9 ha deciso di inviare una lettera alla CIP-S chiedendole di esaminare come variante la possibilità di un referendum obbligatorio «sui generis». Dal momento che l’Ufficio del Consiglio nazionale ha assegnato l’iniziativa della CIP-S alla Commissione della politica estera (CPE), il 2 giugno 2026 anche quest’ultima ha preso posizione negando il consenso con 15 voti contro 9. A causa di questa situazione di partenza poco chiara, il 3 giugno 2026 la CIP-S ha deciso di sottoporre l’iniziativa alle Camere. L’11 giugno 2026 il Consiglio degli Stati ha però accolto con 24 voti contro 20 una mozione d’ordine secondo la quale l’iniziativa è stata stralciata dall’ordine del giorno così che la CIP-S possa prima elaborare il progetto.

1.3 Elaborazione del progetto e rinuncia a una procedura di consultazione

La CIP-S ha incaricato la propria segreteria e l’Amministrazione di presentarle un progetto preliminare con un rapporto esplicativo entro la seduta del 29−30 giugno 2026.

Avendo deciso di elaborare un progetto specifico per la codifica costituzionale della prassi Schubert, la Commissione ha optato per non eseguire alcuna consultazione sul progetto relativo all’approvazione degli Accordi. Le norme previste con l’iniziativa corrispondono, dal punto di vista del contenuto, all’oggetto 26.023, sul quale è stata recentemente condotta una procedura di consultazione, con l’unica differenza che l’approvazione è pensata nella forma di una disposizione transitoria inserita nella Costituzione. La Commissione è pertanto giunta alla conclusione che da una procedura di consultazione non emergeranno nuove informazioni e che è possibile rinunciare allo svolgimento di tale procedura ai sensi dell’articolo 3a capoverso 1 lettera b della legge sulla consultazione (RS 172.061).

Riunitasi il 29 e il 30 giugno, la Commissione ha svolto la deliberazione di dettaglio riguardo alla modifica costituzionale e con 7 voti contro 6 ha adottato il progetto all’attenzione della Camera, sottoponendolo nel contempo per parere al Consiglio federale.