Ziff. 2 – Ausgangslage

2.1 Handlungsbedarf und Ziele

2.1.1 Anhörungen vom 27. März 2026

Am 27. März 2026 hat die SPK-S öffentliche Anhörungen durchgeführt zur Frage, ob die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum zu unterstellen sind.

Die Kommission hat dazu eine Expertin und zwei Experten des Staatsrechts sowie einen Historiker und einen Politologen angehört. Frau Prof. Astrid Epiney und Herr Prof. Stefan G. Schmid vertraten die Ansicht, dass es für ein sogenanntes Referendum «sui generis», wonach das Parlament von sich aus einen Beschluss über die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags dem obligatorischen Referendum unterstellen kann, keine Verfassungsgrundlage gibt. Namentlich fehle eine hinreichende Praxis zur Begründung einer gewohnheitsrechtlichen Grundlage. Herr Prof. Andreas Glaser hingegen argumentierte, dass die Verfahren zur dynamischen Rechtsübernahme die Initiativ- und Antragsrechte des Parlamentes und das Schiedsgerichtsmodell die Unabhängigkeit des Bundesgerichts einschränken würden. Dadurch erhalte der Bundesbeschluss Verfassungscharakter und sei deshalb dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Prof. Glaser argumentierte zudem, dass die Änderungen des Freizügigkeitsabkommens (FZA) nicht konform mit Artikel 121a Absatz 4 BV betreffend die Steuerung der Zuwanderung seien. Dieser Auffassung schloss sich auch Prof. Schmid an. Er empfahl die vom Bundesrat in der Botschaft bereits geprüfte, aber verworfene Variante² einer Änderung der Bundeverfassung, wonach die Verträge zu genehmigen sind und der Bundesrat die Kompetenz erhält, die Verträge zu ratifizieren. Als jüngeres Verfassungsrecht ginge diese Bestimmung Artikel 121a vor. Gemäss Prof. Epiney besteht kein Konflikt mit Artikel 121a BV, weil sich die Bestimmung bloss auf Neuzuwanderung beziehe, während die Änderungen des FZA in erster Linie die Aufenthaltsrechte von Personen tangieren, die sich schon in der Schweiz aufhalten. Nach ihrer Auffassung werde durch die Genehmigung der Verträge in einer Übergangsbestimmung der Bundesverfassung zudem die verfassungsmässige Kompetenzordnung für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge umgangen.

Der Historiker Prof. Oliver Zimmer zeigte die historische Bedeutung des Ständemehrs auf. Er sieht in den institutionellen Änderungen der bestehenden Binnenmarktabkommen der Bilateralen I eine Verlagerung der gesetzgeberischen Macht vom Parlament auf die Verwaltung und die Gerichte, weshalb ein obligatorisches Referendum in Bezug auf die Stabilisierungsabkommen angezeigt sei. Der Politologe Prof. Adrian Vatter zeigte auf, dass sich das Bevölkerungswachstum der Kantone so entwickelt hat, dass die Diskrepanz zwischen bevölkerungsreichen und bevölkerungsarmen Kantonen immer grösser wurde. Das Erfordernis des doppelten Mehrs von Volk und Ständen stelle somit eine zusätzliche und immer grösserer werdende Hürde dar, indem heute mindestens 55 % der Abstimmenden einer Vorlage zustimmen müssen, damit diese das Ständemehr erreicht. Dazu komme, dass durch das Ständemehr die Stimmkraft der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von bevölkerungsarmen Kantonen deutlich stärker gewichtet werde als die Stimmkraft der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von bevölkerungsreichen Kantonen.

2.2 Schlussfolgerungen der Kommission

In der Kommission setzte sich die Auffassung durch, dass der vom Bundesrat in der Botschaft verworfene und von Prof. Stefan G. Schmid an den Anhörungen vorgeschlagene Weg weiterzuverfolgen ist. Die Anhörungen haben gezeigt, dass die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines sogenannten Referendums «sui generis», wonach das Parlament den Beschluss über die Genehmigung der Stabilisierungsabkommen dem obligatorischen Referendum unterstellt, umstritten ist. Nach der Haltung des Bundesrates kann diese Vorgehensweise zwar in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen, die entsprechenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen seien jedoch bei den Stabilisierungsabkommen nicht erfüllt.³ Das Bundesamt für Justiz⁴ und zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter der Staatsrechtslehre vertreten die Meinung, dass ein solches nicht von der Verfassung vorgesehenes Referendum nicht zulässig sei.⁵ Andere Lehrmeinungen halten ein Referendum «sui generis» für zulässig und sehen in den Bilateralen III einen Anwendungsfall dafür.⁶ Die Kommission wollte diesen Weg aufgrund seiner Umstrittenheit nicht weiterverfolgen.

Hingegen hat die Kommission festgestellt, dass von Anhörungsteilnehmern und einigen anderen Autoren die Kompatibilität der Anpassungen im FZA mit Artikel 121a BV betreffend die Steuerung der Zuwanderung in Frage gestellt wird.⁷ Die Kommission sieht deshalb Handlungsbedarf darin, dass Unklarheiten beseitigt und Klarheit geschaffen werden soll. Mit der vorgeschlagenen Verfassungsänderung können verschiedene Ziele erreicht werden:

1. Die Genehmigung der Stabilisierungsabkommen untersteht auf verfassungsrechtlich korrekte Weise (statt via Referendum sui generis) dem obligatorischen Referendum.

2. Die Verfassungsmässigkeit der Stabilisierungsabkommen ist auch mit Blick auf Artikel 121a Absatz 4 BV zweifelsfrei sichergestellt.

Was die Anwendbarkeit der Schubert-Praxis bezüglich der Bilateralen III betrifft, hat die Kommission beschlossen, diese nicht in dieser Vorlage zu regeln. Vielmehr soll eine Vorlage 2 ausgearbeitet werden, zu welcher auch eine Vernehmlassung durchgeführt werden kann.

² Botschaft des Bundesrates vom 13. März 2026, S. 1038 ff.

³ Botschaft des Bundesrates vom 13. März 2026, S. 1036 ff.

⁴ Das Staatsvertragsreferendum im Bundesverfassungsrecht. Rechtliche Übersicht und Analyse. Analyse des Bundesamts für Justiz vom 25. Mai 2024.

⁵ Schmid, Stefan G.: Das «ungeschriebene» obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU, in: ZBl, Nr. 10/2024; Dumermuth, Martin: Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage? Das Staatsvertragsreferendum und die Bilateralen III. Zürich 2026; Epiney, Astrid: Zum «Verfassungscharakter» der Bilateralen III. Zugleich ein Beitrag zur Frage nach der Unterstellung der «Bilateralen III» unter das obligatorische Referendum, in: AJP 2/2026; Winzeler, Christoph: Gebrauch und Missbrauch des Ständemehrs bei Volksabstimmungen, in: AJP 1/2026; Benedikt Pirker, Zur Frage des obligatorischen Referendums für die «Bilateralen III», Jusletter 10. November 2025; Caroni, Andrea/Kühne, Daniela: Das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Eine Analyse des jüngsten Reformversuchs, in: ZBl, Nr. 7/2022.

⁶ Glaser, Andreas: Die Volksabstimmung über das Paket Schweiz−EU, in: Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Beiheft 69, Basel 2025; Seiler, Hansjörg: Obligatorisches Referendum für die «Bilateralen III», in: Jusletter 15. September 2025; Paul Richli, Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz−EU im Auftrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP) an der Universität Luzern vom 9. April 2026.

⁷ So z.B. neben Schmid auch Glaser und Seiler (vgl. Fn. 4 und 5).

2.1 Nécessité de légiférer et objectifs

2.1.1 Auditions du 27 mars 2026

Le 27 mars 2026, la CIP-E a mené des auditions publiques afin de déterminer si les accords relatifs à la stabilisation des relations entre la Suisse et l’UE devaient être soumis au référendum obligatoire ou au référendum facultatif.

Pour trancher cette question, la commission a entendu une experte et deux experts en droit public ainsi qu’un historien et un politologue. Les professeurs Astrid Epiney et Stefan G. Schmid ont estimé qu’il n’existait pas de base constitutionnelle pour un référendum sui generis permettant au Parlement de soumettre de son propre chef au référendum obligatoire un arrêté portant approbation d’un traité international. Selon eux, une pratique suffisante fait notamment défaut pour fonder un tel référendum sur le droit constitutionnel coutumier. Le professeur Andreas Glaser, quant à lui, a fait valoir que la reprise dynamique des actes juridiques de l’UE limitait le droit d’initiative et le droit de proposition du Parlement, et que le modèle du tribunal arbitral restreignait l’indépendance du Tribunal fédéral (TF). À ses yeux, l’arrêté fédéral revêt de ce fait un caractère constitutionnel et doit donc être soumis au référendum obligatoire. Le professeur Glaser a en outre avancé que les modifications prévues de l’ALCP ne seraient pas conformes à l’art. 121a, al. 4, Cst. relatif à la gestion de l’immigration. Le professeur Schmid a partagé cet avis. Il a recommandé de suivre la variante que le Conseil fédéral avait examinée dans son message, mais qu’il avait toutefois rejetée², qui vise à opérer dans la Cst. une modification prévoyant que les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse–UE sont approuvés et que le Conseil fédéral est habilité à les ratifier. Cette nouvelle disposition, plus récente dans le droit constitutionnel, primerait l’art. 121a Cst. La professeure Epiney a estimé, pour sa part, qu’il n’y avait aucune incompatibilité avec l’art. 121a Cst. car cette disposition concerne uniquement les personnes ayant récemment immigré, tandis que les modifications de l’ALCP touchent principalement les droits en matière de séjour des personnes qui résident déjà en Suisse. Selon elle, l’approbation des accords dans le cadre d’une disposition transitoire de la Cst. contournerait en outre la répartition des compétences prévue par la Cst. en matière d’approbation des traités internationaux.

Le professeur Oliver Zimmer, historien, a montré l’importance historique de la majorité des cantons. Il considère que les modifications institutionnelles apportées aux accords bilatéraux I en vigueur relatifs au marché intérieur entraînent un transfert du pouvoir législatif du Parlement vers l’administration et les tribunaux, raison pour laquelle il estime qu’un référendum obligatoire est indiqué pour l’accord relatif à la stabilisation. Le professeur Adrian Vatter, politologue, a montré que la croissance démographique des cantons a évolué de telle manière que l’écart entre les cantons très peuplés et les cantons peu peuplés s’est creusé. À ses yeux, la double majorité du peuple et des cantons constitue donc un obstacle supplémentaire et toujours plus grand, puisqu’il faut aujourd’hui qu’au moins 55 % du corps électoral approuve un projet pour que celui-ci obtienne la majorité des cantons. Il a ajouté que, du fait de la majorité des cantons, le poids électoral des électrices et des électeurs des cantons à faible population est nettement plus important que celui des électrices et des électeurs des cantons à forte population.

2.2 Conclusions de la commission

Les membres de la commission sont d’avis qu’il convient de suivre la variante rejetée par le Conseil fédéral dans son message et soutenue par le professeur Stefan G. Schmid lors des auditions. Ces dernières ont en effet montré que les avis divergeaient quant à la conformité constitutionnelle d’un référendum sui generis, selon lequel le Parlement soumettrait la décision d’approuver les accords de stabilisation au référendum obligatoire. Le Conseil fédéral considère que le recours à un référendum sui generis est admissible dans des cas exceptionnels; il estime toutefois que les critères constitutionnels ne sont pas remplis en ce qui concerne les accords de stabilisation³. L’Office fédéral de la justice⁴ et de nombreux spécialistes du droit constitutionnel sont d’avis qu’un référendum sui generis, non prévu par la Cst., n’est pas admissible⁵. Selon d’autres opinions exprimées dans la doctrine, un référendum sui generis est admissible dans le cas des Bilatérales III⁶. La question étant sujette à controverse, la commission n’a pas souhaité poursuivre dans cette direction.

La commission constate, par ailleurs, que plusieurs personnes ayant participé aux auditions ou ayant rédigé des publications à ce sujet remettent en cause la compatibilité des modifications de l’ALCP avec l’art. 121a Cst. relatif à la gestion de l’immigration⁷. Elle estime donc qu’il est nécessaire de légiférer pour lever les ambiguïtés et clarifier la situation. La modification constitutionnelle proposée par la CIP-E permet de réaliser plusieurs objectifs:

1. L’approbation des accords de stabilisation est soumise au référendum obligatoire en bonne et due forme du point de vue constitutionnel (et non au moyen d’un référendum sui generis).

2. La constitutionnalité des accords de stabilisation est garantie sans ambiguïté, y compris s’agissant de l’art. 121a, al. 4, Cst.

Concernant la possibilité d’appliquer la jurisprudence Schubert dans le cadre des Bilatérales III, la commission a décidé de ne pas régler cette question dans le présent projet. Elle entend plutôt élaborer un projet 2, pour lequel une consultation pourra aussi être menée.

² Message du Conseil fédéral du 13 mars 2026 sur le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse–UE (Bilatérales III)», pp. 1036 ss.

³ Message du Conseil fédéral du 13 mars 2026 sur le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse–UE (Bilatérales III)», pp. 1034 ss.

⁴ «Le référendum en matière de traités internationaux dans le droit constitutionnel fédéral. Vue d’ensemble du droit et analyse juridique», document de l’Office fédéral de la justice du 27 mai 2024.

⁵ Schmid, Stefan G.: Das «ungeschriebene» obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU, in: ZBl 10/2024; Dumermuth, Martin: Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage? Das Staatsvertragsreferendum und die Bilateralen III. Zürich 2026; Epiney, Astrid: Zum «Verfassungscharakter» der Bilateralen III. Zugleich ein Beitrag zur Frage nach der Unterstellung der «Bilateralen III» unter das obligatorische Referendum, in: PJA 2/2026; Winzeler, Christoph: Gebrauch und Missbrauch des Ständemehrs bei Volksabstimmungen, in: PJA 1/2026; Benedikt Pirker, Zur Frage des obligatorischen Referendums für die «Bilateralen III», Jusletter du 10 novembre 2025; Caroni, Andrea/Kühne, Daniela: Das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Eine Analyse des jüngsten Reformversuchs, in: ZBl 7/2022.

⁶ Glaser, Andreas: Die Volksabstimmung über das Paket Schweiz−EU, in: Revue de droit suisse, supplément 69, Bâle, 2025; Seiler, Hansjörg: Obligatorisches Referendum für die «Bilateralen III», in: Jusletter du 15 septembre 2025; Paul Richli, Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz−EU im Auftrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP) an der Universität Luzern, 9 avril 2026.

⁷ Par ex. Schmid, mais aussi Glaser et Seiler (cf. notes de bas de page 4 et 5).

2.1 Necessità di agire e obiettivi

2.1.1 Audizioni del 27 marzo 2026

Il 27 marzo 2026 la CIP-S ha tenuto audizioni pubbliche per valutare se gli Accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera–UE debbano sottostare a referendum facoltativo oppure obbligatorio.

La Commissione ha sentito tre esperti di diritto costituzionale nonché uno storico e un politologo. La prof. Astrid Epiney e il prof. Stefan G. Schmid sono dell’avviso che non vi sia alcuna base costituzionale per un cosiddetto referendum «sui generis», il quale consentirebbe al Parlamento di sottoporre, di propria iniziativa, a referendum obbligatorio un decreto concernente l’approvazione di un trattato internazionale. Secondo i due esperti manca, in particolare, una prassi sufficiente per giustificare una base di diritto costituzionale consuetudinario. Il prof. Andreas Glaser sostiene invece che le procedure di recepimento dinamico del diritto dell’UE limiterebbero il diritto di iniziativa e di proposta del Parlamento, mentre il modello del tribunale arbitrale intaccherebbe l’indipendenza del Tribunale federale. Di conseguenza, il decreto federale acquisisce carattere costituzionale e dovrebbe sottostare a referendum obbligatorio. Il prof. Glaser sostiene inoltre che le modifiche dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone non sarebbero conformi all’articolo 121a capoverso 4 Cost. (Regolazione dell’immigrazione). Questa opinione è condivisa anche dal prof. Schmid: questi propone come soluzione una modifica della Costituzione − variante già esaminata dal Consiglio federale nel suo messaggio², ma poi scartata − che prevede l’approvazione degli Accordi e attribuisce al Consiglio federale la competenza di ratificarli. Trattandosi di diritto costituzionale più recente, questa disposizione prevarrebbe sull’articolo 121a Cost. Secondo la prof. Epiney, invece, non vi sarebbe alcun conflitto con l’articolo 121a Cost. poiché la disposizione si riferisce solo ai nuovi immigrati, mentre le novità dell’ALC concernono in primo luogo i diritti di dimora delle persone che già si trovano in Svizzera. A suo parere, inoltre, l’approvazione degli Accordi mediante una disposizione transitoria nella Costituzione federale aggirerebbe l’ordinamento delle competenze stabilito a livello costituzionale per l’approvazione dei trattati internazionali.

Il prof. Oliver Zimmer, storico, ha illustrato il significato storico della maggioranza dei Cantoni nelle votazioni. Nelle modifiche istituzionali degli accordi esistenti sul mercato interno dei Bilaterali I egli ravvisa un trasferimento del potere legislativo dal Parlamento all’amministrazione e ai tribunali, per cui ritiene che sarebbe opportuno sottoporre a referendum obbligatorio gli Accordi concernenti la stabilizzazione. Il prof. Adrian Vatter, politologo, ha evidenziato che l’andamento della crescita demografica dei Cantoni ha accentuato il divario tra quelli più popolosi e quelli meno popolosi. La necessità di ottenere la doppia maggioranza di Popolo e Cantoni rappresenta quindi un ostacolo supplementare e sempre più grande, dato che per raggiungere la maggioranza dei Cantoni un oggetto deve essere approvato da almeno il 55 per cento dei votanti. A ciò si aggiunge il fatto che, con la maggioranza dei Cantoni, il peso del voto dei cittadini dei Cantoni meno popolosi è nettamente superiore a quello dei cittadini dei Cantoni più popolosi.

2.2 Conclusioni della Commissione

Nella Commissione si è affermata la tesi secondo cui si deve perseguire la via scartata dal Consiglio federale nel messaggio e proposta dal prof. Stefan G. Schmid nelle audizioni. Da queste è emerso che la legittimità costituzionale di un referendum cosiddetto «sui generis», mediante il quale il Parlamento sottoporrebbe la decisione sull’approvazione degli Accordi di stabilizzazione a referendum obbligatorio, è controversa. Il Consiglio federale è del parere che una tale procedura può trovare applicazione in casi eccezionali, ma che in relazione agli Accordi di stabilizzazione i presupposti costituzionali necessari non sono soddisfatti³. L’Ufficio federale di giustizia, nella sua analisi del 25 maggio 2024⁴ concernente il referendum in materia di trattati internazionali nel diritto costituzionale federale, e un gran numero di rappresentanti della dottrina giuridica nazionale ritengono inammissibile un tale referendum, non previsto dalla Costituzione⁵. Secondo altre opinioni dottrinali, invece, un referendum «sui generis» è ammissibile e i Bilaterali III ne rappresentano un possibile caso di applicazione⁶. La Commissione non ha voluto seguire questa via in quanto controversa.

La CIP-S ha constatato invece che alcuni partecipanti alle audizioni e alcuni altri autori mettono in dubbio la compatibilità delle modifiche all’ALC con l’articolo 121a Cost. concernente la regolazione dell’immigrazione⁷. La Commissione ritiene pertanto necessario intervenire affinché le incertezze vengano eliminate e si faccia chiarezza. Con la modifica costituzionale proposta possono essere raggiunti diversi obiettivi:

1. L’approvazione degli accordi di stabilizzazione è sottoposta al referendum obbligatorio in modo costituzionalmente corretto, evitando il ricorso a un referendum «sui generis».

2. La costituzionalità degli accordi di stabilizzazione è garantita in modo inequivocabile anche in relazione all’articolo 121a capoverso 4 Cost.

La Commissione ha deciso di non disciplinare l’applicabilità della prassi Schubert in relazione ai Bilaterali III in questo progetto. Si dovrà piuttosto elaborare un progetto 2 che potrà anche essere posto in consultazione.

² Messaggio del Consiglio federale del 13 marzo 2026, pag. 1006 segg.

³ Messaggio del Consiglio federale del 13 marzo 2026, pag. 1003 segg.

⁴ «Das Staatsvertragsreferendum im Bundesverfassungsrecht. Rechtliche Übersicht und Analyse».

⁵ Stefan G. Schmid, «Das ‹ungeschriebene› obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU», in ZBl, n. 10/2024; Martin Dumermuth, «Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage? Das Staatsvertragsreferendum und die Bilateralen III», Zurigo 2026; Astrid Epiney, «Zum ‹Verfassungscharakter› der Bilateralen III. Zugleich ein Beitrag zur Frage nach der Unterstellung der ‹Bilateralen III› unter das obligatorische Referendum», in AJP 2/2026; Christoph Winzeler, «Gebrauch und Missbrauch des Ständemehrs bei Volksabstimmungen», in AJP 1/2026; Benedikt Pirker, «Zur Frage des obligatorischen Referendums für die ‹Bilateralen II›», in Jusletter 10 novembre 2025; Caroni, Andrea/Kühne, Daniela: Das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Eine Analyse des jüngsten Reformversuchs, in ZBl, n. 7/2022.

⁶ Andreas Glaser, «Die Volksabstimmung über das Paket Schweiz−EU», in Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Beiheft 69, Basilea 2025; Hansjörg Seiler, «Obligatorisches Referendum für die ‹Bilateralen III›, in Jusletter 15 settembre 2025; Paul Richli, «Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz−EU im Auftrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP) an der Universität Luzern», 9 aprile 2026.

⁷ Per esempio, oltre a Schmid, anche Glaser e Seiler (v. note 4 e 5).