Ziff. 3 – Grundzüge der Vorlage

3.1 Inhalt der Vorlage

Es wird eine neue Übergangsbestimmung in der BV vorgeschlagen. Diese hat im Wesentlichen folgende Inhalte:

1. Die Genehmigung der Stabilisierungsabkommen erfolgt auf Verfassungsstufe. Der Bundesrat erhält die Kompetenz zur Ratifizierung dieser Verträge.

2. Indem die Genehmigung der Stabilisierungsabkommen auf Verfassungsstufe gehoben wird, wird die Verfassungsmässigkeit dieser Abkommen sichergestellt. Artikel 121a Absatz 4 BV, wonach keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die gegen Artikel 121a verstossen, findet auf die Anpassungen des FZA keine Anwendung.

3.2 Genehmigung der Verträge auf Verfassungsstufe

Indem die Genehmigung der Stabilisierungsabkommen in einer Übergangsbestimmung der BV geregelt wird, kommt von Verfassung wegen ein obligatorisches Referendum von Volk und Ständen zur Anwendung. Eine Diskussion über das Referendum «sui generis» erübrigt sich.

Es könnte die Frage gestellt werden, ob es zulässig ist, in einem Einzelfall die Genehmigung von Verträgen auf Verfassungsstufe vorzunehmen. Dies könnte ein Präjudiz dafür sein, dass inskünftig bei Verträgen, die aufgrund politischer Überlegungen einem obligatorischen Referendum zugeführt werden sollen, jeweils die Genehmigung in einer Übergangsbestimmung der BV gefordert wird. Dadurch würden die verfassungsmässigen Verfahrensbestimmungen bezüglich des Referendums in Artikel 140 und 141 BV ausgehebelt.

Dazu ist anzumerken, dass die Bestimmungen über die Teilrevision der Bundesverfassung, abgesehen von den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (Art. 139 Abs. 3, 193 und 194 BV), keine materiellen Schranken kennen. Diese Bestimmungen stellen somit kein Hindernis für eine derartige Übergangsbestimmung dar (dazu unten Ziff. 4). Kommt hinzu, dass die Verfassungsänderung im vorliegenden Fall vorgenommen wird, um eine strittige Frage der Verfassungsmässigkeit zu klären.

3.3 Keine Anwendung von Artikel 121a Absatz 4 BV

Die Stabilisierungsabkommen müssen mit der Bundesverfassung vereinbar sein. Im Fokus steht hier insbesondere Artikel 121a BV. Ein Widerspruch zu Artikel 121a liegt nach dem Wortlaut von Absatz 2 dann vor, wenn die Schweiz die Anzahl ausländerrechtlicher Bewilligungen nicht durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente eigenständig begrenzen kann. Deshalb dürfen nach Absatz 4 grundsätzlich keine neuen völkerrechtlichen Verpflichtungen eingegangen werden, die Aufenthaltsbewilligungen für Ausländerinnen und Ausländer zusichern, ohne jährliche Höchstzahlen und Kontingente vorzusehen. Die Richtlinie 2004/38 (sog. Unionsbürgerrichtlinie), wie sie mit dem Änderungsprotokoll zum FZA teilweise übernommen wird, bringt unter anderem eine Ausweitung auf Partner und gewisse Verwandte im Bereich der eingetragenen Partnerschaft, ohne dass Höchstzahlen oder Kontingente vorgesehen sind.

Der Bundesrat und auch Vertreterinnen und Vertreter der Lehre argumentieren, dass es sich um eine vernachlässigbare Anzahl neu zuwanderungsberechtigter Personen handle, welche ausserdem durch Drittstaatskontingente kompensiert werden könne, weshalb die eigenständige Steuerung der Zuwanderung nicht infrage gestellt werde. Sie weisen auch darauf hin, dass Artikel 121a BV keine fixe Obergrenze der Zuwanderung vorsieht. Gemäss Bundesrat stellen Abkommen, die einem eng begrenzten Personenkreis Zuwanderungsrechte einräumen, die Eigenständigkeit der Schweiz nicht in Frage. Er erachtet die Änderungen des FZA deshalb als mit Artikel 121a Absatz 4 BV vereinbar.⁸

Demgegenüber ist die Kommission der Ansicht, dass Artikel 121a BV eine rechtliche Möglichkeit der eigenständigen Steuerung durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente vorsieht. Diese Möglichkeit wird durch das Änderungsprotokoll zum FZA eingeschränkt. Für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit eines Abkommens nach Artikel 121a Absatz 4 BV sind deshalb nicht quantitative Aspekte relevant, sondern qualitative. Die Erfahrungen mit der Personenfreizügigkeit zeigen zudem, dass Prognosen bezüglich der Zuwanderung mit Unsicherheit behaftet sind. Es ist festzuhalten, dass die hier vorgenommene Auslegung von Artikel 121a BV im Zusammenhang mit dem FZA vorgenommen wurde. Dies hat keine Präjudizwirkung, z.B. auf künftige Freihandelsabkommen.

Zudem ist nicht auszuschliessen, dass aufgrund der dynamischen Rechtsübernahme im Rahmen des FZA neue Rechtsansprüche auf Zuwanderung auf die Schweiz zukommen. Zwar wird jede Übernahme einer Weiterentwicklung von EU-Recht wieder das Kriterium gemäss Artikel 121a Absatz 4 BV erfüllen müssen. Entspricht ein neuer EU-Rechtsakt nicht den Anforderungen von Artikel 121a BV, kann die Schweiz die Übernahme ablehnen. Da dies gegebenenfalls zu verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen der EU führen kann, ist aber fraglich, wie viel Handlungsspielraum die Schweiz diesbezüglich faktisch haben wird. Sie verpflichtet sich zudem zur Übernahme von EU-Rechtsakten im Geltungsbereich des FZA. Somit wird eine Dynamik ausgelöst, deren Auswirkungen gerade auch im Bereich der Zuwanderung heute nicht vorausgesagt werden können.

3.4 Verknüpfung mit der Umsetzungsgesetzgebung

Erfolgt die Genehmigung der Abkommen gemäss Bundesbeschluss 1 der Vorlage 26.023 durch eine Verfassungsrevision, ist der Bundesbeschluss 1 umzuwandeln in einen Mantelerlass, welcher die Umsetzungsgesetzgebung zu den Stabilisierungsabkommen enthält. Da in der Verfassungsbestimmung vorgesehen ist, dass dieses Gesetz nicht dem Referendum untersteht, ist dies auch im Mantelerlass so festzuhalten. In den Schlussbestimmungen dieses Mantelerlasses ist eine Verknüpfung der Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung und des Mantelerlasses vorzusehen. Es wird vorgesehen, dass das Gesetz nur in Kraft tritt, wenn die Verfassungsänderung von Volk und Ständen angenommen ist.

3.5 Minderheit: Nichteintreten

Die Minderheit der Kommission (Jositsch, Binder, Broulis, Maillard Pierre-Yves, Moser, Zopfi) beantragt aus folgenden Gründen, nicht auf die Vorlage einzutreten:

1. Die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU unterstünden nach der geltenden Verfassung dem fakultativen Referendum (Art. 140 f. BV). Dies werde von keiner Seite bestritten. Die Zulässigkeit eines Referendums «sui generis» werde neben dem Bundesamt für Justiz auch von einer Mehrheit der wissenschaftlichen Lehre verneint.⁹ Das von der Mehrheit der Kommission vorgeschlagene Verfahren umgehe die von der Verfassung festgelegten Spielregeln, indem das Parlament ohne Zustimmung des Verfassungsgebers ein doppeltes Mehr anstatt eines einfachen Volksmehrs für die Stabilisierungsabkommen vorsieht. Das bewirke eine massive Einschränkung der Stimmrechte der Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern aus bevölkerungsreichen Kantonen, ohne dass dafür eine Verfassungsgrundlage bestünde. Dadurch werde das demokratische Prinzip geschwächt. Zudem bekämen die Volksrechte durch diese Unterstellung unter das obligatorische Referendum einen plebiszitären Charakter, welcher nicht zu unserer direktdemokratischen Kultur passe. Auch werde die bewährte Praxis geändert, wonach man auch die Bilateralen I und II nicht dem Referendum unterstellt habe. Schon damals sei mit dem Schengen/Dublin-Abkommen das Instrument der dynamischen Rechtsübernahme vorgesehen worden, ohne dass daraus die Notwendigkeit eines obligatorischen Referendums abgeleitet worden sei. Im Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass sich auch Volk und Stände schon gegen eine Ausweitung des obligatorischen Referendums ausgesprochen hätten: So wurde in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 die Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk!» mit 75,3 gegen 24,7 Prozent der Stimmen sowie von allen Ständen abgelehnt. Ebenso hätten sich in der Vernehmlassung zum vorliegenden EU-Paket eine Mehrheit von 15 Kantonen gegen ein obligatorisches Referendum ausgesprochen.

2. Die Stabilisierungsabkommen und namentlich das FZA seien verfassungskonform. Nach der etablierten Praxis von Bundesrat und Parlament, etwa bei der Genehmigung von Freihandelsabkommen, seien neue Zuwanderungsrechte ohne Höchstzahlen oder Kontingente mit Artikel 121a BV vereinbar, solange sie bloss zu einer vernachlässigbaren Zunahme der Zuwanderung führen und eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung nicht verunmöglichen. Nach den Schätzungen der Verwaltung würden durch die Anpassungen des FZA jährlich nur ungefähr ein Dutzend Personen (Kinder von eingetragenen Partnerinnen und Partnern) neu ein Zuwanderungsrecht erhalten, die nicht heute bereits aufgrund des Ausländer- und Integrationsgesetzes ein Anrecht auf eine Aufenthaltsbewilligung haben. Diese Zunahme könne durch Drittstaatskontingente kompensiert werden und beeinträchtige die eigenständige Steuerung der Zuwanderung nicht. Aus diesen Gründen vertrete auch die grosse Mehrheit der Lehre die Auffassung, dass das Änderungsprotokoll zum FZA nicht unter Artikel 121a Absatz 4 BV fällt.¹⁰ Die mit dieser Vorlage vorgenommene Neuinterpretation von Artikel 121a BV könne zudem negative Auswirkungen auf die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik haben, indem zukünftige Freihandelsabkommen strengeren Bedingungen genügen müssten.

3. Schliesslich könnten die Parlamentsmitglieder bei der Beratung dieser Verfassungsbestimmung ihre Meinung nicht unverfälscht zum Ausdruck bringen: Wer für die Bilateralen III, aber gegen die vorgeschlagenen materiellen Verfassungsänderungen ist, müsste diese Bestimmung im parlamentarischen Prozess bekämpfen, um dann in der Volksabstimmung dafür einzutreten. Umgekehrt würden sich jetzt Gegner der Bilateralen III für diese Verfassungsbestimmung aussprechen, welche sie dann in der Volksabstimmung bekämpfen würden. Das Gleiche gilt auch für die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger: Wer z. B. die Bilateralen III möchte, aber gegen die mit der Verfassungsbestimmung vorgeschlagenen materiellen Änderungen sei, könne auf dem Stimmzettel seine Meinung nicht unverfälscht zum Ausdruck bringen. Ein Teil der Minderheit betont, dass diese Problematik staatspolitisch schwerwiegend sei und mit einem obligatorischen Referendum sui generis nicht bestehen würde. Dieses sei deshalb vorzuziehen.

⁸ Botschaft des Bundesrates vom 13. März 2026, S. 459ff.

⁹ Vgl. die Übersicht bei Schmid, Stefan G.: Das «ungeschriebene» obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU, in: ZBl, Nr. 10/2024, Fn. 148–151.

¹⁰ Astrid Epiney, «Bilaterale III» und Art. 121a BV: Zur Vereinbarkeit der im Rahmen der «Bilateralen III» vorgesehenen Änderungen des Freizügigkeitsabkommens Schweiz−EU mit Art. 121a Abs. 4 BV, Jusletter 2. Juni 2025; Alberto Achermann / Véronique Boillet / Martin Dumermuth / Astrid Epiney / Maya Hertig Randall / Francesco Maiani / Andreas Müller / Benedikt Pirker / Christa Tobler / Peter Uebersax, Verletzen die Bilateralen III den Zuwanderungsartikel der Bundesverfassung? in: Jusletter 18. Mai 2026.

3.1 Contenu du projet

Il est proposé d’introduire une nouvelle disposition transitoire dans la Cst., qui comporterait essentiellement les éléments suivants:

1. L’approbation des accords de stabilisation se fait au niveau constitutionnel. Le Conseil fédéral est habilité à ratifier ces accords.

2. La constitutionnalité des accords de stabilisation est garantie dès lors que leur approbation figure dans la Cst. L’art. 121a, al. 4, Cst., selon lequel aucun traité international contraire l’art. 121a Cst. ne sera conclu, ne s’applique pas aux modifications de l’ALCP.

3.2 Approbation des accords au niveau constitutionnel

Conformément à la Cst., si l’approbation des accords de stabilisation est réglée dans une disposition transitoire de la Cst., ils sont soumis au référendum obligatoire du peuple et des cantons. La discussion sur le référendum sui generis n’a alors plus lieu d’être.

On pourrait se demander s’il est admissible de prévoir, pour un cas isolé, l’approbation d’accords au niveau constitutionnel. Cela pourrait créer un précédent indiquant qu’à l’avenir, l’approbation des traités qui devraient être soumis au référendum obligatoire pour des raisons politiques doit être systématiquement prévue dans une disposition transitoire de la Cst. – ce qui reviendrait à contourner les dispositions de procédure relatives au référendum prévues aux art. 140 et 141 Cst.

Il convient de noter à cet égard que les dispositions concernant une révision partielle de la Cst. ne prévoient aucune restriction matérielle, à l’exception des dispositions impératives du droit international (art. 139, al. 3, 193 et 194 Cst.). Elles ne s’opposent donc pas à la création de la disposition transitoire prévue (cf. ch. 4 ci-dessous). Il faut ajouter que, dans le cas présent, la modification constitutionnelle est destinée à clarifier une question de constitutionnalité faisant controverse.

3.3 Pas d’application de l’art. 121a, al. 4, Cst.

Les accords de stabilisation doivent être compatibles avec la Cst. C’est notamment l’art. 121a Cst. qui est important ici. En vertu de l’al. 2 de cet article, il y a contradiction avec l’art. 121a si la Suisse ne peut pas limiter de manière autonome, par des plafonds et des contingents annuels, le nombre des autorisations délivrées pour le séjour des étrangers. C’est la raison pour laquelle l’al. 4 prévoit que l’on ne peut pas contracter d’engagements internationaux garantissant des autorisations de séjour pour les étrangers et étrangères sans prévoir de plafonds et contingents annuels. Or, la directive 2004/38 (directive sur la libre circulation des citoyens de l’Union), telle qu’elle est partiellement reprise dans le protocole d’amendement de l’ALCP, induit notamment une extension des droits considérés aux partenaires et à certains membres de la famille dans le cadre du partenariat enregistré, sans que des plafonds ou des contingents soient prévus.

Le Conseil fédéral ainsi que des représentantes et représentants de la doctrine font valoir qu’il s’agit d’un nombre négligeable de personnes supplémentaires qui seront autorisées à immigrer en Suisse, ce nombre pouvant par ailleurs être compensé par un contingentement pour les ressortissantes et ressortissants d’États tiers; la gestion autonome de l’immigration n’est donc pas remise en cause, d’après eux. Ils indiquent que l’art. 121a Cst. ne prévoit pas de plafond fixe pour l’immigration. Selon le Conseil fédéral, les accords attribuant des droits en matière d’immigration à des catégories étroitement délimitées de personnes ne remettent pas en question l’autonomie de la Suisse. Il estime par conséquent que les modifications de l’ALCP sont compatibles avec l’art. 121a, al. 4, Cst⁸.

La commission, pour sa part, est d’avis que l’art. 121a Cst. prévoit la possibilité, au niveau juridique, d’une gestion autonome au moyen de plafonds et de contingents annuels. Or, le protocole d’amendement de l’ALCP limite cette possibilité. Pour permettre de déterminer si un accord est compatible avec l’art. 121a, al. 4, Cst., ce ne sont donc pas les aspects quantitatifs qui sont pertinents, mais les aspects qualitatifs. Les expériences faites en matière de libre circulation des personnes montrent en outre que les prévisions en matière d’immigration comportent de nombreuses incertitudes. Il convient toutefois de mentionner que cette interprétation de l’art. 121a Cst a étéeffectuée en rapport avec l’ALCP, sans que cela ne crée de précédent, par ex. pour un futur accord de libre-échange.

De plus, on ne peut exclure que, du fait de la reprise dynamique du droit dans le cadre de l’ALCP, la Suisse doive faire face à de nouveaux droits en matière d’immigration. Certes, toute reprise d’un développement du droit de l’UE devra répondre au critère prévu à l’art. 121a, al. 4, Cst. et la Suisse peut refuser de reprendre un nouvel acte juridique de l’UE s’il ne répond pas aux exigences de l’art. 121a Cst. Cependant, comme l’UE pourrait prendre des mesures de compensation proportionnelles dans un tel cas, on est en droit de se demander de quelle marge de manœuvre la Suisse disposerait effectivement. La Suisse s’engage en outre à reprendre les actes juridiques de l’UE relevant du champ d’application de L’ALCP. Cet engagement déclenchera une dynamique dont les répercussions, notamment en matière d’immigration, ne peuvent pas être prévues à l’heure actuelle.

3.4 Lien avec la législation d’application

Si l’approbation des accords concernés par l’arrêté fédéral 1 du projet 26.023 intervient au moyen d’une révision de la Cst., l’arrêté fédéral 1 devra être transformé en un acte modificateur unique contenant la législation d’application des accords de stabilisation. Étant donné que la disposition constitutionnelle prévoit que cette loi n’est pas sujette au référendum, il conviendra de le préciser également dans l’acte modificateur unique. Les dispositions finales de cet acte modificateur unique devront lier l’entrée en vigueur de la disposition constitutionnelle avec celle de l’acte modificateur unique. Il conviendra en outre de prévoir que la loi n’entre en vigueur que si la modification de la Constitution est approuvée par le peuple et les cantons.

3.5 Minorité: ne pas entrer en matière

Une minorité de la commission (Jositsch, Binder, Broulis, Maillard Pierre-Yves, Moser, Zopfi) propose, pour les raisons suivantes, de ne pas entrer en matière sur le projet.

1. Conformément à la Cst. en vigueur, les accords relatifs à la stabilisation des relations entre la Suisse et l’UE doivent faire l’objet d’un référendum facultatif (art. 140 s Cst.). Personne ne conteste cela. L’Office fédéral de la justice et une majorité des spécialistes de la doctrine considèrent qu’un référendum sui generis n’est pas admissible⁹. La minorité estime que la procédure proposée par la majorité de la commission contourne les règles prévues par la Cst., dans la mesure où le Parlement soumettrait, sans que la Cst. le prévoie, l’approbation des accords de stabilisation à une double majorité du peuple et des cantons, au lieu d’une simple majorité du peuple. Il en résulterait une restriction considérable des droits de vote des électrices et des électeurs des cantons très peuplés, alors qu’il n’existe pas de base constitutionnelle justifiant une telle pratique. Le principe démocratique en serait affaibli. De plus, en soumettant les droits populaires au référendum obligatoire, on leur attribuerait un caractère plébiscitaire qui ne correspondrait pas à la culture de la démocratie directe. Les Bilatérales I et II n’ont pas non plus été soumises au référendum et cette pratique, qui a fait ses preuves, s’en trouverait également modifiée. À l’époque déjà, l’instrument de la reprise dynamique du droit avait déjà été prévu avec les accords Schengen/Dublin, sans que l’on en déduise la nécessité d’un référendum obligatoire. Il convient également de noter que le peuple et les cantons s’étaient aussi déjà prononcés contre une extension du référendum obligatoire. Le 17 juin 2012, l’initiative populaire «Accords internationaux: la parole au peuple!» a été rejetée à 75,3 % des voix et par tous les cantons. Lors de la consultation sur le présent paquet d’accords avec l’UE, 15 cantons, soit la majorité, se sont en outre prononcés contre un référendum obligatoire.

2. Les accords de stabilisation, en particulier l’ALCP, sont conformes à la Cst. Selon la pratique établie du Conseil fédéral et du Parlement, notamment lors de l’approbation d’accords de libre-échange, de nouveaux droits en matière d’immigration ne prévoyant ni plafonds ni contingents sont compatibles avec l’art. 121a Cst. pour autant qu’ils n’entraînent qu’une augmentation négligeable de l’immigration et qu’ils n’empêchent pas une gestion autonome de l’immigration. Les estimations de l’administration indiquent que, en vertu des modifications de l’ALCP, seule une dizaine de personnes (les enfants de partenaires enregistrés) n’ayant pas déjà droit à une autorisation de séjour sur la base de la LEI bénéficieraient chaque année d’un nouveau droit d’immigration. La minorité estime que cette augmentation pourrait être compensée par des contingentements pour les ressortissants d’États tiers et qu’elle ne remettrait pas en cause la gestion autonome de l’immigration. La grande majorité des spécialistes de la doctrine considère également, pour ces raisons, que l’art. 121a, al. 4, Cst. ne s’applique pas au protocole d’amendement de l’ALCP¹⁰. La réinterprétation de l’art. 121a Cst dans le cadre du présent projet pourrait en outre avoir des effets négatifs sur la politique économique extérieure de la Suisse en soumettant les futurs accords de libre-échange à des conditions plus strictes.

3. Pour finir, la minorité relève que lors de l’examen de la disposition constitutionnelle proposée, les parlementaires ne peuvent pas exprimer véritablement leur opinion: celles et ceux qui sont favorables aux Bilatérales III mais opposés aux modifications matérielles de la Cst. proposées doivent plaider contre cette disposition lors de la procédure parlementaire, pour ensuite la soutenir en votation populaire. À l’inverse, celles et ceux qui ne sont pas favorables aux Bilatérales III doivent se prononcer en faveur de cette disposition constitutionnelle, pour ensuite la combattre en votation populaire. Il en va de même pour les électrices et les électeurs: celles et ceux qui, par exemple, approuvent les Bilatérales III mais rejettent les modifications matérielles de la Cst. proposées ne peuvent pas exprimer véritablement leur opinion dans leur vote. Une partie de la minorité souligne que cette problématique revêt une grande importance sur le plan institutionnel et qu’elle ne se poserait pas avec un référendum obligatoire sui generis. Cette solution serait donc préférable.

⁸ Message du Conseil fédéral du 13 mars 2026 sur le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse–UE (Bilatérales III)», pp. 459 ss.

⁹ Cf. la contribution de Schmid, Stefan G.: Das «ungeschriebene» obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU, in: ZBl 10/2024, notes de bas de page 148 à 151.

¹⁰ Astrid Epiney, «Bilaterale III» und Art. 121a BV: Zur Vereinbarkeit der im Rahmen der «Bilateralen III» vorgesehenen Änderungen des Freizügigkeitsabkommens Schweiz−EU mit Art. 121a Abs. 4 BV, Jusletter du 2 juin 2025; Alberto Achermann / Véronique Boillet / Martin Dumermuth / Astrid Epiney / Maya Hertig Randall / Francesco Maiani / Andreas Müller / Benedikt Pirker / Christa Tobler / Peter Uebersax: Verletzen die Bilateralen III den Zuwanderungsartikel der Bundesverfassung? in: Jusletter du 18 mai 2026.

3.1 Contenuto del progetto

Viene proposto l’inserimento di una nuova disposizione transitoria nella Costituzione federale, recante sostanzialmente i contenuti seguenti:

1. Gli Accordi di stabilizzazione sono approvati a livello costituzionale. Al Consiglio federale è attribuita la competenza di ratificare tali Accordi.

2. Elevando l’approvazione degli Accordi di stabilizzazione al livello costituzionale, se ne garantisce la costituzionalità. L’articolo 121a capoverso 4 Cost., secondo il quale non possono essere conclusi trattati internazionali che contraddicono l’articolo 121a, non si applica agli adeguamenti dell’ALC.

3.2 Approvazione degli Accordi a livello costituzionale

Disciplinando l’approvazione degli Accordi di stabilizzazione in una disposizione transitoria della Costituzione, secondo la Costituzione stessa si deve tenere un referendum obbligatorio con votazione di Popolo e Cantoni. Non è quindi più necessaria alcuna discussione riguardo al referendum «sui generis».

Potrebbe sorgere la domanda se sia ammissibile approvare dei trattati a livello costituzionale in un singolo caso. Ciò potrebbe costituire un precedente in relazione a casi futuri concernenti trattati che devono sottostare a un referendum obbligatorio sulla base di considerazioni politiche, ma per i quali viene invece richiesta l’approvazione in una disposizione transitoria della Costituzione. In tal modo si aggirerebbero le disposizioni procedurali costituzionali concernenti il referendum di cui agli articoli 140 e 141 Cost.

Al riguardo va notato che le disposizioni concernenti la revisione parziale della Costituzione federale, fatte salve le disposizioni cogenti del diritto internazionale (art. 139 cpv. 3, 193 e 194 Cost.), non prevedono limiti materiali. Tali disposizioni non rappresentano pertanto alcun impedimento a una simile disposizione transitoria (al riguardo v. cap. 4). A ciò si aggiunge che, nel presente caso, la modifica costituzionale viene apportata al fine di chiarire una questione controversa in materia di costituzionalità.

3.3 Nessuna applicazione dell’articolo 121a capoverso 4 Cost.

Gli Accordi di stabilizzazione devono essere compatibili con la Costituzione federale. Qui l’attenzione è rivolta in particolare all’articolo 121a Cost. Secondo il capoverso 2, sussiste una contraddizione con l’articolo 121a se la Svizzera non può limitare in modo autonomo, con tetti massimi annuali e contingenti annuali, il numero di permessi previsti dal diritto in materia di stranieri. Pertanto, secondo il capoverso 4 di detto articolo, in linea di massima non possono essere conclusi nuovi trattati internazionali che garantiscono il rilascio di nuovi permessi di dimora a cittadini stranieri senza prevedere tetti massimi annuali e contingenti annuali. La direttiva 2004/38 (la cosiddetta «direttiva sulla libera circolazione dei cittadini»), nella misura in cui viene parzialmente recepita mediante la modifica dell’ALC, comporta tra l’altro un’estensione dei diritti a partner e determinati familiari nell’ambito delle unioni domestiche registrate, senza che siano previsti contingenti o limiti numerici.

Il Consiglio federale e anche rappresentanti della dottrina sostengono che si tratta di un aumento trascurabile del numero di nuove persone che acquisirebbero il diritto di immigrazione, che peraltro può essere compensato da contingenti per i cittadini di Stati terzi e che, per tale motivo, non è messa in discussione la regolazione autonoma dell’immigrazione. Fanno inoltre notare che l’articolo 121a Cost. non prevede alcun tetto fisso all’immigrazione. Secondo il Consiglio federale, gli accordi che concedono diritti di immigrazione a una stretta cerchia di persone non intaccano l’autonomia della Svizzera. Pertanto, ritiene che le modifiche all’ALC siano compatibili con l’articolo 121a capoverso 4 Cost.⁸.

La Commissione è invece del parere che l’articolo 121a Cost. preveda una possibilità giuridica di regolazione autonoma mediante tetti massimi e contingenti annuali, possibilità che viene limitata dal Protocollo di modifica dell’ALC. Per valutare la costituzionalità di un accordo secondo l’articolo 121a capoverso 4 Cost. non sono dunque importanti aspetti quantitativi bensì qualitativi. Dalle esperienze maturate con la libera circolazione delle persone emerge altresì che le previsioni relative all’immigrazione sono caratterizzate da incertezze. Va precisato che l’interpretazione dell’articolo 121a Cost. illustrata in questa sede è stata elaborata in relazione all’ALC; non avrà dunque alcun effetto pregiudizievole, ad esempio, su futuri accordi di libero scambio.

Non è inoltre da escludere che, a causa del recepimento dinamico del diritto, nel quadro dell’ALC la Svizzera debba far fronte a nuovi diritti in materia di immigrazione. Il recepimento di qualsiasi ulteriore sviluppo del diritto UE dovrà sempre essere conforme al criterio di cui all’articolo 121a capoverso 4 Cost. Se un nuovo atto giuridico UE non è conforme ai requisiti di cui all’articolo 121a Cost., la Svizzera potrà rifiutarne il recepimento. Dal momento che una tale decisione potrà portare all’adozione di misure di compensazione adeguate da parte dell’UE, ci si chiede tuttavia quanto margine di autonomia avrà di fatto la Svizzera in questo ambito. Essa s’impegna inoltre a recepire gli atti giuridici dell’UE che concernono l’ambito di applicazione dell’ALC. S’innesca così una dinamica le cui ripercussioni, soprattutto nell’ambito dell’immigrazione, non sono oggi prevedibili.

3.4 Collegamento con la legislazione di attuazione

Se gli Accordi vengono approvati mediante revisione costituzionale conformemente al decreto federale 1 dell’oggetto 26.023, il decreto federale 1 deve essere convertito in un atto mantello contenente la legislazione di attuazione relativa agli Accordi di stabilizzazione. Poiché la disposizione costituzionale stabilisce che la legge di attuazione non sottostà a referendum, questa esenzione deve essere sancita anche nell’atto mantello. Nelle disposizioni finali dell’atto mantello si dovrà inoltre stabilire un collegamento tra l’entrata in vigore della disposizione costituzionale e quella dell’atto mantello. Si prevede dunque che la legge entri in vigore soltanto se la modifica costituzionale sarà accettata dal Popolo e dai Cantoni.

3.5 Minoranza: non entrare in materia

La minoranza della Commissione (Jositsch, Binder, Broulis, Maillard Pierre-Yves, Moser, Zopfi) propone di non entrare in materia sul presente progetto per i motivi seguenti:

1. Secondo la Costituzione vigente, gli Accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera–UE sottostanno a referendum facoltativo (art. 140 seg. Cost.). Questo aspetto non viene contestato da alcuna delle parti. L’ammissibilità di un referendum «sui generis» è invece negata, oltre che dall’Ufficio federale di giustizia, anche dalla maggioranza della dottrina scientifica⁹. Il procedimento proposto dalla maggioranza della Commissione aggira le regole definite dalla Costituzione, dal momento che, senza il consenso del legislatore costituzionale, per gli Accordi di stabilizzazione il Parlamento prevede una doppia maggioranza anziché una semplice maggioranza del Popolo. Ciò determina una limitazione massiccia dei diritti di voto degli elettori che vivono nei Cantoni più popolosi, senza che vi sia peraltro una base costituzionale in tal senso. In tal modo si indebolisce il principio democratico. Inoltre, attraverso questa subordinazione al referendum obbligatorio, i diritti politici assumono un carattere plebiscitario, che mal si adatta alla nostra cultura di democrazia diretta. Si modifica altresì una prassi valida, già applicata in occasione dei Bilaterali I e II, che non erano stati sottoposti a referendum. Già allora, nell’ambito degli Accordi di Schengen e Dublino, era stato previsto lo strumento del recepimento dinamico del diritto, senza che da tale aspetto si derivasse la necessità di un referendum obbligatorio. La minoranza fa inoltre notare che anche Popolo e Cantoni si sono già espressi contro un’estensione del referendum obbligatorio, ad esempio nella votazione popolare del 17 giugno 2012 sull’iniziativa popolare «Per il rafforzamento dei diritti popolari in politica estera (accordi internazionali: decida il popolo!)» respinta dal Popolo con il 75,3 contro il 24,7 per cento di voti nonché da tutti i Cantoni. Parimenti, nell’ambito della consultazione concernente l’attuale pacchetto UE, la maggioranza dei Cantoni (15) si è altresì espressa contro il referendum obbligatorio.

2. Gli Accordi di stabilizzazione, e in particolare l’ALC, sono conformi alla Costituzione. Secondo la prassi consolidata del Consiglio federale e del Parlamento, per esempio nel caso dell’approvazione di accordi di libero scambio, nuovi diritti di immigrazione senza tetti massimi o contingenti sono conciliabili con l’articolo 121a Cost., finché comportano unicamente un aumento trascurabile dell’immigrazione e non ne pregiudicano la regolazione autonoma. Secondo stime dell’Amministrazione, con gli adeguamenti dell’ALC annualmente otterrebbe diritto di immigrazione solo una dozzina circa di persone (figli di partner registrati) che non hanno già oggi un permesso di dimora in virtù della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione. Questo incremento potrebbe venire compensato da contingenti per i cittadini di Stati terzi e non intaccherebbe la regolazione autonoma dell’immigrazione. Per queste ragioni anche la grande maggioranza della dottrina è del parere che il Protocollo di modifica dell’ALC non rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 121a capoverso 4 Cost.¹⁰. La nuova interpretazione dell’articolo 121a Cost. effettuata con questo progetto può inoltre avere ripercussioni negative sulla politica economica esterna della Svizzera, in quanto in futuro gli accordi di libero scambio dovrebbero soddisfare condizioni più severe.

3. Infine, nella deliberazione su questa disposizione costituzionale i parlamentari non potrebbero esprimere il proprio parere genuino: chi è favorevole ai Bilaterali III ma contrario alle modifiche costituzionali materiali proposte dovrebbe dirsi contrario alla disposizione proposta nella procedura parlamentare, per poi intervenire a favore nella votazione popolare. Viceversa, coloro che si oppongono ai Bilaterali III si esprimerebbero ora a favore di questa disposizione costituzionale, per contrastarla poi nella votazione popolare. Lo stesso dicasi per gli aventi diritto di voto: chi, per esempio, è favorevole ai Bilaterali III, ma contrario alle modifiche materiali proposte con la disposizione costituzionale, non potrebbe esprimere il proprio parere genuino sulla scheda di voto. Una parte della minoranza sottolinea che questa problematica riveste una grande importanza dal punto di vista politico-costituzionale e che non sussisterebbe se fosse previsto un referendum obbligatorio «sui generis», motivo per cui ritiene che bisognerebbe preferire questa soluzione.

⁸ Messaggio del Consiglio federale del 13 marzo 2026, pag. 447 segg.

⁹ Cfr. il compendio in Stefan G. Schmid, «Das ‹ungeschriebene› obligatorische Staatsvertragsreferendum: verfassungsrechtliche Würdigung im Hinblick auf eine Abstimmung über die zurzeit verhandelten bilateralen Verträge Schweiz−EU», in ZBl, n. 10/2024, note 148–151.

¹⁰ Astrid Epiney, «‹Bilaterale III› und Art. 121a BV: Zur Vereinbarkeit der im Rahmen der ‹Bilateralen III› vorgesehenen Änderungen des Freizügigkeitsabkommens Schweiz−EU mit Art. 121a Abs. 4 BV», in Jusletter 2 giugno 2025; Alberto Achermann / Véronique Boillet / Martin Dumermuth / Astrid Epiney / Maya Hertig Randall / Francesco Maiani / Andreas Müller / Benedikt Pirker / Christa Tobler/Peter Uebersax, «Verletzen die Bilateralen III den Zuwanderungsartikel der Bundesverfassung?», in Jusletter 18 maggio 2026.