Ziff. 2 – Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Grundsätzliches

Der Bundesrat hat beantragt, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Er hat dafür insbesondere in der Botschaft vom 13. März 2026³ über das Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU (Bilaterale III)» (s. Ziff. 4.2.2) die folgenden Gründe transparent dargelegt:

i. Die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU unterstehen nach der geltenden Bundesverfassung dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV). Einem obligatorischen Referendum untersteht der Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder zu einer supranationalen Gemeinschaft (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Keines der Abkommen des Pakets Schweiz–EU sieht einen solchen Beitritt vor.

ii. Die betroffenen Abkommen erfüllen die Voraussetzungen für ein sogenanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis nicht: Erstens wahren die Abkommen die verfassungsmässige Ordnung und bewirken keinen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz. Insbesondere erfordert jede Rechtsübernahme auch in Zukunft stets die Zustimmung des innerstaatlich zuständigen schweizerischen Organs, im Falle eines Referendums des Volkes. Zweitens bewirkt das Paket Schweiz–EU keine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik.

iii. Das fakultative Referendum entspricht der bisherigen Praxis bei den Bilateralen I und II, wobei bei den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen im Falle der Nichtübernahme eines relevanten EU-Rechtsaktes bei der dynamischen Rechtsübernahme sogar die Assoziierung der Schweiz nach Ablauf einer bestimmten Frist automatisch beendet wird. Ein Streitbeilegungsmechanismus, der es ermöglicht, die Übernahme einer bestimmten Rechtsentwicklung abzulehnen (unter Inkaufnahme von verhältnismässigen Ausgleichmassnahmen), ist bei den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen nicht vorgesehen. Trotzdem ist der Bundesrat damals zum Schluss gelangt, dass die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen zu keiner tiefgreifenden Änderung unseres Staatswesens führen und mithin auch nicht die verfassungsmässige Ordnung tangieren.⁴ Das Parlament hat dies damals bestätigt.

iv. Das vom Bundesrat vorgeschlagene fakultative Referendum ermöglicht es, die betroffenen Abkommen mit ihrer innerstaatlichen Umsetzung zu verknüpfen, ohne das Referendum für die inländische Umsetzung auszuschliessen. Das stellt aus demokratiepolitischer Sicht die sauberste Lösung dar.

v. Das fakultative Referendum sichert den grösstmöglichen Handlungsspielraum für Parlament und Kantone.

In der Vernehmlassung begrüsste eine Mehrheit der ständigen Vernehmlassungsteilnehmenden den Entscheid des Bundesrates, darunter 15 der 26 Kantone sowie 5 der 7 politischen Parteien, die im Parlament vertreten sind.⁵ Die Bundesversammlung wird im Rahmen der parlamentarischen Beratung zu den Vorlagen der Botschaft abschliessend über diese Frage befinden.

2.2 Stellungnahme zu den einzelnen Bestimmungen

Der Bundesbeschluss sieht eine Ergänzung von Artikel 197 BV (Übergangsbestimmungen nach Annahme der Bundesverfassung vom 18. April 1999) um eine neue Ziffer mit zwei Absätzen vor.

Abs. 1

Der Bundesrat hat das von der Kommission vorgeschlagene Vorgehen einer Verfassungsrevision in der Botschaft vom 13. März 2026 eingehend geprüft (s. Ziff. 4.2.2.1.4 und 4.2.2.1.5). Er hat dabei festgehalten, dass dieses Vorgehen den einzigen Weg darstellt, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU in Abweichung von Artikel 140 und 141 BV einem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Damit wären jedoch folgende staatspolitische Risiken verbunden:

i. Es würde vom verfassungsmässigen Verfahren für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge abgewichen. Zuständig wären Volk und Stände und nicht, wie in der Verfassung vorgesehen, nur das Volk.

ii. Es besteht kein vergleichbarer Präzedenzfall. Der von der Kommission angeführte UNO-Beitritt ist nicht mit den Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU vergleichbar, da er als Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit ohnehin dem obligatorischen Referendum unterstanden hätte.

iii. Durch die Genehmigung auf dem Weg der Verfassungsrevision könnte ein Präzedenzfall für zukünftige völkerrechtliche Verträge entstehen.

Der Bundesrat hat in der Botschaft vom 13. März 2026 ebenfalls ausführlich dargelegt (s. Ziff. 2.3.10.1.3), weshalb sowohl das Änderungsprotokoll zum FZA als auch das Institutionelle Protokoll zum FZA mit Artikel 121a BV vereinbar sind:

i. Artikel 121a BV bezieht sich nur auf Ausländerinnen und Ausländer, die neu zuwandern. Eine Verbesserung der Rechtsstellung von Personen, die bereits in die Schweiz zugewandert sind, fällt nicht unter diese Bestimmung. Damit ist beispielsweise das Daueraufenthaltsrecht nach der Richtlinie 2004/38/EG⁶ in diesem Zusammenhang nicht relevant.

ii. Mit der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG in das FZA wird der Kreis der Personen, die Anspruch auf Familiennachzug haben, leicht erweitert.⁷ Ausserdem wird der Personenkreis, der einen erleichterten Familiennachzug geltend machen kann, erweitert. Es besteht allerdings kein Rechtsanspruch auf erleichterten Familiennachzug, dieser bleibt eine Ermessensfrage.

Zwischen 2012 und 2021 wurden jährlich zwischen 100 und 160 Aufenthaltsbewilligungen an nachgezogene Personen in eingetragener Partnerschaft erteilt. Dies entspricht ca. 0,1 Prozent der Einwanderung aus der EU/EFTA in die ständige Wohnbevölkerung der Schweiz. Zudem werden eingetragene Partnerinnen und Partnerinnen in der Praxis gestützt auf das Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005⁸ heute bereits wie Ehepaare zugelassen. Gegenüber dem geltenden Recht neu ist damit einzig der Nachzug der Familienmitglieder von eingetragenen Partnerinnen und Partnern. Bei 100 zufällig ausgewählten Personen, die im Zeitraum zwischen 2012 und 2021 als eingetragene Partnerin oder eingetragener Partner unter dem FZA nachgezogen wurden, waren im Zentralen Migrationsinformationssystem ZEMIS 7 nachgezogene Kinder registriert. Hochgerechnet auf 160 Paare ergibt dies jährlich rund 12 Kinder, die neu nachgezogen werden dürften. Sowohl beim Nachzug von Eltern oder Grosseltern bei eingetragenen Partnerschaften wie auch beim erleichterten Familiennachzug handelt es sich jährlich um eine äusserst geringe Anzahl von Einzelfällen im tiefen einstelligen Bereich.

Es ist somit davon auszugehen, dass nur eine vernachlässigbare Anzahl zusätzlicher Personen neu zuwandert. Es ist unter Art. 121a BV zulässig, völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, solange diese Verträge die Möglichkeit der Schweiz, die Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente zu steuern, weitgehend unberührt lassen. Dies war beispielsweise der Fall bei den Freihandelsabkommen mit der Türkei und China. Zudem wurde davon ausgegangen, dass auch Migrationspartnerschaften und Stagiaires-Abkommen die Eigenständigkeit nicht beeinträchtigen.

iii. Ein neuer EU-Rechtsakt kann immer nur und erst nach expliziter Zustimmung durch beide Vertragsparteien in ein betroffenes Abkommen übernommen werden. Die Schweiz kann also beschliessen, auf die Übernahme eines neuen EU-Rechtsakts in das FZA zu verzichten, wenn dieser nicht mit Artikel 121a BV vereinbar sein sollte. In diesem Fall könnte es im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens zu verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen der EU kommen. Die Schweiz könnte hingegen nicht dazu gezwungen werden, den relevanten EU-Rechtsakt ins FZA zu übernehmen. Daraus ergibt sich, dass die Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme nicht zu einer Preisgabe der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung und damit verbunden zu einem Verlust oder einer Übertragung der Kontrolle über die Zuwanderung führen würde.

Der Bundesrat hält aus den genannten Gründen an seinem Antrag fest, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU gemäss der geltenden BV sowie der Praxis in vergleichbaren Fällen dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Der Bericht der Kommission führt aus, dass sich die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung nicht auf die Zuständigkeit zur Änderung oder Kündigung der Abkommen nach Absatz 1 auswirken würde. Der Bundesrat teilt diese Auffassung.

Der Bundesrat nimmt zudem zur Kenntnis, dass die Kommission festhält, dass ihre Auslegung von Artikel 121a BV in Bezug auf das FZA keine präjudizierende Wirkung für andere völkerrechtliche Verträge habe.

Abs. 2

Für den Bundesrat gehören die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU und die Umsetzungsgesetzgebung sowie die Begleitmassnahmen zusammen. Die Bündelung ist insbesondere bei innenpolitischen Kompromissen in den Bereichen Zuwanderung und Lohnschutz von hoher Relevanz. So waren sich Bundesrat, Kantone und Sozialpartner beispielsweise einig, dass zusätzlich zum Verhandlungsergebnis mit der EU inländische Massnahmen zur Aufrechterhaltung des aktuellen Lohnschutzniveaus nötig sind. Wird das fakultative Referendum gegen die Umsetzungsgesetzgebung zu den Abkommen des Stabilisierungsteils ausgeschlossen, bewirkt dies im Ergebnis dasselbe, als würden die Abkommen und ihre Umsetzung im selben Beschluss vorgelegt. Bewirkt wird mit anderen Worten eine faktische Bündelung der Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU mit der Umsetzungsgesetzgebung und den Begleitmassnahmen. Der Bundesrat hatte dieses Vorgehen bezüglich des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum vorgeschlagen. Das Parlament lehnte dieses Vorgehen unter anderem aus demokratiepolitischen Gründen ab.

⁵ Der Ergebnisbericht ist abrufbar unter: www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossen > 2025 > EDA.

⁶ Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77).

⁷ Die Erweiterung betrifft einzig eingetragene Partnerinnen und Partner, Kinder von Personen in eingetragener Partnerschaft, die unter 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird, sowie Verwandte in aufsteigender Linie von Personen in eingetragener Partnerschaft, denen Unterhalt gewährt wird.

³ BBl 2026 615

⁴ BBl 2004 5965, S. 6288 ff.

⁸ SR 142.20

2.1 Généralités

Le Conseil fédéral a proposé de soumettre les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE au référendum facultatif. Dans son message du 13 mars 2026 sur le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse-UE (Bilatérales III)»³ (cf. ch. 4.2.2), il a avancé les arguments suivants de manière transparente:

i. Conformément à la Constitution en vigueur, les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE sont soumis au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.). L’adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale est soumise au référendum obligatoire (art. 140, al. 1, let. b, Cst.). Or, aucun des accords du paquet Suisse-UE ne prévoit une telle adhésion.

ii. Les accords concernés ne remplissent pas les conditions requises pour un référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. D’une part, ils respectent l’ordre constitutionnel et n’ont pas de répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse. En particulier, toute reprise du droit continuera de requérir l’accord de l’organe suisse compétent au niveau national, c’est-à-dire, dans le cas d’un référendum, celui du peuple. D’autre part, le paquet Suisse-UE n’entraîne aucune réorientation fondamentale de la politique extérieure de la Suisse.

iii. Le référendum facultatif correspond à la pratique suivie pour les Bilatérales I et II. En cas de non-reprise par la Suisse d’un développement de l’acquis de Schengen/Dublin pertinent, l’association de cette dernière à Schengen et à Dublin cesserait même automatiquement après un certain délai. Les accords d’association à Schengen/Dublin ne prévoient en effet aucun mécanisme de règlement des différends permettant de refuser un développement juridique donné (moyennant des mesures compensatoires proportionnées). Le Conseil fédéral était à l’époque malgré tout arrivé à la conclusion que les accords d’association à Schengen/Dublin n’entraînaient pas de modification politique fondamentale et ne touchaient pas à notre ordre constitutionnel⁴. Le Parlement avait confirmé ce point de vue.

iv. Le référendum facultatif proposé par le Conseil fédéral permet de lier les accords concernés à leur mise en œuvre au niveau national, sans exclure la possibilité d’un référendum contre la législation de mise en œuvre. Il s’agit de la solution la plus appropriée d’un point de vue démocratique.

v. Le référendum facultatif garantit la plus grande marge de manœuvre possible au Parlement et aux cantons.

Lors de la procédure de consultation, une majorité des participants systématiquement consultés, dont 15 des 26 cantons et 5 des 7 partis politiques représentés au Parlement, ont salué la décision du Conseil fédéral concernant le référendum facultatif⁵. L’Assemblée fédérale se prononcera définitivement sur cette question dans le cadre des délibérations parlementaires sur le contenu du message.

2.2 Avis concernant les différentes dispositions

L’arrêté fédéral prévoit d’ajouter à l’art. 197 Cst. (Dispositions transitoires après acceptation de la Constitution du 18 avril 1999) un nouveau chiffre comprenant deux alinéas.

Al. 1

Dans son message du 13 mars 2026, le Conseil fédéral a examiné en détail la procédure de révision de la Constitution proposée par la Commission (cf. ch. 4.2.2.1.4 et 4.2.2.1.5). Il a souligné que cette procédure représentait la seule possibilité pour soumettre les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE au référendum obligatoire, en dérogation aux art. 140 et 141 Cst. Cette procédure comporte toutefois les risques politiques suivants:

i. La procédure s’écarte de celle inscrite dans la Constitution pour l’approbation des traités internationaux. En l’occurrence, le peuple et les cantons seraient compétents alors que la Constitution prévoit uniquement l’approbation du peuple.

ii. Il n’existe aucun précédent comparable. L’adhésion à l’ONU évoquée par la Commission n’est pas comparable aux accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE. Étant donné que l’ONU est une organisation de sécurité collective, l’adhésion aurait de toute façon été soumise au référendum obligatoire.

iii. En cas d’approbation au moyen d’une révision constitutionnelle, le risque existe de créer un précédent pour les futurs traités internationaux.

Dans son message du 13 mars 2026, le Conseil fédéral a également expliqué en détail (cf. ch. 2.3.10.1.3) les raisons pour lesquelles aussi bien le protocole d’amendement que le protocole institutionnel de l’ALCP sont compatibles avec l’art. 121a Cst.:

i. L’art. 121a Cst. ne concerne que les étrangers qui arrivent nouvellement en Suisse. L’amélioration du statut juridique des personnes qui se trouvent déjà en Suisse n’entre pas dans le champ d’application de cette disposition. Ainsi, le droit de séjour permanent prévu par la directive 2004/38/CE⁶ n’est pas pertinent dans ce contexte.

ii. La reprise partielle de la directive 2004/38/CE dans l’ALCP élargira légèrement le cercle des personnes ayant droit au regroupement familial⁷. De plus, le cercle des personnes qui pourront bénéficier d’un regroupement familial facilité sera également élargi. Il n’existera toutefois aucun droit légal au regroupement familial facilité, cette décision restant à la discrétion des autorités.

Entre 2012 et 2021, le nombre de titres de séjour délivrés au titre d’un regroupement familial dans le cadre d’un partenariat enregistré a oscillé entre 100 et 160 par an. Ce chiffre correspond à environ 0,1 % de l’immigration en provenance de l’UE/AELE rapportée à la population résidante permanente en Suisse. De plus, dans la pratique, les partenaires enregistrés sont en outre déjà admis au même titre que les couples mariés, en vertu de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration⁸. La seule nouveauté par rapport au droit en vigueur concernera donc le regroupement familial des membres de la famille des partenaires enregistrés. Sur un échantillon aléatoire de 100 personnes ayant, entre 2012 et 2021, bénéficié d’un regroupement familial en vertu de l’ALCP dans le cadre d’un partenariat enregistré, seuls 7 enfants ont été enregistrés dans le système d’information central sur la migration SYMIC. En extrapolant ce chiffre à 160 couples, une douzaine d’enfants bénéficieraient chaque année du regroupement familial. En ce qui concerne le regroupement familial dont bénéficient les parents ou les grands-parents de partenaires enregistrés ainsi que le regroupement familial facilité, le nombre de personnes concernées est extrêmement faible, nettement inférieur à dix.

On peut donc partir du principe que seul un nombre négligeable de personnes supplémentaires immigrera nouvellement en Suisse. L’art. 121a ne s’oppose pas à la conclusion de traités internationaux, du moment que ces traités préservent largement la possibilité que la Suisse a de gérer l’immigration au moyen de plafonds et de contingents. Tel a été le cas, par exemple, de l’accord de libre-échange avec la Turquie et de celui avec la Chine. Il a en outre été admis que les partenariats migratoires et les accords de stagiaires ne conduisent pas non plus à une perte d’autonomie.

iii. Aucun nouvel acte juridique de l’UE ne peut être intégré dans un accord donné sans l’approbation explicite des deux parties contractantes. La Suisse peut donc décider de ne pas reprendre un nouvel acte juridique de l’UE dans l’ALCP si celui-ci n’est pas compatible avec l’art. 121a Cst. Dans ce cas, l’UE pourrait prendre des mesures de compensation proportionnées dans le cadre d’une procédure de règlement des différends. La Suisse ne pourrait toutefois pas être contrainte d’intégrer l’acte en question dans l’ALCP. Ainsi, l’obligation de reprise dynamique du droit ne conduirait pas à l’abandon de la gestion autonome de l’immigration ni, par conséquent, la perte ou le transfert du contrôle de l’immigration.

Pour les raisons exposées ci-dessus, le Conseil fédéral maintient sa proposition de soumettre les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE au référendum facultatif, conformément à la Constitution en vigueur et à la pratique suivie dans des cas comparables.

Le rapport de la Commission précise que la disposition constitutionnelle proposée n’aurait aucune incidence sur la compétence en matière de modification ou de dénonciation des accords visés à l’al. 1. Le Conseil fédéral partage cet avis.

En outre, le Conseil fédéral prend acte du fait que la Commission précise que son interprétation de l’art. 121a Cst. concernant l’ALCP ne crée pas de précédent pour d’autres traités internationaux.

Al. 2

Le Conseil fédéral estime que les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE, la législation de mise en œuvre et les mesures d’accompagnement forment un tout. Ce regroupement revêt une importance particulière dans le cadre des compromis de politique intérieure concernant l’immigration et la protection des salaires. Ainsi, le Conseil fédéral, les cantons et les partenaires sociaux se sont accordés sur la nécessité, au-delà du résultat des négociations avec l’UE, de prendre des mesures internes pour maintenir le niveau actuel de protection des salaires. Exclure le référendum facultatif pour la législation de mise en œuvre des accords relatifs à la partie sur la stabilisation aurait en fin de compte le même effet que si les accords et la législation de mise en œuvre faisaient l’objet d’un seul et même arrêté fédéral. En d’autres termes, on regrouperait de fait les accords relatifs à la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE avec la législation de mise en œuvre et les mesures d’accompagnement. Le Conseil fédéral avait proposé cette démarche concernant l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen. Le Parlement l’avait toutefois rejetée, notamment pour des raisons démocratiques.

⁵ Le rapport sur les résultats de la consultation peut être consulté à l’adresse suivante: www.fedlex.admin.ch > Procédures de consultation > Terminées > 2025 > DFAE.

⁶ Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158 du 30.4.2004, p. 77).

⁷ La modification concerne uniquement les partenaires enregistrés, les enfants des personnes en partenariat enregistré âgés de moins de 21 ans ou à charge de celles-ci, ainsi que les ascendants des personnes en partenariat enregistré qui sont à leur charge.

³ FF 2026 615

⁴ FF 2004 5593, p. 5911 ss

⁸ RS 142.20

2.1 In generale

Il Consiglio federale ha chiesto di sottoporre al referendum facoltativo gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, adducendo in modo trasparente, in particolare nel messaggio del 13 marzo 2026³ concernente il pacchetto «stabilizzazione e sviluppo delle relazioni Svizzera-UE» (Bilaterali III) (cfr. n. 4.2.2), le seguenti motivazioni:

i. conformemente alla Costituzione federale vigente, gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE sottostanno al referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.). L’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva o a una comunità sopranazionale sottostà al referendum obbligatorio (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.). Nessuno degli accordi del pacchetto Svizzera-UE prevede una tale adesione;

ii. gli accordi in questione non soddisfano i requisiti per un cosiddetto referendum obbligatorio sui generis in materia di trattati internazionali. In primo luogo, gli accordi rispettano l’ordinamento costituzionale e non comportano alcuna ingerenza considerevole nella struttura interna della Svizzera. In particolare, anche in futuro ogni recepimento del diritto richiederà sempre il consenso dell’organo svizzero competente a livello nazionale – in caso di referendum, del Popolo. In secondo luogo, il pacchetto Svizzera-UE non presuppone un riorientamento fondamentale della politica estera svizzera;

iii. il referendum facoltativo è in linea con la prassi seguita finora per gli Accordi bilaterali I e II, sebbene nel caso degli accordi di associazione a Schengen/Dublino, qualora un pertinente atto giuridico dell’UE non venisse recepito nell’ambito del recepimento dinamico, l’associazione stessa della Svizzera cesserebbe automaticamente alla scadenza di un determinato termine. Gli accordi di associazione a Schengen/Dublino non prevedono un meccanismo di composizione delle controversie che consenta di respingere il recepimento di un determinato sviluppo del diritto (in cambio di misure di compensazione proporzionate). Ciononostante il Consiglio federale aveva allora ritenuto che gli accordi di associazione a Schengen/Dublino non implicassero modifiche notevoli dei fondamenti dello Stato svizzero e non ne interessassero pertanto l’ordinamento costituzionale⁴. Questa posizione era stata confermata dal Parlamento;

iv. il referendum facoltativo proposto dal Consiglio federale consente di collegare gli accordi in questione alla loro attuazione a livello nazionale senza escludere il referendum sulla legislazione di attuazione, il che rappresenta la soluzione migliore dal punto di vista democratico;

v. il referendum facoltativo assicura a Parlamento e Cantoni il più ampio margine di manovra possibile.

La decisione del Consiglio federale è stata accolta favorevolmente dalla maggioranza dei partecipanti permanenti alla consultazione – tra cui 15 dei 26 Cantoni e 5 dei 7 partiti politici rappresentati in Parlamento⁵. Sulla questione deciderà in maniera definitiva l’Assemblea federale nel quadro delle deliberazioni parlamentari sul contenuto del messaggio.

2.2 Parere sulle singole disposizioni

Il decreto federale prevede l’aggiunta all’articolo 197 Cost. (Disposizioni transitorie successive all’accettazione della Costituzione federale del 18 aprile 1999) di un nuovo numero con due capoversi.

Cpv. 1

Nel messaggio del 13 marzo 2026, il Consiglio federale ha esaminato approfonditamente la procedura di revisione costituzionale proposta dalla Commissione (cfr. n. 4.2.2.1.4 e 4.2.2.1.5), sottolineando che tale procedura rappresenta l’unica via per sottoporre al referendum obbligatorio gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, in deroga agli articoli 140 e 141 Cost. In un’ottica di politica istituzionale, ciò comporterebbe tuttavia i seguenti rischi:

i. si derogherebbe alla procedura costituzionale prevista per l’approvazione dei trattati internazionali. A decidere sarebbero il Popolo e i Cantoni, non solo il Popolo come previsto dalla Costituzione;

ii. per questa procedura non esiste un precedente analogo. L’adesione all’ONU menzionata dalla Commissione non è paragonabile agli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE poiché, trattandosi di un’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva, sarebbe stata comunque soggetta al referendum obbligatorio;

iii. l’approvazione tramite revisione costituzionale rischia di creare un precedente per futuri trattati internazionali.

Nel messaggio del 13 marzo 2026, il Consiglio federale ha inoltre illustrato in modo dettagliato (cfr. n. 2.3.10.1.3) i motivi per cui sia il Protocollo di modifica sia il Protocollo istituzionale dell’ALC sono compatibili con l’articolo 121a Cost:

i. l’articolo 121a Cost. si riferisce esclusivamente alle nuove persone che lasciano il loro Paese per stabilirsi in Svizzera. Il miglioramento della situazione giuridica degli stranieri già residenti in Svizzera non rientra nell’ambito di applicazione di questa disposizione. In questo contesto, quindi, il diritto di soggiorno permanente ai sensi della direttiva 2004/38/CE⁶ non è rilevante;

ii. con il recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE nell’ALC, la cerchia delle persone aventi diritto al ricongiungimento familiare viene leggermente ampliata⁷, così come viene ampliata la cerchia di persone che può avvalersi del ricongiungimento familiare agevolato. Tuttavia, non sussiste alcun diritto al ricongiungimento familiare agevolato, che rimane una questione soggetta a discrezionalità.

Tra il 2012 e il 2021 sono stati rilasciati ogni anno tra i 100 e i 160 permessi di dimora a persone ricongiunte in unione domestica registrata, che rappresentano circa lo 0,1 per cento delle persone immigrate dall’UE/AELS sul totale della popolazione residente permanente della Svizzera. Inoltre, nella prassi, le persone in un’unione domestica registrata sono già oggi equiparate a quelle sposate, sulla base della legge federale del 16 dicembre 2005⁸ sugli stranieri e la loro integrazione (LStrl). L’unica novità rispetto alla normativa vigente è quindi il ricongiungimento dei familiari delle persone in un’unione domestica registrata. Su un campione di 100 persone che nel periodo compreso tra il 2012 e il 2021 sono state ricongiunte ai sensi dell’ALC poiché facenti parte di un’unione domestica registrata, nel sistema d’informazione centrale sulla migrazione (SIMIC) figuravano 7 discendenti ricongiunti. Se si estende questo dato a 160 coppie, ne risultano circa 12 potenziali nuovi ricongiungimenti di discendenti all’anno. Sia per quanto riguarda il ricongiungimento di genitori o nonni nel caso delle unioni domestiche registrate, sia per quanto riguarda il ricongiungimento familiare agevolato, si tratta ogni anno di un numero estremamente esiguo di casi, nell’ordine di poche unità.

Si può quindi presumere che il numero di persone in più che immigrerebbero sarebbe trascurabile. L’articolo 121a Cost. consente di concludere trattati internazionali, purché tali trattati preservino ampiamente la possibilità della Svizzera di regolare l’immigrazione mediante tetti massimi e contingenti. È stato questo il caso, ad esempio, dell’Accordo di libero scambio con la Turchia e di quello con la Cina. È stato inoltre riconosciuto che anche i partenariati in materia di migrazione e gli accordi su tirocinanti non comportano una perdita di autonomia;

iii. un nuovo atto giuridico dell’UE può essere recepito in un accordo interessato solo ed esclusivamente previo consenso esplicito di entrambe le parti contraenti. La Svizzera può quindi decidere di non recepire un nuovo atto giuridico dell’UE nell’ALC qualora esso non fosse compatibile con l’articolo 121a Cost. In tal caso, nell’ambito di una procedura di composizione delle controversie, l’UE potrebbe adottare misure di compensazione proporzionate. La Svizzera, per contro, non potrebbe essere obbligata a recepire nell’ALC l’atto giuridico dell’UE in questione. Ne consegue che l’obbligo di recepimento dinamico del diritto non comporterebbe la rinuncia alla gestione autonoma dell’immigrazione e, di conseguenza, una perdita o un trasferimento del controllo sull’immigrazione.

Per i motivi summenzionati, il Consiglio federale ribadisce la propria proposta di sottoporre gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE al referendum facoltativo, conformemente alla Costituzione federale vigente e alla prassi seguita in casi analoghi.

Il rapporto della Commissione precisa che la disposizione costituzionale proposta non comporterebbe ripercussioni sulla competenza di modificare o denunciare gli accordi di cui al capoverso 1. Il Consiglio federale condivide questa posizione.

Il Consiglio federale prende inoltre atto del fatto che la Commissione conferma che la sua interpretazione dell’articolo 121a Cost. in relazione all’ALC non crea alcun precedente per altri trattati internazionali.

Cpv. 2

Per il Consiglio federale, gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, la legislazione di attuazione e le misure di accompagnamento costituiscono un insieme unico. Questo raggruppamento riveste particolare importanza soprattutto nei compromessi di politica interna in materia di immigrazione e protezione dei salari. Per esempio, il Consiglio federale, i Cantoni e le parti sociali hanno convenuto che, in aggiunta al risultato ottenuto nei negoziati con l’UE, siano necessarie misure a livello nazionale per mantenere l’attuale livello di protezione dei salari. L’esclusione del referendum facoltativo contro la legislazione di attuazione degli accordi inclusi nella parte del pacchetto Svizzera-UE inerente alla stabilizzazione produrrebbe, in sostanza, lo stesso effetto che si otterrebbe se gli accordi e la relativa legislazione di attuazione fossero inseriti in un unico decreto federale. In altre parole, si realizzerebbe un raggruppamento di fatto degli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE con la legislazione di attuazione e le misure di accompagnamento. Il Consiglio federale aveva proposto questo modo di procedere in occasione dell’adesione della Svizzera allo Spazio economico europeo, ma il Parlamento l’aveva respinto, anche per ragioni di ordine democratico.

⁵ Il rapporto sui risultati è consultabile all’indirizzo seguente: www.fedlex.admin.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2025 > DFAE.

⁶ Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158 del 30.4.2004, pag. 77).

⁷ Si applica esclusivamente alle persone in unione domestica registrata, ai loro discendenti di età inferiore ai 21 anni o a loro carico nonché ai parenti in linea ascendente di persone in unione domestica registrata anch’essi a carico di queste ultime.

³ FF 2026 615

⁴ FF 2004 5273, in particolare 5588 segg.

⁸ RS 142.20